国家审计体制改革问题.pptVIP

国家审计体制改革问题,刘国常tliugch,一、政府审计体制简介,审计体制是政府审计组织制度中的核心内容之一。审计体制直接决定着政府审计制度安排的有效性和政府审计的工作质量。审计体制有广义和狭义之分。,政府审计体制简介,广义审计体制包括审计监督机构的下列方面：总体构成隶属关系社会地位机构设置上下级关系各自相对的职权范围,政府审计体制简介,狭义审计体制是指：政府审计组织的隶属关系审计组织内部上下级之间的领导与被领导关系。目前，世界上已有160多个国家（地区）建立了适合自己情况的审计制度。,政府审计体制简介,国家审计体制大体可划分为四种模式：立法型审计司法型审计行政型审计独立型审计,（一）立法型审计,审计机关隶属于立法部门，直接对议会负责并报告工作；完全独立于政府，主要审计政府财政。这种模式在西欧、北美等发达国家和许多发展中国家十分普遍，是目前世界审计制度的主流。英美两国比较典型，是国会名副其实的“牧羊犬”。,立法型审计,美国除了国会设有审计机构外，在联邦政府各部门还另设有监察长办公室（相当于政府部门的内部审计）。主要负责审查所在部门的：业务活动；经济效果；本部门官员行为的合法性。,（二）司法型审计,审计机关属于司法系列。即审计机关除具有审计职能外，还拥有一定的司法权限，显示了国家对法治的强化。在西欧和南美一些国家采用较多。法国、意大利、巴西是典型的代表。,司法型审计,这种模式的国家设立审计法院，享有最高法院的某些特权。审计法院对违法或造成损失的事件进行审理并予以处罚。审计人员多为法官，审计的主要对象是国家财政。同时，负责管理财政部派出的公共会计。,（三）独立型审计,审计机关不隶属于任何权力部门。以德国为典型代表，设立了联邦审计院，独立于立法、司法和行政部门之外，直接对法律负责。这种模式从形式上看是独立于三权之外，实际上它更偏重服务于立法部门。,（四）行政型审计,审计机关在体制上隶属于国家行政系列，是国家行政机构的一部分，对政府负责并报告工作。但从发展趋势看，它也越来越多地在为立法部门服务。目前，实行这种模式的主要有瑞典、沙特等少数国家。中国政府审计属于行政模式。,其他模式,(1)审计和监察职能合一如韩国、蒙古等。韩国设立了独立于政府的审计监查院，受总统直接领导，具有独立的法律地位。(2)主计审计长模式如印度等国，设立了独立的主计审计公署，负责财政决算编制、国家财政审计。,上下级审计机关领导体制,在上下级审计机关领导体制方面，各国也有较大区别。1.只设一级审计机关印度、葡萄牙等少数国家只设一级审计机关，地方不设相应的审计机关，对地方的审计工作由其派出机构负责。2.分级设立审计机关在分级设立审计机关的国家，最高审计机关与地方审计机关的关系也不尽相同。,上下级审计机关领导体制,3.上下平等的审计机关美国、英国、日本等国家最高审计机关与地方审计机关之间一般没有领导与被领导的关系，也没有业务指导关系，两者完全平等。韩国审计监查院与地方自治团体监查机关之间是业务指导与合作关系。法国的审计法院可以接受对地方审计法庭判决不服的上诉，并作出终审判决。,二、关于审计体制问题的一些观点,（一）对审计模式的不同看法有的认为审计模式上述四种分类的提法并不科学。李金华指出：世界所有国家的审计都是独立的，不管是对议会负责还是对政府负责，都是独立的。独立性是世界各国审计最基本的共同特征，把独立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一个层面上对比是不科学的。,对审计模式的不同看法,世界没有一个国家的审计机关是立法型。多数国家的审计机关是对立法机构负责，向立法机构报告工作，而不作为议会的下属单位。司法型确实存在，但不是完全意义上的司法型。