我国公共财政框架体系的建立.ppt

专题一我国公共财政框架体系的建立,一、市场经济与公共财政,（一）西方公共财政理论的产生与发展纵向演进的线索1、自由竞争时期的全面排斥阶段。1776年，英国经济学家亚当斯密的国富论出版，标志着公共财政理论的诞生。这个时期的公共财政主要是为了保证政府作为“守夜者”这一角色能够正常运转。2、1929年大萧条后的全面干预阶段。从罗斯福“新政”和随后应运而生的凯恩斯主义经济学开始，政府必须干预经济逐步获得了人们的共识，各国政府和财政开始对经济进行大规模干预，以便弥补市场缺陷。,接上页：,3、“滞胀”之后的适度调整。70年代的“滞胀”使得人们重新认识“市场失灵”和政府干预的关系，以理性预期学派和供给学派为代表的新自由主义对国家干预提出了责难和质疑，开始主张减少国家干预，恢复自由经济。4、进入90年代以来，又开始重新重视国家干预政策。,接上页：,横向展开的比较在横向展开的线索中，一般市场经济原则下形成的不同的市场经济制度模式、不同的政府市场关系、不同的财政活动范围，也是个性鲜明的。20世纪80年代以后各国市场经济制度逐渐趋于成熟，公共财政的范围和作用也趋于稳定，政府市场关系的差异性形成了市场经济体制下不同的制度模式。美国政府微调型市场经济模式，法国计划引导下的市场经济模式，德国“市场经济国家调节社会保障”的社会市场经济模式，瑞典社会福利市场经济模式，日本政府导向型市场经济模式。政府支出比重的差异性反映了这种模式的多样性。,接上页：,公共财政是建立在现代市场经济条件下，从市场失灵出发，来界定公共部门即政府的经济活动范围和职能的财政。公共财政理论的基础是“公共产品”与“市场失灵”理论。,（二）公共产品及其提供,1、公共产品的概念：指每个人消费该产品不会导致他人对该产品的消费减少的产品。2、公共产品的特征：（1）消费的非排他性：在技术上不易排除众多受益人或技术上可行，但代价极高。公共品还具有不可拒绝性。（2）消费的非竞争性：许多人可以同时消费同一种物品。（3）效用的不可分割性（4）非盈利性公共物品所具有的“非竞争性”和“非排他性”，容易产生“搭便车”现象，从而也就使得这些公共产品无法通过市场来有效提供。,链接：从“绕行的免费公路”看公共产品悲剧,据四川新闻网报道，近日成都市新都区蜀龙大道三期正式开通了，奇怪的是，这条花费了纳税人一亿元的新路，比现有任何一条从新都到成都的道路都要远（2005年经济时报）。当地百姓众口一辞地称赞“政府为老百姓做了一件实事好事”原因在，这虽然是条绕行的远路，但却是一条免费路。和国内许多城市一样，新都正处于收费站的团团包围之中，重重收费站既影响了百姓出行，又影响到了投资环境，修建“绕行的免费公路”是城市突围的无奈之举。,（三）市场失灵与政府干预,1、市场失灵及其表现：（1）公共产品的提供不足：（2）外部效应的存在：外部正效应和负效应。（3）不完全竞争（垄断）：（4）社会分配不公：（5）宏观经济的失衡：（6）信息不对称问题：所谓信息不对称，是指供求双方对同一个产品或服务了解的程度是不一样的，这就容易造成交易量过小甚至市场消失，引起市场缺陷的产生。,接上页：,2、政府对市场失灵的干预3、政府失灵（1）政府干预的缺陷（2）公共选择理论（3）非市场失灵理论4、市场调节与政府干预的权衡,案例分析：政府与市场,据悉，京津冀区域发展规划作为“十一五”规划的子规划之一，即将提交全国人大。这一规划的重要目标是解决“环京津贫困带”问题。（2006年月日新京报）与上海相比，北京的高速发展并没有形成对周边地区的辐射效应。相反，周边人才、资源不断向北京集中，掏空了“贫困带”脱贫致富的资本和动力，进一步拉大了区域间的经济差异。2006年中国区域发展蓝皮书指出，“环京津贫困带”贫困人口达到272.6万。人均GDP排名全国第二的首都被一个270多万人的贫困带所包围，这实属世界罕见。地域上相隔咫尺，贫富程度却有天渊之别。,接上页：,从理论上讲，某一地区经历一段时间的高速发展之后，资本总量不断膨胀，但投资回报率将呈现递减的趋势，逐渐无法满足投资者的回报要求；而周边地区经济发展滞后，资本稀缺，投资回报率却相对较高。精明的投资者会发现，在落后的周边地区投入一块钱，要比在经济发达的中心地区回报更大。最终，资本将从投资回报率低的地区流入投资回报率高的地带，驱动落后地区经济腾飞。可惜的是，这个美好的故事至今没有在“环京津贫困带”成为现实。为什么？