环境法学毕业论文-我国矿产资源保护中的若干法律问题探讨.doc

我国矿产资源保护中的若干法律问题探讨【内容摘要】；矿产资源是社会和经济发展的重要物质基础，矿业是国民经济的基础产业，矿业资源的丰富程度和开发利用程度直接关系到国家的经济实力的发展潜力。我国，90%以上的能源，80%的工业原料是由矿产资源提供的。我国又处于社会经济的高速发展时期，矿产资源开发对矿区生态环境安全带来严重的负面影响,制约了当地社会经济的可持续发展。因此依法保护和合理开发、有效利用矿产资源，成为经济社会可持续发展所面临的紧迫问题。分析了我国矿产资源主要特点，矿产资源综合利用现状和保护及存在的问题，论述了存在问题的原因，提出加强矿产资源综合运用的对策和措施及法律保护。【关键词】；矿产资源法律保护矿产资源管理 矿产权流转我国处于社会经济的高速发展，资源和环境压力越来越大，环境污染和生态破坏已成为危害人体健康，制约经济和社会的可持续发展的重要因素。因此依法保护和合理开发、有效利用矿产资源，成为经济社会可持续发展所面临的紧迫问题。一、我国矿产资源的现状矿产资源是在特定地质环境条件下形成的，具有利用价值，固态，液态或气态产出的出露于地表和埋藏与地下的自然资源。是地球形成以来的46亿年间，伴随着各种地质作用逐渐形成的。(一)矿产资源的特征由于矿产资源是自然属性和社会属性的统一体，由其属性决定了其有以下几点特征:第一是基础性。矿产资源是人类赖以生存和发展的生产资料和生活资料的重要来源，是国家经济建设的重要物质基础。矿产资源也成为全国各省份的重要经济支柱产业。第二是不可再生性。这是矿产资源最大的基本特征，矿产资源是在几千万年、几亿年乃至几十亿年的漫长地质年代中，经过地质作用富集而成的，相对于短暂的人类社会来说，矿产资源是不可再生的。矿产资源的不可再生性，决定了其相对的有限性、稀缺性和可耗竭性。决定了人类在社会生产活动中必须十分注意合理开发、利用和保护矿产资源。第三是矿产资源的动态性。矿产资源受地质、技术和经济三维动态条件的制约。现阶段发现的矿产和探明的储量只能反映人类对自然认识的有限的局部，随着地质工作的不断深入和科学技术的不断进步人类对矿产资源开发利用的深度和广度将不断发展。实践证明，从人类社会的某一发展阶段、某一发展水平上看，资源是有限的，而从人类社会发展的历史长河上看，人对自然的认识是没有止境的，人对自然的改造能力也是没有止境的。现阶段发现和探明的储量只能反映人对自然认识的有限和局部，随着开采工作的不断深入和科学技术的不断进步，人类对矿产资源的开发利用的广度和深度不断扩展。未来可能又会出现新的矿产资源来取代现有的矿产资源。第四是稀缺性。矿产资源的稀缺性主要包括两层含义，一方面是指对于人们来说，矿产资源的供给是有限的，人均占有量很少，出现“僧多粥少”的局面。另一方面是指矿产资源的绝对供给量是有限的，不可能被人们无限制的开采。正是由于矿产资源具有稀缺性，我国才有针对性的提出可持续发展战略方针。由矿产资源的不可再生性和稀缺性决定了其在地球上的数量是固定的,只能是越来越少,由于矿产资源的耗量在急剧增长,使得有限的矿产资源呈现出衰竭的趋势,在可预见的未来,应该意识到矿产资源总有一天要枯竭。所以更加体现矿产资源保护的重要性和必要性。(二)我国矿产资源的现状我国是世界上矿产资源总量丰富，矿种比较齐全的少数几个资源大国之一。我国已发现168种矿产，探明有储量的矿产157种，其中能源矿产9种，金属矿产54种，非金属矿产91种，水气矿产3种。已发现矿床、矿点20多万处。我国矿产资源总体上是丰富的,种类也比较齐全。