毕业论文-上市公司会计信息披露的问题与解决对策.doc

III 论我国事业单位财务管理存在的问题及 对策 摘 要 事业单位（Institutional Organization）的财务管理是事业单位经济管理的核心， 近年来，随着市场经济的发展，财政改革的不断深入，事业单位财务管理改革不断加强， 逐步建立起了比较完善的预算管理体制和收入、支出管理方式。但是，目前的财务管理， 还是存在着许多不容忽视的问题。本文主要通过分析当前我国事业单位财务管理中存在 的几个问题，并针对问题提出相应的解决办法。 关键词:事业单位 财务管理 问题及对策 论文类型：应用型 Chinas institution financial management problems and Countermeasures Abstract Institutions (Institutional Organization) financial management is the core of the economic management institution, in recent years, with the development of market economy, financial reform, institution reform continuously strengthen financial management, build up the comparatively perfect budget IV management system and income and expenditure management way. However, at present, financial management, there are still many problems that can not be neglected in. This paper mainly through the analysis of the current our country institution of existing in the financial management in several problems, and then proposes the corresponding solution. Keywords: financial management and business unit strategies Type of Thesis: Applied Research 目录 1 财务管理理论 .1 1.1 财务管理的概念 .1 1.2 我国事业单位和企业中财务管理的区别 .1 1.2.1 我国企业财务管理 .1 1.2.2 事业单位财务管理 .2 1.3 财务管理的作用 .3 1.3.1 建立完善的现代企业制度，是发展社会主义市场经济的客观要求 .4 1.3.2 建立资金投入效益的保证机制，抓好资金的源头管理 .4 1.3.3 建立优化资金结构的约束机制，抓好资金的结构管理 .4 1.3.4 建立活而不乱的资金循环机制，抓好资金的流程管理 .4 2 我国事业单位财务管理中存在的问题 .5 V 2.1 体制不完善 .5 2.1.1 专项资金的管理 .5 2.1.2 预算外资金的管理 .5 2.1.3 诱发预算外资金的产生 .6 2.2 制度不健全 .6 2.2.1 专项资金的管理 .6 2.2.2 往来款项的管理 .7 2.2.3 年终清理结算和财务结账 .7 2.3 制度执行不力 .7 2.3.1 对资金的管理 .7 2.3.2 对原始票据的管理 .7 2.3.3 应缴款项的管理 .8 2.3.4 年终清理结算和财务结账 .8 2.4 资产管理有漏洞 .8 3 我国事业单位财务管理存在问题的成因 .9 3.1 外部因素 .9 3.1.1 政府制定政策的滞后 .9 3.1.2 大环境的影响 .9 3.1.3 审计部门缺乏审计力度和广度 .9 3.1.4 舆论宣传和执法力度不够 .9 3.2 内部因素 .9 3.2.1 领导对财务工作的重视程度还不够 .9 3.2.2 各级领导对财务管理的认识存在偏差，特别是各二级部门的领导 .10 3.2.3 事业单位财务人员职业素质差异 .10 3.2.4 事业单位财会模式陈旧 .10 3.2.5 事业单位内部财务制度不合理 .10 3.2.6 事业单位在预算执行上绩效考核不力 .11 3.2.7 内部审计人情因素较多 .11 4 对策和建议 .12 4.1 进行体制改革 .12 4.1.1 