行政型是存在的，隶属于政府。很多国家的审计机关隶属于政府，但又不完全是政府的职能部门，同时也要向议会报告工作。,对审计模式的不同看法,刘家义将世界主要国家审计制度分为三类：（1）审计机关对议会负责并向议会报告工作。这种类型占大多数，且越来越多，尤其是市场经济发达国家大多如此。,对审计模式的不同看法,（2）审计机关属于司法序列，拥有部分司法权，但要向议会报告工作并对议会负责。这些国家的审计法院，从组织架构来说，属于司法序列，但同时必须对议会负责并向议会报告工作。,对审计模式的不同看法,（3）审计机关属于政府序列，对政府负责并向政府和议会报告工作，典型的是中国。我国审计机关是政府组成部门，但每年的预算执行审计和其他财政收支审计情况既要向政府报告，又要受政府委托向人大常委会报告。,（二）我国政府审计体制的选择问题,自1982年中国现行审计制度建立以来，我国学者就开始对中国审计体制选择问题展开了讨论。四个阶段：不允许争论（不等于没有争论）不公开争论公开争论争论的共识（多数观点）,我国政府审计体制的选择问题,杨时展以受托责任学说为基础，得出“审计因受托责任的发生而发生，因受托责任的发展而发展”的结论。认为：各级政府审计机关应该独立于各级政府之外，向着取信于民、听信于民的方向发展。杨时展：国家审计的本质,我国政府审计体制的选择问题,秦荣生在分析了受托责任关系之后认为，我国审计署应归属于全国人大常委会领导，地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导。李齐辉等认为，审计环境决定审计制度。根据我国的审计环境，应建立一种政府审计机关拥有司法地位和相应的法律监督权、地方审计机关由省级直管的新型的政府审计制度。,我国政府审计体制的选择问题,项俊波在分析了我国政府审计体制形成的历史原因的基础上，对关于如何改革我国政府审计体制的“改良观”、“独立模式观”、“完善现行审计体制观”和“立法模式观”等观点进行了评价。提出建立“一府三院”制设想。主张设立与人民法院、人民检察院平行的审计院，使政府审计独立于行政系统之外。,我国政府审计体制的选择问题,吴联生通过构建政府审计隶属关系模型，对我国政府审计隶属关系进行评价后认为，我国政府审计应该隶属于国务院；但双重领导体制降低了地方政府审计的质量和价值，因此主张将地方审计机关从地方行政机关的权力范围中脱离出来，业务上和行政上都直接接受审计署领导，双重领导体制改变为单一的垂直领导体制。,我国政府审计体制的选择问题,杨肃昌、肖泽忠提出“双轨制”审计体制改革方案。主张在政府保留现行审计机关同时，把现行审计机关中的预算审计职责和工作体系转移到人大系统，在人大系统重新建立主要从事预算审计工作的审计组织。现在越来越多的认为我国政府审计应当采取立法模式。,三、政治制度对审计体制的影响,制度环境是一个社会最基本的制度规则，是决定其他制度安排的基础性制度。审计体制是整个国家政治体制的一个构成部分，政治制度结构对审计体制而言是最重要的制度环境。审计体制是一种制度安排，政治秩序是影响审计制度变迁的外生变量。,政治制度对审计体制的影响,政治秩序在产生的初始阶段往往受到代表社会强势利益群体的领导人意志所左右，是领导人世界观与认识的产物。实行代议制和地方分权的国家的最高审计机关一般隶属于议会，完全独立于政府之外；中央审计机关与地方审计机构往往没有隶属关系，各行其是。,政治制度对审计体制的影响,在实行中央集权的发展中国家，政府对国有企业的经营管理常常直接领导或直接干预，中央审计机关与地方审计机构常常是垂直领导。中国古代几千年的政府审计史表明：在实行中央集权政治制度的封建王朝，审计机关只能是对最高统治者负责，绝大多数时间是隶属于行政长官和监察机构，有时也隶属于司法机构，从来没有、也不可能脱离政府的影响之外。