政经第十章专题国企改革.ppt

第四篇社会经济体制第十章市场经济体制下的微观经济活动（专题）-国有企业改革,一、国有企业改革与发展的重要性和必要性重要性：1、国有企业控制着国民经济命脉，在国民经济中继续发挥着主导作用。2、国有企业一直是国家财政收入的主要来源，有力地支持了国家的改革和建设。,重要性：3、国有企业是我国参与国际竞争的主力，是实行和扩大对外开放的中坚。4、国有企业特别是国有大中型企业是国民经济的支柱。,重要性：5、综合国力越来越成为决定一个国家前途和命运的决定因素。,必要性国有企业改革是我国整个经济体制改革的中心环节。1、必须深化国有企业改革，培育出市场竞争主体，才能实现公有制与市场经济的有效结合、确保公有制的主体地位。,必要性2、深化国有企业改革，才能为高效集约型经济增长方式的形成提供必要的微观基础。,必要性3、只有深化国有企业改革，才能实现宏观调控方式的转变。,二、国有企业改革与发展的历程总体上看，我国国企改革的轨迹是沿着市场方向，走一条不断“试点推广再试点再推广”的“摸着石头过河”的道路，与“渐进式”的市场化经济体制改革相一致。,自1978年十一届三中全会以来，在整个体制改革经历全面改进的计划经济、有计划的商品经济和社会主义市场经济三个发展阶段的同时，国企改革也相应经历了三个阶段。,放权让利阶段（19781984年）当时的背景：原来的行政主管部门权力过大，国企处于被高度管制之下。国企实际上是政府部门的“附属”、“生产车间”。针对这样的状况，国家开始实行下放权力，调动企业和职工积极性的改革。,1978年，四川选择了宁江机床厂等6个企业进行扩权试点，1979年国家经委等选择首都钢铁公司等8个企业试点，普遍得到拥护和欢迎。1979年7月，国务院发布了扩大国营工业企业经营管理自主权等5个文件，要求地方选择企业进行扩权试点。到1980年试点企业发展到6000个，约占预算内工业企业数的16%，产值的60%，利润的70%。,扩权同时意味着增强企业自身的责任，即逐步实行经济责任制。1981年12月，国务院批转国家经委拟定的关于实行工业企业经济责任制若干问题的意见，促进了企业生产经营责任制的发展。到1981年底全国有4.2万多个工业企业实行了经济责任制。,1983年的第一步利改税：1983年4月，国务院批转财政部关于国营企业利改税试行办法的通知。凡有盈利的国有大中型企业，根据实现的利润，按55%的税率交纳所得税，然后对税后利润采取多种形式在国家和企业之间进行合理分配。凡有盈利的国有小企业，根据实现的利润，按八级超额累进税率交纳所得税，税后由企业支配。,1984年实行第二步利改税：对税种与税率适当进行了调整，将国有企业原来上缴国家财政的税利，改为向国家完全交税。,1984年5月国务院颁发关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定，扩大了10项自主权：生产经营计划权、产品销售权、产品价格权、物质选购权、资金使用权、生产处置权、机构设置权、人事劳动权、工资资金使用权、联合经营权。1985年9月，国务院又批转关于增强大中型国营工业活力若干问题的暂行规定，对企业自主权又作了14条规定。,评价：第一阶段对国营企业的“放权让利”，在对传统经济体制认识的基础上摸索了一些改革思路，初步打破了计划包揽一切的体制；扩大了国营企业生产经营管理等方面的自主权，初步解决了国家对企业管得过死和职工报酬与企业经营效率脱节的问题；增强了企业和职工利益激励机制，在一定程度上促进了国有企业的发展。,评价：但是国有企业原有的经营机制没有形成根本转变。国营企业还不是真正的市场主体和独立自主的商品生产经营者。,第二阶段的国有企业改革两权分离阶段（19851993年）1984年十二届三中全会明确提出了社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济。1984年底开始了市场取向的改革，中国改革重心由农村转入城市，城市改革重心在企业。,企业改革的目标是使企业真正成为相对独立的经营实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力，成为具有一定权利和义务的法人。