实行分类管理 .12 4.1.2 严格履行借款合同并重申不准职工借支的规定 .12 4.1.3 明确预算外资金的性质，彻底打破两权不变的格局 .13 4.1.4 取消单位收入过渡户，确保预算外资金全额上缴财政专户 .13 VI 4.1.5 逐步实行票款分离制度，从源头上堵塞漏洞，防范贪污腐败 .13 4.2 建章立制，严格执行 .13 4.2.1 加强财务制度建设，建立有效的支出约束机制 .13 4.2.2 强化开支计划性，合理安排项目经费 .13 4.2.3 严格经费支出管理，杜绝挥霍浪费现象 .13 4.2.4 对原始票据报销传递程序的管理 .14 4.2.5 对原始票据的源头管理 .14 4.2.6 规范年终清理结算和财务结账 .14 4.3 加强监督，责任到人 .14 4.3.1 改革资金的分配方式，加强监督检查 .14 4.3.2 开展财务活动分析，提高经费管理水平 .16 4.3.3 查处应收、应付账款业务处理中的不正之风和违规行为 .17 4.3.4 依法确认坏账损失并及时核销 .17 4.4 提高财务人员的整体素质 .17 5 结束语.19 参考文献 .20 致 谢 .21 1 1 财务管理理论 1.1 财务管理的概念 财务管理(Financial Management)是企业管理的重要组成部分，它是根据财经法规 制度，按照财务管理原则组织企业财务活动、处理财务关系的一项经济管理工作。财务 管理活动包括资金的筹集、投放、耗费、回收和分配五个方面。资金的筹集决定企业的 规模和发展；资金的投放决定企业的发展方向和潜力；资金的耗费关系到企业的生产成 本和竞争能力；资金的回收影响到企业的偿债信誉和资金周转；资金的分配决定企业的 消费和积累以及投资者、经营者、员工各方利益。可见，财务管理渗透在企业管理的各 个方面，处于企业管理的中心地位，对企业的生存和发展起着至关重要的作用。随着资 本市场的不断发展，投资者对于企业财务会计信息质量的要求越来越高，审计也越来越 严。没有规范的财务管理体制，就不可能达到利益各方对企业财务会计信息的要求，也 就必然导致企业无法在这样的市场环境中生存发展。 财务管理是在一定的整体目标下，关于资产的购置（投资）,资本的融通（筹资）和 经营中现金流量（营运资金）,以及利润分配的管理。 财务管理是企业管理的一个组成 部分，它是根据财经法规制度，按照财务管理的原则，组织企业财务活动，处理财务关 系的一项经济管理工作。简单的说，财务管理是组织企业财务活动，处理财务关系的一 项经济管理工作。 1.2 我国事业单位和企业中财务管理的区别 1.2.1 我国企业财务管理 在企业中，一切涉及资金的收支活动，都与财务管理有关。事实上，企业内部各部 门与资金不发生联系的现象是很少见的。因此，财务管理的触角，常常伸向企业经营的 各个角落。每一个部门都会通过资金的使用与财务部门发生联系。企业财务管理是通过 价值形态对企业资金运动进行决策、计划和控制的综合性管理。财务不同于其他部门， 本身并不能创造什么价值。但由于企业财务管理是直接向管理层提供第一手的信息，所 以企业财务管理实际上是一个隐性的管理部门。 我国的企业财务管理体系是随着市场经济体制建立，符合企业经营机制的转变，逐 步建立起来的，而且还具有具体的表现形式：第一，在成本控制方面，实行制造成本法 进行核算，结合企业经济责任制，逐步建立了制造成本法与目标责任制相结合的成本控 2 制制度。 第二，在财务分析方面，在与国际惯例接轨同时，建立了规范的财务报表 体系，初步形成了符合我国国情的财务分析体系。第三，在资金管理制度方面，逐步建 立和完善资本金制度，实行资本保值增值、资本保全原则。同时，取消传统的专用基金 专款专用、专户存储制度，企业资金由企业统筹运用、统一管理。第四，在筹资方面， 依法建立了适应市场经济体制和当前金融市场需求的筹资机制，采用了包括发行股票、 债券等各种证券在内的各种筹资方式，扩大了企业资金来源渠道。 企业财务管理目标是企业组织财务活动、处理财务关系所要达到的根本目的，它决 定着企业财务管理的基本方向，是企业财务管理工作的出发点。企业财务管理目标从它 的演进过程来看，均直接反映着财务管理环境的变化，反映着企业利益集团利益关系的 均衡，是各种因素相互作用的综合体现。 我国财务管理目标经历了 1978 年以前的产值最大化阶段和改革初期的利润最大化阶 段。实践告诉我们，这两种目标都不是财务管理的最终目标。关于财务管理目标，目前 学术界主要存在以下 5 种观点：（1）股东财富最大化 是指通过财务上的合理经营， 为股东带来最多的财富。