建立我国存款保险制度的法律思考

鲁东大学学士学位论文建立我国存款保险制度的法律思考贺同霞（政法学院，法学，2004级1班，041210016）摘要：建立存款保险制度是金融体系安全与稳定的重要保障，是完善金融安全网的重要措施。随着我国市场经济体制的确立，金融体制改革的加速存款保险制度已引起我国金融理论界及各实务部门的广泛关注，政府机构也多次指出在我国建立存款保险制度已迫在眉睫。本文对这一制度的发展现状、国际经验及在我国建立存款保险制度的必要性及障碍性进行分析并对我国建立存款保险制度的立法作了初步构想。 关键词：存款保险；显性存款保险；道德风险The legal thinking of China Establishes the Deposit Insurance SystemHe Tongxia(Politics and law department, Law, Class1Grade2004, 041210016)Abstract: The establishment of the deposit insurance system is the financial systems important secure and steady safeguard. At the same time, this system consummates the financial safety nets. In recent years, with the establishment of market-oriented economy, the promotion of finance reform and the growth of competition system in China, the deposit insurance system has attract many finance theorists and practical departments widespread attention, the government also many times pointed out that it has become urgent to build deposit insurance system in China. This article analyses this systems actual development, the international experience, the necessary of the establishment of the deposit insurance systems and the barrier in our country .At last, this article advances the idea that how to build the deposit insurance legislation system. in china.Keywords: deposit insurance; dominant deposit insurance system; the risk of moral hazard引 言金融是经济的核心，而金融稳定则关系到政治经济和社会的稳定。存款保险制度的建立在维护金融稳定，保障存款者的利益，维护存款机构正常运行提高监管水平和减轻政府负担方面发挥了积极的作用。我国政府正在对长期以国家信用作担保的国有商业银行进行股份制改革，逐步取消对商业银行单方面的国家信用担保，以应对金融业激烈的国际市场竞争。在我国加入WTO的背景下，从维护我国金融体系安全稳定的角度看，建立存款保险制度已经成为大势所趋。