我国城市地下管线信息化管理的问题.ppt

我国城市地下管线信息化管理的问题与对策,主要内容,1、地下管线管理的重要意义2、我国地下管线信息化管理现状3、目前存在的问题与分析4、我国地下管线信息化管理对策,1、地下管线管理的重要意义,基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。它是社会赖以生存发展的一般物质条件。基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。在现代社会中，经济越发展，对基础设施的要求越高；完善的基础设施对加速社会经济活动，促进其空间分布形态演变起着巨大的推动作用。,地下管线是城市最重要的基础设施之一。城市地下管线是指在城市规划区范围内，埋设在城市规划道路下的给水、排水、燃气、热力、工业等各种管道、电力、电信电缆以及地下管线综合管沟等。从管线传输或排放物质的性质来分，城市地下管线可分为给水、排水、燃气、热力、电信、电力、工业和综合管沟八大类管线，每一大类管线还可根据传输或排放物质的差异或其功能的差异分为不同的小类，如给水管线可分为生活水、循环水、消防水、绿化水和中水等；燃气管线可分为煤气、天然气等；排水管线可分为雨水、污水和合流等；热力管线可分为热水、蒸汽等；电力管线可分为供电、照明、电车和直流专用线路等；电信管线可分为市话、长途、广播、有线电视、宽带和监控等；工业管线可分为氢气、氧气、乙炔和石油等；综合管沟管线可分为综合管廊和综合管沟等。,我国的城市管道大规模建设是在建国以后，基于当时国情，无论是管道的长度和管径和网络分布都是暂时解决当时的突出问题，未形成完整的系统体系。改革开放以来，国民经济高速增长，我国的城市建设也正在以日新月异的速度变化着，但地下管线设施建设一支没有给予足够的重视，管线规划性不强，主干线与次干线的衔接性差，管线纵横交错，各自为政。城市的规模越庞大，功能越复杂，基础设施越密集，可能出现的问题就越多。而水电气通讯等任何一种地下管线出现问题，都会威胁城市的公共安全。地下管线管理在城市公共管理具有重要意义。,1、地下管线是城市赖以生存和发展的物质基础城市地下管线担负着城市的信息传递、能源输送、排涝减灾、废物排弃的功能，是城市赖以生存和发展的物质基础，是城市基础设施的重要组成部分，是发挥城市功能、确保社会经济和城市建设健康、协调和可持续发展的重要基础和保障。城市地下管线就像人体内的“血管”和“神经”，因此，被人们称为城市的“生命线”。,2、地下管线与百姓生活息息相关随着我国城市化进程的加速，城市地下管线建设发展非常迅猛，但随之而来的地下管线管理方面的问题也越来越多。施工破坏地下管线造成的停水、停气、停电以及通信中断事故频发；“马路拉链”现象已经成为城市建设的痼疾；由于排水管道排水不畅引发的道路积水和城市水涝灾害司空见惯。地下管线引发的问题已成为城市百姓心中难以消除的痛。,频频发生的城市地下管线事故让人们认识到，原来我们脚下坚实的大地有时其实很脆弱，地下管线的任何“风吹草动”，都可能将给城市带来巨大影响，地下管线的重要性正日益被各级政府部门和城市老百姓所重视。,3、地下管线是城市安全与繁荣的根基城市地下管线被人们称为城市的生命线，是城市安全与繁荣的根基所在，对于它们的安全，怎么重视都不过分。城市燃气管道已经被列为城市的重大危险源，燃气管线的泄漏和爆炸事故影响到城市人民的生命和财产安全；供水管线事关城市百姓的用水安全；城市排水、供水管线有可能成为传染疾病的传染通道；供水、燃气、电力和电信等管线有可能成为恐怖分子作为发动袭击的工具。因此，对城市地下管线的安全隐患进行监测、评估、排除和监管很有必要。,4、地下管线事关城市形象城市地下管线管理的好坏直接影响到城市招商引资的效果，而频频破坏地下管线的事故会严重影响城市在投资者中的形象，甚至可能造成不良的国际影响。,1999年8月29日，某施工单位在北京市玉泉营环岛附近将6条重要通信光缆挖断，其中有两条是国家一级干线，使北京与南方七省市的通信中断，部分国际线路、国家会议电视网等党政军通信线路、大型企业集团、建设银行与外界的联系中断。这些事故造成了严重的经济损失，据估算，仅直接经济损失就达1400多万元，间接经济损失不可估量；更为重要的是，它严重影响了国家政治、经济生活，甚至造成了不良的国际影响。2006年5月17日，广东省佛山市南海区桂丹路一处正在施工的工地上，一台搅拌桩机不慎将地下的6条通信光缆，包括省长途干线48芯光缆、佛山本地3条108芯光缆、南海区24芯和36芯区域网全部挖断，造成佛山至省长途干线、佛山市、南海区区域网络通信业务中断7小时。,今年，北京又先后发生两起较大的因地下管道导致的地面塌陷，济南市地铁选线勘察时打断地下主供水管道，等等。,第一、地下管线信息在城市建设发展中的地位与作用城市地下管线管理主要体现在地下管线的规划、建设、工程档案及安全维护等几个方面。随着信息时代的发展，实现地下管线信息化管理是未来数字城市的需要。地下管线信息是指在城市规划区范围内，埋设在城市主干路、次干路、支路、社区道路以及城市广场等区域地下管线的走向、空间位置、基本属性及其附属物等信息。,地下管线信息属于城市的基础地理信息，具有统一性、精确性、完整性和基础性等特点。