农产品质量安全立法研究

鲁东大学本科毕业论文农产品质量安全立法研究范宾(政法学院，法学专业，2005级法学一班，051210006)摘要：中华人民共和国农产品质量安全法的颁布与实施，填补了我国农产品质量安全立法方面的空白，对我国农产品安全问题提供良好的保障。但同时该法也在很多方面存在着漏洞，例如在对农产品范围的界定，农产品质量安全标准，农产品产地，以及监督检查和法律责任等方面还有待完善。我们应当对这些问题进行研究，以便进一步完善农产品安全立法，促进农产品的质量安全。关键词：农产品质量安全；立法；问题；完善Legislative Studies of Quality and Safety of Agricultural ProductsFan Bin(College of Politics and L aw,Law,Class1,Grade 2005,051210006)Abstract :The blank of the our country agricultural product quality safe lawmaking has been filled up when the Produce Safety Law of the Peoples Republic of China enacted and carried out, providing good guarantee to the our country agricultural product safe problem. But that law exists many problems in many ways in the meantime, for example how to the definition of agricultural product scope, the standard of agricultural product quality safety, the producing area of agricultural product, and the intendance and law responsibility and so on. These problems should be improved and perfected. So we should study these problems, so that we can improve the legislation of quality and safety of agricultural products to improve the quality and safety of agricultural products.Key words: the quality and safety of agricultural products; legislation; problems; perfect 引言三鹿牌奶粉食品安全事件的发生，使农产品质量安全问题日益成为公众最关心的话题。中国政府已决定大力进行农产品质量安全整治，全面提升质量安全水平。2009年中国将切实加强农产品质量安全工作，在农产品生产环节推动标准化生产，在食品加工流通环节强化企业质量安全责任，在政府监管环节健全全程监管体系。在这种情况下，我们需要对农产品质量安全的立法问题重新进行探讨。一、 我国农产品质量安全立法现状中华人民共和国农产品质量安全法的制定与实施，弥补了食品安全监管的空白，标志着我国对农产品质量安全方面加强立法强度，执法力度，大力保障农产品质量安全。本法主要从农产品质量安全标准、农产品产地、农产品生产、农产品包装和标识、以及监督检查和法律责任方面来阐述关于农产质量的问题。农产品质量安全法制定的目的是为保障农产品质量安全，维护公众健康，促进农业和农村经济发展。农产品质量安全法的制定确定了在保障农产品质量安全方面各个部门之间的分工、合作与监督，以及确定农产生产地域的标准。