一、存款保险制度的涵义及其意义（一）存款保险制度的涵义存款保险制度是一项为保护存款人的合法利益，维护金融秩序稳定，提高金融机构的盈利能力和抵抗风险的能力，促进金融服务以及维护整体金融稳定发展的制度。按照国际存款保险机构协会（IADI）的定义：存款保险制度是指银行等存款机构丧失清偿能力时，保障存款人使之免于存款损失以及维护银行体系稳定的一种制度安排。国际社会普遍认为存款保险制度存在两种制度形式：隐性存款保险制度和显性存款保险制度。其中隐性存款保险制度是指在法律法规上没有设立存款保险制度，但银行等金融机构在出现挤兑或者出现破产清算时，政府会采取有关措施保障问题银行存款人的利益。显性存款保险制度是指通过法律法规确立存款保险制度，该制度的目的不仅在于维护存款人的利益及金融体系的稳定，还在法律法规上规定了问题银行的退出机制。建立显性存款保险制度的优势在于：通过专业化机构，迅速、有效地处理问题银行，节约处置成本，增强银行体系的市场约束，明确银行倒闭时各方的责任等。1美国在20世纪30年代最早建立存款保险制度，在1929年至1933年资本主义经济危机期间，美国整个国内金融业近乎崩溃。据统计在整个经济危机期间约计有9755家银行破产倒闭。银行破产、存款人挤兑，危机四溢！存款人在这次危机中的损失约计14亿美元，各家银行的社会信用度也跌至零点。银行等金融机构的运营举步维艰！为恢复经济发展调动公众对银行存款的积极性，美国政府采取了许多相应的措施恢复银行及国家社会公众信用度，同时采取措施保护存款人的合法权益。1933年，美国货币管理局成立了联邦存款保险公司（FDIC）。又在1934年设立了联邦储蓄信贷保险公司，负责向储蓄贷款协会提供存款保险。此后，不少国家相继稳步引入该项制度。在上个世纪80年代至90年代以来，墨西哥、泰国、印度尼西亚、韩国、俄罗斯、巴西、阿根廷等国为解决本国金融危机引进了存款保险制度，并呈快速发展的趋势。至2006年6月，全球共有95个国家和地区建立了这项制度，此外还有二十多个国家同我国一样正在研究计划或者准备实施中。2目前我国虽然对存款保险制度没有明确做出法律规定，但我国各银行存款人不会面临因存款银行倒闭而带来的威胁。我国实施的这种隐形存款保险制度，接近一种全额国家隐形存款保护。国家对问题金融机构给予以国家财政为主的最后补偿。这种隐性存款保险制度实质上是以国家信用作担保的，以牺牲纳税人利益为代价的全额补偿制度，长期运行将不利于我国经济的发展。随着我国金融体制改革的深入发展，长期以来金融机构“只生不死”的现象已成为历史。对问题金融机构的破产改造成为现实，中央财政的负担也越来越大。随着我国加入WTO金融市场开放，国内金融风险逐渐增大，今后世界性金融危机也将会对我国造成严重影响。我国建立存款保险制度已成为大势所趋，迫在眉睫。（二）建立存款保险制度的意义存款保险制度是金融安全与稳定的重要保障，其建立有助于抵御金融危机、维护金融稳定，促金融市场的公平竞争，提高金融体系的运行效率。存款保险制度实行保险限额，对中小储户更为安全的保护作用，有利于维护公众对银行体系乃至整个国家金融体系的信心，防范因个别银行出现挤兑现象而对整个银行体系的安全造成威胁。同时存款保险制度还建立安全有效的问题银行退出机制，从而使问题银行能较好的在破产倒闭后安全退出市场，避免因处理不当造成倒闭后的隐患，进而减轻政府的财政负担。在世界经济一体化的大背景下，全球金融也将向一体化方向发展，随我国金融市场的逐步开放，我国将直接面临世界性金融危机的挑战。如前所述，我国现在实施的隐性存款保险制度实质上是以牺牲纳税人的利益和国内通货膨胀的危险来保障中国金融业在政府设置的制度温室里“健康生长”，这种制度已经不能适应时代的发展。在我国尚未建立存款保险制度的情况下，我们可以借鉴国际经验摒除不利因素，加快存款保险制度建立的步伐。