,改革的主要思路是对国营企业实行所有权与经营权的“两权分离”。改革的主要方法是实行租赁制和承包制，即在小企业中搞租赁，大中型企业中搞承包。,农村推行联产承包责任制取得的显著成效对国企改革产生了很大的示范效应。依据国务院政企分开、两权分离的原则，承包制、租赁制、股份制等各种经营形式开始在各地推行，其中承包制是主流。承包制与利润包干责任制不同。,企业承包经营责任制从1987年开始，大中型企业普遍推行多种形式的承包经营责任制。到1987年底，全国预算内企业的承包面已达78%。1988年国务院发布全民所有制工业企业界承包经营责任制暂行条例，使承包制有法可依。从1987年全面推行到1988年的两年间，国有企业增创利税350亿元，相当于1980-1986年的总和。1990年第一轮承包到期的预算内工业企业有3.3万多户，占承包企业总数的90%，接着开始了第二轮承包，到1991年3月底，90%以上的到期企业签定了第二轮承包合同。,利税分流和股份制的试点为了促进企业经营机制转换，在推行和完善承包制的同时，还进行了利税分流和股份制的试点。利税分流从1988年试点，到1991年试点企业达到2000多户，并取得了初步效果。,利税分流和股份制的试点股份制试点从1984年就开始了，但由于对股份制性质的争论不断，股份制试点也断断续续。到1993年上半年全国有股份制企业3200多家，其中主要为职工内部持股。1992年5月，国家体改委等单位发布股份制企业试点办法，促使股份制开始朝规范化方向发展。,评价以承包制为主的企业“两权分离”改革，大大提高了企业的经营自主权，建立起更直接的利益激励机制，在一定程度上促进了企业发展。,评价但是，企业发展的好处留给了企业尤其是承包人，政府与社会从中收益不多。同时由于承包期限短，承包企业行为短期化现象严重，影响了企业发展后劲和未来发展。,评价从根本上看，承包企业涉及到产权关系的表层，而没有真正触动政企分开的问题，“两权分离”是不彻底的，企业改革的目标没能实现，新的问题导致了企业经营形势的恶化，不得不寻找新的出路。,第三阶段的国有企业改革建立现代企业制度阶段（1994年至今）总体来讲，前两个阶段国企改革是力图通过调整国家与企业之间“集权”和“放权”的关系，来增强企业管理层及职工的个人利益与企业业绩的关联度，达到提升企业效率的目的。取得了一些阶段性成效，并为以后的改革提供了借鉴之处，但由于改革是在原有体制框架内进行的，没有也不可能找到一个符合国企改革的正确方向。,第三个阶段建立现代企业制度的改革是国企改革的“分水岭”。1992年十四大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这为国企改革提供了新的体制背景。,按照市场经济塑造微观基础的要求，1993年11月十四届三中全会指明了国企改革的目标是建立现代企业制度，使企业成为市场竞争主体。,在旧体制不断被打破和新体制逐渐建立的宏观背景下，国企改革的推进大致可从两个层面来把握：1、国有经济整体的调整。2、建立现代企业制度。,1、国有经济整体的调整。1995年十四届五中全会提出“抓大放小”改革试点方针，推动小企业的普遍改革。1997年的十五大至今，国有经济的“有进有退，有所为有所不为”的大调整战略。,2、建立现代企业制度。为了落实十四届三中全会决定，国家经贸委自1994年开始组织实施建立现代企业制度试点。1995年集中抓百户国有企业建立现代企业制度的试点；进行18个城市“优化资本结构”试点；抓了56家企业集团和3户国家控股公司试点工作。,2、建立现代企业制度。1997年十五大提出了国有企业改革要着眼于搞好整个国有经济，对国有企业实施战略性改组。到1997年底，许多省市有50%以上的国有小企业通过不同形式进行了改制、改组。,2、建立现代企业制度。从1998年开始，中央提出要用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型企业摆脱困境，初步建立起现代企业制度。绝大部分国企推行公司制改造。,2、建立现代企业制度。2003年十六届三中全会的“使股份制成为公有制的主要实现形式”，结束了关于股份制姓“资”、姓“社”的争论。