农产品质量安全法从我国农业生产的实际出发，遵循农产品质量安全管理的客观规律，针对保障农产品质量安全的主要环节和关键点，主要确立了七项基本制度。分别是：1、政府统一领导,农业主管部门依法监管,其他有关部门分工负责的农产品质量安全管理体制。2、农产品质量安全标准的强制实施制度。政府有关部门应当按照保障农产品质量安全的要求，依法制定和发布农产品质量安全标准并监督实施；不符合农产品质量安全标准的农产品，禁止销售。3、防止因农产品产地污染而危及农产品质量安全的农产品产地管理制度。4、农产品的包装和标识管理制度。5、农产品质量安全监督检查制度。6、农产品质量安全的风险分析、评估制度和农产品质量安全的信息发布制度。7、对农产品质量安全违法行为的责任追究制度。1二、我国农产品质量安全立法的缺陷人们每天消费的食物，有相当大的部分是直接来源于农业的初级产品，即农产品质量安全法所规范的农产品，如蔬菜、水果、水产品等；也有些是以农产品为原料加工、制作的食品。农产品的质量安全状况如何，直接关系着人民群众的身体健康乃至生命安全。近年来，在蔬菜生产过程中使用甲胺磷等五种禁用高毒农药，在生鲜乳和饲料中非法添加三聚氰胺等有毒有害物质，在水产苗种繁育和养殖生产过程中违法使用硝基呋喃类、孔雀石绿等违禁药物事件接连被媒体曝光，农产品质量安全问题引人注目。而针对这些问题，中国通过完善农业投入品监管，落实六项农药管理规章和五种高毒农药禁用政策等措施，努力提升农产品质量安全水平。来自农业部的数据表明，全年蔬菜、生猪、水产品监测合格率分别达到963%、986%和947%，保持稳中有升的态势。这也表明农产品质量安全法的实施确实起到了保障农产品质量安全的目的。但是却也不能因为农产品质量安全法带来的农产品质量安全方面的进步就忽视了本法所存在的一些缺陷,其主要存在以下几方面:（一）没有明确农产品的范围根据中华人民共和国农产品质量安全法第2条规定，本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。而该法并未对初级产品作出明确界定。而且，有些时候，农产品与工业品的界限不是很清楚。例如，许多农产食品在收割、分拣和包装的过程中，必然要涉及到初级加工。例如，奶液的消毒，谷物的碾磨，牲畜的屠宰，捕捞并宰杀养殖的鱼，果蔬的清洗包装等，哪些属于工业上的加工，哪些属于农业上的加工？2这应当是属于农产品质量法立法上的一个缺陷。（二）没有确定农产品质量安全的具体标准根据农产品质量安全法第4条的规定，农产品质量安全，是指农产品质量符合保障人的健康、安全的要求。根据本法条，对我国农产品质量安全标准化可以进行以下分析：1、农产品质量安全标准体系不够完善。农产品质量安全标准化是指对农产品质量安全标准的制定、发布、实施等一系列活动。农产品质量安全标准化工作应具有标准性、动态性、国际性、公认性、全面性、系列性、实用性和过程性等特点。我国虽然已初步建立农产品质量安全标准体系，但还不够完善，与发达国家农产品质量安全标准体系相比，也还存在很大差距。2、农产品质量安全标准的数量较少、种类单一。目前，我国虽然已制定一些有关农产品质量安全的国家标准、行业标准、地方标准等，初步构建了以国家和行业标准为骨干、企业标准为基础、地方标准为补充的农业标准体系框架。但是由于我国是农业大国，农产品种类和数量相对较多，现有的标准远不能满足农产品生产和流通的实际需要。我国现行标准多为农产品质量标准，缺少有关农产品质量安全方面的农产品生产规程、种源、产地环境条件等方面的标准，以及与农产品质量安全标准相配套的检验监测方法标准。3、农产品质量安全标准制定水平低、修订慢。农产品质量安全标准制定水平低主要反映在标准制定程序不科学、相互之间不协调等，尤其是国家标准、行业标准之间及其同级标准之间存在不协调，相互交叉和重复。如我国无公害农产品、绿色食品、有机农产品的主管部门分别是国家认可委、农业部和国家质量监督检验检疫总局，标准制定归属不同，既相对独立又有若干规定相互交叉和重复，不利于无公害农产品、绿色食品以及有机农产品等标准的实际操作和实施。