持这种观点的学者认为，股东创办企业的目的是扩大财富。他 们是企业的所有者，其投资的价值在于它能给所有者带来未来报酬，包括获得股利和出 售股权换取现金。 （2）企业价值最大化 是指通过企业财务上的合理经营，采取最优 的财务政策，充分考虑货币的时间价值和风险与报酬的关系，在保证企业长期稳定发展 基础上使企业总价值达到最大。持这种观点的学者认为，财务管理目标应与企业多个利 益集团有关，可以说，财务管理目标是这些利益集团共同作用和相互妥协的结果。 （3）企业经济增加值率最大化 持这种观点的学者认为，企业财务管理目标应当具 有系统性、相关性、操作性和效率性，同时提出了满足以上四个财务管理目标特征的企 业财务管理目标的最优选择企业经济增加值最大化。 （4）企业资本可持续有 效增值 持这种观点的学者认为，企业资本可持续有效增值是企业理财目标的理性选 择，企业资本可持续有效增值可通过上述财务指标体系来体现。然后，通过这一系列的 指标分析，评价企业的经营状况，从而判断企业是否达到了财务管理目标或财务管理的 水平如何。 （5）资本配置最优化。 有的学者提出，新经济的出现对企业财务 产生了巨大的冲击，经济体制、企业组织形式、理财观念的变化对企业财务目标能产生 极大的影响，同时指出新经济条件下企业的财务管理目标应定位为资本配置最优化。 1.2.2 事业单位财务管理 3 事业单位是我国社会管理和公共服务职能的主要载体，是政府经济和社会管理的重 要组成部分。 事业单位财务管理是指各级事业单位的事业费和预算外收入，在预算、 分配、调剂和使用的全过程所进行的管理和监督。其财务管理的主要任务是：合理编制 单位预算，如实反映财务状况；依法增加收入，努力节约支出；建立健全财务制度，加 强经济核算，提高资金使用效益；加强国有资产管理；加强对单位经济活动进行财务控 制和监督。 事业单位财务管理的特点与事业单位自身的特点密切相关。主要有以下特征：（1）事业 单位的资金基本上都来自财政拨款或其他提供者，提供者并不期望按其所提供的资金比 例收回或获得经济利益。 （2）事业单位一般不存在可以出售、转让、赎卖或清算的问题， 资金提供者不会分享单位剩余价值，所以也不具有企业会计意义上的所有者权益。因此 国家管理部门、捐赠人等资金提供者，需明确规定资金的使用范围，事业单位必须严格 遵守这些规定或限制，这是其必须履行的特殊责任。 （3）事业单位一般不直接创造物质 财富、不以营利为目的。有的事业单位虽然可以按一定收费标准或价格提供劳务或产品， 但往往是按等于或低于成本的价格提供。随着我国市场经济的发展和事业单位改革的深 化，事业单位已经从单纯依靠财政资金，转向多渠道筹集资金，事业单位除积极主动地 争取政府对事业经费的支持外，更重要的是主动地向社会筹集资金，开拓筹资新渠道。 事业单位财务管理的主要任务与企业单位有很大的区别，具体形式如下： 1.合理编制单位预算，如实反映单位财务状况。 2.依法组织收入，努力节约支出。 3.建立健全财务制度，加强经济核算，提高资金使用效益。 4.加强国有资产管理，防止国有资产流失。 5.对单位经济活动进行财务控制和监督。 1.3 财务管理的作用 随着国家经济的繁荣发展，企业管理以财务管理为中心已逐步成为人们的共识，这 种共识的形成，为抓好企业财务管工作创造了良好的社会环境，同时也对财务管理工作 者转变观念、提高业务水平作出了更高的要求。 把“企业管理以财务管理为中心，财务管理以资金管理为中心”作为现阶段企业管 理的方针，构造适应现代企业需要的资金管理体制，必须充分发挥财务管理在提高资金 运营效益过程中的中心作用。之所以说财务管理是企业管理的中心，因为它是通过价值 形态对企业资金运动的一项综合性的管理，渗透和贯穿于企业一切经济活动之中。企业 资金的筹集、使用和分配都与财务管理有关，企业的生产、经营、进、销、调、存每一 环节都离不开财务的反映和调控，企业的经济核算、财务监督，更是企业经济活动有效 的制约和检查手段。 4 财务管理是一切管理活动的共同基础，是企业内部管理的中枢，它在企业管理中的 中心地位是一种客观要求。目前一些企业管理乱、效益差，原因虽是多方面的，但与企 业财务管理乱和差是分不开的。一是对财务管理在企业管理中的中心地位认识不够；二 是财务意识不够强烈，参与意识弱，跳不出事后核算圈子，信息反馈能力不高；三是财 务约束机制不够健全，资金投向、投量和工资、奖金的分配等缺乏约束；四是财务监督 不够有力，使财务管理机制起不到应有的调控作用，财务管理在企业管理中的中心地位 也就树立不起来。 