统一性是指城市各种与地下管线相关的专题信息系统，其城市地下管线数据的来源应一致；精确性是指城市地下管线数据的空间精度要符合现行行业标准城市地下管线探测技术规程（CJJ61-2003）的有关要求；完整性是指在城市主干路、次干路、支路、社区道路以及城市广场等区域范围内，城市地下管线数据要能够真实的反映地下管线现状；基础性是指城市的规划设计、建设、地下空间开发利用、城市管理和应急抢险等均需要城市地下管线数据作为信息支撑，城市地下管线数据是城市众多空间专题信息系统必要信息。,地下管线信息是进行城市规划建设工作的基础。规划部门在进行城市规划审批过程中，必须准确掌握地下管线的铺设情况、连接方向及埋设方式，才可以正确合理的进行审批，减少规划决策失误。地下管线信息是进行建设施工的信息保证。掌握完整、准确的地下管线信息，可以有效避免施工破坏管线事故的发生。地下管线信息是设施安全维护工作的基础。掌握完整、准确的地下管线信息，可以高效、准备的开展地下管线及其设施的安全维护工作。,地下管线信息是城市应急工作的数据支撑。地下管线事故轻者影响到城市的交通和城市居民的生活，重者造成人身伤亡或传染病的传播，甚至会导致大量人员伤亡、建筑物坍塌、城市地下水体污染等重大事故，严重者可能会损坏国家在国际上的形象。城市地下管线信息共享平台的建设，可为城市应急指挥、抢险系统提供基础数据支撑，为应急指挥和抢险提供准确的数据依据，提高决策效率。,综上所述，地下管线是维系城市地上地下空间、保证城市整体运行的基础设施，规划、建设和管理好地下管线是未来充分利用地下空间的重要的基础工作。城市综合地下管线信息是进行城市规划建设管理工作的基础，规划部门在进行城市规划审批过程中，必须准确掌握地下管线的铺设情况、连接方向及埋设方式，才可以正确合理的进行审批，减少规划决策失误。同时地下管线信息也是进行建设施工的信息保证，避免出现破坏管线事故的发生，以及为城市地下管线设施维护工作快速、准确的提供设施信息。因此，地下管线信息是城市地下空间规划、城市建设、城市管理、城市应急和地下管线运行维护管理的基础。,第二、我国城市地下管线信息管理发展历程西方发达国家对城市管线信息化管理的认识和应用起步较早。从七十年代开始利用计算机管理城市管线资料，到目前已基本实现计算机管理地下管线数据。总结我国城市地下管线的发展历程，城市地下管线信息化建设的发展历程大致可以分为五个阶段，即原始阶段、起步阶段、平稳发展阶段、快速发展阶段和共享应用阶段。,原始阶段上世纪九十年代中期以前，城市地下管线类别较少、规模不大、资料缺失。由于当时探测技术和探测仪器发展水平的限制，为了摸清地下管线的现状，一般通过对已有管线的整测和新建管线的竣工测量等手段来实现。整测时先向地下管线权属单位收集整理已有管线资料，而后采用开井或开挖少量样洞的方法，到实地对照核实调查，并测绘和编制管线图。我国一些大城市如北京、上海、天津、济南、沈阳、南京等城市曾通过地下管线整测的方式，逐步掌握了大部分地下管线资料，对当时的城市建设工作起到了一定的指导作用。,此阶段，所有管线的权属部门和城建部门都建有档案室，以保存管线的竣工图和各种管线的属性卡片、表册。该时期的城市地下管线资料的收集是采用“整测”方法，即以向各专业管线单位收集现存资料为主，辅以实地调查测绘，最后编制管线图。到90年代初，有部分单位开始尝试采用计算机机助成图方法来管理地下管线资料，但仍然不能摆脱传统的档案资料管理模式。属于地下管线信息化传统管理阶段。,起步阶段上世纪九十年代中期，我国城市的建设与发展步伐加快，城市地下管线种类增加，规模扩大，承担的功能越来越复杂，地下管线在城市规划、建设与管理方面的作用日益明显，而地下管线资料的不全、不准、不现势和不一致问题日渐突出，严重制约了城市的发展。随着电磁法探测技术进展、地下管线探测仪器的引进及其在大型工矿企业中的成功应用，电磁法探测技术开始逐步引入到城市地下管线普查工作之中，并成为城市地下管线普查主要技术手段之一。图形化操作系统、地理信息系统和数据库技术的新进展为城市地下管线数据库建立和地下管线信息的应用也奠定了良好的技术基础。,为了统一城市地下管线探查、测量、图件编绘和信息系统建设的技术要求，及时、准确地为城市规划、设计、施工以及建设和管理提供各种地下管线现状资料，保证探测成果的质量，以适应现代化城市建设发展的需要，原建设部组织有关单位编制了中华人民共和国行业标准城市地下管线探测技术规程（CJJ61-94），并于1994年12月5日批准发布，1995年7月1日起施行，使城市地下管线探测技术逐步走向规范化。,广州、无锡市、厦门市、克拉马依市、福州等城市专门成立了地下管线普查领导小组，来统筹组织开展全市地下管线普查工作。尤其是广州市，为了完整、系统地做好地下管线普查工作，查明地下管线状况，统一广州市城市地下管线探测和基础资料编制的技术要求，在工作开展前还专门制定了广州市地下管线探测技术规程，并首次在城市地下管线普查工程中引入工程监理制度。,此阶段城市地下管线信息化的目标由最初的编绘综合地下管线图逐步过渡到建立城市综合地下管线数据库，并开始采用图形软件（如AutoCAD）管理图形，采用数据库软件（如DBASE、FOXPRO）管理管线和管件的属性数据，初步实现计算机制图和简单查询。城市地下管线普查工作也逐步走向规范化、标准化和现代化。