我省煤炭系统应急管理体制的现状及对策.doc

从博山区煤管局应急管理实际情况透析全省存在的问题及对策一、近年来山东省煤炭系统应急管理工作的主要进展(一)全国应急管理体制机制逐步建立情况至2008年6月底，全国有20个省(区、市)成立了安全生产应急指挥机构，另有6个省(区、市)安全监管局成立了应急办(处);有80个市(地)成立了安全生产应急指挥机构，另有70个市(地)安全监管局成立了应急办(科)。此外，有部分直辖市所属区(县)以及少数县(市、区)也成立了安全生产应急指挥机构。负有安全监管职责的有关部门也都建立了本行业(领域)的应急机构，并设有地方或区域应急机构。省煤炭系统应急预案体系初步形成。省、市、县、矿四级部门安全生产应急预案编制工作完成并通过专家评审和备案工作。(二)安全生产应急救援队伍体系初步形成目前由省煤炭系统救援基地、骨干救援队伍和企业救援队伍构成的矿山应急救援队伍体系初步形成。(三)应急管理法规建设开始起步根据安全生产应急管理和应急救援工作发展的实际需要，组织修订了安全生产应急管理条例矿山救护规程，总局制定了8项有关应急管理方面的部门规章、标准和规范性文件。省煤炭系统也都制订出台了一些相关的法规、规章、标准和制度。(四)事故救援取得显著效果近年来，总局、地方政府、有关部门普遍加强了事故救援的协调指导指挥工作，事故救援效果明显。通过近几年煤矿事故救援可以得到证明。二、我省煤炭系统煤矿生产安全应急管理体制的现状 从省煤炭系统来看，当前我省煤炭系统应急管理体制的主要问题表现在：省、市、区三级煤炭管理部门无专门的应急机构，只是业务兼职而已，本单位的协调不顺、职责不清；领导危机意识淡薄和预警机制薄弱，信息的准确性、公开性不够；社会自我组织、自我救助能力弱；应急制度虽有，但只是纸面文章等等，这些问题在近几年充分的暴露出来，因此，我省煤炭部门要进一步加强煤矿应急管理体制的建设。 在近年来发生了众多紧急重大事故之后，省煤炭系统承担了直接处置重大事故的职责,并均建有相应的应急指挥机构、信息通讯系统、防灾设施装备、应急救援队伍,以及监测预报体系、组织指挥体系和救援救助体系。虽然我省煤矿在近年频繁的突发事件的处理实践中积累一些经验,但是我省煤炭系统在建立应急管理体制上还存在着一些问题，因而进行应急管理体系的改革是十分有必要的。 （一）、议事协调机构职权不清。议事协调机构同办事机构职责重叠，关系不顺的问题在处理危机的时候都会发生。首先是议事协调应急管理职权划分不够清晰、职责分担不够明确,造成在实际操作中常常出现协调困难、管理脱节等问题，管事的无权，有权的不管事，紧急时刻相互推诿扯皮。在危机发生期间，议事协调机构的协调能力是不错的，但是议事协调机构不是常设机构，它只是在危机发生的时候才被启动，无法有效组织各部门开展危机前的一些基础工作。二是同级协调的权威性不足。由一个部门出面协调同级别的其他部门还是有很大难度，尤其是同级部门协调政府的强势部门还存在着一定的难度，并且现有的应急机构主要是针对某一领域的突发事件而设立的，机构与机构之间存在着沟通不足，难以在预警信息发布后形成统一应对能力。 （二）、职工危机意识淡薄第一，煤矿职工的危机意识淡薄。由于文化程度低才干煤矿，所以煤矿职工危机意识淡薄，在突水等事故前总是有预兆的，但现场职工也不知道灾害来临的时候应该怎样去自救、逃生。预案只是编制人知道的多，预案那么厚，就连编制人也背不过，况且其他人。应急时要用脑子里的知识，不是现查书本。因此导致并未于灾前建立起应对机制，悲剧发生后才真正领悟到突发性事件应急体制中最重要的是在事发前的做好预防和控制，而不是在事发后才采取补救措施。因此部门领导应当建立起完善的预警机构，避免在突发性事件发生时造成巨大的损失，并且群众也应树立一定防御意识。第二，沟通与共享信息不足。