信访工作历史回顾.doc

信访工作历史回顾一、中国信访工作的起源 中国古代最早的信访工作，可以追溯到原始社会末期的尧舜时代。史记文帝本纪上说：“古之治天下，朝有进善之旌、诽谤之木。”这里所说的 “古之治天下”，指的就是尧舜治理天下的时代。所谓“进善之旌”，乃是尧在位的时候在朝廷前设置的一面旗帜，它的作用就是让老百姓站于这面旗帜下向他直接指陈对政事的意见、建议和批评，只要是站在这面旗帜下说的话，不管内容对错，也不管语言是否尖锐，一律不追究责任。据大戴礼记保傅、后汉书杨震传等典籍记载，尧的这一措施乃是广开言路的一大妙招，旗杆一竖，前来提意见和建议的人很多，“使天下得尽其言”。当时尧正派鲧去治理泛滥成灾的洪水，鲧用筑坝造堤的方法治水，九年不见成效，大水冲毁了堤坝，水灾反而更严重了，老百姓意见很大，于是尧听从人民意见，命舜巡行天下考察民情。舜虽然不辞劳苦四处巡视，仍担心自己见闻有限，办事有遗漏，出差错，便在自己的门前设了“诽谤之木”(古代“诽谤”一词不含贬义)和“敢谏之鼓”。所谓“诽谤之木”，就是在门前立了一根木柱，无论谁发现了舜的过失，都可以在木柱前大胆地指出来，由安排在木柱前的书记员记录下来，转告给舜。所谓“敢谏之鼓”，就是在门前放上一面大鼓，无论是哪个人想举荐贤良之士或进献治世之策，都可以击几下大鼓，舜就接见他们，听取意见。通过这种办法，舜得知颛顼帝的八个子孙、帝喾的八个子孙，世代贤德，为百姓办了不少好事，便委他们以重任。舜又得知帝鸿氏的后代浑沌行凶作恶，包庇奸邪；少皋氏的后代穷奇不讲忠直信义，散播凶言恶语；缙云氏的后代饕餮唯利是图，贪求财货。舜便将这些凶恶的家族发配到边荒之地。舜还听说在丹水的丹朱鼓动南方的三苗发动叛乱，便亲自率众，前去讨伐。此外，舜见鲧治水多年，毫无成效，就将他免职，发落到了羽山。在这些传说中，“进善之旌”、“诽谤之木”和“敢谏之鼓”，都是为了广泛听取臣民的意见、批评和建议，这些做法开创了我国古代信访工作之先河。二、西周的“路鼓”、“肺石”和专掌信访官员的出现西周时代，中央政府在夏官、秋官中分设太仆、朝士等官，掌理上访之事，同时设立了“路鼓”和“肺石”。路鼓乃“敢谏之鼓”的沿用。周礼夏官记载，“太仆建路鼓于大寝之门外，而掌其政，以待达穷者与遽令。”“御仆掌群吏之逆，及庶民之复以序守路鼓”。这里所说的“逆”和“复”，就是群臣的建言和老百姓的批评。在内朝门外设置路鼓，并派专人看守接待，听取他们对政事的意见和申冤，由御仆将他们的意见报告太仆，太仆再报告天子和六卿。西周初年，周公还下令在外朝门外置“肺石”，让京畿内外之老幼穷苦百姓申冤。此石之所以叫肺石，是因为颜色和形状都像动物的肺脏而得名。“以肺石达穷民，凡远近茕独老幼之欲有复于上，而其长弗达者，立于肺石三日，士听其辞，以告于上而罪其长。”(周礼秋官大司寇)西周上诉须事先交纳“保证金”，贫苦百姓往往无力交付这笔“保证金”。周公这一命令的意思就是说，不管远近，凡孤独无援，无力交纳诉讼“保证金”的老少百姓，如上诉后地方官扣压冤情不上报，百姓可以站在肺石上三日，表示有冤屈要申诉。这时，管理肺石的“士”就得出来接见，倾听他的陈诉，并将情况上报六卿或天子，调查核实后予以处理，并要处罚扣压冤情不上报的地方官。