,平稳发展阶段上世纪九十年代后期至2005年，一方面，随着我国城市化进程的加速，城市地下管线已经形成一个庞大、复杂的系统，其作用与功能越来越重要，而地下管线家底不清、数据不准、精度不高等问题已经严重影响着城市经济的发展，查清城市地下管线现状，对其进行科学管理与维护迫在眉捷。另一方面，为了推进全国各城市的地下管线普查工作，建设部于1998年颁布了建规199869号文“关于加强城市地下管线规划管理的通知”。该通知明确要求：“未开展城市地下管线普查的城市应该尽快对城市地下管线进行一次全面普查，弄清地下管线的现状。有条件的城市应该采用地理信息系统技术建立城市地下管线数据库，以便更好的对地下管线实行动态管理”。,为了适应城市地下管线普查和信息系统建设工作的需要，受建设部规划司、标准司组织有关单位，对中华人民共和国行业标准城市地下管线探测技术规程（CJJ61-94）进行了修编，并于2003年开始实施（CJJ61-2003）。新规程的实施，进一步促进了城市地下管线信息的标准化、规范化和各项工作的有序化。我国自20世纪80年代末开始研究建立城市地下管线信息系统。90年代初期至中期，随着地理信息系统软件（ARCINFO、INTERGRAPH、GeoMap、MapInfo、MapGIS）被广泛应用于一些行业，它们很快以将空间地理数据与其属性数据紧密结合起来的优越性能得到各行业的普遍欢迎，一些城市开始建立城市地理信息系统。,快速发展阶段自2005年至今，按照科学发展观，构建和谐和节约型社会的要求及城市现代化建设自身的需要，城市地下管线作为现代城市系统的一个重要有机组成部分，其科学化管理和信息化建设得到高度重视，各项相关政策与规定将会相继出台，围绕城市地下管线（综合管线、专业管线、小区管线）的普查，监测评估、维护与保养等方面的工作全面逐步展开，各项新技术、新方法、仪器设备广泛采用。最终达到城市地下管线规划、建设、管理与城市现代化管理和信息化建设同步匹配。,2004年12月15日，建设部第136号令城市地下管线工程档案管理办法经建设部第49次常务会议讨论通过，并于2005年月7日颁布，2005年5月1日起施行。该办法颁布以来，城市地下管线信息化进程明显加速。据统计，2005年、2006年我国每年开展城市地下管线普查和系统建设工作的城市（区）数量分别为24个和25个，比前两年同比增长达63%。,2000至2006年我国城市地下管线普查的数量,共享应用阶段随着城市信息化进程的加速，以及各专业管线权属单位基于自身管理的需要，对地下管线信息的需求也日益迫切，因此，越来越多的城市和专业管线权属单位分别建立了城市综合地下管线信息系统和专业管线信息系统。,信息化程度的提高，一方面提高了各单位的工作效率和管理水平，但另一方面，由于缺少统一的规划，数据之间执行不同的技术规范，以及缺乏信息共享政策及协调机制，致使每个城市内建设的各个地下管线信息系统成为一个个信息孤岛，系统之间不能互操作、不能互连互通，地下管线数据不能共享，每个单位各自重复采集地下管线数据。随着信息化工作的不断推进和深入，城市地下管线信息孤岛自然也会越来越多，数据的重复投资现象也会越来越严重，增加了数据的不一致性，地下管线信息共享将会举步维艰。,可喜的是，一些城市已经认识到地下管线信息不能共享带来的危害性，并推出相关的政策和采取措施来推动信息共享工作。如宁波市通过建设城市地下管线信息共享平台，实现地下管线信息在市规划局和各区规划分局、市城建局和各区城建分局、各个管线权属单位之间基于网络的信息共享，并采取竣工测量的手段对新建、改建和扩建的地下管线进行竣工测量，由市基础地理信息维护中心统一将竣工测量数据在数据库中统一进行更新。厦门、常州、上海、北京等城市也已在推动地下管线信息共享方面开展了大量工作。随着相关法规的出台，各城市信息化工作的推进，各单位对地下管线信息共享呼声的日益强烈，以及部分城市信息共享的成功应用，城市地下管线信息应用将会步入共享应用阶段。,2、我国城市地下管线信息管理现状,从政府的行政管理体制来看，我国各城市地下管线的管理模式差异较大，总体来看，城市市政管理部门一般负责城市基础设施地下管线综合协调管理工作；综合协调地下管线专业规划和年度建设计划；监督地下管线权属单位编制地下管线年度建设项目、维修工程计划和抢修预案，并协调实施。城市发改委一般负责地下管线投资建设的审批和特许经营审批。规划部门一般负责城市地下管线的规划、路由审查和批准；负责地下管线工程竣工后的规划验收；负责地下管线的竣工测量管理及其档案资料的归档管理。城市建设部门一般负责地下管线建设开工的审核、批准和竣工验收。城市路政部门和交管部门一般负责地下管线占道掘路施工的审批和监督管理。,从政府的行业管理来看，水务部门、发改委、市政部门、电信管理部门和广播电视管理部门等政府行政主管部门分别负责水、电、气和热、通信、有线电视等地下管线的行业管理。从地下管线的权属和运行维护管理来看，自来水公司、电力公司、燃气公司、排水公司、热力公司分别负责供水、电力、燃气、排水和热力管线的运行维护管理；路灯管理处负责路灯管线的运行维护管理；有线电视公司负责有线电视管线的运行维护管理；通信公司、移动公司、联通公司等通信公司分别负责各自电信管线的运行维护管理。,我国城市地下管线管理体系结构剖析当前我国城市地下管线管理体系的结构，可下分为规划决策管理层和建设运营管理层两大子系统，两个管理子系统的管理目标互有不同，每一管理子系统下各有两种管理模式。