我省煤矿目前客观存在着缺乏信息资源共享的情况，并且信息之间也缺乏互通互联的情况，这些都影响着应急信息报告的标准、程序、时限的准确性，有时还出现各信息系统之间相互分割的情况,这都是造成信息分析平台建设薄弱的原因。 (三)、法律法规的不健全尽管我省煤炭系统已经出台了一系列的法规和考核办法，但从性质上看，这些法规都是单行法，从实质上根本未落实。我省煤炭系统应对突发事件的法制建设还不够完善，突发事件应对法等法律法规的宣传贯彻远未到位，具体操作性配套法规标准也有待完善，因为它在制定时就不是一部针对极端性突发事件的法律。在事故发生时，应急组织是临时构建的，这就造成了政策执行过程是一个行政命令式的执行过程，在危机状态下，由于法规上对临时应急人员的紧急管理权没有明确的授权，势必造成在执行政策上就具有的滞后性，同时对于突发性事件中出现的各种有章不依、执法不严等现象，都没有明确的责任裁定。因此，只有完善法规及考核机制，突发性事件的应急管理体制才能真正发挥作用。三、我省煤炭系统煤矿生产安全应急管理过程中存在的问题 针对“十二五”规划确定的安全生产应急体系建设目标：一是建立煤炭系统省、市、区三级安全生产应急救援指挥中心，形成应急管理和指挥体系。二是依托现有应急资源，特别是大中型煤矿的应急救援队伍，统一规划、合理布局，分层次建立省煤炭系统区域性应急救援基地和骨干专业救援队伍，充分发挥企业救援队伍的作用，形成覆盖重特大事故多发领域和地区、重点和一般相结合、专业配套、技术先进的应急救援队伍体系。三是建立完善纵向到底、横向到边的应急预案体系。四是建立法规、标准支持保障体系。五是建立统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的工作机制。六是建立健全安全生产应急救援通信信息、培训演练、技术支持、物资装备储备等保障系统。我省煤炭系统还存在以下问题。(一)、应急预案体系不完善、质量亟待提高一是预案覆盖面不全。有相当一部分单位虽有应急预案，但单位内部预案没有形成体系，没有延伸到关键岗位，没有覆盖所有可能发生的事故种类，本来编制工作应是集思广益法，到头来成为个人闭门造车法。二是应急预案质量不高、缺乏针对性和可操作的情况还比较普遍。三是有些单位内部上下级预案不相衔接，企业预案与地方政府及部门预案不相衔接。四是一些应急预案编制后束之高阁，没有进行宣传、培训和演练，企业员工和社会公众对预案不了解、不掌握。(二)、应急管理体制机制不完善一是地方安全生产应急救援指挥机构建设进展缓慢。目前，尚有1/3的省(区、市)没有成立安全生产应急救援指挥中心，半数以上的市(地)没有安全生产应急机构，距“十二五”规划的要求和年初总局确定的目标差距很大。二是已建立的安全生产应急救援指挥中心，特别是市(地)一级的指挥中心，人员编制普遍较少，熟悉安全生产和应急管理工作的人员更少，应急管理力量薄弱，不能适应工作需要，安全生产应急管理工作责任不落实，无人管、不会管的问题十分突出。三是安全生产应急管理机制还不健全。(三)、应急救援队伍体系建设进展缓慢一是省煤炭系统层面应急救援项目建设尚未取得实质性进展，省煤炭系统救援基地的装备水平参差不齐，缺少大型、特种救援装备。二是地方、煤矿对安全生产应急救援体系建设投入力度不大。地方骨干救援队伍建设规划多、投入少，一些高危行业集中区骨干应急救援队伍力量薄弱;一些小型煤矿既没有专职救援队伍也没有兼职救援队伍，但有专职救援队伍签订救援服务协议，自救、互救无保证;一些老煤矿的应急救援队伍装备配备标准低、技术落后、素质不高、战斗力不强的问题仍很突出。三是安全生产应急平台体系远未形成。应急管理和决策、指挥手段落后，事故救援现场通讯装备尤为短缺。(四)、应急管理立法工作滞后推动安全生产应急管理工作亟需强有力的法律法规支持。安全生产应急管理条例已于去年初上报国务院法制办立项，但至今尚未出台。