公共部门战略管理的特殊性分析.doc

公共部门战略管理的特殊性分析摘要长期以来公共部门就有从私人部门汲取管理方法的传统。公共部门战略管理的兴起受到了私人部门战略管理的示范性影响。但是由于公共部门和私人部门在组织实力、资源条件以及外部环境的差异，公共部门在实施战略管理时还存在许多不成熟的地方。本文通过公共部门和私人部门在环境、交易和组织程序方面的比较，对公共部门战略管理的特殊性进行分析，在如何抓住公共部门战略管理重点，提升公共部门战略管理能力方面做了一点探讨。关键词 公共部门，战略管理，特殊性，战略管理能力 “战略”一词最早见于军事著作，指在战争的某一阶段上对全局的筹划和指导。后来战略的概念逐渐扩到到其他领域。第二次世界大战以后，由于社会、经济、科技的发展，战略这一概念逐渐被应用于私营部门，并受到普遍的青睐。到了20世纪80年代，“新公共管理运动”兴起，原本在私营部门受到重视的战略管理愈来愈受到公共部门的重视。但是私营部门与公共部门存在诸多的不同，这就决定了他们在进行战略管理时也存在诸多不同。所以我们应该了解公共部门战略管理的特殊性，区别于私营部门战略管理，抓住公共部门战略管理的重点，提升公共部门战略管理能力。1公共部门战略管理的内涵如前所述公共部门战略管理就是传统私营部门战略管理理论在公共部门中的运用。对公共部门战略管理的含义不同学者给了不同的理解。纳特和巴科夫在公共部门和第三组织的战略管理：领导手册一书中认为，公共部门“战略管理处理这样一个关键问题，即为面临着日益增加的不确定性未来的组织定位”；战略管理是“组织通过制定指导战略行动的计划、计谋、模式、定位和观念，将战略用于创造焦点、一致性和组织的目的。”纳特，巴科夫. 公共部门和第三组织的战略管理：领导手册M.中国人民大学出版社，45。波齐曼和斯特劳斯曼认为战略管理有如下四个特征：（1）关注长远；（2）将目标与组织内的等级制整合在一起；（3）认识到战略管理与战略计划不会自行贯彻；（4）强调一种外向性的观点，不是去适应环境而是改变环境。战略性的公共管理则需要增加额外的一项要求，即战略思维必须考虑行使政治权利的问题。陈振明.公共部门战略管理M.中国人民大学出版社，第39页。公共部门战略管理包括战略规划、战略实施和战略评价三个阶段。在这里我们将公共部门战略管理定义为：在符合和保证公共部门宗旨的条件下，在充分利用环境中存在的各种机会并创造新的机会的基础上确定公共部门同环境的关系，使得公共部门的职能范围和发展方向得到合理调整，使得公共部门资源目标和对策选择更为合理，以更好地向社会公众提供公共服务而进行的整体性谋划。金小桃.战略管理视角的人口发展治理M.中国人民口出版社，第21页。2公共部门私营部门的区别与战略管理公共部门战略管理是在私营部门战略管理的影响下发展而来的，但是由于公共部门和私人部门之间是有差异的,这就决定了公共部门的战略管理需要是有差异的.具体说来公共部门和私人部门的差异主要有环境因素、交易因素和内部程序因素。2.1环境因素2.1.1市场 私人部门市场有人们的购买行为决定，为了提供某项服务相互竞争，资金来源依赖收费，市场信号清晰；公共部门市场有监督机构构成，资金来源于预算拨款，市场信号弱。因此不同于私人部门战略制定和实施依赖于市场的变化，公共部门战略制定和实施必须考虑权威网络决定的市场，认清权威网络成员的信仰和需求。2.1.2制约 私人部门具有较高的自主权和灵活性，他们通常只受到法律和内部多数人意见的限制；公共部门由于法令、章程规定的义务以及传统等对公共部门构成制约，限制它们的自主权和灵活性，导致它们在增加或减少服务方面的自由度较少。这就要求公共部门在制定和实施战略时必须将指令和义务放到具体的、反映组织历史传统和发展方向的环境中去理解。并考虑战略制定和实施过程中资金来源渠道的安排。