政府、企业、公众、非政府组织等都是两个管理子系统的主要参与者，但同一身份参与者在不同的管理子系统中承担的角色有所不同。,规划决策管理层1、管理目标（1）监督和负责区域性城市地下管线规划的协调、编制和实施。（2）通过互动的管理体系，充分吸收来自各基层单位(区、镇)的信息意见，在保证兼顾各利益主体的情况下，统筹区域性城市地下管线建设，并在此基础上构建设施的区域供给制度。满足城市地下管线建设在以“自上而下”为主导的前提下，实现“自下而上”与“自上而下”的双向结合。（3）通过行政制约手段，抑制对部分(尤其是社会性)城市地下管线的建设惰性。（4）通过倾斜投资机制，对于区域内经济实力欠佳的下级基层政府部门，借助集体力量给以一定的资助，平衡设施供给水平的地域差异。（5）促进规划部门与城市地下管线各职能管理部门间的沟通与协作，使决策权与各职能部门专业信息充分结合，保证设施供给决策的科学合理性。,2、管理模式协调发展与政府强制模式并举协调发展的模式适用于经济利益比较好的管线，采用的是协调发展模式，它通过召开联席会议方式来统一协调各个地下管线相关主管部门的关系。管理主体明确统一，基本实现城市所有地下管线的同步建设，整个管线的管理流程紧凑顺畅。，新建城区多采用这种模式;而政府强制的模式适用于经济利益比较差但又关系重大的管线，政府主管部门对这些管线采取强制管理的方式，制定出管理方法、方式、手段等，由其他部门执行。,建设运营管理层1、管理目标（1）实现政府从城市地下管线生产领域逐渐退出的目的，实现政企分开，提高政府工作绩效，减轻政府财政压力。（2）将市场机制引入城市地下管线供给中，提高城市地下管线供给质量与效率。（3）对市场供给城市地下管线的弊端实行规制，克服市场供给的盲目性，在保证城市地下管线供给效率的基础上，保证消费者利益。,2、管理模式公办公营与专利经营并举城市地下管线管理在建设运营管理层的管理模式主要有公办公营式和专利经营式两种，前者适用于盈利甚微的管线，市场机制介入程度比较低；后者则适用于有一定盈利率或盈利前景较好的管线，市场机制介入程度比较高。该管理模式顺应了经济体制转型所产生的城市地下管线供给主体多元化的发展趋势。运用管理理念能有效地处理城市地下管线供给中政府与企业、政府之间、政府各部门之间，以及政府，企业与公众之间的关系，兼顾城市地下管线管理中的效率与公平。,我国地下管线信息化建设总体现状2000至2006年我国开展城市地下管线普查和信息系统建设的城市（区）数量总计为127个，仍有近70%的城市还没有整体或全面开展地下管线信息化工作，。在东部96个城市中，已经开展城市地下管线普查和系统建设工作的城市为56个，比例为58；在西部51个城市中，已经开展城市地下管线普查和系统建设工作的城市为17个，比例为33。可见，全国城市地下管线信息化工作程度仍然较低，特别是中等城市和小城市差距更大。此外，中西部省份城市开展地下管线信息化工作的比例更低。,我国直辖市、省会城市地下管线普查比例,2005年中国GDP排名前80名城市地下管线普查情况,我国GDP排名前10名各省地级市/省辖市地下管线信息化建设现状,我国GDP排名前10名各省地级市/省辖市地下管线信息化建设现状,我国GDP排名前10名地级市/省辖市地下管线信息化建设现状（区域分析）,城市地下管线信息管理现状调查1、地下管线数据信息调查数据管理归属单位在回函的63个城市中，数据管理由规划部门负责的占57；由建设部门负责的占14；由市政部门负责的占10；由城建档案管理部门负责的占5；由测绘部门负责的占27；由其它单位负责的占17。,数据来源方式在63个城市中，42个城市开展过城市地下管线普查。在开展过地下管线普查的城市中，沈阳、鄞州、杭州、安阳、乌鲁木齐、苏州、广州、青岛、莱芜、湖州、温州、中山、江阴等13个城市采用竣工测量的方式对普查数据进行了更新。克山、哈尔滨、天津、赣州、柳州、上海和大同等7个城市虽然未进行过城市地下管线普查，但已采用竣工测量方式采集新建地下管线数据。只有6个城市基本没有采用任何方式收集地下管线数据，分别为：德令哈、济南、德保县、格尔木、肇庆、抚顺。,数据库平台采用ORACLE数据库管理系统的有19个，分别为盘锦、南通、乌鲁木齐、淄博、青岛、深圳、焦作、宁波市鄞州区、杭州、南京、泉州、上海、柳州、成都、长沙、哈尔滨、江阴、海门、宁波，比例为30%。采用SQLServer数据库管理系统的有7个，分别为中山、绥化、南宁、石家庄、海口、富阳、湖州，比例为11%。采用其它数据库管理系统的有29个，分别为绍兴、济南、苏州、南昌、广州、常德、克山、鄂尔多斯、金华、灵山县、沈阳、南充、德保县、济宁、温州、安阳、德令哈、格尔木、肇庆、衢州、荆州、莱芜、大同、徐州、天津、西安、合川、德州、赣州，比例为46%。,地理信息系统平台采用ArcGIS地理信息系统平台的有22个，比例为35%。采用MapGIS地理信息系统平台的有4个，分别为中山、绥化、大同、苏州，占6.5%。采用MapInfo地理信息系统平台的有5个，分别为盘锦、广州、宁波鄞州、鄂尔多斯、江阴，占8%。采用InterGraph地理信息系统平台的为0个。采用其它地理信息系统平台的有8个，分别为济南、克山、灵山县、南充、泉州、上海、德保县、济宁，占13.3%。