目前，推动安全生产应急管理工作主要靠安全生产法、突发事件应对法等法律的一些原则性规定以及少数规章、标准和总局一些规范性文件，无论是力度还是深度、广度都不能满足需要，很大程度上制约了安全生产应急管理工作的深入开展。(五)、应急管理基础工作亟待加强一些地方和单位把事故救援等同于应急管理，出了事故抓救援，而平时不重视应急管理基础工作。造成预案缺乏针对性和可操作性，不掌握应急资源，应急程序和职责不清，应对事故难以做到科学有效，甚至出现盲目施救扩大事故的情况。（六）、与省煤炭系统外的应急管理信息系统存在较大的差距从整体上讲，我省煤炭系统应急管理信息系统的建设正在得到各个地方政府的重视，但是由于诸多的因素，我省煤炭系统与城市联动系统自身建设还存在诸多的问题。1、建设应急管理信息系统的误区首先，存在建设上的认识误区，很多城市应急管理信息系统的规划者认为，城市应急管理信息系统建设就是建设呼叫中心，其实城市应急管理信息系统的建设内容远比呼叫中心复杂；其次，应急管理信息系统在处理上对时效性存在误区，呼叫中心是以客户为中心，而应急管理信息系统是以突发事件为主线，他们之间处理时效是不相同的，应急管理信息系统处理突发事件是按照“秒”来计算；最后，应急管理信息系统的工作流程与常规电子政务的工作流程存在根本区别，应急管理信息系统的工作流程应包括急通讯、应急分析、应急决策、应急指挥、应急处置、紧急救助以及整个事件的调查评估分析，而常规的电子政务处理的工作流程视其处理对象的需要而工作，其内容简单得多。2、建设应急管理信息系统时未体现联动性地方在建设城市联动系统的时候没有体现出联动性，应急管理信息系统包括五大平台：网络通讯平台、地理信息平台、应急联动平台、专题应急平台和决策支持平台。应急联动平台是应急管理信息系统的特征之一，如果没有应急管理信息系统的应急联动平台，那么应急管理信息系统的诸多功能都会受到制约，从而形成应急管理信息系统的“信息孤岛”现象，使应急管理信息系统建设脱离了其他的协作群体。一些地方的应急管理信息系统虽然能够对某一性质的突发事件进行处理，但处理过程不存在协同性。 3、建设应急管理信息系统时缺乏前瞻性我省煤炭系统进行应急管理系统建设的时候，没有对当前所建设的系统进行评估，系统建设缺乏前瞻性，在一些地方政府进行应急管理系统建设时只注重眼前，建设具有盲目性。但我省煤炭系统由于受到技术等诸多因素的制约，应急管理信息系统的建设还没有体现出发展的眼光，很多地方的应急管理信息系统还停留在常规电子政务的层面上。4、建设应急管理信息系统时没有统一的技术标准由于我省煤炭系统的信息化建设的时间不长，各项技术和相关设施还不是很配套，导致一些地方政府在进行应急管理信息系统建设的时候没有统一的技术标准作为支持。但是应急管理信息系统的建设从政务管理的角度看应该是对我省煤炭系统电子政务的深度应用，对技术的依存关系非常强。如果没有统一的技术标准，就很难实现应急管理信息系统的联动。四、完善我省煤炭系统应急管理体制的对策意见 为了进一步提高我省煤炭系统煤矿应对各类突发事件的能力，并有效地改进和完善我省煤炭系统煤矿应急管理体制的建设，同时实现提高行政效率、降低行政成本，最大限度地减小各类突发事件和危机事件带来的冲击和损失的目标，以及切实的维护人民群众的生命财产和安全，特提出了以下完善煤矿应急管理体制的对策建议： （一）、逐步完善和加强煤矿应急管理机构的建设随着我省煤炭系统政府转变职能的深化，应急管理的重要性也日益增强，因此充分发挥各级应急指挥机构的作用，就显得十分迫切了。具体如下：加强和巩固议事协调机构在危机中的统一指挥能力，以解决议事协调机构在事前协调能力不足的问题，先成立应急办，再致力于发挥自己在危机预防和善后处理中的权威性。同时政府应建立统一高效的信息平台，利用现有信息资源，实现信息共享。 （二）、完善应急预案的宣传和编制工作其一，加快推进应急预案的编制工作，扩大应急预案的范围，增强预案的实用性，落实各级各类预案的实际操作。