快速城市化进程中的城市规划与土地利用——以深圳市宝.pdf

申请同济大学工程硕士学位论文 Y8 5 9 l8 0 快速城市化进程中的城市规划与土地利用 以深圳市宝安区为例 培养单位：建筑与城市规划学院城市规划系 一级学科：建筑与土木工程 二级学科：城市规划与设计 研究生：张志坚 指导教师：唐子来教授 校外导师：范钟铭教授级高级城市规划师 二o O 六年三月 摘要 快速城市化是当前我国许多城市正在或马上就要经历的城市发展阶段。在这 个阶段过程中，城市规划目标和土地利用现状出现脱节的现象相当普遍，如何解 决这个问题是城市规划学界需要认真面对和解决的。深圳市宝安区，作为一个正 处于快速城市化阶段的地区，对此现象进行研究并提出规划对策具有相当的典型 意义和借鉴意义。 论文分为理论研究和实证研究两部分。在理论研究部分，论文对国内外有关 研究城市规划实施评价的有关文献进行分析，并借鉴其提出的思路、方法作为下 一步实证研究的理论基础。在实证研究部分，首先对深圳市宝安区的城市发展、 地利用、城市规划等方面做一简单介绍，其次对城市发展和土地利用的现状存 在问题进行描述和分析，并解释成因，然后从对城市规划作用的再认识、城市规 划编制的改进措施、城市规划与其他相关规划的关系、相关规划配套措施等方面 综合阐述宝安区城市规划和土地利用的新思路、新方法，最后结合目前正在开展 的宝安区“十一五”规划和近期建设规划( 2 0 0 6 2 0 1 0 ) 提出具体的规划实施措 施和行动计划。 整个研究过程遵循了发现问题分析问题解决问题的逻辑过程。期望 能通过本论文的研究，深入揭示目前宝安区在快速城市化的进程中存在的规划问 题，以及如何调整旧的规划思路，改变或改善“规划失效”的现象，使城市规划 能够更有效的指导和控制城市建设和土地利用。 关键词：快速城市化；城市规划；土地利用；宝安区。 A B S T R A C T A B S T R A C T R a p i du r b a n i z a t i o ni s a p h a s em a n y c i t i e si no u rc o u n t r ya r e e x p e r i e n c i n g o rw i l le x p e r i e n c ei nt h en e a rf u t u r e I nt h i sp h a s e d i s c r e p a n c yb e t w e e np l a n n i n go b j e c t i o na n da c t u a l1 a n du s ei sac o m m o n p h e n o I 玎e n o n H o wt of i n das o l u t i o nt ot h i sq u e s t i o ni sar e s e a r c hf o c u s I nt h i sb a c k g r o u n d ，t h ea u t h o rs e l e c t sB a o a nZ o n eo fS h e n z h e nC i t ya s ar e s e a r c hc a s e ，a n de x p e c t st h er e s e a r c hc a nb er e p r e s e n t a t i v ea n du s e d f o rr e f e r e n c e T h ed i s s e r t a t i o ni sd i v i d e di n t ot h e o r ys t u d ya n dc a s es t u d y I n t h et h e o r ys t u d yp a r t ， t h ea u t h o re n u e r a t e sr e l a t e dr e s e a r c hp a p e r h o J 】e l a n da n do u t s i d e ， w h i c hi su s e da st h e o r yb a s ef o rt h e c o m i n g r e s e a r c h I nt h ec a s es t u d yp a r t ，t h ea u t h o rf i r s ti n t r o d u c e st h eb a s i c i n f o r m a t i o no fB a o a nZ o n eo fS h e n z h e nC i t y ， i n c l u d i n gt h eh i s t