二、存款保险制度建立发展的国际经验 随各国经济的发展及金融体制的完善，越来越多的国家建立了存款保险制度。笔者将从以下四方面讨论一下各国在这一制度建立运行过程中的经验总结。（一）完善的制度保障从各国经验看，完善的制度保障是存款保险制度建立并完善运行的必要条件。一国存款保存保险制度的有效运行国内制度环境起着决定性的作用。在法律方面，美国在1933年的银行法格拉斯斯蒂格尔法案中规定了联邦存款保险制度的职能和组织形式。为保障联邦存款保险公司职能的有效发挥，1950年联邦存款保险法案等法律法规赋予了联邦存款保险公司更广泛的权利，这些法律为联邦存款保险公司的运行、发展、完善创造了重要的外部制度环境；同时通过以美联储证监会、货币管理署等机构为核心的监管体系加强队金融业的监管，为联邦存款保险公司的运行提供了重要的市场环境。加拿大1967年的加拿大存款保险法、日本的存款保险法、香港的存款保险公司计划条款、欧盟议会及委员会于1992年5月30日通过了欧盟存款保险制度指引等都对存款保险制度的建立起了标志性的作用。Cull,Serbet和Sorge（2002）用实证方法研究了建立存款保险制度与金融发展之间的关系，总结出：成熟的制度对抑制在保险金额过高、承保范围不当扩大等方面带来的金融隐患有很好的效果，但对监管方面力量较弱的制度尚不健全的国家直接引入存款保险制度可能就不会达到上述效果。（二）健全的组织形式从已建立存款保险制度的国家和地区来看，各国存款保险机构的组织模式主要分为三种：第一种是由政府机构组织建立，通过政府掌控的职权操作运行，通过国家信用获取民众对金融体系的信心。这种组织形式具有较大的权威性和广泛的职权性，但因权限过大也将会面临过高的人力、物力、财力与风险预警和危机处理的滞后性之间的矛盾局面，因而缺乏适当的监督阶层。第二种是由金融机构的行业自律组织单独建立，由商业银行或银行协会自己建立和管理。资金主要来自商业银行，没有政府的参与自律性相对较强，能够较好的避免道德风险。但同时因为缺少政府的参与管理也缺少资金和权限上的后备支持，所以相对应的机构职能性也较小，往往没有维护整个国家金融稳定的职能，对本机构大范围的银行破产往往也难以应付。第三种是由政府和金融机构行业自律组织共同建立和管理，这一组织模式虽然依附于政府但在管理上却优于政府机构独立组建的形式，能够较好的避免道德风险、权责分明，能有效地加强风险预警和危机处理机制，同时因有政府的参与支持可以得到一定的政府资金支持，同时也避免了由金融行业自律组织单独面对大范围成员银行破产的威胁导致的资金短缺的弊端。在职权和获取信息上也优于民间组织，避免了信息的闭塞单一性。（三）存款保险机构的范围及职责 从各国的实践经验看，一般会从整体上建立一种覆盖所有银行类金融机构的存款保险体系，但是否包括外资银行在中国的分支机构，各国的具体规定不尽相同，可以强制各金融机构参保，也可以自由纳入，也有如美国1991年颁布的外国银行监管加强法中明确规定了哪些金融机构不能加入美国存款保险体系，通过法律作出列举式规定。各国存款保险机构的设立都是为了预防和化解金融风险，维护金融体系的稳定，所以存款保险机构的职责也基本相同。从各国已建立的存款保险制度来看，根据存款保险机构的职责与权限分为两种基本类型：付款厢模式和风险管理模式。1付款箱模式付款箱模式的机构特征为：一是仅在银行关闭或破产后才发挥作用，在银行倒闭之前，除了收取保费和管理保险基金之外，基本没有其他权利；二是运行成本低，在管理中面临的委托代理问题也比较小；三是在银行危机管理中基本处于被动的赔付状态，很难控制在实际赔付过程中一些可能避免的成本。中国香港的存款保险机构属于典型的付款厢式模式，根据香港存款保险计划条例，香港存款保障委员会仅具有基本的存款保险与赔付职责。