,政治制度对审计体制的影响,一般而言，凡是选择立法、司法和独立模式的国家，皆是采取“三权分立”政治体制的国家，在发达的市场经济环境中，国家对经济的干预以市场调控为主。设置审计机关的目的：从经济监督的角度与其他部门一起构造一个相互制衡的机制，以保证国家资产的安全与有效，确保政府官员的廉洁奉公，具有较强的独立性。,审计模式之间的主要差别,审计模式之间的主要差别在于：(1)立法模式偏重于审计监督对整个国家机器正常运转的制衡作用。用强化服务性的方法来保证审计机关的独立性。建立这种模式审计体制的国家多是联邦制、三权分立和多党制。,审计模式之间的主要差别,其前提是国家必须有强有力的立法机构，否则政府审计很难发挥重要作用。例如：在美国和英国，议会作用巨大，人们奉行权力制衡原则。议会对政府行政部门拥有有效的制约手段。,审计模式之间的主要差别,(2)司法模式偏重于强调审计机关的权威性。用法律形式强化这种权威性的要求，并通过权威性的提高实现其独立性。司法模式国家的最高审计机关一般以审计法院的形式存在，并拥有司法权，因而具有很高的权威性。,审计模式之间的主要差别,从政治体制和政治制度来看，实行司法模式的国家大多属于中央集权制，同时又实行三权分立和多党制。如法国，属于典型的中央集权国家，但又实行三权分立和多党制。,审计模式之间的主要差别,(3)独立模式在分离的三权中审计机关保持中立地位。审计机关在不受任何一方影响的前提下存在。但作为一种独立的政府监督机构的特征却是相同的，其组织形式是会计检查院或审计院，它同时向立法机关和行政部门提供服务，实际上更偏重服务于立法部门。与立法模式一样，其宏观服务的职能也较强。,审计模式之间的主要差别,(4)行政模式最高审计机关隶属于政府行政部门。是政府一个职能部门，根据政府所赋予的职责权限实施审计，并对政府负责。这一类审计体制大多在亚洲国家，从政治制度看，是中央集权制或是人民代表大会制，或是共产党领导下的多党合作制，政府职能十分宽广，权力比较大。,政治体制决定审计体制模式,一个国家之所以选择某一种审计体制模式，目的在于期望审计能够在这一政治结构中取得逻辑一致的政治效果。一旦选定了某种审计体制模式，政府审计能够发挥什么作用，就已经由其政治结构决定了。,政治体制决定审计体制模式,选择立法、司法模式的国家，多强调对权力的制衡；选择行政模式的国家，多重视行政政府的操作职能。在建立现代政府审计制度的初期，我国选择了审计机关隶属于各级政府的现行审计体制，这是受当时政治体制的深刻影响的结果。,政治体制决定审计体制模式,政府是在党领导下的“强势政府”。政府在整个经济运行、政治生活和社会生活中几乎无所不包、无所不在。政府职能过分集中而形成了行政垄断。政府集规则制定、实施、监督、仲裁和处罚于一身，而且这种权力通过种种措施予以不断维持和强化。,政治体制决定审计体制模式,在中国独特的政治背景下，人大作为立法机关，虽然是最高权力机关，但从某种意义上讲，现实生活中人大的权力有些虚置。党委说了算政府算了说人大算说了政协说算了纪委秋后算,政治体制决定审计体制模式,审计机关成立之初，在人大的权威和法治尊严还没有真正树立起来的时候，盲目借鉴西方模式，把审计机关置于人大之下显然不符合中国国情。那样只能造成人大在监督工作上的尴尬和审计事业发展的迟缓，同时也不利于社会公众利益得到有效保护。,政治体制决定审计体制模式,中国政府审计体制的选择，是基于考虑：中国政治结构现实各种博弈力量在中国政府创立初期的相对表现与制衡是一种现实和务实的选择,政治体制决定审计体制模式,关于宪法规定审计机关设在国务院的原因，主持起草1982年宪法的胡乔木认为：审计机关如果属人大常委会，有许多不便，因为国务院遇到问题可以下命令，人大常委会则要开会，还得要审计署去做报告，人家还不一定看得懂。