2.1.3政治影响 私人部门对于政治影响被当作例外处理，不做特别的安排，政治影响对于私人部门的影响是间接的；公共部门的环境中充满了需要考虑的政治因素。领袖的观点、议员和利益团体的直接操纵或机构行动权利的正是反对都可能使公共组织的财务陷入困境，而财务是对公共组织最重要的一环。在制定战略的过程当中，主要成员间随时都可能出现意见不统一或互投赞成票的现象。因此需要采用讨价还价和谈判技巧以做出重要决定。2.2交易因素2.2.1强制力 在私人部门，消费是自愿的，人们依据使用情况付费。在公共部门，得到经过授权的强制力，使他们可以获得纳税人的资助。有些情况下纳税人不得不使用这些部门提供的服务，即使他们不愿意。因此，公共部门可以把强制力当场战略的重要组成部分，而私人部门则主要依赖于向潜在的顾客出售服务，根据市场自愿消费的变化来制定和实施战略。2.2.2影响范围 私人部门由于涉及的利益面较窄，通常它制定的战略对社会的影响范围较为狭窄。而公共部门由于其具有公共性，做出的战略涉及的公共利益的较多，与外部的环境关系密切，所以战略的社会影响范围广泛，这就需要战略管理者在采取战略行动之前，应该努力找出那些反映了外部环境要求的议题。2.2.3公共审查 受公共审查的可能性与组织的公共性呈正比增长。由于私人部门的战略涉及的公共利益较少，所以它们可以较为隐蔽的制定计划并将计划保密。而公共部门及其管理人员受公众监督较多，这就要求公共部门的管理要注意透明度，在阳光照射的地方制定战略，战略的制度需要受到公众的监督，这就要求公共部门制定和实施战略时要寻找可以让外界参与战略制定的外部因素途径。2.2.4所有权 私人部门的所有权属于股东，除了股东几乎没有利益相关者，战略只需要考虑股东的利益。而公共部门的所有权属于全体公民，每个公民都是利益相关者，公众要求公共部门对公民诚信、公平、正直、负有责任性并及时对公民的要求做出回应。因此在制定战略时要了解公众对服务的要求和期望，有效高效的识别利益相关者。2.3组织程序因素2.3.1目标 私人部门是以盈利为目的的，在于最大限度的占有市场份额，组织目标清晰，且上下一致认同，战略最关注效率和利润。公共部门长期短期目标不断变化、复杂、相互冲突且难以界定，组织公共性的特征要求公共部门要关注公平。但是公平标准可能是组织无法专心解决目标模糊不清的问题。而大多数战略管理程序都要求有明晰的目标，能够高效运作是这一目标的底线。公平与效率一样重要，因此在实行战略管理时要找出目标的替代物，以克服目标的不明确及其潜在冲突。2.3.2权利限制 在私人部门中执行被授权给有权利行动的权威人物，机构的管理基本上不受外界影响。在私人组织中，一方面，好的创意马上就能被运用于战略管理过程，另一方面，好的创意也能源源不断地从实践中产生出来。纳特，巴科夫. 公共部门和第三组织的战略管理：领导手册M.中国人民大学出版社，P37。纳特，巴科夫. 公共部门和第三组织的战略管理：领导手册M.中国人民大学出版社，P39。战略管理者控制资源，行动几乎不受限制。在公共部门中，执行依据相关利益者而定，行动受政府控制下的机构管理，公共部门的自主权利和灵活度较低，他们的权力基础要比私人部门薄弱的多。这就要求制定和实施战略时考虑行动需要的资源是不是在战略管理者的控制之下，重视权利限制。尽量谋求各方的支持，提供可以辨明和管理必不可少的资源的方法，学会应对有限的行动空间。2.3.3绩效期望 私人部门战略绩效目标清楚，并且长期稳定不变，因此战略使管理者和员工有紧迫感。而公共部门绩效期望模糊并处于不断地变化之中，随选举和政治任命的变化而变化，受到的政治影响较大因此战略管理要创造紧迫感、明确绩效目标并采取行动实现它。2.3.4激励 私人部门可以用金钱来奖励个人对利润和相关指标的贡献，但是，公共性程度较高的公共部门在实施激励时，偏好的奖励方式、个人对绩效的贡献和绩效评估标准对此产生巨大的阻碍租用。