深化了对股份制性质的认识，从而有力地推动了国企通过兼并、重组转变成为投资主体多元化的大企业集团、股份有公司、有限责任公司的资本组织形式。,建立现代企业制度重点的转移可分两个阶段（1）上世纪90年代中前期重点围绕“管理科学”，抓减员增效，下岗分流，推动企业内部经营机制的转变；,建立现代企业制度重点的转移（2）2003年后重点围绕建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度来进行。中央和地方国资委成立和运行上市公司股权分置改革主辅分离、转变职工身份、强化内部激励约束机制,现代企业制度的基本特征(1)产权清晰。在公司制企业中，实现出资者所有权与企业法人财产权分离。企业中的国有资产所有权属于国家,国家作为企业的出资者是企业中国有资产的所有者。企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权,成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体。,现代企业制度的基本特征(1)产权清晰。企业以其全部法人财产,依法自主经营,自负盈亏,照章纳税,对出资者承担资产保值增值的责任。出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益,即资产收益、重大决策和选择管理者的权利。,现代企业制度的基本特征(2)权责明确。企业法人治理结构的各个组成部分的责任、权力、利益清楚。股东会或股东代表大会是企业的最高权力机构，其职责是通过企业章程，选择企业经营者；股东要按时足额对企业出资，并凭借所有权从企业获得股息或红利，以自己的出资额向企业的债务负有限责任。,现代企业制度的基本特征(2)权责明确。董事会是企业的经营决策机构，董事会成员对决策结果负责。经理向董事会负责，是董事会决策的执行者和企业经营管理者。监事会代表股东利益，对董事会和经理进行监督。,现代企业制度的基本特征(3)政企分开。按照出资者所有权与企业法人财产权分开的原则，建立与社会主义市场经济相适应的国有资产出资人制度、法人财产制度；明确资产所有者、经营者和劳动者的权力、责任和义务；建立以激励和约束相结合的机制。,现代企业制度的基本特征(4)管理科学。企业建立科学的企业领导体制和组织管理制度，调节所有者、经营者和职工之间的关系，形成激励和约束相结合的经营机制。,现阶段国企改革取得的成就1、国有经济的结构和布局得到显著改善。按照十六大以及十六届三中全会的部署，实现战略性调整，反映在企业层面的布局与结构上主要有两个着力点。,1、国有经济的结构和布局得到显著改善。一是“需要由国有资本控股的企业，应区别不同情况实行绝对控股或相对控股”，这类企业的数量规模必须控制在“关键的少数”，并主要集中在“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”；国有经济要保持对军工、石油和天然气等重要资源开发企业及电网、电信等基础设施的绝对控制力，对商贸流通、投资业等领域具有较大影响的大企业，要保持较强控制力。,1、国有经济的结构和布局得到显著改善。二是大量的一般竞争性行业和领域里的国有企业，要“通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰”。,现阶段国企改革取得的成就2、国有企业整体经营状况有了明显的好转。不仅实现了在1998-2000年三年内国有企业整体脱困的目标，而且最近几年销售收入、利润和税金等指标值呈两位数逐年增长。,现阶段国企改革取得的成就3、产权制度改革取得重大突破。到2005年底，中央和绝大多数地方都成立了专门的国有资产监管机构并开始履行职能；政企分开的步伐加快；一半以上国有及国有控股大型骨干企业已改制为多元股东持股的公司制企业。,现阶段国企改革取得的成就4、主辅分离和企业内部劳动、人事及分配制度改革稳步推进。,国企改革的不足1、亏损现象依然严重。2、改制过程欠规范、方式简单。3、国企股权结构不合理。4、公司治理结构仍不健全。