芬兰、希腊、爱尔兰、卢森堡、荷兰、葡萄牙、瑞典和英国等欧盟国家的存款保险机构也是付款箱模式，仅拥有在银行倒闭时对合法的存款赔付请求偿付。32风险管理模式风险管理模式又可进一部分为成本最小化模式和风险最小化模式。成本最小化模式的目标是：在提供存款赔付的同时减少存款保险基金或存款保险机构面临的风险与损失。存款保险机构的特征为：一是由于加强了对存款赔付请求的审核，对信息的要求更加严格；二是有权对已经形成的损失与风险进行管理和处置，如何对倒闭银行进处置，选择何种方法才能实现债权的最大化回收，避免因银行倒闭带来直接的大范围的损失等；三是风险管理功能与权力，一般仅限于银行倒闭或破产发生之后。韩国存款保险机构是典型的成本最小化模式。风险最小化模式的目标是：是对存款保险基金或存款保险机构已形成的风险与损失进行管理，同时对健康的投保机构或其风险形成过程进行监督管理，预先防范风险及时化解风险。风险最小化模式的特征为：一是同时拥有对存款机构关闭或破产之前与之后的风险管理功能与权力；二是职能较多需要有效的机构设置与人力资源保护。香港存款保险委员会在这一方面表现的最为明显；三是职能较大，往往存在更多的委托代理问题；四是由于存款保险机构的职能与金融安全网的其他成员存在一定的重叠，并且存在更多的机构协作问题。美国存款保险机构是最为典型的风险管理模式。4（四）存款保险的范围各国存款保险在保护的范围方面存在差异，但大多数国家都会通过明确的法律法规的形式在这方面做出规定。在大多数国家存款保险是按每个存款人承保，这意味着每个存款人被保护的范围不能超过法律法规规定的最高保险限额。据统计，在2003年全世界共有66个国家的保险范围是按每个存款人承保，其中有18个国家的保险范围是按存款人每个存款帐户承保。这样，对拥有多个存款账户的存款者受保护的限额将高于单一账户开户者。对于自然人以外的其他机构或组织等以对公账户开户的客户，各国的做法又有所不同。例如，英国涉及银行存款保险的银行法、金融服务与市场法（2000）中明确规定英国存款保险机构可对一般中小企业服务。但如拉脱维亚、立陶宛等国则明确规定对一般的以对公账户开户的中小企业存款不予纳入存款保险服务范围。三、我国建立存款保险制度的必要性和障碍性分析（一）建立存款保险制度的必要性1建立存款保险制度是我国银行业与时改革发展的需要随着我国加入WTO，我国政府严格依据WTO的原则自2006年12月起开始履行入关协议，并逐步取消对外资银行的入关限制实现金融业对外开放。外资银行凭借其庞大的规模，雄厚的资金实力，优良的经营管理技术等优势，在我国金融业市场上形成激烈的竞争。在市场份额、客户资源、人力资源等众多方面给我国银行业带来冲击。我国长期以来并不存在法律明文规定的应对国际金融风险冲击的存款保险制度，虽然从以往实践层面上看近年来海南华银、大连证券、鞍山证券、北京华阳租赁公司、山西华康信托、佳木斯证券、新华证券、南方证券等金融机构相继今日破产清算程序的处理可以看出，我国存款金融机构与政府之间存在着一种隐性存款保护。这种隐性存款保险保护在保护存款者利益以及维护金融体系稳定方面发挥了一定的积极作用，但随着国际金融市场地发展和我国金融改革的深入，在我国隐性存款保险制度下我国整个金融体系内部存在的流动性风险、资本风险、利率风险、汇率风险等各种风险日益暴露，隐性存款保险制度已明显不能适应时事发展并且必须适时改革。2建立存款保险制度是完善金融监管体制的内在需要国际公认的金融安全是有保险监管、最后贷款人、和存款保险制度构成。其目标是：保护存款人的利益，防止因金融机构的偿付能力不足造成的挤兑风险；通过审慎监管金融业抵御金融危机；促进市场公平竞争。最终提高金融体系的运行效率。