三、秦汉的“公车司马”官职和“诣阙上书”制度秦代开始，朝廷中设置了“公车司马”（后改称“公车令”）一职，其职责之一是接待和安排上书或请求面见皇帝陈言的吏民，是兼管信访事务的官员。西汉时又设有“诣阙上书”制度。所谓“诣阙上书”，指的是百姓或下级官吏若蒙受冤狱，可越级上书中央司法机关申冤，是一种典型的越级上诉行为。出现这种越诉行为的原因主要有：地方官员判案不公，造成冤狱，受害者不得以如此；地方官吏互相推诿，不负责任，受害者冤苦无诉，不得以如此；被告人权高位重或案情重大，受害人或知情人不得不越级上诉。“诣阙上书”制度的确立，对纠正地方官衙办案不公、减少冤假错案、缓和社会矛盾等具有积极意义。四、我国最早的专门信访机构唐代的匦使院唐代是我国古代信访制度相对完备的朝代。唐初防周制，在朝庭前备置“肺石”、“登闻鼓”，臣民可通过叩石击鼓鸣冤上访。公元684年，武则天称帝，改国号为周。为巩固皇位，打击政敌，在中书省设立了一个特殊的机构匦使院，其主管官员称“知匦使”。匦是一种铜铸的大匣子，置于宫门外，其形如小舍，相当于一只巨大的信箱，四面均开有可进不可出的投书口。东面名为“延恩”，专供怀才抱器、希于闻达者投书；南面名为 “招谏”，专供愿匡正政治过失、有益于理政者投书；西面名为“伸冤”，专供含冤负屈、无辜受刑者投书；北面名为“通元”，专供作赋颂扬朝政者投书。有匦始有院，匦使院就是专门管理大匦的机构，它是一个名符其实的信访机构。武则天还专门下了一道诏令，鼓励各地官民人等进京投书告密，并规定凡欲进京投书者，沿途由州县官府供给驿马和食宿，并严令各地官府不得询问告密者的投书内容。告密有功者可获奖励，内容不实者不追究责任。在朝廷鼓励下，四方来京投书告密者不计其数，匦使院收到的投书堆积如山。武则天除专门任用大批官员去审理这些信件外，她自己还亲自召见投书告密者。设置匦使院的主要目的是鼓励告密以网罗罪名打击政敌，特别是规定告密不实者不予追究，加上那些审理告密信的官员多为酷吏，所以造成许多冤假错案。尽管如此，匦使院的设立毕竟从形式上开辟了一条最高统治者了解下情的渠道，它是我国最早的中央政权的信访机构，在秘书史上具有重要意义。武则天以后，唐朝历代沿用其制。匦院主官名称略有变更：玄宗改知匦使为献纳使；肃宗复称知匦使；德宗除仍以谏议大夫为知匦使外，并增设理匦使，由御史中丞充其任。五、宋代中央政府的信访机构鼓院和检院宋代中央政府分设两个不同层次的独立信访机构鼓院和检院。鼓院是初级的信访部门，宋初叫做鼓司，后改称登闻鼓院。仿照唐代的匦使院，在院门前放置大匦，供投书用。凡有关朝政得失、陈功求赏、伸冤理屈的上书，以及不属于官府正常上行文书和无法呈送皇帝的文书，均可投入匦内，如无人受理，则可击鼓。检院原称匦院，为高一级的信访部门。检院门前也置有匦。凡吏民人等投书鼓院未被受理，或感到处理不公，可再向检院投书。检院有处理投书的规章制度：凡紧急投书当天就要呈送皇帝，一般上书每天呈送一次。北宋时皇帝对两院比较重视，他们为了通过两院直接了解民情，往往选派比较可靠的官员来主管两院事务。由于设立了两级信访部门，上书者就多了一次投书的机会，不至于上书被一个部门扣压。这是信访工作的一大进步。六、明清两代的信访机构和信访制度明代和清代中央信访机构有通政使司和登闻鼓院(厅)。