1.3.1 建立完善的现代企业制度，是发展社会主义市场经济的客观要 构建财务管理新机制，加强财务管理，确立财务管理在企业管理中的中心地位，是 搞好企业管理的当务之急。 目前，企业资金匮乏，筹措的有限资金在诸多条件制约之下 又难以盘活，导致财务管理的主要对象资金运动步履维艰。因此，开创财务管理新 局面关键要从资金管理上寻找突破口，围绕资金运动这根主动脉，加大财务管理对企业 生产营销各个领域的调控力度，从而发挥财务管理的中心作用。 1.3.2 建立资金投入效益的保证机制，抓好资金的源头管理 决策失误是资金低效甚至无效的重要原因：企业财务部门要改变目前仅限于对企业 内部价值信息进行综合处理的做法，多方收集企业外部的有用信息，自觉参与企业投资 项目的测算、论证；考虑货币时间价值和风险价值，准确比较项目的投资回报率和筹资 成本率，跟踪考核项目的资金使用效果，建立项目决策负责制。 1.3.3 建立优化资金结构的约束机制，抓好资金的结构管理 合理的资金占用结构是保证资金发挥最大效能的前提。财务部门必须运用财务测算 方法确定最佳购存点上的资金结构现状，加大财务部门对资金运筹的调控力度，按风险 类别划分客户，建立客户信用风险财务分析制度，监督以货币回笼为中心的销售责任制 的实施，适时实施战略性的资金调整。 1.3.4 建立活而不乱的资金循环机制，抓好资金的流程管理 为了保证资金“满负荷”高速运转，财务部门要对企业的资金统一管理，集中调度， 有偿使用。要进一步完善现有财务内部资金统管形式，拓展资金成本的核算内容；企业 必须保持合理的筹资结概适度负债经营，避免企业的效益过多地分流于资金利息，提高 企业偿债能力；规范企业的融资行为，财务部门要克服重商品信用轻资金信用的现象， 5 务求保持良好的融资信誉。 2 我国事业单位财务管理中存在的问题 2.1 体制不完善 2.1.1 专项资金的管理 专项资金是指定用途、专款专用、单纯核算的预算资金。对某些预算支出进行专项 核算，有利于保证专项任务的完成，提高资金的使用效果。当前一些行政事业单位在使 用、管理专项资金全过程中，还存在不少问题，主要表现在以下几方面： （1）专项资金分配缺乏科学合理的标准和依据。 预算编制中的基数加增长的办法仍然存在，甚至有的只是将专项资金进行“切块” 分配，使得专项资金预算编制时主观性强，随意性大。一方面一些单位专项资金大量结 余，形成资金沉淀；另一方面一些专项事业资金又供给不足，影响事业发展和政府职能 的实现。同时由于存在“切块”预算，对资金使用没有细化的标准，导致资金使用效益 低下，更不利于财政或其他监督部门对其使用情况的控制和监督。 （2）预算编制与执行存在偏差。 在实际操作中存在着预算编制与预算执行、专项资金收入和支出在时间和数量上造 成脱节的问题。一是不管项目是否能批准，其前期经费使用都在经常性经费中列支，挤 占了经常性经费。二是由于资金来源一时难以到位，有的甚至跨好几年度，项目完工结 算后才到位，项目经费只有支出，导致项目经费红字，甚至难以正常结转。三是单位自 筹部分调入专项资金核算缺乏必要的审批手续。四是项目立项后，款项也已到位，但由 于部分是为了争取上级部门资金而立项的，或实际条件发生了变更，没有实际支出，最 后将这部分资金移用到其它项目或转入单位的其它收入。五是项目完工后结余不上交或 转入经常性经费没有完善的审批手续。六是项目形成的固定资产和材料等有形、无形资 产政府财政部门和具体管理部门脱节。这些预算与执行的脱节现象都给专项资金规范核 算带来困难，也削弱了预算编制的控制作用。 2.1.2 预算外资金的管理 预算外资金是由各地区、各部门、各单位根据国家有关规定，自行提取，自行使用 的，不纳入国家预算的资金。预算外资金是从财政预算资金中分离出来的，但在分流收 入的同时，并没有相应地分流财政支出，于是出现了原由财政供给的项目照样供养的状 6 况。这不论从财政资金供需平衡理论还是从实践看，都必然导致预算内资金紧，预算外 资金松的问题，具体表现在： （1）收费不按规定执行。某些单位擅自设立收费项目，自定收费标准； （2）资金使用不当。 非生产性、服务性占的比重比较大，直接用于职工个人的消费基金过多。某些单位 利用表彰会、知识竞赛和文体活动、旅游等形式发钱发物，变相超标准分配；再次，违 纪违规现象严重。有的挪用专用基金，用于修建或购买职工宿舍，私自购置专控商品， 有的财务管理混乱，资金未全部纳入财务统一管理。致使有的收入没入账就直接用于职 工福利和奖励； （3）财政专户存款难以落实，某些单位为了逃避财政管理，利用各专业银行在资金 铸错中的矛盾，转移账户等。 2.1.3 诱发预算外资金的产生 对各部门放权，使得本来掌握在财政部门手中的分配权力纷纷下放到各主管部门。 