我国能够保证需要的优势矿产有:煤、钛、钡、锑、钨、锡、钼、稀土、石墨、萤石、菱镁矿、重晶石、滑石、石膏、高岭土、硅藻土、硅灰石、盐、水泥灰岩、玻璃硅质原料、大理石、花岗岩等。冯进城： 我国金属矿产资源安全评价，理论月刊 2010年 03期 ，161。中国已探明的矿产资源总量较大,约占世界的12%,居世界第3位,但是人均占有量排在世界第53位。我国矿产资源开发利用历史久远，是世界上最早开发利用矿产资源的国家之一。新中国成立以后，矿业获得前所未有的大发展，逐步成为世界上第二矿业大国。自20世纪70年代末期以来,我国GDP以年均约10%的速度高速增长。经济的高速增长必然带来矿产资源的巨大消耗,特别是上世纪90年代以来,我国对矿产资源的消耗速度呈现加速的趋势。我国在珍惜资源和合理利用资源方面存在的问题非常严峻。现阶段我国能源利用率只有30%,矿产资源的综合回收率平均不超过50%,能源消耗系数比发达国家高4到8倍。矿产资源浪费又给矿产资源和矿业发展带来危机。资源浪费的结局必将导致资源的大量进口和矿山资源的快速枯竭。更重要是矿产资源是经济社会发展特别是工业的“粮食”和“血液”， 对社会经济发展起着保障和制约作用。由于全球经济的持续快速发展，市场对矿产品的需求强劲，矿产品价格也持续攀高。在经济利益的带动之下，矿产资源开发的规模和强度也呈持续扩大和加强之势。但由于发展速度太快，配套的法律、法规、规章和管理办法一时跟不上，加上技术水平低、经济基础差等多方面的原因，使我国矿产资源对经济社会发展的支持力度总的来说呈下降趋势。同时,我国后备矿产资源储量的增长速度已经滞后于消耗速度,矿产资源对经济社会的支持力度正呈下降趋势并且不当的矿业开发对矿区生态环境安全带来严重的负面影响。我国矿产资源开发对矿区生态环境安全带来严重了负面影响,制约了当地社会经济的可持续发展。就我国矿产资源安全立法现状而言,我国第一部矿产资源法于1986年3月19日在第六届全国人大常委会第十五次会议上审议通过,并于同年10月1日起施行。辛继升：矿业开发应正确处理好十大关系，1999年 01期，7。标志着我国的矿产资源开发利用管理开始走上了以法治矿的法制轨道。随着市场经济在我国的确立和不断发展,我国其后也对矿产资源法进行过修改,但近年矿产资源供应与经济发展需求间的矛盾仍很突出,而相应的配套法律法规的不完善在一定程度上阻碍了我国矿产资源的发展。二、我国矿产资源保护存在的问题 随着市场经济在我国的确立和不断发展,矿产资源地供应与经济发展需求间的存在的问题越来越多，而与之相对应的配套法律法规却存在诸多问题。(一)我国环境保护法律制度中存在的各种问题第一，矿山保护条款不明确。相关法律法规欠缺，随着矿产资源开发的力度加大，环境问题逐渐增多，许多原来没有显现的污染因素逐渐突出，对环境的危害越来越大，如土地源的破坏、废渣废液的排放、泥石流、崩塌滑坡等。虽相关管理部门做了很多相关工作，得到了全社会认可，但是目前还没有控制上述污染的专项法规和办法，虽然有的政府下大力进行控制，但管理起来缺乏法律依据，没有行政处罚手段，操作起来具有一定困难。如相关环境管理部门对那些违章污染的矿山开采企业进行行政处罚后，不会再对该企业进行必要的行政监督，缺乏有效的行政处罚后的事后监督制度。陈国庆、聂文俊：略论我国的行政监督制度，长春师范学院学报 2005年 06期，42。但是,不幸的是,我们的行政监督制度实施的恰恰就是这种事后监督制度,由于事前预防和事中控制不完善,以致造成行政偏差出现过多,行政监督机构整天忙于应付查错纠偏,陷入被动消极的不利局面。使得处罚只是一种手段，一种为本部门谋取经济利益的手段，而不能真正实现环境法的目的保护环境。