,2、地下管线数据动态更新信息调查（1）更新周期地下管线数据随工程动态更新的有30个，比例为48；每年进行修补探测更新的城市有7个，比例为11.3；随建设单位报送工程档案更新的城市有12个，比例为19.4。（2）更新方式采用竣工测量更新地下管线数据的城市有32个，比例为51.6；采用修补探测更新地下管线数据的城市有12个，比例为19.4；采用其它方式更新地下管线数据的城市有13个，比例为20.9。（3）更新组织机构更新组织机构由规划部门负责的有27个，所占比例为43.5%；由建设部门负责的有3个，所占比例为4.8%；由市政部门负责的有1个，所占比例为1.6%；由城建档案管理部门负责的有6个，所占比例为9.7%；由测绘管理部门负责的有15个，所占比例为24.2%；由管线权属单位自行更新后提交的有5个，所占比例为8%。,3、地下管线信息共享情况调查地下管线信息仅供内部使用的城市有7个，所占比例为11%；内部使用且向外有偿使用的城市有25个，所占比例为40%；政府机构间免费共享使用的城市有22个，所占比例为35.5%；政府机构间有偿共享使用的城市有5个，所占比例为8%；与管线权属单位间免费共享使用的城市有8个，所占比例为12.9%；与管线权属单位间有偿共享使用的城市有13个，所占比例为21%；其它建设单位有偿使用的城市有13个，所占比例为21%。,4、地下管线信息管理的法规情况调查31个城市颁布了地下管线信息管理的有关法规，所占比例为50%。在已经颁布地下管线信息管理的有关法规的城市中，属于地方法规的有7个，属于政府令有13个，属于部门规章有14个。如长沙市2004年12月出台了全国各城市中第一部关于城市地下管线工程档案管理的地方性法规长沙市城市地下管线工程档案管理条例，北京市2005年2月印发了北京市城市地下管线管理办法，2005年7月天津市成立地下空间规划管理信息中心，先后印发了天津市地下管线工程档案动态管理办法、天津市地下管线探测规程，在一系列文件中突出了地下空间信息中心在地下管线信息管理中的主导作用，也明确了相关部门的责任，规定管理业务程序、实施流程、过程控制和技术标准等。这些地方法规也对地下管线信息化建设工作提出了具体要求。这些地方法规的颁布和实施，极大地推动了城市地下管线档案和信息管理工作的规范化、法制化进程。,调查结果分析1、法规推进了城市地下管线信息化工作的进程2、城市地下管线信息化程度与城市经济发展水平正相关3、城市地下管线信息化地区发展不均衡,随着建设部第136号令城市地下管线工程档案管理办法的颁布，城市地下管线信息化进程明显加速。从调查中我们可以看出，有31个城市颁布了地下管线信息管理的有关法规，占被调查城市的50%。许多城市都颁布了地方性法规推动地下管线信息化的进程。以浙江省为例，由于浙江省在地方法规中将城市地下管线普查项目列入基础测绘项目，为城市地下管线普查和系统建设工作提供了经费保障，使浙江省的城市地下管线信息化工作走在全国前列。浙江省11个地级市中，有10个已经开展了城市地下管线普查和系统建设工作，比例达91%，远高于其它省份。,从调查中可以发现，在回函的63个城市中，进行了地下管线普查的42个城市大部分是经济发展水平较高的城市，如苏州、深圳、西安、杭州等。而没有采用任何方式收集地下管线数据的六个城市，一般为西北、东北地区的经济欠发达的城市。可见，城市地下管线信息化建设的进程与当地城市的经济发展水平密切相关，经济发达城市的地下管线信息化程度要高于经济欠发达城市。,由于经济发展水平的不均衡和对地下管线重要性认知的差异，导致全国地下管线信息化工作区域发展不平衡。从调查的结果我们可以看出，经济发达的城市采用的是较为先进的ArcGis地理信息系统平台，数据更新较快。总体而言，大城市进展相对较快，中等及小型城市进展缓慢；经济发达城市启动较早，而经济欠发达城市则启动较晚或还未开展。,3、我国城市地下管线信息化管理存在的问题与分析,城市地下管线具有种类多、分布广、埋设密集、相互埋设关系复杂等特点，给其信息化建设和管理工作带来了困难。虽然近几年来，我国城市地下管线信息化建设工作取得了较快的发展和一定的成就，但与城市的经济发展水平和社会对其发展的要求尚有较大差距。,（一）缺乏统一的监管机构,城市地下管线的种类有给水、排水、燃气、热力、电信、电力、工业和综合管沟八大类管线，而这些管线又分属自来水公司、排水公司、燃气公司、热力公司、各电信公司、电力公司、政府、部队和各工矿企业等几十个单位建设和管理。,在管线建设过程中各环节的管理又分属于不同的政府管理部门，如管线的规划管理由城市规划部门负责、管线建设的开工许可管理由城市建设部门负责、管线建设中挖掘城市道路的行政许可管理由城市市政管理部门负责、管线工程档案管理由城建档案管理部门负责。但在城市地下管线的信息管理方面，目前在有关法规中尚没有明确的规定。,上述情况的存在带来的问题主要表现在各类管线建设时序不一致、管线建设部门（管线产权主体）需要同时到多个部门办理管线建设的相关手续、管线档案信息不共享等。根据建设部城市地下管线管理条例起草工作小组编制的城市地下管线管理立法调研报告：城市地下管线管理在规划、建设、维护和档案信息管理等环节均存在不能程度的问题。