在利益机制和攀比效应的诱惑下，一些部门竭力寻找预算外的财源， “三乱”行为进一步 蔓延。同时加剧了部门保护和条条分割，不利于政企分开和产业结构的调整。预算外资 金的大量存在，在一定程度上维护了部门单位的既得利益。一些部门从自身利益出发， 必然要考虑如何加强对预算外资金的收取，怎样保证这块资金的完整和规模扩大，因此 会加大对企业的行政干预，加剧部门保护和地方保护，致使政企分开难度较大，不利于 现代企业制度的建立。 2.2 制度不健全 2.2.1 专项资金的管理 （1）把关不严，供应范围过宽 由于财政部门或上级单位在核拨专项资金前，项目缺乏必要的论证，使得资金和应 办的项目脱节，从而在各级财政的预算、决算中，几乎所有的支出科目都列有专项经费， 使用范围带有极大的模糊性和不确定性，缺少“度”的限定。 （2）专款支出的开支范围不够明确，资金分配存在严重的随意性。 一定程度上影响了分税制财政体制的施行，具体哪些开支能在专款中列支，哪些不能 在专款中列支，文件规定只是一些大的原则，在具体操作中没有明确规定。而实际情况 比较复杂，凭财会人员的理解去审核监督。一些单位则存在任意扩大专项资金的支出范 7 围，列支办公设备购置费及招待费，违背了专款专用原则，也无形中造成了“合法浪费” 的现象，同时，也给挤占挪用专项资金以可乘之机。 （3）专项资金结余的处理。 专款下拨到单位，单位对专款规定的项目实施完成后，有时会节约下来一部分资金， 结余的这部分资金如果不进行处理，年复一年会导致单位账上挂的专项结余项目越来越 多。这些项目的结余资金是构成单位银行存款的重要组成部分，但单位却不能用这部分 资金来开支日常支出，导致留在账上这部分资金不能发挥其效应。而另一些项目多、资 金量大的单位，各项目资金之间存在相互调剂、混合使用的现象，导致一些项目未按计 划规定要求实施。 标准和依据。 2.2.2 往来款项的管理 据调查，现在行政事业单位往来款项账面余额占流动资产 50%以上，而且有相当一部 分属于呆账、坏账。主要表现在采购财产物资商品的预付货款因不及时清算或贷款担保 硬性扣回形成呆坏账。单位购车、买设备或其他物品，汇给商家的钱多，购物金额少， 因结算不及时，产生债务纠纷，无法收回形成呆账。个别单位违规为其他单位或个人提 供贷款担保，由于借款人不能到期清偿而承担连带责任被银行硬性将款项扣回，单位求 偿未果形成呆账，而直接责任人得不到相应的惩罚。 2.2.3 年终清理结算和财务结账 年度终了对全部会计核算进行清理结算和账务结账是编报年度决算的重要环节，也是 保证单位决算报表准确、真实、完整的一项基础工作。突出表现在单位财务没有及时清 理结算，往来款项往往由于跨年度责任不清，而形成呆账坏账。 2.3 制度执行不力 2.3.1 对资金的管理 （1）职工借用公款没有及时催收形成呆账。内部职工由于公务，向单位财务部门申 请借用的公用资金没有及时归还，导致在管理过程中无法准确的反映出对资金的管理。 （2）对有偿资金不及时清算形成坏账。有偿资金即财政有偿资金，它是政府扶持资 金的一种，如果不及时进行清算就会无法正确的反映出对资金的管理，从而形成坏账。 2.3.2 对原始票据的管理 8 近年来，对原始凭证的管理进行规范化、制度化的同时，也出现了一些问题，主要是 原始票据记载的内容、信息失真，甚至出现了“假冒伪劣”的数据。要想有效地解决这 一问题，必须从源头抓起，加强原始票据的管理。 2.3.3 应缴款项的管理 实际工作中，单位的应激款项管理不够规范，使用上比较混乱，使其大部分游离于 财政监督之外，乱支乱用，在一定程度上助长了贪污腐败行为的发生。 2.3.4 年终清理结算和财务结账 一是会计部门和财产管理部门没有按有关规定，对各项物资进行清理盘点，致使盘 盈、盘亏资产不能及时查明原因，按规定作出处理，调整财务，从而导致账实不符。二 是没有按规定进行年终结账。检查中发现部分单位没有按新财务制度的规定，将收入支 出账户的余额全部转入“结余”账户，而是仍沿用旧的账务处理方法，将本年度结余虚 列支出转入存款，造成本年度内收支不实。 2.4 资产管理有漏洞 财产物资处理不及时结算形成呆坏账。有的单位把闲置的设备物资作价划给企业、 其他单位，或把库存物资以赊销形式出售，事后不及时清理、结算，长期挂在应收款账 户上，日久形成呆账。为了有效地制止行政事业单位往来款项的不规范行为，避免国有 资产的流失，财政部门必须加强行政事业单位往来款项及资产的管理监督。 9 3 我国事业单位财务管理存在问题的成因 3.1 外部因素 3.1.1 政府制定政策的滞后 国家相继出台了如会计法 、 高等学校财务会计制度等事业单位相关法律法规， 为会计工作的规范化提出了要求。