造成这一现状，原因有两点:一是环境保护法等法律法规中都没有明文规定环保部门对己经受罚企业进行事后监督的规定。二是环境保护力量配备薄弱，客观上缺乏进行事后监督的物质条件。矿产资源法第15条、第21条和第32条以及实施细则中，都提到了要“加强环境保护”却没有提出具体可行的操作办法。而采矿人为了减小经济投入，开采后就走人，并未采取任何后续措施。破坏了地质环境甚至可能威胁人民的生命财产安全。因此从2007开始针对矿山环境形势不容乐观的现实，中国将全面推行矿山环境恢复治理保证金制度，以加强对矿山环境治理与保护。但在立法层面上。我国关于矿山环境恢复治理保证金制度的建立至今仍然停留在国务院的文件和部门规章的层面上，没有明确的矿山保护条款。执法层面上。首先，保证金的收取部门不统一，有些管理办法规定由财政部门收取和管理;有些管理办法规定由国土资源部门收取;有些规定由国土资源部门和财政部门共同负责;有些规定保证金的缴纳标准由矿山所在地的国土资源行政主管部门核定，收缴工作由矿山所在地财政部门负责。其次，保证金的返还。矿山企业完成采矿任务之后，就涉及到保证金的返还。返还时多数管理规定都要求由有关部门对矿山的治理情况进行检查，但治理依据的参照标准很不明确，也不统一。另外实际缴纳的保证金的情况不容乐观。如从2006年开始，济南市建立了矿山保证金专用账户，开始征收矿山地质环境治理保证金，但两年过去了，仅收取了2565.3万元，征收比例不足10%。根据规定，保证金的收缴标准，依据采矿许可证批准面积、采矿许可证有效期、开采矿种、开采方式以及对矿山生态环境影响程度等因素确定。但企业对这样的保证金测算方法不能接受。第二， 矿产权权属及现存流转问题。一是矿产权权属问题。 韩伟、陈强春：非法采矿破坏的矿产资源价值评估，国土资源导刊 2004年02期，18。中华人民共和国矿产资源法明确规定:“矿产资源属国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。但多年来的采矿实践证明，矿产资源归国家所有只是一个概念性的规定，不具有实际性。采矿权人只是享有占有、处分资源的所有权。矿产资源所有权与使用权制度极其不完善，未建立起有效的产权制度机制。致使一些投资经营者急功近利掠夺性抢挖资源，一味追求经济效益，形成胡挖乱采，破坏了资源的整体性，同时行使采矿权人不是拥有采矿权人是矿山企业开采工艺落后，资源回收率低，装备相对落后，不能形成规模化开采，安全保险系数低，人民生命和财产安全无保障的根本原因。二是矿产权流转问题。我国矿产资源法规定:探矿权人有权优先取得勘查作业区矿产资源的所有权，而不是当然取得的。探矿权人要取得采矿权还需设立矿山企业并且要达到一定的资质条件。这样人为的把探矿采矿权割裂割裂，不利于探矿采矿的衔接，更不利于矿产资源的合理开发。矿产资源法还规定:“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿禁止将矿权、采矿权倒卖牟利。” 王敬晶：矿产资源法立法完善，金卡工程(经济与法) 2011-02-10，171。这条规定明确了矿业权转让的前提条件,并且禁止把盈利作为矿业权转让的目的。不利于产权的有序流转，更不能适应现代市场经济的发展的需要。 第三， 矿产资源开发的行政监督管理不完善一是矿产资源管理政出多门，不分主次矿产资源法规定：“开采石油、天然气、放射性矿产等特定矿种的，可以由国务院授权的有关主管部门审批，并颁发采矿许可证。”这款规定部分的限制了地质矿产主管部门的管理权限，在实践中往往会造成部门管理的冲突。