5、国企改革的配套措施滞后。,三、近年来国有企业改革面临的亟待解决的深层次矛盾和问题,国企改革是从分配关系改革入手，进而进行产权改革，主要都是在产权制度外围做文章，没有真正触动产权这个核心，产权改革是影响和制约其他一切改革是否见效的关键。要解决国有企业的深层次问题，必须从产权制度改革入手。,产权制度改革基本思路是放权，这样就形成一系列委托代理关系，在两权分离条件下怎么处理好代理问题就成为改革难点。,具体看：1、在产权改革中，国有企业中的政府拥有终极所有权，由于政府不是自然人，其产权是公共产权，与政府的行政权力有重叠。导致国有企业政企不分或权责不明确，政府有关部门会直接干预企业内部的生产经营活动，受到干预的企业经营活动，难以按照市场经济的要求完全参与市场竞争。,最后的结果：因为责任无法落实到具体的自然人身上，不论是干预者，还是企业的生产经营管理者，都不能为国有企业内部经济效益好坏及国有资产的保值增值负责。,2、企业的法人财产权难以落实。企业有独立占有、使用、处分企业财产的权利，但一旦财产所有权可转让，国有性质很可能丧失；财产所有权不可转让，就不能形成独立的法人财产权，而且由于国有资本退出的受限及外部援助的存在，使企业“搭便车”行为的可能性增加。,3、改革中代理人有巨大的经济权力，但对代理人的约束多为非经济约束，委托人、代理人的目标不一致，对代理人的监督成本又高。,为了使改革取得突破，应通过完善企业治理结构来解决上述问题。从建立现代企业制度的角度讲，企业制度建立过程的核心就是完善企业法人治理结构。,四、国有企业改革的突破-国有企业治理结构的创新,（一）公司治理结构的含义,狭义企业治理结构：在企业所有权和管理权分离的条件下，投资者与企业之间的利益分配与控制关系。,广义企业治理结构：关于企业组织方式、控制机制、利益分配的所有法律、机构、文化和制度安排，它不仅关系到企业与其所有者之间的关系，而且包括企业与所有相关利益集团（如雇员、顾客、供应商、所在社区等）之间的关系的界定。这些制度安排决定了企业为谁服务、由谁控制，风险与利益如何在集团之间分配等一系列问题。,企业治理机制包括内部治理机制和外部治理机制两个层面。1、内部治理机制的职能（1）通过股东会、董事会对公司权力进行合理配置并通过适当制度安排以确保公司重大决策的正确性，降低责任不对称等可能带来的危害，保证所有者权益免受因经营决策重大失误或资产掠夺所造成的损害。,内部治理机制的职能（2）按照外部市场竞争提供的充分信息，制定并实施对经理人员的激励计划，目的在于使经理人员和企业的所有者激励相容。,2、外部治理机制的内容外部治理机制则主要是由发挥不同功能的各市场构成，包括产品市场、资本市场、公司并购市场、经理市场等。外部市场竞争提供充分信息，为制定并实施对经理的激励计划和考核奖惩提供依据。,外部治理机制的职能外部竞争性产品市场为考核和评价经营者的表现提供了充分信息。资本市场则为建立健全激励奖惩机制，如股票期权等激励计划创造了条件。外部经理市场和公司并购市场本身对经营者也起到了监督约束作用。,良好的企业治理从机制的健全上来说，良好的企业治理要求企业内部治理机制与外部治理机制完美匹配，相互促进。内部治理机制能够适时对外部治理机制提供的信息做出灵敏的反映；而外部治理机制能够有效解决所有者与经营者之间信息不对称的问题。,良好的企业治理从利益关系处理来说，良好的企业治理要求制度安排能够妥善处理好多数股东与少数股东、股东与经营管理层以及股东与利益相关者（供应商、消费者、雇员、社区等）之间的利益关系，在企业价值最大化基础上实现共赢。,（二）西方发达国家公司治理结构的特点比较,公司治理结构的特点是与特定国家的公司法相联系，而现代西方国家的法律制度一般可分为两个体系：一是以法国和德国为代表的欧洲大陆法系；二是在英国形成、在美国得到发展的英美法体系。各个发达国家的公司治理结构反映了建立在不同法律体系基础上的公司法的特点。,1、英美的公司治理结构模式英美模式主要是指按英美法系的基本要求订立公司法的国家普遍实行的一种公司治理结构。这种英美模式有如下主要特点：,1、英美的公司治理结构模式第一，在股东构成中，机构持股者占主体，股权分散化。