,一是规划环节问题长期以来，由于没有统一的管理和协调机构对地下管线进行管理，以及“重地上、轻地下”的指导思想，再加上无法可依，对于地下管线建设项目的规划审批的管理流程、控制手段、力度大小都不一致。一些城市地下管线规划审批就一直未进入管理流程，只是结合总规划作一些简单的审批。另外由于现状基础数据不全，也没有形成竣工资料，使城市地下管线建设工作缺少详细的规划设计，很多项目甚至就未进行规划，这种状况仍在延续。,二是建设环节问题目前对于城市地下管线建设过程的监督管理，政府处于缺位状态。许多建设项目即使规划批准了，但是否严格按审批设计路径和方案实施，基本没有哪个部门过问，除非发生重大的问题。对于地下管线建设项目管理，许多城市只是依据城市道路管理条例进行道路开挖审批许可，没有进行建设过程监督及项目验收竣工测量后的使用许可，常常出现建设单位随意改变批准的方案进行建设的情况。,三是维护环节问题各类管线建成后，日常的维护均由各类管线产权单位（使用单位）自行维护，特别是对于管线的改建、扩建与更新均由管线使用单位自行进行设计与施工。维护管理单位在日常维护过程中，对地下管线进行施工过程中，不履行相关的报批手续的现象比较严重。,四是档案信息管理环节问题城市地下管线档案的保存形式多样，目前来看，城市档案馆保存一部分，规划部门保存一部分，测绘部门保存一部分，各管线产权单位也保存一部分有关本专业的管线档案。根据建设部城市建设档案管理规定（建设部第90号令），各建设单位在工程竣工后三个月内，向城建档案馆报送工程竣工档案，并要求各专业管线管理部门每年向城市档案馆移交更改、漏测、报废部分的管线档案。但是实际工作中，仅有部分专业管线管理单位和建设单位按规定向城建档案馆报送工程管理档案资料，报送的管线工程档案资料在使用的单位不统一，信息不准确。各行业之间、企业之间地下管线工程资料极少交换，信息共享是目前档案信息管理面临的又一重大问题。,由此可见-地下管线的建设和管理各自为政，缺少沟通，使“马路拉链”现象层出不穷，为城市广大老百姓所诟病。城市地下管线管理已成为城市发展的一个“短腿”。城市地下管线被人们称为城市的“生命线”，是城市安全与繁荣的根基所在，对于它们的安全，怎么重视都不过分。打破部门条块分割，建立一个对地下空间（包括地下管线）进行统一监管的机构，统筹城市地下管线的规划管理，很有必要！,（二）地下管线资料利用困难,正是由于城市地下管线分属不同单位建设和管理，其资料分散地分布在城市不同单位和部门管理。由于各管线权属单位对资料管理重视程度的差异；获取和存储地下管线信息的方式不同；以及其信息化建设工作程度的不均衡性；使现状地下管线资料具有多源性、多样性、离散性和时空性等特点。,多源性是指地下管线信息获取的方式不同，地下管线信息可通过野外调查、管线探测、竣工测量或由已有竣工资料数字化获得。多样性是指地下管线信息的类型多种多样，包括给水、排水、燃气、热力、电信、电力、工业和综合管沟八大类管线，每大类还可分为很多小类；多样性还表现在地下管线资料的介质类型、数据格式和存储方式多样，从其存储的介质类型可划分为纸介质资料和电子数字资料，纸介质资料包括各种形式的文字、图和表等；电子数字资料包括以电子文件形式存储的文档资料、存储在数据库管理系统中的数据表以及各种专题信息管理系统中存储的数据等；由于缺乏统一的规划，即使以电子形式存储的数据，其数据格式亦大不相同。,离散性是指地下管线信息分散存储在城市规划、建设、市政、城建档案、管线权属单位以及各企事业单位等单位。时空性是指随着城市建设的发展和时间的推移，城市地下管线信息会发生变更，需要对城市地下空间的变更信息进行管理，以保证其现势性。,可以看出-地下管线信息的离散性，决定了各建设单位利用地下管线信息时，需要到多个管线权属单位查询检索。而地下管线信息的其它三个特性，又会导致以多个方式获取来的资料，其完整性、准确性以及与现状的一致性都存在问题，有时甚至矛盾重重，现状地下管线资料利用困难。,（三）地下管线信息共享程度低,一些政府部门将地下管线信息资源产权部门化，有意或无意地设置信息利用的壁垒，结果一方面阻碍了地下管线信息资源的广泛利用，同时也影响了需要地下管线信息单位之间的信息共享，这也是各部门重复采集信息和重复开展地下管线系统建设的重要原因之一。,地下管线信息资源产权部门化阻碍信息共享，有两种表现形式，一是担心部门直接经济利益受损而以种种理由阻挠信息共享，二是出于维护本部门权位而阻碍信息共享。一方面，有一些政府部门利用地下管线信息资源进行获利，这时部门就会以各种理由来阻碍信息共享。另一方面，在政府部门中信息能力影响着部门的地位与影响力，信息的流转代表着权利的流转。一些部门担心别的部门得到数据后抢先向领导汇报，而抢了自己的功，因而千方百计封锁资料，拖延信息共享。,因此，城市地下管线信息化建设首先需要解决的问题是，应将城市地下管线作为一个整体加以规划建设，而不应人为地孤立和分割信息，并对已有分布在城市不同单位、不同类型、不同形式的地下空间资料进行整合，建立分布式的城市地下管线数据库。,（四）地下管线信息动态更新程度低,地下管线数据是城市地下管线信息管理系统的基础和核心，具有很强的现势性，建立城市地下管线数据的动态更新机制，及时更新和维护城市地下管线数据库，是保证已建系统生命活力和管理有效性的唯一途径。而技术标准是地下管线信息应用与共享的前提，法律法规是地下管线信息应用与共享的保证。