,政治体制决定审计体制模式,彭真认为：审计机关应主要审计预决算和违法乱纪情况，只能放在国务院。1982年11月宪法修改草案报告对此作了正式说明：一般说来，审计机关可以由政府领导，也可设在政府以外。,政治体制决定审计体制模式,由于我国是初次设立审计机关，需要熟悉被监督单位的工作，逐步积累经验，因此设在国务院内由总理领导比较有利。如果审计可以隶属于人大，但无论是作为人大的专门委员会还是作为人大的工作机构，在当时的情况下人大都无法直接领导如此庞大的机构，也无法进行实际操作。,四、历史传统制约与审计体制选择,新制度经济学中关于“路径依赖”理论充分说明：历史是至关重要的人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择（历史会重演）三镜说：以铜为镜可正衣冠以人为镜可明得失以古为镜可知兴衰,历史传统制约与审计体制选择,上苍“天心圣镜”冥府“地心孽镜”人世间“良心仁镜”祠堂孝道孔庙师道城隍庙因果,历史传统制约与审计体制选择,中国古代的政府审计在机构归属问题上曾出现过不同的体制模式。研究审计体制问题，必须认真研究中国政府审计体制的历史变迁，深刻认识其演进的规律。古为今用，以史为鉴，才能找到当代政府审计体制改革的正确方向。,历史传统制约与审计体制选择,考察中国古代政府审计的演进史，审计体制变迁呈现以下规律：审计机构隶属关系多变审计与监察相结合的形式历时最久国家审计机构都对最高统治者负责文化思想深刻影响政府审计体制的选择,（一）审计机构隶属关系多变,中国古代起主导作用的审计机构隶属关系多变，没有形成一个相对固定、统一的模式。其间主要有三种隶属关系：独立的专门审计机构在财政部门中设置的专职审计机构审计与监察相结合的机构,审计机构隶属关系多变,独立的专门审计机构以隋唐时期刑部下设的“比部”最为典型。当时包括户部在内的中央各行政机构都要定期由比部勾账审计。在财政部门中设置专职审计机构，以宋代三部勾院和都磨勘司较为明显，隶属于主管财政的度支、户部、盐铁三司，专司审计。审计与监察相结合的机构，明清的都察院最为典型，以纠察百官、勾考账籍为主要职责，直接为君主服务，权威性强。,（二）审计与监察相结合的形式历时最久,在三种隶属关系中，审计与监察相结合的形式历时最久，体现了中国古代政府审计的主要思想和价值取向。在中国古代审计演进的各个历史时期，大体上贯穿着两条主线：(1)以勾考账簿为主。审查钱粮收支的真实性。（类似今天的财务收支审计）,审计与监察相结合的形式历时最久,(2)以考核官吏财政经济方面的治绩为主。与行政监察职能紧密结合的审计活动。（类似于经济责任审计）第二条线几乎贯穿中国封建社会的始终，并影响着近代中华民国的审计体制选择，深刻体现出中国古代的政治制度和文化传统。长期以来，审计监督与经济监察职能常常是合二为一的，其体现在御史监察组织体系的产生、发展与完善过程之中。,审计与监察相结合的形式历时最久,隋代比部的出现，确立了具有司法性质的独立审计机构，逐渐将审计与其他经济监察组织分立开来。随后又通过一定历史阶段的反复，最终分别确立了审计组织制度与经济监察组织制度，并一直影响到后世，成为中国封建财计、审计组织建设的一大特色。,（三）国家审计机构都对最高统治者负责,国家审计机构都对最高统治者负责，代表着最高统治者的利益，具有一定的独立性和较高权威性。实行中央集权制是中国古代政治制度的一大特色。中国古代审计的最高目标是维护王权和皇权，强化中央集权的专制统治。,国家审计机构都对最高统治者负责,在中央集权制下，地方政权在政治、经济、军事和文化等各个方面，都要严格服从中央的政令，没有独立性和自主性。