其二，做好应急管理的宣传工作。对公众进行危机管理教育，强化应急知识的宣传，进行应对突发事件的培训实践，持续开展危机意识的教育和普及工作，特别是预防、避险、自救、互救等一些避险常识。其三，广泛宣传相关法律法规，并在坚持在党的领导，建立危机处理责任追究制度，完善社会动员体制，全面树立政府威信和发挥政府与社会各方的联动机制的积极作用。 （三）、加快法制机制建设首先，我省煤炭系统应该积极完善的应急法事实细则的出台，统一应急法制框架体系。其次，加强应急管理保障体系建设，适当增加救灾补助项目，进一步提高有关补助标准。建立健全应急资金的保障长效机制，本着综合化，系统化、规范化的要求，加大防灾抗灾救灾资金投入力度。 （四）、加强应急信息建设随着信息技术和经济社会的发展，应急管理信息系统正在应急管理中扮演重要角色。在突发的公共事件中，政府承担着实施应急通讯、应急分析、应急决策、应急指挥、应急处置和紧急救助的任务，为了能够科学、准确地应对突发事件，急需建设应急管理信息系统，采用先进的信息技术来面对各种各样的突发事件。建立该系统，对提高信息获取能力、快速反应能力、组织协调能力、决策指挥能力、防灾减灾能力、综合服务能力十分必要。目前，以信息网络技术应用为基础，建设安全高效的煤炭应急管理信息系统，才能有效维护社会秩序。（五）、煤炭系统应急管理信息系统建设的对策1、从管理层面上完善应急体系首先，对应急管理信息系统的网络通讯平台必须进行集成。这就有必要对当前的应急体系内存在多个公众特服号码，如公安（110）、警情（119）、急救（120）等进行整合。其次，在管理上对不同警种和部门在应急体系内要配合协调管理。由于面对突发事件，需要多警种、多部门参与，这就需要不同警种和部门之间无法进行很好的配合与协调，联合行动。对于应急体系内的相关部门必须能够从管理的角度随时待命，一旦面对突发事件能够在统一指挥下，相互协调地进行联动。2、必须体现时效性应急管理系统必须体现出协同应对，快速反应。当面对突发事件时，应急体系内的相关部门要树立大局意识和责任意识，不仅要加强本地区、本部门的应急管理，落实好自己负责的专项预案，还要按照总体应急预案的要求，做好纵向和横向的协同配合工作，健全应对突发公共事件的组织体系，明确各方面职责，能够有效组织，快速反应，高效运转。对一些应急体系内的部门、警种需要硬性时间要求，这些规定有助于第一时间处置突发事件，体现应急系统的时效性，保护人民的利益不受侵害。3、充分发挥联动性在建设应急管理信息系统的时候，必须充分考虑应急管理系统的联动性。应急管理信息系统包括五大平台：网络通讯平台、地理信息平台、应急联动平台、专题应急平台和决策支持平台，这五大平台应该是联动的，而不是孤立的。应急联动平台是应急管理信息系统的特征之一，如果应急管理信息系统没有应急联动平台，其功能将受到制约，也就会形成应急管理信息系统的“信息孤岛”现象，使应急管理信息系统建设脱离其他的协作群体。从技术的角度，不仅要把一个系统平台进行集成，更要把五大平台进行集成中的集成，形成能够在统一指挥下从各自部门的性质对事件进行单独处理。在现实中不只是建设一个应急指挥中心，而应该是在整合的基础上建设各级中心的协作群体，在建设的时候把公安、消防、急救、交警、防洪、防火、防震、防空、公共事业、市长公开电话等领域的各个应急分系统进行有效集成，形成社会应急联动系统，这样在应对突发事件时能够统一指挥、调度、协同处理。4、以电子政务的基础设施平台为依托我省煤炭系统在进行应急管理信息系统建设的时候必须要以当前的电子政务设施平台为基础，应急管理系统是综合的大型系统，无论从建设的资金还是时间的角度看，都是一项持久的大型工程。如果脱离现有的电子政务设施平台，单独建设应急管理系统将会浪费大量的资金。此外，应急管理系统本身就是电子政务的深度应用，离开