,据不完全统计，先后有200余个城市已经开展过城市地下管线普查，并同步建立了现状综合地下管线数据库和相应的信息应用系统。但是，由于缺乏地下管线信息动态更新的长效机制，随着城市的快速发展，新建、改建、扩建和废弃的地下管线资料没有及时更新到综合地下管线数据库，或者虽有更新，但这种更新并不完整，致使几年后，原先建立的综合地下管线数据库已不能真实的反应城市地下管线的现状，综合地下管线数据库已不能为城市规划、建设、管理、应急和防灾减灾提供应有的信息支撑，综合地下管线信息系统建设已经远离了原有的建设目标。由于不能及时有效更新，已经有20余个城市不得不抛弃原有建设的综合地下管线数据库，重新开展城市地下管线普查工作，令人遗憾的是，这种状况仍在延续。,问题原因剖析,一是缺乏法规机构的监管我国城市地下管线信息管理缺乏统一的监管机构，管理主体过多，法律法规不健全是造成地下管线信息管理不到位的主体原因。1）法律法规不健全：有关管线管理方面的法律法规存在越位、缺失现象，现有法规在有关专业管线的建设方面已形成了较完整的系统，但是涉及综合管线管理方面的法规确实仍未健全。,2）管理部门分割现象严重，职权不明确：目前各地下管线权属部门之间缺乏协调，在建设、运营、管理各方面都存在着分割现象，管理机构多从本位出发，只顾及自身利益，各行其是，严重地影响了管线建设和管理的统一性。职能交叉重复是政府部门之间关系不顺、城市管理体制发育不良的重要原因。结果导致工作中存在诸多“扯皮打架”现象，缺位越位时有发生，从而严重影响和限制了城市管理职能的发挥。,由于地下管线多头管理，利益协调工作难度大。各城市地下管线工程牵涉单位多，缺乏有效的宏观管理机制，多头管理现象严重，且多数城市还没有一个对全市地下管网工程建设进行综合管理及协调的权威机构，使城市城建档案馆对全市地下管线工程档案工作进行规范管理遇到困难。加之一些积累下来的深层次问题，造成城市地下管线工程档案管理办法执行难，工作关系不顺。这种现象产生的主要原因是体制上的问题。此外，电力、电信、市政、规划、广播等部门对地下管线工程档案进行行业垄断管理，作为城建档案管理部门，缺乏要求集中统一管理的政策依据和执行力。,3）管理机构设置不规范：城市管理机构设置不规范，不统一也是引起职能不明晰的重要原因。城市管理机构有一级局，也有二级局;有建设部门代管，也有几个平行机构分管；有非常设机构统管，也有政府序列职能部门具体管。职能职责虚实不一，难以操作，下属的单位也难以执行。,管理部门中缺乏监督机构的设立，缺少对管理状况的监督和反馈，不能形成循环完整的管理体系。由于规划审批和批后检查监督不到位及建设工程施工管理与质量管理不到位，造成管线档案进馆率低。部分地下管线工程在审批、备案登记等环节中存在着很大的漏洞，给后期工程档案的收集带来了许多困难。城市的市政基础设施建设往往是政府投资的项目，工程前期手续的办理极不规范，没有在当地建设主管部门办理施工许可证和工程备案登记审批手续，更无法收集到完整的地下工程档案。,二是思想认识不足，管理手段落后对地下管线管理的认识不足，落后的管理方式是造成管线数据不全、准确性差、利用困难的主要原因。1）思想认识的偏差在管理的思想认识上存在着两种偏差，其一表现为在城市建设上重地上建设、轻地下设施，集中反映了城市建设的指导思想上的偏差。这使地下管线的建设不受重视，管理的力度不到位。另一个就是“重建轻管”的思想认识没有从根本上得到改变。“三分建设，七分管理”只停留在口头上，落实到具体工作和行为中往往出现用建设职能代替管理职能，城市建设机构凌驾于或包容了城市管理机构(大建设小管理)，建设行为重于管理行为(喜欢抓看得见摸得着的事)的现象。,2）管理手段落后，管理人员缺乏管理手段落后，目前还是以传统的人工管理为主，比较容易浪费人力财力，降低管理效益，也增大出错的风险。管线资料的存放方式目前也是以纸质档案为主，造成资料容易丢失或者统计不全，也给内容共享带来一定的障碍。管理机构人力资源缺乏现象也比较严重，尤其是高素质管理人员。人员数量满足不了需求，经过培训的管理人员所占比例偏低，管理队伍总体专业水平不高，这些都给管理带来了很大的困难。,三是缺少适用机制，缺乏财政计划保障目前，国内有一百多个城市通过地下管线普查的方式建立了综合地下管线信息管理系统，在地下管线普查之后，真正做到对地下管线进行动态更新的城市很少。据调研，造成动态更新困难有多方面的原因，但主要的原因一是缺少系统的规划，二是缺少约束机制，三是动态更新方式存在缺陷，没有建立数据共享使用的机制，五是动态更新的资金没有保障。,1）缺少系统的规划城市地下管线信息系统建设的目的是为城市规划、建设和管理提供实时、准确和可靠的地下管线信息。随着城市建设的不断发展，新的地下管线将不断增加，原有的地下管线将被改建或废弃，因此，根据普查成果建立起来的综合地下管线数据库，需要通过竣工测量的方式来及时更新，以保证综合地下管线数据库与现状的一致性。然而，很多城市在开展地下管线普查工作时，仅考虑了如何完成地下管线普查工作，对普查后的地下管线竣工测量如何开展基本没有考虑；或虽然有所考虑，但由于计划不完整无法执行，致使后期的竣工测量无法开展。,2）缺少约束机制地下管线与城市基本控制、基本地形图一样，应该属于城市基本测绘内容。