我国尚未建立存款保险制度，监管主要定位于事前危机防范，即对日常的银行开业登记进行管理审核设置严格的准入条件，对银行业务活动的管理、贷款集中程度的管理也有严格的监管。积极地显性存款保险制度在对银行办理业务的同时对银行进行风险评级。例如，对银行进行骆驼评级（CAMEL），根据对银行的评估级别对其制定不同的保险费率，征收不同的保险费。对银行的经营状况进行检查监督，能及时发现参保银行存在的问题，及时根据该银行的情况采取相应的措施，还能在银行破产时对银行的负债予以妥善处理，保护存款人的利益，防止银行挤兑，促进金融体系的稳定。显性存款保险制度的优势就在于：建立专业化机构对稳定金融体系方面有更为明显的作用。现行存款保险制度不仅是在银行破产事件发生后补偿存款人的损失，它对促进银行等金融业安全合法经营，事先防范和化解金融危机以及在发生风险后消除和缓和金融震动，确保金融体系安全都有积极的作用。因此，为了完善我国的金融监管体系需要建立显性存款保险制度。3存款保险制度为金融机构设计退出机制可以减轻政府的负担我国实际上实行的是隐性存款保险制度，在经营不善的金融机构退出市场的过程中，往往是由中央银行和地方政府承担个人债务清偿的责任。建立存款保险机构，通过监管避免银行违规操作而使政府独立承担坏账剥离。对于只是出现不健康运作存在潜在危机的银行实施援助，防范和化解风险，维护市场的稳定与安全。但中央银行作为最后贷款人对问题银行实施救助的同时在一定程度上也影响了国家货币政策的有效执行，不利于国家货币政策的独立性。存款保险制度建立实施以后，即使银行破产清算也不用由国家买单，而是由存款保险公司承担风险损失，这样既稳定了整体国家金融业也增强扩大了储户对银行的信任，保护了他们的个体合法利益。这一制度的运行还有利于活跃整个金融市场，增强银行的风险意识，鼓励更多中小型金融机构为农村农民提供金融服务。（二）在我国建立存款保险制度的障碍性1缺乏法律基础和社会基础我国一系列的金融法律法规对存款保险从未涉及并且也从未在这一方面做过任何宣传教育工作，所以大多数群众对存款保险制度这一概念一无所知，因而缺乏建立存款保险制度的市场化机制。在存款保险制度下，实行存款保险限额，限额以外的部分不予以保护，从而消除了在隐性存款保险制度下所有金融机构以国家信用作担保，即使有个别金融机构出现经营风险存款人也不会承担破产风险。在社会整体风险意识不强的情况下唐突的引进存款保险制度，势必在一些法律意识淡薄的群众中引起反面影响，所以必须加强法律法规宣传教育工作。2中央财政负担过大，中央银行的救助能力也有限度随着我国加入WTO金融市场对外开放，金融业的竞争日益激烈，金融机构破产引发系统性银行危机的可能性增大，而目前我国实行的隐性存款保险制度，完全由国家信用对存款进行担保。一旦发生大规模的金融机构破产倒闭清算案件，一律由国家财政担负全额补偿责任，中央银行对问题银行的在贷款实际上很难回收，而最终转为货币发行由全社会来承担。中央财政的负担日益加大，全额救济将不会长期持续。从实践层面来看，我国现在实施的隐性存款保险制度给我国金融业的发展埋下了很大的安全隐患。3缺乏银行风险评级机构，道德风险与日俱增在隐性存款保险制度下，没有专门为银行的运行风险评级的评估机构。单一的“零费率”使得各家银行不用为他们的过度冒险行为支付额外的成本，从而会尽量争取那些能够带来高回报率的高风险贷款业务，再加之各银行不健康的内部管理，从而很容易会引发个人道德问题。各银行的不良贷款规模在隐性存款保险制度下与日俱增，一旦有大规模的系统性金融危机我国金融业将无法脱身。4缺乏明确的问题银行退出机制在传统的国家隐性存款保险制度下，金融机构出现经营风险时，一些大的金融机构往往想方设法采取各种手段将规模做大，面对这种情况国家往往希望通过再贷款等的资金支持维持其运营，从而避免大范围的金融动荡。这种危机维护覆盖到证券、信托等各个非银行金融领域。