o r yo f u r b a nd e v e l o p m e n t ，u r b a np l a n n i n ga n d1 a n du s e S e c o n d l y ， t h ea u t h o r d e s c r i b e st h ee x i s t i n gp r o b l e m so fu r b a nd e v e l o p 】I 】e n ta n dl a n du s eo f B a o a nZ o n e ，a n de x p l a i n st h er e a s o no ft h e s ep r o b l e m s T h e nt h ea u t h o r b r i n g sf o r w a r ds o m en e wp l a n n i n gt h o u g h t sa n dm e t h o d sf r o ma s p e c t so f t h ef u n c t i o no fu r b a np l a n n i n g ， i m p r o v e m e n to fu r b a np l a n n i n g ， t h e r e l a t i o n s h i po fu r b a np l a n n i n ga n do t h e rp l a n n i n gt y p e s F i n a l l y ， o n t h eb a s eo ft h eE l e v e n t hP 1 a n n i n go fB a o a nZ o n ea n dt h eF u t u r eU r b a n P l a n n i n go fs h e n z h e nC i t y ( 2 0 0 6 2 0 1 0 ) ， t h ea u t h o rp r e s e n t ss o e d e t a i l e dp l a n n i n ga c t i o n s A B S T R A C T T h ew h o l er e s e a r c hf 0 1 1 0 w st h ep r o c e s so f“f r o mf i n dp r o b l e m st o a n a l y z ep r o b l e m sa n dt or e s 0 1 v ep r o b l e m s ” T h ea u t h o re x p e c t st h e d i s s e r t a t i o nc a nd e e p l yd e s c r i b et h ee x s i t i n gu r b a np l a n n i n gp r o b l e m s o fB a o a nZ o n ei nt h ep r o c e s so fr a p i du r b a n i z a t i o n ，a n dg i v e ss o m ea d v i c e o nh o wt oi m p r o v ep l a n n i n gm e t h o dt os t r e n g t h e nt h ef u n c t i o no fu r b a n p l a n n i n gi nt h ea s p e c to fu r b a nc o n s t r u c t i o na n dl a n du s e K e yW o r d s ：R a p i dU r b a n i z a t i o n ；U r b a nP I a n i n g ；L a n dU s e ；B a o a nZ o n e 2 声明 本入郑重声明：本论文是在导师的指导下，独立进行研究1 二作 所取得的成果，撰写成硕士学位论文! ：医速越直丝进程生鲍越直趣 劐生些型用二丝盗划吏室塞区盘趔：。除论文中已经注明弓! 用 的内容外，对论文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中 以明确方式标明。本论文中不包含任何未加明确注明的其他个人或 集体已经公开发表或未公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名：荔气俄 捌年3 月厝日 第l 章导亩 第1 章导言 1 1 研究背景 1 1 1 理论背景 如果把城市规划比作实现一定目标的政策、技术和手段，城市建设作为城市 规划所要控制和引导的目标的话，目标偏离设想的现象屡见不鲜。