,关于“北京的故事”,当政府成为对财政资源、物质资源、金融资源和人力资源的全面控制权，完全由政府取代市场这只“看不见的手”，权力大小就会成为决定区域经济发展快慢和个人收入水平高低的决定力量。作为全国权力中心的北京，在事实上拥有了经济发展的“特权”，无论是计划经济时代还是现在，北京永远不会缺乏投资。从1978年到2002年，尽管资本回报率仅为40.54%,远低于59.16%的全国平均水平，但北京永远不会缺乏投资。,接上页：,“北京故事”中蕴涵着破解“贫困带”的答案。那就是：政府取代市场越多，地区间的发展就越不平衡。消除“环京津贫困带”，需要依靠增加各种资源投入和支持；而要实现这一点，就必须解除权力对资源配置的全面控制。简言之，消除经济发展的特权，让市场力量促使资源的自由流动，才有可能消除区域间畸形扩大的贫富差距。,（四）公共财政的特征与内涵,1、公共财政的公共性：它是代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动。2、公共财政是弥补市场失灵的财政。公共财政是以市场失效为前提的，其活动范围不能超出市场失效的范围，否则会有损于市场效率的发挥。3、应当为市场活动提供一视同仁的服务。财政支出、税收等方面一视同仁。4、公共财政具有非盈利性。在市场经济条件下，政府不能是盈利性的市场运营主体，不能参与市场的盈利竞争。5、公共财政是法制化的财政。,讨论：公共财政离我们还有多远？,一、我国公共财政体系建设的新进展1、税收收入占预算内收入的比重大幅度上升（占90%以上）。2、税收制度从按所有制成分分别设置，逐步转向对不同经济成分实行统一税收制度上来。3、经济建设支出占财政支出的比重急剧下降。,二、我国建立公共财政体制所面临的难题,1998年全国财政工作会议第一次提出了建设公共财政的要求;党的十五届五中全会建议明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标：党的十六届三中全会决定进一步提出了健全公共财政体制的改革目标。1、在公共财政体制下国有经济的定位问题。2、如何根本变革我国的政府预算制度。3、企业真正成为独立的市场主体是公共财政模式得以建立与运作的基础。4、对政府职能的合理定位。解决政府的“越位”与“缺位”问题。5、公共财政的本土化问题。,二、公共财政的职能,一般认为，公共财政有三大职能：资源配置职能收入分配职能经济稳定和发展职能,（一）资源配置职能,1、财政资源配置职能的含义：通过财政收支活动对社会现有的人力、物力、财力等经济资源的流向与结构进行调整与选择，使全社会资源得到最有效的使用，获得最大的经济和社会效益。2、为什么需要财政对社会资源进行配置？市场失灵。公共财政介入的范围包括国防、维持社会经济正常秩序；建造公共工程；干预外部性行为；介入自然垄断行业；干预其他市场失效问题。在市场能够有效发挥作用的领域和范围并不需要政府和财政的介入。,3、财政配置资源的主要内容：,财政的资源配置职能表现在宏观和微观两个方面。宏观层次上的财政资源配置职能是指改变公共部门与私人部门之间的资源配置状况；微观层次上的财政资源配置职能实是指对市场提供过度或不足的商品和劳务数量进行调整或补充，以实现社会资源的有效配置。1、调节资源在不同地区之间的配置：用财政补贴、税收政策等手段实现资源合理配置。,接上页：,2、调节资源不同产业部门之间的配置：一是通过调整国家预算支出中的投资结构来实现；二是通过制定财政、税收政策和投资政策来引导与协调社会资源的流动与分配。3、调节社会资源在政府部门和非政府部门的配置：调整财政收入在国民收入或GDP中所占的比重来实现。这取决于社会公共需要的规模。,（二）收入分配职能,1、什么是财政的收入分配职能？政府的收支活动客观上对社会收入与财富的分配产生直接与间接的影响。财政所具有的这种能够影响社会收入与财富分配的功能，叫收入分配职能。2、财政参与收入分配的原因：市场失灵3、财政参与收入分配的方式：既参与国民收入的初次分配，也参与国民收入再分配。,4、财政执行收入分配职能的主要工具,1、税收：2、转移支付：包括政府之间的转移支付和政府对个人的转移支付3、购买性支出：4、各种收入政策：总之，财政参与收入再分配，就是通过累进税率调节收入差距；通过转移支付保障社会成员的基本生活；干预自然垄断行业和进行公共性投资支出来改善社会福利分布状态。,中国的收入差距有多大?,1、衡量收入差距的指标：洛伦兹曲线和基尼系数2、什么是基尼系数？20世纪初意大利经济学家基尼，根据洛伦茨曲线找出了判断分配平等程度的指标。