在问题银行必须面临倒闭时，如何解决破产后的问题，往往就没有规则，随机性很大，处理结果更难预测。需要各级政府部门、司法部门临时合作组建处理委员会并全盘对个案的进行处理，在这种情况下往往出现暗箱操作的现象，更是缺乏一致性的处理原则以致事后留下严重的后遗症。银行破产的退出机制问题不解决，将难以维系我国金融业的长治久安。四、构建我国存款保险制度的立法构想诚如中央银行曾经指出的：建立存款保险制度已迫在眉睫，基本条件已基本成熟。主要表现在以下三个方面：第一，各专业监督机构已经逐步设立并趋于完善，金融监管深度与广度均取得了长足进步；第二，以国有银行及农村行用社改革改制为标志，我国金融企业资产量明显提高，微观基础不断夯实；第三，我国经济依然处在景气周期，宏观环境有利于体制共建平稳过渡。所以尽管我国现在建立存款保险制度仍然存在不少障碍，但以国家信用作担保的隐性存款保险制度已经不适应我国当前金融发展和金融稳定得需要。因此，成立国家存款保险机构，建立显性存款保险制度，建立起良好的金融风险事前防范，事中指导，引入责任判断标准，引导商业银行向着安全健康的方向开展业务创造积极的条件极为重要。制定相关法律法规，尽快出台存款保险条例，以法律法规的形式明确规定存款保险机构的组织形式、保险机构的职能、保险保护的范围、投保方式、存款保险基金的筹集、存款保险的赔付方式等内容，做到有法可依。下面笔者将从上述几方面讨论我国存款保险制度的构建问题。（一）存款保险机构的组织形式和职能1存款保险机构的组织形式设立存款保险机构是建立款保险制度的基础，在存款保险机构的组织和建设过程中势必会涉及存款保险机构与纳税人、存款人、政府机构、投保银行之间的利益分配问题，如何才能最大限度的保护存款人的利益，维护金融体系的稳定，笔者认为：应借鉴德国的丰富经验，存款保险制度发挥作用的前提是银行真正成为市场活动的主题，消除政府对银行或公开或隐形的信用担保。应让整个金融系统在市场竞争中求生存，优胜劣汰，资不抵债就应破产清算。设置独立于政府机构之外的存款保险机构成本会相对较高，并且会不可避免的发生与中央银行的监管权冲突的问题，但从长期来看，只有建立独立的存款保险机构才能避免因管理权分散和私权利而导致的利益出发点不同而造成利益冲突 ，从而能够长久的保证我国整个银行体系的稳定发展避免系统性的金融危机。存款保险机构与中央银行和银监会应分工明确，中央银行在制定执行货币政策的同时以最后贷款人的身份对暂时性出现流动性资金紧张的银行提供资金援助；银监会负责银行的准入及对其经营监督；存款保险机构的职能是保护存款人的利益，监督投保金融机构的运行，在参保金融机构出现风险时进行风险补救。如果问题银行处于必须破产整顿的状态，存款保险机构将会通过其专业机构制定出最佳方案确保问题银行的安全退出。对各金融机构日常运行监督应分工合作。存款保险机构的组织形式不同于普通的财产保险机构的组建形式。借鉴国外经验存款保险机构的组建大体上分为三种形式：官办、民办和官民合办三种类型。鉴于我国财政资金比较紧张的状况，我国存款保险机构组建应由政府和所有参保金融机构共同出资建立，其中财政拨款应占很大份额，按照我国的情况，笔者建议国家财政出资比例应占全部出资额的60%左右。剩余部分应由所有参保金融机构按照其吸收存款的比例以及其运行风险率来认缴。这样才能够形成比较合理的三方监管体系即：由中央银行、银监会和存款保险机构组成的三方监管机构。存款保险机构在设立目的上与普通财产保险机构最大的不同在于不以营利为目的。共同出资组建但独立于政府之外，不受政府权力的影响避免了存款保险机构在运行中出现随政府政策改变而改变运行策略，可以更好的保证我国金融行业的安全运行，实现建立完善存款保险制度的最终目的。