为了使各级政权机构在履行政治统治和社会管理职能的过程中忠实体现最高统治者的意志，保证中央政令得到执行，必须自上而下建立起一整套监督体系，这是政治职能分工和权力制衡的需要。,国家审计机构都对最高统治者负责,审计以其专司财经监督的独特功能，成为监督体系的主要组成部分。中国古代审计正是适应这一需要而产生和发展的。中国古代政府审计对王权和皇权有着高度的依附性，这也决定了中国古代政府审计相对于被审计对象而言，具有较高的独立性和权威性。,国家审计机构都对最高统治者负责,中国古代审计机构的变迁都是在特定的政治经济背景下，适应特殊监督需要的结果，并反映出各种社会力量博弈对比的变化，是最高统治者意图的体现。三千多年来，与考核、监察百官相结合的审计监督发展史，反映出审计在君主专制制度下的从属地位，是以维护君主权威、加强中央集权、巩固专制统治服务为最高目标的。,（四）文化思想深刻影响政府审计体制的选择,在历史传统中，文化思想深刻影响着中国古代政府审计体制的选择。就中国文化思想而言，对审计体制影响最深刻的主要是古代的集权论和人治论。在中国古代封建王朝中，在集权论影响下，政治体制以中央集权制为核心，政府审计制度设置是为了维护中央集权的需要。,中国传统文化元素,中国书法、篆刻印章、中国结、京戏脸谱、皮影、武术；秦砖汉瓦、兵马俑、桃花扇、景泰蓝、玉雕、中国漆器、红灯笼（宫灯、纱灯）；木版水印、甲骨文、钟鼎文、汉代竹简茶、中药、文房四宝（砚台、毛笔、宣纸、墨）；四大发明；,中国传统文化元素,竖排线装书、剪纸、风筝；佛、道、儒；佛教的基本观点之一就是：三世因果，六道轮回。三生石三生石上旧精魂，赏月吟风莫要论；惭愧情人远相访，此生虽异性长存。生前身后事茫茫，欲话前因恐断肠；吴越山川寻已遍，却回烟雨上瞿塘。,中国传统文化元素,法宝、阴阳、禅宗；观音手、孝服、纸钱；乐器（笛子、二胡、鼓、古琴、琵琶等）龙凤纹样（饕餮纹、如意纹、雷纹、回纹、巴纹）、祥云图案、中国织绣（刺绣等）凤眼彩陶、紫砂壶、蜡染、中国瓷器,中国传统文化元素,古代兵器（盔甲、剑等）、青铜器鼎国画、敦煌壁画、山清水秀、写意画、太极图石狮、飞天、太极对联、门神、年画、鞭炮、谜语、饺子、舞狮、中秋月饼鸟笼、盆景、五针松、毛竹、牡丹、梅花、莲花大熊猫、鲤鱼、芭蕉扇、风箱黑头发黄皮肤、丹凤眼,中国传统文化元素,红旗、天安门、五角星、红领巾、红太阳、长江、黄河唐装、绣花鞋、老虎头鞋、旗袍、肚兜、斗笠、帝王的皇冠、皇后的凤冠泥人面塑、锄头、清朝大辫子、铜镜、大花轿、水烟袋、鼻烟壶、筷子华表、牌坊、长城、园林、寺院、古钟、古塔、庙宇、亭、井、黄土、民宅汉字、数字、,中国传统文化元素,唐诗、宋词、元曲、明清小说三十六计孙子兵法西游记红楼梦、三国演义、水浒传、诗经金元宝、如意、烛台、罗盘、八卦、司南、棋子与棋盘、象棋、围棋黄包车、鼻烟壶、鸟笼、长命锁、糖葫芦玉佩、鹫、千层底、刺绣、丝绸、檐,文化思想深刻影响政府审计体制的选择,审计体制的选择也主要考虑作为强势相关者的统治者的实际需要。弱势利益相关者的权益保护诉求并没有得到合理体现，政府审计机构直接为最高统治者服务。在中国审计发展的漫长历史长河里，常常出现中央政府越集权，审计制度越完善的现象，表现出与西方国家迥然不同的发展方向。,文化思想深刻影响政府审计体制的选择,在人治论的影响下，“人治”常常与“国治”相联系，人治论为中国古代封建专制制度服务。（贤人政治任人唯贤）中国古代考核官吏财政经济方面的治绩与行政监察职能紧密结合，审计与监察相结合的形式历时最久，几乎贯穿中国封建社会的始终。这一思想也影响着近代中华民国审计体制，体现出中国古代政府审计的主要思想和价值取向。,文化思想深刻影响政府审计体制的选择,新中国成立之初，人们思想上还没有完全完成从人治观念到法治思想的转变，没有完成从集权到民主的过渡，强调的是无产阶级政党的绝对领导和中央集权。