另外我国有许多已制定的农产品质量标准存在“超役”服务(标龄过长)，有些还是上世纪80年代制定的，修订速度慢，有的老标准技术水平低、原则性强，操作性差。4、农产品质量安全标准国际采标率低。在农产品质量安全方面的等同和等效采用国际标准的比率还比较低，在有关国际标准信息的及时搜集、交流和参与制定国际标准等方面也与先进国家差距较大，尤其是由我国负责起草的农产品质量安全国际标准还比较少，在国际标准制定和修订方面缺少话语权。由于我国农产品质量安全标准国际采标率低，在国际贸易中也直接影响到我国农产品的出口。5、农产品质量安全标准实施力度不强。现有的农产品质量安全的国家标准、行业标准等在实际贯彻实施中也存在落实不到位、监督力度不强、实施进程慢等问题。尤其是在基层，农产品质量安全标准化工作人员缺少，技术力量薄弱，农产品质量安全标准实施力度不强、广度不够，影响农产品质量安全标准化进程。3（三）农产品产地问题相关问题规定不全面农产品质量安全法第三章中规范了禁止生产的区域划定、农产品产地的保护以及禁止性规定。但是该条款却存在以下缺陷：一是条文可操作性不强。其一，未将农产品产地的监测与风险评估等对农产品产地分级具有基础性作用的内容容纳进去，而是将此项内容放在农产品产地安全管理办法中界定，这其实是不合适的，并且此规章中的界定不够严谨，农产品产地安全管理办法第8条规定：“农产品产地有毒有害物质不符合产地环境安全标准，并导致农产品中有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的，应当划定为农产品禁止生产区域。”该定义首先未直接明确禁止生产区域仅是针对特定种类特定用途的农产品而言，而是在该规章的第8条和第11条表明了该层意思。其二，未对禁止生产区域的修复治理的责任主体予以明确。其三，未对因禁止生产区域划定而受到损失农户的补偿作出相应规定，而这点往往是实践中经常出现矛盾纠纷的首要原因，对于保证禁止生产区域划定工作顺利开展、维护农民利益和社会稳定具有重要意义。采用了产地环境标准和农产品本身标准相结合的方法来界定禁止生产区域，看上去让人较难理解，不符合产地环境安全标准的农产品产地可能生产出符合农产品质量安全标准的农产品。而我们为了这种可能性要等到该产地生产的农产品经检测不合格时才将该产地称为禁止生产区域。可以说，这种划定方法在实践中根本没有操作性。4（四）关于农产品监督检查方面的规定不详细农产品质量安全法关于此方面的规定过于笼统、原则，缺乏切实的可操作性。例如农产品质量安全法第39条规定：县级以上人民政府农业行政主管部门在农产品质量安全监督检查中，可以对生产、销售的农产品进行现场检查，调查了解农产品质量安全的有关情况，查阅、复制与农产品质量安全有关的记录和其他资料；对经检测不符合农产品质量安全标准的农产品，有权查封、扣押。本条中关于“检测”，并未像36条中那样规定的特别详细，使人不知道该条的“检测”是快速检测还是定性检测还是定量检测，而这三种检测的准确度与其所造成的结果都是不一样的。另外，本条规定行政主管部门只能对不符合结果的农产品只能采取查封、扣押的手段，有时候此项规定会造成资源的浪费，给生产者带来不必要的损失，因为有很多的农产品是鲜活农产品，例如新鲜果蔬等，采取此种措施，无疑会带来巨大的经济损失。（五）农产品相关责任条款规定不明确农产品质量安全法第48条到第52条是关于农产品瑕疵责任的条款，规定了生产者、销售者以及批发市场违反本法规定应当承担的责任，而且该责任条款使用的是无过错责任原则，并明确了责任主体；但是本法第54条关于农产品缺陷责任的条款，规定的较为笼统，而且责任主体没有明确，使用的是“可以”一词。另外本法中未规定相应的免责事由，这也是本法的一个缺陷。三、国际农产品质量安全立法比较分析对于弥补我国农产品质量安全立法存在的缺陷问题，应当借鉴国外关于农产品安全立法的成功经验。国外农产品质量安全管理体系的现状特点可以从以下几点概括。（一）政府部门分工明确，农业部门主导地位明显世界上主要发达国家对农产品的质量安全管理一般都有较为明确的管理主体和分工。