2存款保险机构的职能参照国际经验各国存款保险机构的职能可以分为单一职能和复合职能两种类型。单一职能是存款保险机构只是担负保护存款人的利益方面的职责。复合型的存款保险机构在保护存款人的利益的同时还增加了对参保金融机构进行监督检查、防范风险，对经营不善的问题银行给与救济，救助无效的情况下进行存款赔付或者收购资产破产清算，更好保护存款人的利益。结合我国国情在我国存款保险法中应明确指出建立存款保险机构的目的标，可从以下方面做出规定：在保护一定比例存款的前提下，保护大多数存款金融机构存款人的利益，维护其对金融机构的信心；维护金融体系的稳定，实现我国金融业与世界接轨，最终达到维护社会公共利益的目的。5基于此，我国存款保险机构应具备复合式职能。其职能主要包括：（1）事前监督检查职能事后救助及破产清算职能，对参保金融机构日常运行进行监督检查，防范违规操作，确保各参保机构能正常安全运行。在参保金融机构在出现金融风险、经营障碍时，存款保险机构向其提供资金援助并防止出现存款人挤兑和救助无效破产清算。对于无力救助的金融机构可以促成同业兼并或者破产清算。对破产财产的处置通过鼓励购买及形成赔付双方交易、投保存款转移等方式实行最后救助。（2）管理存款保险基金的职能，我国存款保险基金主要用于以下几方面：第一，用于存款保险金的正常支付；向出现经营风险的参保金融机构提供资金援助。第二，向出现暂时性资金运行困难的参保金融机构提供在贷款支持。第三，在整个金融环境稳定时期，可将闲置的资金投资于比较安全的产业，加强存款保险基金的积累速度。（二）存款保险保护的范围借鉴多数国家的经验我国学者多认为我国存款保险机构的范围应包括所有在我国依法设立经营存款业务的金融机构。在学术界对于投保金融机构的范围存在争议的焦点是：国外银行机构在我国设立的非法人分支机构和我国的四大国有银行是否需要投保。随着我国加入WTO履行入关承诺，逐步取消对外资银行的限制性条款。国内金融业之间的竞争将会日益激烈。为保护国内金融机构的良好发展，避免因外资金融机构利用其在资金及管理方面的优势形成竞争优势，给国内金融业造成发展的障碍。在我国金融体系并不稳健、内部存在较大的潜在风险的时候各金融机构经济实力较差的情况下，如果单方面规定外资银行不能参保，将不利于公平竞争。通过法律法规规定外资银行参保，并列支法定保费，可以看作外资银行交钱购买其在中国金融体系中的信用。这样中国银监会也可以对内外资金融机构的经营操作做出一定的监督，防范不规范化操作。这样有利于在国内创造公平、公正的竞争环境，有利于吸引外资，扩大我国金融业的对外开放程度。从我国整个金融体系的结构看，四大国有银行的存款份额约占整个金融体系的60%以上，如果四大国有银行不列入存款保险体系，我过半数以上的居民存款将得不到存款保险体系的保护，这样存款保险机构的设立也必将形同虚设。四大国有商业银行如果不参保，势必影响我国存款保险基金的筹集。如果存款保险基金的规模过小将难以支持大规模的银行危机，势必导致该改革失败。另外，在其他金融机构都通过存款保险基金的交纳来提高自身的信用的同时，四大国有商业银行却仍在依靠国家信用作担保，对其他金融机构不公平，不利于国内环境的稳定。所以无论从哪一方面分析四大国有商业银行必须强制参保。（三）投保方式 我国金融体系结构复杂，不同金融机构之间管理水平、资金实力竞争力存在很大的差距，所面临的金融风险威胁的强度也不同。居民和各金融机构的风险意识还不是很高，鉴于此笔者建议，我国应实行强制式的存款保险制度。通过法律法规明确规定参保机构的范围，同时强制法规规定的机构参保。实行强制参保的原因在于：首先，存款保险制度是适应本国及世界金融发展之需而建立的具有公共性特征的制度；其次，有利于维护金融秩序的稳定。如果实行自愿参保的方式，四大国有商业银行如前所述规模庞大，经营良好，风险相对较小，并且以国家信用作担保，为节省运行成本也将不会参加保险。