但是，由于有的管理文件滞后于现实，脱离了实际。 致使合理不合法的事情发生，或者给事业单位财务工作的开展带来被动。 3.1.2 大环境的影响 省内外各事业单位间相继进行改革，分配制度、奖惩制度的出台，再加上筹资渠道 的多元化，事业单位可供支配的资金越来越多。各事业单位之间的个人收入相互攀比。 有些领导和财务人员在利益驱动下，思想意志动摇，顶风作案、违法乱纪。 3.1.3 审计部门缺乏审计力度和广度 近年来，物价、财政厅、税务等部门也陆续甚至同时对各个事业单位进行专项检查 监督。此处的外部审计主要是审计部门对事业单位进行的审计。这种外审，近些年确实 查处了一些违纪违规行为和大案要案，应该说审计工作是卓有成效的。但由于外审人员 对事业单位的经济运行情况了解较少，审计起来难度大。而且这些审计人员不是专门审 计财务的，相对缺乏事业单位财务管理知识，在审计过程中，有时只有听取被审单位意 见来进行判断，这就造成审计的偏差。由于时间紧、任务重，在审计中，对有些情况只 能做到抽查，以点代面，这样就更进一步的纵容了违法违纪行为。 3.1.4 舆论宣传和执法力度不够 近年来治理一些事业单位的乱收费的情况已列为近几年纠正部门和行业不正之风工 作的重要内容，成为群众热点问题之一。譬如学校，教育部每年都在强调，每年都有学 校在顶风作案。教育乱收费暴光的也不少，但真正受到处分和追究行政责任、经济责任、 法律责任的人少之又少。 3.2 内部因素 3.2.1 领导对财务工作的重视程度还不够 会计基础工作规范第九条规定：“大中型企业、事业单位、业务主管部门应当 10 根据法律和国家有关规定设置总会计师” 。很多事业单位目前基本上都没有设置总会计师 一职。随着事业单位改革的不断深化，面临着资金筹集多渠道化、事业单位规模扩大化， 经济业务更加繁琐、内部控制要求越来越规范和严密，对领导单位财经工作提出了更高 的要求。迫切需要设置总会计师，需要真正懂得系统的财务管理知识的专家来协助全面 领导学校财务工作，真正为领导“当好家，理好财” ，适应各事业单位的发展。 3.2.2 领导对财务管理的认识存在偏差 这些领导都是在各自不同的专业领域里提拔起来的，没有系统的学过财务知识，对 财务管理不胜了解或一知半解，缺乏财务管理意识和责任意识。有些领导认为财务是后 勤保障，是财务部门的事情，我作为领导，没有必要懂财务，只要懂得如何抓好工作、 妥善协调各部门之间的关系，知道总的收入和支出就行了。不懂得最起码的财务知识， 不懂财务制度、财务法规，看不懂财务报表、对个人所得税的计算深感费解等等。但是， 又要求财务人员按照他的思维模式去开展工作，给财务工作的开展带来被动，成为财务 管理问题的根源。 3.2.3 事业单位财务人员职业素质差异 目前事业单位财务人员的政治素质和业务素质普遍不高，职业道德素质参差不齐， 有的财务人员在利益驱动下，思想意志动摇，顶风作案、违法乱纪。 在财务队伍中财务 人员法律责任不明显；思想和职业道德教育参差不齐；会计核算系统不健全，公司培训 方面没有紧跟，抓好继续教育；没有建立有效的激励约束机制。 知识经济时代的到来，客观上要求财会人员树立新观念。各单位要建立责、权、利 相结合的财务运行机制，强化对人的激励和约束，才能充分调动人的积极性、主动性和 创造性，这是提高财会人员整体素质的根本保证。 3.2.4 事业单位财会模式陈旧 一些事业单位财会仍以计划经济体制下的“核算型报账制”为主，这种财会工作模 式与市场经济发展的要求不相适应，是造成当前财会工作被动的根本原因。财务部门的 任务就是把钱用好，事业单位财务管理还停留在一般意义上的资金的收取、分配和使用 上；财会工作的重点还基本停留在记账、算账、报账等方面，过多地强调服务职能，而 忽视了内部管理职能，例如对学费的收取、对支出的监督，很大程度上还停留在“帐上” ， 没有落到实处，重核算、轻管理、忽视落实。 11 3.2.5 事业单位内部财务制度不合理 有些事业单位制定的内部管理制度本身就是没有按照国家法律法规的规定来制定的， 本身就是合理不合法或不合理也不合法的。譬如有的事业单位由于国家规定的差旅费标 准偏低，没人愿意出差，就自行制定了差旅费报销的规定，提高了差旅费标准，这规定 属于合理不合法。有些事业单位虽然制定了符合国家法律法规规定的内部管理制度，但 就是不执行或执行不力。成为“有法不依，执法不严，违法不究”的状况。 3.2.6 事业单位在预算执行上绩效考核不力 在预算执行上存在没有建立相应的跟踪、分析和评价制度，对各部门的预算经费难 以做出准确、具体的分析评价，对资金的使用效益也难以正确、完整的评价的情况。