洪武三年(1370年)，朱元璋特设“察言司”，职掌为受理吏民申诉，洪武十年(1377年)该机构改名为 “通政使司”。“通政”是政情畅通之义，其职掌范围很宽，既是中央政府的总收文机关，又参与议决大政，是高级参谋班子；同时负责受理四方陈情、建言、申诉冤屈或检举不法行为的上书。明代后期设置了登闻鼓院，清代称登闻鼓厅，从初期到末期一直未变。清代形成了一种名为“叩阍”的信访制度。“叩阍”分两种方式，即鼓状和告御状。凡是上访的官民遇有冤屈不平之事，原审衙门不理或审断不公时，可以直接到通政司击鼓诉冤，先由通政司讯问录供，如确实有冤情，奏报皇帝交刑部 查办。而告御状则是从前代延续下来的上访申诉形式。古代历朝的信访工作，通常由行政系统和监察系统两个系统负责。一般投书 由行政系统受理，有关刑名断狱的信访案件，则由监察系统掌管，这与当代检举 揭发性的或申诉冤案的来信来访通常由司法机关和监察部门受理颇为类似。古代信访制度对统治阶级了解民情、治理国家、巩固统治具有重要意义；对 缓和阶级矛盾和统治阶级内部矛盾，对广开言路、招贤纳谏、处理刑名断狱、纠正臣僚徇私舞弊，都曾起过积极作用。一些开明君主对吏民上访、上书非常重视，而不重视臣民信访者往往是一些昏庸无能之辈或专断暴戾之徒。到了封建社会晚期，朝廷和各级官府仍设有信访机构，但由于封建政权日趋腐败，统治者远远脱离民众，他们设置信访机构只是打着“让民上访”的旗号，实际上却对信访者处处设置障碍，从各方面加以限制。如清代规定，吏民上访击鼓“必关军国大务、大贪大恶、奇冤异惨”；官民诉讼之事在地方审理不得解决时方可上告到朝廷，否则处以重刑。如东华录顺治朝卷17曰：“自今以后，凡有奏告之人，在外省应先于各该管司道府州县控诉，若司道州县官不予审理，应于该管总督巡抚巡按内控诉，若总督巡抚巡按不准或审断冤枉，再赴都察院衙门击鼓鸣冤。”“越诉得实者免罪，不实乃戍边。” 清史稿刑法志还载： “若越本管官司辄赴上司称诉者，笞五十。”对老百姓信访的种种严格限制，无异于取消了臣民上访的权利。（作者：张树文安徽师大文学院）农村信访“新问题”急需“新思路”随着我国经济、政治、文化改革的不断深入，社会各方面都呈现出一种新常态。当前农村信访工作在新形势下，亟须以新思维面对新问题。农民权利意识增强诉求发生变化随着我国民主法治化进程的不断推进，党员干部受监督制约不断加强，农民的维权意识逐渐增强。老百姓关注新闻，关注政策法规，尤其与切身利益相关的法律政策更是仔细研读。年轻一代的农民拥有更宽广的视角，接触更多的新鲜事物，网络、电视、各种新媒体开始影响着广大农村农民的思想。笔者所在的安徽省阜阳市颍东区某镇，有年轻农民上访带着iPad拍摄的照片，反映中心村公共设施未达到规划要求。农民对自己的权益维护的注重，对身边的干部作风问题，社会不公问题，不再像以前敢怒不敢言，信访数量也呈逐年增多之势。与此同时，农民信访诉求也在发生变化。以阜阳市为例，2009年以前，信访问题集中在农村提留款，基层干部作风问题。2010年以来，伴随着新农村建设推进，土地征用赔偿、农村建房、中心村建设及农村低保救助领域不公平、不公正、不公开问题时有发生，基层干部素质水平不高、作风官僚、工作效率低、对信访案件推诿拖沓、收受贿赂等现象成为农村信访的最大原因。