二是矿产资源管理存在内容遗漏、职责空缺我国关于矿产资源开发利用过程中环境防治与恢复问题，由于地矿部门与环保部门争夺主管权，至今有关该问题的法律规定都未出台。还有关于矿产资源法的普及宣传也仅仅是一个原则性的规定，缺乏行政主管机关的具体义务规定。另外，行政管理对矿产开采项目建设过程中环境影响评价和地质影响评价之间的关系不能准确定位和监督管理，是行政审批手续繁琐。 三是 矿产资源管理手段僵化.在矿产资源的管理手段上依然以直接管制为主, 辅以罚款、吊销许可证等强制手段, 比较单一, 经济手段也不完善.如生态环境问题是资源开发的后续问题, 我国矿产资源生态补偿的相关税费主要是矿产资源补偿费, 在矿业发达国家, 体现矿产资源所有者权益的权利金约占矿产品销售收入的10%到20%, 而在我国, 绝大部分种类矿产资源的资源补偿费率仅占矿产品销售收入的 1%到2%,导致了矿山企业采富弃贫、采厚弃薄等不良现象, 造成我国矿产资源的严重浪费。在实际征收中, 由于缺乏严格、科学的测算, 矿产资源补偿费甚至沦为定额征收, 造成回采率低者少缴资源补偿费而回采率高者缴费负担相对偏重的不良结果。与土地资源管理相比较, 现在矿产资源管理中还很少采取政府资本运营进行管理的方式。同时, 目前的行政管理体制也有待完善, 忽视了矿产行业协会的自律管理作用。(二)我国环境保护过程中的执法问题当前，我国环境执法弊病重重，已严重影响了我国环境保护的力度。表现在：第一，各环境行政执法部门之间以及环境执法部门内部职责不清。首先，各执法部门之间的职责不够明确，存在着执法交叉冲突的现象。 石岩：谈影响环境执法的若干因素与对策，北方环境 2010-08-28，3。目前,由于我国在环境执法体制上实行环境保护行政主管部门统一管理和其他各部门分工负责的原则,导致环境执法主体过多,执法权力过于分散,环境执法比较混乱。其次，是环保部门内部职责划分不够清楚。环境行政执法机关上下级之间“各自为政”的现象时有发生，给环境行政执法工作带来了许多不必要的麻烦。再次是环境行政机关内部职能机构之间职责不够明确。环境行政机关虽然对外统一以一个独立的行政执法机构行使执法权，但在内部，各项环境行政执法权都是其内部的各职能机构分别具体实施的。第二，执法人员的素质较差，给环境执法造成许多障碍。我国环境行政执法部门尤其是基层环境行政执法部门中，有相当一部分人素质不高，不仅缺乏应有的环保专业知识和基本的法律素养，且不具备较好的思想政治素养。因而在具体的环境行政执法过程中，对某些问题他们或随心所欲，或依个人利害关系去处理，或相互推诿，致使执法不当、执法有误等现象时有发生。第三，某些地方领导的不当干预。当前，由于我国在地方领导干部的考核上侧重于经济指标，使得经济发展成为各级地方领导干部竟相追逐的首要目标。这些领导干部由于法制观念较差、环境意识淡薄，在工作中往往只凭个人意愿办事，为了增加本地方上的财政收入，树立自己的“政绩”，片面强调经济发展，忽视环境保护，甚至在环境保护项目可能会涉及到地方经济利益时，利用职权不适当地干预环境执法。(三) 公众缺乏应有的环保意识具体体现在第一是群众参与环境保护的意识较弱。公众参与应是环境保护的一个重要内容，从世界范围来看，公众参与环境保护已从个别国家的实践逐步发展为各国公认的环境法准则之一。我国环境保护法规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这是我国公民参与环境保护的直接法律依据。但当前，在我国，由于缺乏参与机会及参与的保障的有效机制，导致许多对环境保护报有很大热情的群众不能较大程度地参与环境保护，从而大大降低了我国环境保护的普及面。第二是公众的环境生态意识匮乏。