目 前，基本上只进行笼统的、总括的分析评价。预算执行中还存在预算内容不实、预算约 束不强和预算执行不了的情况。一些事业单位对于各项事业经费，在使用上往往事先无 计划，缺乏统筹安排，对全年业务开支存在着很大的盲目性；在资金使用过程中无控制， 不管对事业发展是否需要，只要领导批字就全部报销。资金的使用缺乏计划性，因而导 致资金使用不合理，使一些主要工作因缺乏资金不能按期完成，影响了事业的发展。 3.2.7 内部审计人情因素较多 各事业单位都设置了审计处，负责对单位内所发生的经济业务进行监督、审计。主 要对单位内大的投资项目、各二级财务部门的财务收支进行审计、处级以上干部离任的 经济责任审计等。内审机构是事业单位内部监督经费合理有效使用、帮助提高经费使用 效益、保障学校经济活动健康有序开展的不可替代部门，在事业单位财务管理中起到了 非常重要的作用。但是，由于内审人员都是单位的工作人员，要在单位党政的领导下开 展工作，而且同被审单位人员在平时的工作中都是同事，在审计过程中，难免会受到干 扰。比如，审计人员要考虑到这个审计结果会不会影响到主管此项工作的领导；有些审 计处工作人员不够，在对二级财务部门进行审计时，主要是从财务处及另外的二级财务 部门抽调人员成立审计小组进行审计，这样循环审计，导致大家相互包庇、相互吹捧， 审计工作根本没有做详做细，审计结论提不出实质性的问题，内部审计成了一种程序。 12 4 对策和建议 4.1 进行体制改革 4.1.1 实行分类管理 （1）对政府收入进行统一分类。 新的收入分类按照科学标准和国际通行做法将政府收入划分为税收收入、社会保险基 金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入，新的收入分类不 仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各 项收入。同时新的收入分类结构更加细化，设类、款、项、目四级，以满足不同层次的 管理需要。 （2）建立支出功能分类体系。 支出功能分类不再按照基本建设费、行政费、事业费等经济性质设置科目，而是根 据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目。支出科目综 合反映政府职能活动，如一般公共服务，外交、国防、公共安全、教育、科学技术等； 款级项目反映为完成政府职能所进行的某一方面的工作；项级科目反映为完成某一方面 的工作所发生的具体支出事项。 （3）建立支出经济分类体系。 按照简便、实用的原则，支出经济分类科目设类、款两级，分为 12 类和 90 多款。类 级科目具体包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移性支出、 基本建设支出等，款级科目是类级科目的细化，主要体现部门预算编制和预算单位财务 管理等有关方面的具体要求，如基本建设支出进一步细分为房屋建筑物购建，专用设备 购置、大型修缮等。全面、明细的支出经济分类是进行政府预算管理、部门财务管理以 及政府统计分析的重要手段。 4.1.2 严格履行借款合同并重申不准职工借支的规定 13 行政事业单位之间，一般不应发生借款业务，特殊情况需要借款的，应履行借款合 同，依法借贷。同时财政部门应重申不准职工借用公款。还要进一步明确：行政事业单 位的各项资金都归政府所有，由政府财政部门统一支配。 4.1.3 明确预算外资金的性质，彻底打破两权不变的格局 国务院决策已明确指出：“预算外资金是财政性资金，不是部门和单位自有资 金，必须纳入财政管理。 ”这充分揭示了预算外资金的性质，是一种依托国家政权、以政 府为分配主体的财政性资金，突破了过去“两权”不变的格局，重新把所有权归还国家， 管理权归还财政。这就使扩大财政收入规模，增强政府宏观调控能力成为可能。 4.1.4 取消单位收入过渡户，确保预算外资金全额上缴财政专户 对预算外资金实行财政专户管理，是搞好预算外资金管理的前提。取消各单位收入 过渡户是保证预算外资金全额上缴财政专户最有效的办法 4.1.5 逐步实行票款分离制度，从源头上堵塞漏洞，防范贪污腐败 实行票款分离制度，就是实行“立项、收费、支出、稽查”诸权分离机制，执法单位 有权开票，无权收费，开票多少与其正常经费不相挂钩。行政事业单位应缴款项及非财 政拨付取得的各项资金，必须严格按规定上缴，实行“票款分离” 、 “收支两条线”管理， 使其统一纳入单位综合财务收支计划，统筹安排。