设实际收入分配曲线和收入分配绝对平等曲线之间的面积为A，实际收入分配曲线右下方的面积为B。并以A除以A+B的商表示不平等程度。这个数值被称为基尼系数或称洛伦茨系数。目前公认的标准是，基尼系数在0.3以下为“好”，0.30.4之间为“正常”，超过0.4为“警戒”。一旦基尼系数超过0.6，表明该国社会处于可能发生动乱的“危险”状态。,讨论：政府应如何干预收入分配？,要求:综合运用实证与规范分析方法。1、分析造成收入分配差距的原因。（从各层面分析，农村内部的收入差距、城镇内部的收入分配差距、城乡之间的收入分配差距）2、干预收入分配的政策措施。,收入分配差距的原因分析,1、机会不均等：受教育的机会不平等、政府管制导致的垄断。2、转轨时期社会保障功能的弱化：3、现行税制的再分配功能不强，加剧了收入分配差距。农村的税费有很强的累退性。税费率过高。,如何建立城乡收入差距的平抑机制？,1、加大对农业和农民收入的支持保护程度提供平等的就业机会。2、减轻农民负担。3、提供平等的教育权利。4、提供平等的医疗救助。5、提供平等的国民待遇。,平抑城乡收入差距的国际经验,各国政府对支持和保护本国农业，提高农业竞争力以及增加农民收入，缩小城乡居民收入差距的政策行为，一般可以归结为4大类：1.价格支持。包括运用目标价格、营销差价补贴、最低支持价格、保护价收购等手段。政策目标主要是稳定和提高农民收入。2.收入支付。包括直接支付、面积限制补贴、投入品补贴等多种形式。3.一般服务支持。内容包括：一是农业基础设施建设。二是提供市场信息服务。三是支持农民组织发展。4.其他收入支持。主要包括提供低利率和担保的信贷政策，减轻、免税和延期纳税的税赋政策，政府补贴的农业保险政策以及灾害补贴等多方面内容。,挪威解决城乡、区域发展失衡的经验借鉴,挪威在20世纪70年代以前，也有过城乡、区域发展失衡的阶段。从1973年开始，挪威政府实施向农业部门投资倾斜政策，大量增加向农业的投资。19771985年间，每年向农业投资维持在7993亿克朗，而向其它产业的总投资仅2040亿克朗。政府实施向相对不发达的北部挪威倾斜的“北挪威发展计划”，解决区域发展不平衡问题。2001年，挪威城乡居民的户均收入尽管随城市规模不同有所差别，城乡、区域之间居民收入差别并不大，最高收入的东挪威地区与相对低收入的北挪威地区的家庭平均收入为314300克朗和287400克朗，再综合教育、卫生、福利等指标测算，人文发展指数居世界第二位，被誉为世界上最有活力的国家。,（三）经济稳定与发展职能,1、经济稳定与发展职能的含义：充分就业；物价稳定；经济增长；国际收支平衡，并以经济增长为核心，以结构调整为重点，促进社会经济的持续发展。2、财政为什么要发挥稳定经济的职能？,接上页：,3、财政经济稳定与发展职能的表现：（1）调节社会总需求，实现供求总量的大体平衡（消除通货膨胀和通货紧缩缺口）。（2）通过事先的制度安排，发挥财政的“自动稳定器”的作用。（3）调节社会供求结构上的平衡。（4）通过财政政策的制定与实施，为社会发展提供和平与安定的环境。,4、财政经济稳定职能的主要工具,1、公共支出政策：2、税收政策：3、国债、补贴和转移支付财政手段：,关于中国公共财政职能的争论,观点1：由于我国正处在由计划经济向市场经济转型时期，政府承担着体制转型与经济增长的双重目标，从根本上规定了我国公共财政的基本职能是资源配置、调节收入分配和稳定经济，发育和完善市场、培育市场体系、提高国有企业经济效益和促进经济增长的职能。（1）支持经济体制创新的职能；（2）管理国有资产的职能；（3）建立财政投融资管理体系；（4）调节收入分配的职能；（5）稳定经济和促进经济发展职能。,接上页：,观点2：财政退出竞争性领域应考虑我国当前的实际：我国经济仍处于发展中阶段，面临着艰巨的结构性调整任务，而实行市场经济国家的经验证明，结构性调整不可能靠市场自发来实现，只有发挥财政的资源配置职能才是正确的途径。所谓竞争性领域也要作具体分析，诸如钢铁、煤炭、化工、铁路、民航以及高新技术等支配国民经济命脉的基础产业部门，既具有垄断性，又具有一定的竞争性，在我们这样一个资本市场不发达的国家，也只能通过发挥财政的配置资源的职能，才能得到加速发展。,接上页：,观点3：财政制度是规范公共部门经济行为的约束条件。财政效率制度分两个层次。一是政府的效率资源配置制度。政府决定提供公共商品种类、数量和质量，由此给公共部门安排资金。二是公共