在增强群众的环境生态意识方面，尽管我国政府已做了大量的环境生态的宣传，但由于种种因素的制约，广大人民群众的环境生态意识依旧十分匮乏。许多公民对环境问题的危害性、环境保护的目的等仍然存在许多不恰当的认识。第三是公民缺乏应有的环境法律意识。 石岩：谈影响环境执法的若干因素与对策，北方环境 2010-08-28，2。目前,我国公民的总体环境法律意识还比较淡薄,许多公民对环境问题的危害性、环境执法的目的和意义等都还认识不足,尤其是遇到环保部门推诿扯皮、搪塞敷衍时,还不懂得通过行政诉讼来保护自己的环境权。三、我国矿产资源保护的对策与建议 我国已经进入矿产资源的大量、高速消费期，而且这个时期还会持续相当长的一段时间。国内资源利用效率低下，国际矿业市场风险莫测，更加剧了国内资源紧张的形势和国外供给的不确定性。另外加之我国矿产资源存在以上的诸多问题。面对这种现实，我们需要继续加大对矿产资源法律制度的完善，合理的开发矿产资源，规范矿业开采市场，提高综合利用效率。促进经济社会和环境的协调发展。 (一) 完善有关矿产资源保护的法规，明确矿山环境恢复保证金的性质，有助于对该制度进行正确的定位，在立法层面理顺各种关系。应该在矿产资源法相关章节中，结合矿业环境的实际状况，构建我国矿山环境恢复治理机制的制度体系。建议增加有关矿山地质环境保护的条款，以法律条文的形式，规定设立矿山地质环境危险性评估制度和地质环境治理恢复保证金制度。明确保证金的征收部门和公开保证金的利用信息以及建立合理的保证金的返还标准。有效防治矿山地质灾害、环境污染和生态破坏，规范矿山地质环境管理，促使矿山企业切实履行保护资源和环境义务，逐步建立矿山地质环境和生态恢复责任机制，切实保障公共财产和人民群众生命财产安全，建设资源节约型和环境友好型社会，促进经济社会和环境的协调发展。(二)完善矿产权流转制度。在符合相应法律规定的条件后，探矿权人可以直接取得采矿权的法律地位，另外，把块段资源当作国家一种特殊资产，以一定的程序和合法形式通过评估价值出让给业主，从而置换出国家所有者的身份，使业主既有所有权又有采矿权，还有变卖本块段“资源资产”的处分权。也就是矿业权由国家流转给业主业，业主还可以再次流转，业主会放心按需地投入、合理规划、合理开发。这样做有四大好处：有利于增加各级财政收入；有利于业主加大投入，采用新工艺、新技术、新设备最大限度的开采资源；有利于业主自觉地保护和捍卫块段资源的完整性。块段资源权属明确界定后，为确保不再受非法侵害，业主会尽最大努力捍卫自身财产权利；有利于增强公众对国家资源的保护意识。块段资源拍卖后，国家所有者身份转化，通过这种转化，真正体现出资源属于国家所有。承认矿业权可以再次流转的合法性，是完善我国矿业权流转制度的重要内容，对于利用矿业权为矿业活动融资，具有其他流转方式不可比拟的优越性。(三)增强矿产资源的监管能力。第一加强对环境法律、法规与规章以及环境保护规划实施的监督管理，优化环境行政执法方式。 郜瑾：我国战略矿产资源管制的政府责任，河南社会科学 2008-07-20，115。行政管理部门从有效促进和保障战略资源依法行政角度出发,建立一套完善的、可行的保护矿产资源的法规细则,以推动矿产资源保护的监督管理在更大范围内和更高层次上的具体实施，如：环境影响评价制度、“三同时制度”，环境标准制度、废弃物综合利用制度得以实施，确保污染企业对环保的必要投资；在环境行政执法过程中，应严格遵循“预防为主、防治结合”的原则，在预防为主的“源头控制”战略指导下，推进环保技术、环保产品和环保服务的广泛应用；通过对违反环境保护制度行为实行惩罚的行政管理措施。