尽管各国之间有所差异，但农产品主要管理体制的一个重要特点是都注重对农产品实施“从农田到餐桌”的全过程管理，并尽量由农业行政主管部门负责实施农产品的质量安全管理。例如美国对农产品质量安全管理机构分为以下三个部分：美国农业部、食品和药品管理局、美国国家环境保护机构。这三个机构分别负责肉类和家禽食品安全，除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全、制定畜产品中兽药残留最高限量法规和标准，负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，制定农药、环境化学物的残留限量和有关法规。三个部门间分工合作，共同促进农产品环境的安全。加拿大的管理体制是世界上普遍认为最好的农产品管理体制之一。加拿大食品检查机构负责所有食品的法定检测任务和动物疫病防治，并向农业部报告食品安全情况。加拿大不仅有加拿大食品检验局法来规定食品检验局的职责，还有肉类检验法肥料法水果蔬菜条例等众多法律来规范农产品安全。日本也有明确的农产品质量安全管理体系。（二）法律法规体系健全国外很多国家对于规范农产品质量安全的法律较为健全，例如，美国有关农产品安全的主要法令包括:联邦食品、药物、化妆品法联邦肉类检验法禽类产品检验法蛋类产品检验法食品质量保护法。而且在这些法律基础上，还有一系列程序性法规来保障国家样本检验及监测计划。加拿大关于食品质量安全方面的法律也是非常完备的。食品药物法有害物控制产品管理法植物保护法谷物法肉类检查法消费者包装标签法肥料法种子法、饲料法等完备的法律体系共同保障农产品质量的安全，同时还有一系列相应的法规条例保障法律的实施。欧盟现有关于农产品质量安全方面的法律20多个。日本关于农产品质量安全的立法也是非常完善。相应的法律有食品卫生法、输出品取缔法、农林产品品质规格和正确标识法、植物防疫法、家畜传染病预防法、农药取缔法、农药管理法等，这些法律共同为农产品质量安全提供保障。另外还可以借鉴韩国完善的法律体系。韩国涉及农产品质量安全管理的法律有农产物品质管理法、植物防疫法、农药管理法、家畜传染病预防法、畜产品加工处理法、水产物品质管理法和食品卫生法等。（三）标准体系系统配套，具有实用性与可操作性许多的发达国家如美国、加拿大、德国、法国、澳大利亚等农业发达国家为提高农产品品质，制订了一系列的评判标准，并且这些标准是随着社会环境不断的改变而改变的，能够适应社会不断提出的新的要求。国际上一般把标准分为强制类和非强制类两种，前者为政府部门的法律、法规所采用，具有强制性，必须严格遵守。后者则由政府委托标准制定机构或由行业协会制定和管理，由社会自愿采用。例如，美国的农产品质量标准有三个层次，分别为国家标准、行业标准、由农场主或公司制定的企业操作规范。欧盟的标准体系分为两层：上层为欧盟指令，下层为包含具体技术内容的可自愿选择的技术标准。日本的标准体系也分为国家标准、行业标准和企业标准3个层次。因此国外农产品质量安全标准非常的健全完善，国外标准体系的主要有以下几个特点：目的明确，配套性、系统性强；标准与法律法规衔接较好；标准先进实用；标准制定过程透明度高；技术性贸易壁垒倾向明显。5(四)法律框架结构合理例如欧盟第17602000号法规共分为三章二十五条。其中，第一章“牛类牲畜的标识和登记”对立法原则、概念、标识和登记系统的组成要素、有关操作程序做了详细说明。第二章“牛肉及牛肉产品的标签”，分别对强制性团体牛肉标签系统、自愿性标签系统、通用规则等方面做了规定。第三章“通用的条款”，对欧盟成员国的义务，委员会的检查、评审、监督等方面做了阐述。日本的食品安全基本法的法律框架也是很完善的。食品安全基本法于2003年5月获得国会通过，从2003年10月1日开始施行，该法共分三章三十八条，其中第一章“总则”中对立法目的、概念、国会的责任、地方公共团体的责任、食品公职事业主体的责任、消费者的作用等方面做了详细说明。