班菲尔德发现，公共部门雇员对稳定的工作、被委以重任、权利的赞赏等的偏好超过了金钱的奖励。然而，要给予这些奖励是非常困难的：稳定的工作和权力只能分配一次；而且，当需要给予奖励时，却不一定刚好有重要的人物分派。另外，将雇员的努力与奖励联系起来也是一件非常困难的事。王乐夫，蔡立辉.公共管理学M.中国人民大学出版社，P400.也就是说公共部门很难实施基于个人成就的激励机制，因此战略管理必须考虑到公共部门对激励机制反应较为迟钝这一点，在制定激励机制时，要更富有穿衣，找出真正适合组织文化和打动雇员的激励机制。通常可以通过稳定的工作、角色和任务以及战略参与使员工得到激励并获得工作动力。3.抓住战略重点，提升公共部门战略管理能力公共部门和私人部门之间在环境、交易和组织程序方面存在差异，但并不意味着公共部门不能实现战略管理，公共部门的战略管理必须能够区分和确认这些差别，考虑组织战略时才能抓住重点，提升公共部门战略管理能力。3.1公共部门要充分发掘和利用现有的政治资源，为公共部门战略管理提供稳定的环境和强有力的支持。战略管理的实施与组织所处的环球密切相关，建立在对组织资源和优势的准确判断之上。公共部门战略管理由于在市场、制约和政治影响要求公关部门确定关键的权威人物的信仰和要求，通过权威网络成员来平衡签约双方和使用者，维持资金来源渠道的安排。因此在之公共部门实施战略管理时要培养组织的领导人、组织成员进行战略性思考和行为能力。树立发展前瞻性、长期性、全局性的思考观。3.2注重政治与行政的整合，便于战略规划和战略实施间的有效配合。战略管理是一个全面的过程，并注重组织长期性、整体性目标的构建于实现。它强调了行政的主动性，以及它与政治目标的一致性。考虑政治影响和权威网络的行动更容易获得成功。在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治参与权利与机会不仅有利于获取广泛的信息，也有利于克服实施战略管理途径。首先，政府部门对战略规划设计的广泛参与，清楚跟中僵硬的制度障碍。其次，还需要打破部门主义的限制，加强各部门的沟通与合作，建立有利于战略规划和战略实施有效结合的组织机构和工作程序。3.3提高公共部门的学习能力，为战略管理提供持续的动力。战略管理的构建主要是为了应对复杂多变的环境，公共部门系统为了提升自身的管理能力，加强对外部环境的控制和适应，必须持续学习，发展团队学习、终身学习以及全员学习，一个学习型组织更能够倾听各方面的意见，以主动的姿态掌握变化的环境，根据内外情势的发展趋势来正确引导组织的战略规划和发展。因此，公共部门必须为组织提供良好的学习氛围，使知识具有通畅的流通渠道，形成学习互动；并且使得公共管理人员掌握业务以及各方面的知识，将其有效地作用于实践。参考文献1陈振明.公共部门战略管理（公共管理硕士（MPA）系列教材）M.北京：中国人民大学出版社，2004,2,28.159.2王乐夫，蔡立辉.公共管理学（21世纪公共管理系列教材；“十一五”国家级规划教材）M.北京：中国人民大学出版社，2008,4,11.396408.3金小桃.战略管理视角的人口发展治理M.北京：中国人口出版社，2007,12.925.4 张成福，党秀云.公共管理学概论M.北京：中国城市出版社，2006,10.5美保罗C纳特，罗伯特W巴科夫，陈振明等译.公共部门和第三组织的战略管理：领导手册M.北京：中国人民大学出版社，2001年9月第1版.6Barry Bozeman and Jeffrey D.Straussman, Public Management Strategies. San Francisco:Jossey-Bass Publisher,1990.pp.2930.7陈振明.公共部门战略管理途径的