这样，使应缴款项由暗处摆到明处， 有利于控制不合理支出，同时也为财务检查、审计工作提供便利，为清理整顿行政事业 单位非法收入奠定基础，更有利于加强财务管理，防止贪污腐败现象的发生。 4.2 建章立制，严格执行 4.2.1 加强财务制度建设，建立有效的支出约束机制 一是综合性的管理制度，如加强经费管理制度、财务人员岗位职责等。二是单项的 管理制度，如加强办公费、电话费、邮资费等管理制度。三是相关性的管理制度，如接 待制度、车辆管理制度等。这样，从单位内建立起有效的支出约束机制，做到有章可循， 并且严格按制度办事，以堵塞漏洞，节约资金，防止经费支出中的“跑、冒、滴、漏” ， 最大限度地提高各项资金的使用效益。 4.2.2 强化开支计划性，合理安排项目经费 首先确保人员经费开支，其次保证必要的办公经费需要，然后再按照轻重缓急安排 其他项目的开支。计划制定后，还必须严格执行，防止前紧后松，保证计划的有效性。 14 4.2.3 严格经费支出管理，杜绝挥霍浪费现象 （1）建立严格的经费开支审批制度。对于每项开支，都必须严格按规定的权限审批 后方可报销。 （2）制定严格的经费开支报销程序。每一笔开支都必须取得合法有效的票据，并附 有关批件，由经办人员负责签字，财务人员审核，领导审批后才能予以报销。 （3）统筹安排使用各项经费。第四，加强经费开支的事前监督。第五，健全单位财 产物资的管理。 4.2.4 对原始票据报销传递程序的管理 （1）是由经济业务发生的经手人、科室负责人先审核签字，说明此经济业务确实发 生； （2）是由分管各单位经手人根据要求填好报销单，送财务人就原始凭证是否符合财 务制度，是否符合开支范围等进行审核。 4.2.5 对原始票据的源头管理 （1）要逐步完善管理制度，明确有关部门的职责范围； （2）是对确需使用普通票据的单位、个体组织备查；三是有关职能部门应尽其职， 加大执法力度，对原始票据实行稽查制度。 4.2.6 规范年终清理结算和财务结账 为保证单位进行清理结算和财务决算报表准确、真实、完整，年终清理结算和结账 应做到： （1）单位内部必须建立严格的内部财物管理制度，责任到人，建立健全账簿记录，做 好会计基础数据的建档立制工作。 （2）严格按照财务制度的规定，于年终结账前，对单位的各种暂存、暂付、借入、借 出的往来款项，需严格按照“严格控制、及时清理”的原则，分类清理。同时，将应当 转作各项收入或各项支出的往来款项，及时转入各有关账户，编入本年决算。 4.3 加强监督，责任到人 4.3.1 改革资金的分配方式，加强监督检查 15 （1）改变传统的按部门、单位和按经费性质交叉编制预算的方式，实行部门预算。 所谓部门预算，是指财政对各部门根据其职能和社会事业发展的需要，统一编制反映该 部门所有收入和支出的预算。传统的按部门、单位和按经费性质交叉的预算编制方式， 往往使一个主管部门和单位的经费涉及到财政部门多个处室，各部门编制和上报预算时 需要区分财政经费来源渠道，对所属单位预算投资金性质统一汇总，同时编制多个预算， 分别报送财政部门相应的预算分配职能机构审批。如行政经费由财政的行政部门负责审 批分配，离退休人员经费由财政的社保部门审批分配，基建经费由财政的基建管理部门 审批分配，预算外资金由财政的综合部门负责管理、核拨等。其结果使得各单位、部门 的预算编制只保持了形式上的完整性，而实际预算所反映的内容却并不完整，单位自行 组织的大量事业性收入、经营性收入以及其他收入，并未包括在单位、部门的预算内， 削弱了预算的作用。此外，经费多头管理，财政资源分割，在实际运作中不仅容易引起 财政各职能部门之间互相扯皮，弱化财政的管理职能，而且容易造成财政内部各部门之 间、财政与单位之间信息不对称，使单位可以多头讨钱。编制部门预算，一是可以理顺 财政与部门之间的关系，强化预算约束，改变现行的一个部门多种资金渠道、多头申请 预算资金的做法，预算的编制将变得公开、公平、公正，从而防止预算分配过程中的黑 箱操作，减少追加支出的随意性；二是可以理顺部门与单位之间的关系，部门预算将事 业经费直接核定到二级单位和具体项目，可以避免部门挤占、挪用下级单位事业资金的 现象，有利于加强财务管理，规范部门、单位的财务行为。 （2）摈弃“基数加增长”的编制方法，采用“零基预算”法。“基数加增长”的编制方法， 是以支出基数为基础，再加上当年影响支出增长的各种因素来确定当年预算。这种方法 虽然简单易行，但很不公平，因为它不管原有支出基数是否合理，都得在此基础上加上 一个增长率。长期以来，我国预算编制从上到下基本上就是采用这种方法，造成预算只 增不减，使财政本