第二章“制定政策的基本方针”中从食品健康影响评价的实施、促进信息和意见的交换、完善实验研究体制、国内外信息的收集、整理及有效利用、关于食品安全的教育、学习等方面做了阐述。第三章“食品安全委员会”从组织机构设置、委员会职责、委员的任命、任期、责任、服务、委员长选拔会议等方面做了说明。该法做到了以下几点，明确地方政府与消费者共同参与的责任，同时在内阁府设置有学识经验者组成食品安全委员会。这就充分保障了农产品质量安全立法的合理性。(五)政府责任明确在美国、欧盟和日本，政府承担的主要责任主要都是价格支持、直接补贴和委托代储，只不过是各个细节有所不同。因此，政府确保粮食安全的责任在任何国家的农业和宏观经济中都占有重要位置。国际上政府确保粮食安全的责任类型有三种：(1)以总量控制和收入支持为特色的管理类型，其特点是政府通过对粮农的收入支持来保护农民种粮积极性，通过限定种植面积来控制粮食总产出及财政负担。如美国。(2)以高保护为特色的管理类型，其特点是政府对本国内的高收购价保护、对国外进口的实行严格控制政策。如欧盟粮食政策中的干预价格、目标价格和门槛价格体系。（3）以政府收购为主的管理类型，其特点是政府垄斯粮食购销市场，如加拿大等对小麦、大麦购销实行垄断经营，统购统销，统一价格，分期付歇，二次结算。6四、我国农产品质量安全立法的完善针对以上谈论的我国农产品质量安全立法方面的缺陷，主要从以下几个方面来完善我国的农产品质量安全立法。（一）明确农产品的定义范围对初级农产品的定义范围应当更加具体，同时对于那些工业加工和农产品生产环节的加工不易区分的环节，如奶液的消毒、牲畜的屠宰等加以区分。（二）强化针对农产品质量安全标准的确定我们在借鉴外国质量安全标准的基础上，可以对我国农产品质量安全标准从以下四个方面进行确定。首先就是从生产环境因素，对某些重金属含量过高的土地进行禁止进行农产品生产的决定；其次就是从生产性因素进行分析，针对农产品生产过程中，农药、化肥等肥料的使用进行指标规定；再次从人为因素进行分析，规定在农产品采收后，在保鲜、贮藏、加工以及运销过程中禁止认为加入有害物质的规定；另外还要对受有害生物侵染的农产品进行强制性规定，应当加强对受到疯牛病、狂犬病、猪链球菌、禽流感、口蹄疫、寄生线虫等检疫性有害生物的监管，保障农产品质量安全；最后还应当分析灾害性因素，如在动植物的种植、养殖过程中，意外遭受洪涝、赤潮等自然灾害的侵入危害，导致农产品感染传染性、侵入性有害生物和工业污水、生活污水等的情况也应当制定相应的法律标准。（三）解决好农产品产地问题农产品产地环境应当包括农产品所涉及到的土壤、水源以及大气等各个方面的环境问题，因为这些因素对农产品质量的影响有着关键作用。近年来，随着工业化的推进，工业三废以及居民生活污物的排放对农产品产品质量的影响也是越来越大。我们应当对禁止生产的区域作出明确具体的划分，不仅如此，同时还应当明确因对禁止农产品生产区域的划分对农民造成的损失具体的赔偿制度。（四）完善农产品质量安全的监督体系要借鉴外国完善的监督体系，来弥补我国立法的不足。除了应当对法条中有异议的条文进行改进以外，还应当建立完善的监督体系。应当加强风险信息交流和传播在风险评估与风险管理中的重要作用，一方面，通过有效的信息发布和信息传播使公众健康免于受到不安全食品的危害。另一方面，通过风险信息交流提高风险分析的准确性和风险管理的有效性。（五）配套措施的完善为了更高水平、更深层次推进农产品质量安全管理，我们还应当做到以下几点：一是将健全农产品质量安全的监管体系置于更加突出的位置。通过建立一种高效和权威的协调机制提高监管效率，尽快改变目前各部门监管职能分割、缺乏协调的局面。 二是积极构建农产品质量安全技术支撑体系。建立权威的、独立的农产品安全评价机构，加强数据的搜集与分析，在我国和世界范围收集、鉴定和利用有关农产品质量安全问题的重要信息；要投入经费开展对农产品质量安全的研究和项目开发。三是强化农产品质量安全信息服务体系。建议组织开展公益性的农产品质量安全知识宣传活动，建立农产品信息的可追溯系统，借鉴欧盟等