如2010年的“921” 紫金矿业污染事件，根据调查结果，当地相关官员在收受紫金矿业公司钱财后，对竣工验收审查不严；对未取得安全生产许可证便非法生产、排放尾矿砂等行为监管不力；违法批地，对违法用地行为监管不力，瞒报违法用地行为；对企业未获得环保许可的情况下违规生产监管不力。所以应当提高执法人员的环保专业知识和基本的法律素养。加大贪污受贿的打击力度。做到有法必依执法必严走矿业可持续发展之路。第二增强各部门的协调，明确各级政府的矿业管理权限及管理内容、管理目标，发挥地方政府的管理能动性、自觉性。以服务矿业活动为根本，减少管理层次，透明管理程序；扩大督察范围，减少收费项目。目前，我国在环境保护上实行的是“环保行政主管机关统一监管和各部门分工负责相结合”监管体制，尽管这一体制总得来说较为适应我国的现实国情，但其弊端也是显而易见的。在该体制下，环境执法部门之间及环境执法部门内部职责不清，因而经常发生环境执法权的冲突，已严重影响了我国环境保护的质量和效率。因此，应通过修改相应环境立法的方式来对这一体制进行革新。具体来说，就是要强化我国环境保护行政主管机关的职权，将环境监管的职责最大限度地加以集中，并及时通过相应的立法加以保障。第三及时准确的发布矿产资源信息。每个地区可以根据地方不同的实际情况收集整理辖区内的矿产信息，以科普性的语言向社会公开辖区内的矿产信息，免费查询，发挥网络功能，向全球公布。(四) 将可持续发展的基本理念体现在环境立法的具体法律规范中。可持续发展的概念最早见于1980年国际自然保护同盟制定发布的世界自然保护大纲，1992年联合国环境与发展大会上，挪威前首相布兰特伦夫人主持的世界环境与发展委员会提交了著名的长篇专题报告我们共同的未来，将可持续发展定义为：“既满足当代人需要，又不对后代人满足其自身需要的能力构成危害的发展”。其可持续发展包括以下三层基本含义：一是发展或发展性。可持续发展的前提是发展，唯有发展才有出路。持续依赖发展，发展才能持续，发展性是可持续发展的基本特征，离开了发展性，也就没有持续可言；二是可持续或可持续性。持续性是可持续发展的时间标志，它调控发展，既要满足当代人的基本需求、又不危害子孙后代满足其需要的能力。正如中国21世纪议程指出：“可持续发展的前提是发展”，“既能满足当代人的需求而又不对满足后代人的需求的能力构成危害”。三是整体性。可持续发展是一个整体，不仅是当代人和后代人的共同发展，而且是不同物种在地球生物圈的共同发展。强调持续状态的发展，强调持续发展的动力条件。我国是世界上的矿产资源大国，但是同时又是人居资源小国，因此，要将可持续发展的基本理念体现在环境立法的具体法律规范中，使全体公民尤其是矿产资源开发利用工作人员牢固树立全面协调、可持续的发展观，进一步统一思想，提高认识，增强人们节约资源和保护资源、保护生态环境的意识和能力，提倡健康文明、有利于节约资源和保护环境的生活方式与消费方式，引导人们自觉地珍惜和节约资源，有意识地变废为宝，加大矿产资源的回收率，化害为利，提高资源的综合利用率，减少环境污染。(五)提高公民的的环保意识。1989年颁布的中华人民共和国环境保护法的第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”明确规定公众参与的方式。环境保护具有广泛的社会性，需要社会的广泛参与。公众参与促进公民环保意识的提高，包括法律意识、环保意识、团队意识等的提高。朱海文、金成波：论我国的公众参与立法，文山学院学报 2010-12-15，75。 完善公众参与的监督制度,保障公众参与立法监督权，建立责任追究机制,明确规定立法机关在保障公众参与立法中的