所以为了整个金融体系的稳定发展我国必须实行安全有效的强制投保方式。（四）存款保险基金1存款保险基金的来源应通过法律法规规定各参保金融机构均需缴纳一定的保费从而形成具有一定规模的保险基金。据统计，2007年7月我国银行业金融机构总资产规模接近49万亿元人民币，一旦有银行破产，将会面临大巨额的保险赔付。据有关学者估算，到2020年，我国参保机构缴纳的存款保险基金的规模最多达到2223.5亿元，仅占存款保险备付金的25%左右。因此，仅靠银行的保费集缴是远远不够的，只能解决很小的部分。在当前条件下，只能通过国家财政出资来解决大部分，并且尽快采取其他措施建立起具有一定规模的能够抵御一定风险危机的存款保险基金。62存款保险费率 能否筹集具有相当规模的保险基金是我国存款保险制度建立的关键。因而保险费率的制定显得尤为重要，保险费率过低容易加剧金融机构的道德风险，非但不能达到建立显性存款保险制度的目的也不能减轻政府的财政负担。保险费率过高，虽然在一定程度上有利于积累保险基金，但必将会加剧部分参保机构的成本负担，从而也不利于其经营发展。随着银行业务的不断创新及种类的多样化，统一保险费率已经难以达到防范金融风险的目的。国外大多数已建立存款保险制度的国家，一般根据各参保银行自身的风险率来确定保费，这一做法已达成了国际共识。美国实行的“与风险相联系的保险费率制度”，实行差别费率制，根据经营风险收取保费，到较好的效果。借鉴国际经验我国也必须建立起完善的风险评级体系和完善的征信查询网络。在风险评级体系下，相当于建立了一个正向激励体制。一方面激励四大国有商业银行提高管理保持其低风险的良好经营状态，同时激励风险率相对较高的银行提高管理水平降低运行成本，整顿不良资产。结合我国国情，在我国建立存款保险制度的初始阶段可根据各参保金融机构的资产规模以及资产充足率实行简单分类差别费率制，今后条件成熟时，应逐步过度到基于单个银行风险评级的差别费率。但要规定一个明确的调整时间表，再逐步实行年度动态保险费额度征收制。7（五）存款保险的赔付1赔付方式依照国际经验存款保险的赔付主要存在两种方式：现金赔付和转移赔付两种。当存款保金融机构发生停业时，由存款保险机构以现金或类似的方式（如支票等）在存款保险限额范围内直接赔付投保金融机构存款人的存款，这种赔付方式称为现金赔付；当投保金融机构发生停业情形时，由存款保险机构指定另一家金融机构，在存款保险限额内以设立与其保险金额相等的账户方式赔付投保银行存款人的存款，这种方式称为转移存款赔付。这两种赔付方式各以不同的方式保障了存款人的利益。参照国际经验，大多数已建立存款保险制度的国家都通过法律同时认可了两种方式，这样可以更灵活的处理问题银行，维护整体利益。8笔者认为，我国处于社会主义初级阶段，市场经济尚不发达，不论是国家还是市场自身在应付金融危机方面的经验都存在不足，所以应尽可能采取更为灵活的方式应对各种风险。所以在确定赔付方式时就应在立法中将两种赔付方式一一列出，存款保险机构根据对参保机构的日常监督检查，对各银行也具有比较全面的了解，在出现问题时能根据具体情况决定采取哪种赔付方式。2保险限额存款保险制度的建立其中一个很重要的问题就是确立一个科学合理的保险补偿限额。参照各国经验，保险限额的最大补偿比例一般低于100%。据有关学者统计，法国仅为6万欧元，英国约为2.5万欧元，意大利约为6万欧元，荷兰约为2万欧元，希腊约为2万欧元，美国最高保障不到9万欧元，加拿大不到5万欧元。9国际货币基金组织认为：对被保存款银行每一个存款人受保护存款的保险限额为该国人均GDP的3倍。2006年中国金融稳定报告关于最高赔付额问题上指出：根据中央银行2005年的存款在5万元以下，10万元以下，20万元以下，