很多城市没有在测绘法的指导下，制订有关地下管线动态更新的地方法规，而只是在部门管理文件做出规定，要求各管线权属单位在新建、改建地下管线时，在工程完成后，在六个月内向有关管理部门提交新建、改建的地下管线竣工测量成果。在实际操作过程中，由于这种部门级管理文件的约束力较差，又缺少相应的监督和处罚手段，新建、改建的地下管线工程并不能及时进行竣工测量，成果也不能及时上交和入库。,3）动态更新方式存在缺陷在新建、改建地下管线时，很多城市要求各管线权属单位进行地下管线竣工测量，在六个月内向有关管理部门提交竣工测量成果。这种更新方式带来的问题显而易见，一是没有可靠的监理手段，数据质量不能保证；二是更新周期长；三是依赖于管线权属单位对动态更新的积极性。,4）没有建立数据共享使用的机制目前，国内一般由城市规划行政管理部门或建设行政管理部门来牵头开展地下管线信息系统建设工作，系统建设的资金大多由城市财政支出，财政资金比较困难的城市一般通过各管线权属单位分摊的方式获取。在系统建设工作完成后，如果管线权属单位要使用地下管线数据，还需要从城市有关行政管理部门购买，有时，购买的价格比独自建设的价格还高，导致管线权属单位参与的积极性不高。,5）缺乏动态更新的财政计划保障城市地下管线竣工测量属于城市基本测绘内容，其资金来源应从城市财政支出。目前，各城市在项目立项时，只从财政计划里列出了地下管线普查的资金，没有考虑普查之后地下管线竣工测量和系统后期持续入库和系统运行维护的资金，致使由于没有资金保障，地下管线动态更新工作成为无源之水、无米之炊。,4、城市地下管线信息化管理的对策,第一、完善法规，建立综合协调机构建立、健全相关法规尽快建立相关专门法规，在建设部在城市地下管线工程档案管理办法的基础上，出台更强有力的法规，约束和规范城市政府在市政基础设施工程建设的行政行为，为城市规划、建设、管理部门在地下管线工程的整个建设过程依法管理，各尽其责。使各个专业管线公司、管线权属单位依法建设，履行其应承担的社会责任与义务。这样各城市在加强地下管线工程档案工作方面就会更有依据，力度会更大。此举将对规范管线工程档案管理行为，加强城市地下管线工程档案的收集、开发和利用工作，对于统筹城市地下空间资源的开发利用，提高地下管线工程档案信息资源共享程度，预防减少管线事故，增强应对各种突发事件能力，具有十分重要的意义。同时加大执法力度，为地下管线档案管理提供良好的法律环境。,建立城市地下管线建设综合协调领导机构在美国，管理地下管线由地下管线联盟负责，管理美国全部管线的规划和设计、实地定位、实地开挖等工作。我们可以借鉴美国的做法，成立“城市地下管线建设综合协调领导小组”。领导小组对所在城市地下管线的规划、设计、建设、管理进行统一协调与管理。领导小组组长应由主管城建的副市长担任，小组成员为政府有关管理部门及专业管线建设单位的负责人。具体工作由市城建档案馆负责承担，从而加大协调力度，推动地下管线工程档案工作的前进。,第二、提高地下管线数据的准确性一要制定必要的行政管理措施全面实施城市地下管线工程竣工测量制度，使地下管线建设单位能严格按照城市地下管线工程档案管理办法的要求，对新建、改建、扩建的地下管线建设工程进行竣工测量，并据实编制竣工图，以取得真实反映地下管线现状的座标和高程等管线数据。各专业管线管理和建设单位应按规定编制专业管网图，并定期向城建档案馆报送。,二要及早开展城市地下管线普查工作还欠债，为了取得完整、准确、系统的现状地下管线档案信息，应开展地下管线普查工作，对地下管线进行普查建档。地下管线普查建档工作是一项复杂的社会系统工程。要解决的三个主要问题是：组织协调问题、普查的经费问题、普查的技术标准问题，在“城市地下管线建设综合协调领导小组”的统一领导与组织下，开展这项工作，制定普查的方案、普查的技术标准、筹措普查资金。城建档案馆须参与城市地下管线的普查工作，普查获得的城市地下管线档案必须报送市城建档案馆。通过对城市地下管线的普查建档，建立城市地下管线档案信息数据库，为实现地下管线的动态管理打下良好基础。,三要建设城市地下管线数据中心根据城市地下管线的管理体制以及地下管线的数据现状，城市地下管线信息系统建设应以GIS技术和信息管理技术为核心，以城市政府专网、地下管线专网和城市电子政务共享服务平台为基础，依托各管线权属单位建立的专业管线信息系统，来建立城市地下管线信息共享数据中心，实现综合管线信息数据的统一管理。城市地下管线信息共享数据中心定位为基础资源数据库之一，在专业管线系统和地下管线抢修、政府市政管理等具体业务应用之间起着承上启下的桥梁作用。城市电子政务共享服务平台是系统满足各政府部门有关市政管理具体业务应用的主要途径和载体。法律、法规等是系统数据来源、数据分发、数据更新等数据渠道畅通的制度保障，标准、规范等是系统正常、稳定运行的基础。安全体系是系统健康、安全运行，不受破坏的主要途径。,城市地下管线信息共享总体框架,建立包括用户层、应用层、平台层、数据层、基础层和外接系统的“城市地下管线信息共享服务平台”。地下管线的数据管理模式应遵循集中与分散的辨证统一原则，实行“管线信息分布式一体化”管理模式，即“综合管线数据采用集中管理，专业管线数据分散管理，所有权与维护权集中在各专业权属单位”。,城市地下管线信息共享数据中心：数据来源于对已有地下管线数据整合的成果数据、地下管线普查和补测补绘数据以及新建、改建和扩建管线的竣工测量数据