为此，国内外 也进行过相当广泛而深入的研究。研究的目的在于如何改进规划实施的手段，以 便使城市规划更能有效地指导城市的建设和发展。 在众多衡量城市规划实施效果的标准中，土地利用是最能够反映实旋效果的 因子之一，因此，学界从理论研究、案例分析等多方面解析城市规划与土地利用 产生偏差的理论文献很多。特别是国内很多学者结合我国的实际情况，结合快速 城市化这一发展背景，多角度、广泛而深入的研究了现有城市规划的不足，并提 出了很多改进措旄，这些都有利于帮助我们在未来制定更为科学、合理的城市规 划，也是本论文所要继续探索的理论根源。 1 1 2 案例选取背景 目前，我国正处在城市化的快速发展时期，城市化水平从1 9 7 8 年的1 7 9 上 升到2 0 0 4 年的4 1 8 ，每年大约提高1 个百分点。许多专家预测，中国的城市化 水平可能还会不断提高。而且，按照西方发达国家的历程，我国的城市化水平从 3 6 提高到6 0 属于加速期，也就是说目前正处在起飞阶段。应该说，快速城市化 是我国目前的基本国情，也是我们城市规划工作面临的大背景。 由于我国地域辽阔，社会经济发展水平差异很大，城市化水平也千差万别。 作为我国经济发达城市的代表之一，深圳市的城市化水平相对其他城市要更高一 些，也更早的驶入了城市化的快车道。作为深圳市行政辖区的一部分，宝安区近 年来也得益于城市社会经济的快速发展，城市化水平有了很大提高。 在城市化水平大幅度提高、城市化进程日趋加速的同时，宝安区的城市建设 第1 章导言 水平却没有相应提升。相反，城市土地资源粗放式利用、生态环境逐渐恶化、违 法用地和违章建筑目益猖獗、公盏I 生基础设施和配套设施严重不足、公共开敞空 间缺乏、交通拥堵等一系列问题逐渐浮出水面，使城市规划界一次又一次的进行 反思，究竟是不是我们的规划出问题了? 为什么我们的规划难以有效的指导和控 制土地的合理利用? 正是认识到这一问题，深圳市规划局为全面落实部署2 0 0 5 年1 1 月2 4 日召 开的全市规划工作会议精神，提出要大力提高城市规划工作水平，并指出城市规 划要在以下方面取得重大进展：( 1 ) 强化责任加强执行力建设( 2 ) 着力提高规 划编制研究水平( 3 ) 提高规划落地转化能力( 4 ) 强化规划实施监督机制1 基于以上背景，作者希望结合在深圳市规划局的多年工作经验，以深圳市宝 安区为研究对象，展开课题研究。 1 2 研究意义 土地利用问题，一直是城市规划领域理论和实践的核心问题。在理论上，城 市规划学科先后引入生态学、生物学、经济学、社会学、政治经济学等多学科知 识，从土地利用的形态、特点、成因等方面进行了深入的分析，为城市规划奠定 了扎实的理论基础。在实践上，通过城市规划科学、合理的引导土地的有效配置， 促进城市健康、有序的发展也取得了相当的成果。 但是，在市场经济体制下，尤其在城市化快速进程中，城市土地利用的实际 效果偏离城市规划目标的例子也不在少数。因此，有必要重新反思传统的城市规 划模式和体系，建立市场经济体制下城市规划和城市土地利用的良性互动机制。 一方面，改革城市规划编制的思路和方法，使城市规划对城市土地利用真正起到 引导和控制作用。另方面，疏通城市土地利用对城市规划的反馈渠道，使城市 土地利用成为城市规划的晴雨表。 深圳市宝安区为本次课题的研究提供了一个典型案例。 资料来源：h t 如：，w w w s 砷l 矾g o v c n 2 第l 章导言 首先，深圳市宝安区多年来的经济发展一直是以工业化为目标，以增长速度 为基本要求，以大量投资作为基本手段，以外延扩大再生产为主要方式，走的是 一条“以土地换取发展，以环境换取效益”的非持续发展模式。这种发展模式在 快速城市化进程早期所带来的“深圳速度”极大的刺激了内地许多欠发达地区和 城市，成为它们学习的榜样。因此，通过研究比较典型的、走在这种发展模式前 列的深圳市宝安区，可以深刻的揭示这种发展模式下土地利用和城市规划存在的 问题以及带来的影响，为其它地区快速城市化的发展提供借鉴，具有普遍性意义。 其次，在深刻认识这种发展模式会严重影响未来快速城市化和城市建设的进 一步发展之后，宝安区又面临着一次发展模式的转型和管理体制的变化。 在发展模式上的转型上，为贯彻落实科学发展观，宝安区在未来的发展中将 坚持最严格的土地和水资源管理制度，切实改变那种靠土地做文章，靠土地招商 引资发展经济的做法，从根本上扭转土地管理粗放、利用效率低的局面。同时加 强对未来的发展预测，放弃过去高投入、高消耗的路子，走绿色经济、知识经济、 循环经济和法制经济的立体发展模式。 