审计机关设置问题上也体现出这几种思想之间的博弈较量。,文化思想深刻影响政府审计体制的选择,最初在审计机关设置问题上就存在两种意见：设在政府设在人大设在政府实际上是为了强化政府的行政权力，寻求政府领导的支持，是集权与人治论的一个体现。设在人大实际上是为了制约和监督政府行政权力，是民主与法治论的一个体现。,文化思想深刻影响政府审计体制的选择,西方思想与我国迥然不同，其根源于古希腊柏拉图和亚里士多德等思想家的理论，后在近代洛克、卢梭和孟德斯鸠等人的理论中得以形成和完善。西方思想主要体现在：人性自然论、人民主权论、法治论、分权论和道德法律论等方面。,文化思想深刻影响政府审计体制的选择,分权论制约着西方的政治制度。西方国家在审计机关设置上的普遍做法是将审计机关独立设置，即将审计机关设置在政府体制之外。无论是以英国和美国为代表的立法型审计机关，还是以法国和西班牙为代表的司法型审计机关，或者以德国和日本为代表的独立型审计机关，均是如此。,文化思想深刻影响政府审计体制的选择,审计制度就演变成西方政治制度中实现分权与制衡机制不可或缺的方式之一。西方国家审计机关的独立设置，反映出西方国家审计体制具有与其政治制度相一致的本质特征。,文化思想深刻影响政府审计体制的选择,如果说人民主权论影响宪法和国家宗旨的确立，那么如果把分权体制看作是维护和实现人民主权的设置，则审计机关的设置同样就应该与有利于维护和实现人民主权的方向保持一致.中国历史上的政府审计就是为了强化中央集权的需要而设立的，从来没有脱离出最高统治者和政府系统控制之外。,文化思想深刻影响政府审计体制的选择,经济学证明历史是重要的。路径依赖的特性可能会导致低效制度的均衡的长期存在。即使制度均衡是低效的甚至是无效的，但是放弃它的成本却非常高昂，从而使低效制度均衡长期存留于许多发展中国家，而无法产生帕累托最优的制度变迁。（替换成本）,文化思想深刻影响政府审计体制的选择,制度变迁的路径依赖特征并不是单纯的历史决定论。沿着路径依赖的每一阶段都有政治和经济上的选择，只是由于路径依赖的特性，它会使得选择集合变窄。在没有外部压力和内部危机时，变革它的成本会高昂到足以阻止变革本身。,文化思想深刻影响政府审计体制的选择,这就不难理解：在理论界对改革中国政府审计体制的呼声很高的情况下，为什么审计署坚持认为：体制改革是一项复杂而艰巨的任务，一直比较强调现行审计制度的优势和成绩，更关注在现有体制下如何充分发挥审计监督作用问题。,文化思想深刻影响政府审计体制的选择,1982年宪法规定的国家审计机关模式有其特定的历史与社会背景。选择政府审计隶属于政府的模式，是由中国政治制度和历史传统共同决定的，不是新中国的政治家们盲目设计的结果，而是考虑历史和现实，代表政府审计利益相关者共同选择结果所做出的可行选择。,总结,1.政治制度和历史传统深刻影响着政府审计体制的选择。一般说来，在政治制度和历史传统没有发生重大变革的前提下，政府审计体制也不会发生重大变迁。如果超越政治制度和历史传统的约束，在条件不成熟情况下，过早地人为变革审计体制安排只能给审计工作带来被动，影响审计事业发展，不利于社会公众利益冲突的有效协调与保护。,总结,2.现行中国政府审计体制是特定历史条件下符合中国政治制度和历史传统的双重约束下的正确选择，并在实践中发挥了重要作用。目前，中国政治体制改革还没有完全到位，历史传统的深刻影响短期内难以消除，在相当长的一段时期内，现行审计体制的作用与效率还有进一步发挥的空间。,总结,改革中国政府审计体制是一项系统工程，现阶段改革的时机还不成熟。（？）应将对政府审计制度安排的充分关注放在现行体制下如何加强和改进审计工作，全面履行审计职责，进一步发挥审计监督作用。,总结,3.随着政治体制改革的深入，民主法制建设的完善，中国政府审计体制在未来会呈现变革趋势。