,1、英美的公司治理结构模式第二，外部治理机制发达，通过企业外部股票市场提供企业绩效的信息，通过经理人市场评价经营者的能力，约束经营者的行为。,1、英美的公司治理结构模式第三，外部董事在董事会中占有较高比例。英美法系国家大多实行董事会和经理层分开运作的制度。经理层负责公司的日常经营决策工作，而董事会负责重大问题的决策及监督经理层。为了防止董事会与经理层之间的勾结，这些国家规定，在董事会中必须有半数以上的外部独立董事。,1、英美的公司治理结构模式第四，一般不实行监事或监事会制度。,1、英美的公司治理结构模式第五，雇员通过持股计划和集体谈判制度参与公司治理。,2、欧洲的公司治理结构模式以法国和德国为主要代表的欧洲国家采用大陆法系，在制定公司法时主要体现大陆法系的准则，强调公司应平等地对待股东和雇员。因此，这些国家一般侧重于公司的内部治理，较少地依赖外部治理机制。,2、欧洲的公司治理结构模式其公司治理结构的主要特点如下：第一，股权比较集中，大股东多积极参与公司经营，银行的作用较大。,2、欧洲的公司治理结构模式第二，实行双重管理制度。在欧洲国家的股份公司中同时设立董事会和监事会。董事会作为公司的法人代表机构，专门从事公司的经营决策工作，监事会则专门从事监督工作。监事会一般与董事会处于平等地位，以便在董事会和监事会之间形成制衡机制。但在德国，监事会的地位高于董事会。,2、欧洲的公司治理结构模式第三，传统上，在欧洲国家的股份公司中独立董事较少，不过近年来这种情况在欧洲有所改变。,2、欧洲的公司治理结构模式第四，普遍地实行雇员参与公司治理制度。,3、日本的公司治理结构模式日本的公司治理结构有一定的特殊性。尽管日本采用的是大陆法系，但日本根据自身的国情作了某些变通，使日本的公司治理结构的特点不完全相同于大陆法系国家的公司治理结构。,3、日本的公司治理结构模式第一，法人股东唱主角，外部治理机制较弱。在日本，控制公司股权的主要是法人，包括金融机构和实业公司。,3、日本的公司治理结构模式第二，实行内部董事制度。日本公司的董事会成员主要来自公司内部。由于法人相互持股，一般地，社长会、总经理会实质上就代表了股东会议。,3、日本的公司治理结构模式第三，雇员可在一定程度上参与公司治理。,尽管各个西方发达国家在具体安排公司治理结构时有着不完全相同的做法，但它们都有一个共同的特点，那就是在所有权与控制权分离的基础上，构建完善的法人资产制度，从而能对经营者的行为实施有效的激励和约束。,（三）我国国有企业改革中国有企业治理结构的创新,典型的“股东至上主义”逻辑支配着国有企业的改革进程所谓“股东至上主义”逻辑，就是指企业制度效率的质量标准在于所有者或股东利益的最大化，获得授权的经理人员只有按照股东的利益行使控制权才是企业有效率的保证。,从国有企业的实际改革轨迹看，是从确保国有资产的保值和增值角度出发构建国有企业的治理结构，具体表现为政府拥有企业经理人员的任免权，控制企业的重大决策，监督经营者的行为等。改革的着眼点始终是怎样改进和完善分配制度，实现政府对企业经营行为的激励和约束。,按此逻辑，整个国有企业渐进改革的过程就表现为政府对企业的放权让利以及放权以后对企业经理人员的监控过程。对国有企业进行股份制改造之后，在设置公司治理结构时，遵循的也是股东至上主义逻辑，强调加强政府对企业的控制。,1、这种“股东至上主义”逻辑使国有企业改革陷入了难以摆脱的困境：第一，国有企业进行股份制改造后，扮演所有者角色的政府在约束经营者的机会主义行为和处理国有资产流失现象时，处于“管”也难、不“管”也难的两难困境。,第二，“股东至上主义”逻辑要求委托人把大部分生产经营决策权委托给经营者行使，并对其行为实施监控，但国有企业所遵循的民主集中制原则又要求集体决策、集体负责。两者结合的后果是经营者常常以集体名义作出决策，从而使自己不用承担决策后果。个人决策、集体负责的后果是企业内部没有真正的风险承担者。,第三，企业职工应有的参与决策权、监督权在“股东至上主义”逻辑下因职代会流于形式而难以发挥实际作用。,2、新的思路在现代市场经济条件下，企业并非唯一地追求所有者的资本收益最大化。尤其是在现代公司制度下，企业以公司法人财产为依托，追求一种“适应性”，以获得