法治观念薄弱趋利性信访居高不下由于信访考评机制的不尽合理，信访的数量，尤其越级上访、非访数量，影响地方政府领导政绩，甚至以此“问责”，不少上访人摸到政府的软肋，提无理过分要求，得到满足后，开始长期重复上访，以谋取利益。尤其在两会、春节期间，上访成为高发期，还有一些上访人，私下说“缠一缠，闹一闹，回家过好年”。农民合法权益受到侵害后，不愿意通过法治化途径解决。一方面司法程序周期长、门槛高，老百姓不愿意打官司。另一方面，在老百姓的观念中，权力至上，什么问题，领导一句话就解决了，信访解决快，政府领导是万能的，政府什么事情都能包办。农民的信访容易引发群体效应。一个村庄的一个人上访，会引起同村其他人上访，一部分上访也会带动一群人上访，一个群体上访谋取到权益，会引发其他群体的效仿。一部分老乡村医生、老民办教师、老畜牧员解决待遇后，继而引发其他群体纷纷要福利要待遇，政府面临按下葫芦浮起瓢的困境。面对农村信访新问题工作思路待变革面对当前农村信访中的新问题，必须与时俱进，转变思路，以全新思维来面对解决，即法治的思维、群众的观念、包容平和的心态。首先，领导要有法治思维和依法解决问题的能力。当前有一些领导干部，在处理信访问题时，缺少法治的思维和法治的能力，面对群众的死缠烂打，松一松口子；在面对一些群众无理要求时，为了息事宁人一口答应；有的领导不仔细了解当事人情况，仅听一面之词，就做出调查处理的批示，造成本已终结的信访案件，信访人又拿着领导的批示当成“尚方宝剑”再次缠访。对待信访问题，不能因为是“弱势群体”就给予超越法律政策界定的救济，不能因为是“强势群体”就给予超越法律规定的惩处，要坚持原则性，敬畏法律的权威性。其次，应该看到很多信访之所以产生最根本的原因是政府没有依法行政。尤其与群众直接接触的基层干部及村居主任中的一部分人没有按规矩办事，使很多国家好的政策在基层走样，群众意见比较大。最初群众上访，也非常信任政府的承诺，但久拖不决、推诿扯皮造成一部分群众越级上访。所谓依法行政，一要职权法定，政府行为皆于法有据；二要加大对公权者的监督。目前，国家对省、市（县）区地方领导的巡查和反腐力度不断加大，但对于根植于基层的乡镇的监督还不够，尤其缺少对直接面对农民的村居主任的制约和监督措施。要加强对乡镇基层的排查和反腐力度，对于农民信访反映问题较多的基层干部，纪检部门要驻村驻镇办案；三要严格落实国家和省级的村（居）民委员组织和选举的法律法规，依法选举，不断优化选拔方式，让村民真正选出自己信得过的村居干部；四要规范村居务管理工作，加强村务公开。文化教育资源要进一步向村居倾斜。村居主任直接接触群众，其法律政策水平直接影响群众，要想方设法全面提高村居主任文化素养和法律素养，在农民中树立良好的风向标作用。只有多方合力，让农民从身边的每一件小事，都感受法治的公平正义的力量，法治的作用和力量才会在全社会中凸显。第三，处理农村信访要有群众观念，对群众要有感情，要有责任，对受到利益侵害的上访群众要深刻理解其委屈、心酸和艰辛。即使对无理闹访的群众也不要视为刁民、蛮民。中国长期的城乡二元结构，农村农民付出过巨大的牺牲，在当前政策和利益调整的改革期，要重视农民的利益诉求。古语说：无不化之民。只有不善治的国家，没有不善的人民。要真心倾听群众的心声诉求，耐心疏通群众的怨气，认真解决群众的问题，展示政府为民务实的形象，让老百姓感受到温