在政治体制和历史传统发生变革的双重影响下，中国政府审计体制有可能会向“监审合一”的模式发展。（？）,总结,在中国现行政府框架内，整合审计和监察部门力量，建立审计监察院，并提高其行政级别，是符合中国政治制度和历史传统的审计体制改革方向。（立法模式的政府审计体制仍然是中国政府审计改革的走向）,五、大部制改革与思考,浙江富阳的改革：不撤部门，“虚设”专委会。广东顺德：“合并同类项”，重组机构。代表了基层大部制探索的两个方向。大部制的实质是：行政权力结构的重组和再造，决策、执行和监督要三权分离，不是简单的机构精简。,大部制改革与思考,从十六大报告开始就提出：“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”。这是我国第一次提出把行政管理分为三个环节。,大部制改革与思考,十七大报告进一步提出：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这是第一次明确地把“三环”提升为“三权”。,浙江富阳的改革,富阳的改革不动机构，而是“虚设”专委会。将各部门中相近职能梳理、整合归类，由专委会统筹“作战”。富阳欲改变内部机构重叠、职能交叉的积弊，同时力图减少阻力，并避开体制障碍。“对内从新，对上依旧”的富阳模式，被专家认为体现着基层改革者的智慧。,浙江富阳的改革,2007年富阳进行大部制探索，成立招商、城乡统筹、环境保护等15个专门委员会。环保委员会由环保局牵头，分管环保的副市长任主任。由17个与环保有关的部门组成，“沾点边的都在”，包括环保局、建设局、国土局、财政局、发改局等。,浙江富阳的改革,环保委员会不是有形部门，是虚设机构，各部门仍各自运行。在涉及环保事项时，需要哪个部门，就协调哪个部门。如发现违法排污行为，环保局可直接给供电局发函，建议对企业停电。“可以看出，机构是虚的，但权力是实的。”富阳的改革，不撤并部门，只将各部门中相近的职能梳理，整合归类，由专委会统筹协调。,广东顺德的改革,2009年9月佛山市顺德区党政机构改革方案获广东省委、省政府批复，“顺德大部制”正式出台。顺德将41个党政部门合并减少到16个，被称为“最大胆大部制”。其中：区政务监察和审计局与区纪委机关合署办公,广东顺德的改革,顺德的做法是：将决策权分为政策制定权和政策审定权，分别交予“四套班子”和党政局级部门、决策咨询局。这是决策权的集中化和上移执行权交予局级部门下属的股（科、室）和法定独立执行机构以及乡镇政府。这是执行权的专业化和下移,广东顺德的改革,监督权则交予政务监督委员会，相对于其他行政部门而言，是独立化和外移。2010年11月广东省推广顺德经验，在25个县进行深化行政管理体制改革试点。这被认为是对顺德大部制改革的肯定。,广东顺德的改革,顺德改革是“秘密”进行的，机构设置没有公开征求意见。方案是国家行政学院帮助做了大框架，顺德区进行细化。大部制改革遇到“上下对接”等问题。“下改上不改”矛盾突出。,广东顺德的改革,业内不少人士对此项改革中政府审计机构的设置及其机制、职能安排等提出疑问。在审计方面，地方市县不少处于“困惑及观望状态”。令人深思！,审计独立性的理论思考,独立性是审计的灵魂，是审计的生命线。没有独立性，审计工作就没有价值。从形态上看，国家审计独立性的衡量尺度有：实质独立；形式独立。,审计独立性的理论思考,形式上独立性的衡量尺度包括：权责地位独立组织结构独立经费预算独立功能管理独立社会关系独立,审计独立性的理论思考,实质上独立性的特征：内在、主观意义上的；是无形的，难以观察和度量。形式上独立性的特征：物质和制度保障意义上的；是有形的，能够观察和度量。,审计独立性的理论思考,符合逻辑的做法是：通过形式的独立来确保实现实质的独立。即通过形式客观的独立手段，达到实质主观的独立目的。,审计独立性的理论思考,政府审计机关应是专职机构，在组织、经济和工作等方面都独立于被审计单位，才是形式上的独立。发挥审计功能作用的首要前提就是要有充分的独立性。在现行体制下，国家审计机关审计的独立性一定程度上被弱化，审计的权威性也受到了很大的影响。,审计独立性的理论思考,审计机关既隶属于政府部门，又隶属于党委部门，在组织结构上更为复杂。审计工作不可避免地会受到其他行政机关及党委机关的干涉，使本来就已被弱化的审计独立性受到更大的不利影响。在此制度安排下，审计形式上的独立性大打折扣，实质上的独立性更受质疑。,审计政制现实的法律思考,宪政就是通过制度设计限制政府权力的行使，对公权施加合法约束。按照我国宪法和审计法的规定，审计机关应当采取单独设立的模式，作为政府的一个独立部门而存在。,审计政制现实的法律思考,“纪监审”合署的改革思路，有违遵循宪政思维设计政府制度的根本原则，与公共治理行为必须依法行政的本质要求相悖。上述改革会造成新的党政不分、行政权力滥用。,审计社会需求的现实思考,现代国家审计是民主政治的产物，又是民主政治的工具。将审计机构并入党委机关，容易使公众对国家审计产生误解，不利于民主政治的发展。一旦民主政治的发展受到阻碍，审计也就会失去其意义。,审计社会需求的现实思考,现代国家审计是法治的产物，又是法治的工具。国家审计通过对政府及其权力部门受托责任履行情况的审查，监督当权者依法行政。审计机关受制于党委机构，不利于加强对行政权力的制约和监督，也不符合当前我国经济社会发展的现实需求。,审计社会需求的现实思考,国家审计在反腐倡廉工作中担负着十分重要的任务，当前的任务也十分艰巨。这就要求审计机关必须不断强化审计监督的力度、拓宽审计监督的范围。如果审计机关组织形式上不独立，难以保证独立行使审计监督权，与社会民主法制建设对审计的需求相悖。,审计社会需求的现实思考,在这种体制下，以下问题会更突出：(1)对同级政府及党委经济活动难以发挥有效的监督和制约作用；(2)审计目标、任务及范围很大程度上受党政权力机关的意志左右；(3)审计发挥作用的程度取决于领导者的素质及其对审计的重视程度；(4)来自于党政机关的指示成为审计的重点或中心任务；(5)无法逾越“官官相护”的屏障。,审计社会需求的现实思考,顺德“大部制”改革后，专职从事审计工作的人员压缩，人少任务多的矛盾进一步加剧；严重制约了审计监督工作的深入开展，难以保障地方经济的健康运行。这些都与经济社会发展对强化审计监督的现实需求相矛盾。,审计发展经验借鉴的思考,国家审计的总目标是：监督和评价政府公共受托责任的履行情况。纪律检查委员会的目标是：监督党员及各级党组织对党的各项责任的履行情况。纪监审合署，会导致新的职责不清，影响执行效能的发挥，与公共治理的要求有冲突。,审计发展经验借鉴的思考,立法型模式是当前国家审计制度的主流。国家审计的本质决定了必须将其置于立法机关之下，才能最佳发挥作用。国家审计有其自身的发展规律。随着经济市场化程度和社会民主法制化程度的不断提高，国家审计逐渐向立法型审计模式的过渡是一种趋势。,经济社会改革发展深化的思考,随着我国改革的深化和社会转型的加快，对政府公共治理能力的要求越来越高，对政府行为的监督也更加必要。国家审计以权力制约权力，防止“绝对的权力产生绝对的腐败”。,经济社会改革发展深化的思考,在纪委机构领导下的审计机关，其侧重点在党政领导干部的经济责任履行情况，难以从更高层面和更广的范围审视整个经济社会的运行，这与经济社会改革深化和发展的要求不相适应。无论是当前还是今后，审计监督只能强化、不能削弱。,启示与思考：我国审计中的突出问题,第一，审计管理体制的突破问题立法型审计：从禁区到半公开讨论；从公开讨论