在管理体制上的变化上，为理顺区内二元化的管理体制，2 0 0 4 年宝安区撤销 镇和村民委员会，设立街道办事处和居民委员会，把区内村民一次性转为城市居 民，将现农村集体所有的土地依法转为国家所有，区内行政管理体制由城乡二元 管理体制转变成城市统一管理。 新的形势给宝安区的城市规划和土地利用带来了新的课题。通过本次研究， 可以思索如何在规划编制、规划实施、行政体制等方面进行改革和制度创新，促 进城市规划对地利用的有效控制和引导，具有前瞻性意义。 1 3 研究目标 通过本项研究，希望能够对宝安区土地利用与城市规划的现状及存在问题进 行深入的分析，并解析土地利用实际效果和城市规划存在偏差的原因。在此基础 上，对改革原有城市规划编制模式，建立适应市场经济体制、重视土地需求和土 第l 章导言 地供给新型规划编制方法提供若干建议和思考，以使城市规划能够更好的与土地 政策进行衔接，从而强化城市规划对土地利用的导向性，使之成为调节土地市场 的一种政策杠杆，引导城市健康、合理的发展。 1 4 研究框架 论文的研究框架由理论综述、实证研究两部分组成。除第一章的导言之外， 第二章对国内外相关研究进行文献综述，从第三章到第五章为论文的核心内容， 即对深圳宝安区的城市规划和土地利用的比较研究，第六章为结语，对论文的结 论做一简单回顾并提出下一步的工作思路。 论文主体部分的研究思路如下：第三章对深圳市宝安区的社会经济发展、土 地利用、城市规划做一简单的介绍，以便对宝安区有一个初步的了解和认识，并 对其存在问题进行描述和分析，解释成因。第四章针对城市规划和土地利用出现 的偏差，提出在宏观层面改进城市规划的若干思路和想法。第五章将思路和想法 进一步具体化，形成微观层面的规划实施策略和行动计划。 1 5 技术路线与研究方法 论文的技术路线可以归纳为：从理论综述到实证研究，从现状描述到成因解 析，从宏观对策到微观行动。技术路线详见图1 1 在分析方法上，论文主要采用以下方法： 文献阅读收集相关国内外文献，奠定论文研究基础。 统计分析根据相关统计数据进行分析，以事实说话。 比较研究将目标与实施手段进行多方面的比较，寻找差异。 第1 章导言 现状描述 问题描述 l 理茹经 1 成因解析 参考文献： 1 h n p ： w w s z p l 锄g o v c n 图1 1 论文主体研究技术路线 第2 章相关理论与方法研究综述 第2 章相关理论与方法研究综述 城市规划为什么会偏离预定目标，致使城市规划不能有效指导和控制城市建 设和土地利用? 国内外的学术界曾对这个问题进行过多角度、不同层面的反思和分析，并提 出过许多切实可行的改进方法。本论文拟从各自的分析角度和研究方法上对其进 行简单的梳理和总结。 2 1 国外的研究 在西方，城市规划早已被纳入公共政策的范畴，因此城市规划的实施研究属 于政策研究的范畴。自1 9 6 0 年代末至1 9 8 0 年代中期以来，相关的研究已经形成 了一定的规模。在1 9 6 0 年代系统方法论思想的影响下形成了关于城市规划评价 的第一次高潮。这一阶段的研究主要集中在规划方案及其决策的技术手段的评 价，更多关心的是规划方案尤其是规划所安排的内容的合理性。至1 9 7 0 年代， 以A w 订d a v s k y 为代表的观点，强调的是规划实旌最终结果与最初方案设计的一 一对应性。而8 0 年代中期所形成的对评价问题的关注，则既有对规划方案的评 价，也有对规划过程的分析。如A 1 e x a n d e r 和F a l u d i ( 1 9 8 9 ) 所提出的 P P I P ( p o l i c y p l a n p r o g r a m m e i m p l e m e n t a t i o np r o c e s s ) 模型，否认结果决定一 切的评价方式，强调对规划过程的评价更为合理。至1 9 9 0 年代中期，P a t s y H e a l ey ，J o h nD L a n d i s ，E m i l yT a l e n 等人经过大量的实证研究，更强调规划制 定和实施的过程，即对产生结果的要素、条件以及实施机制、程序更为关注，如 果整个规划制定和实旅的过程以及对其所进行的控制和引导的标准被证明是最 佳的，那么规划与最终结果的一致性将不是评判的最终和唯一标准2 。 2 1 1 传统的客观目标式( 0 b j e c t i v e ) 评价方法 传统的客观式评价方法是以A w i1 d a v s k y 为代表的。他在1 9 7 0 年代将当时 2 周宇城市规划实旌效果评价与策略机制研究一以福建省晋江市城市规划为例同济大学硕士学位论文 2 0 0 3p p l l 一1 8 第2 章相关理论与方法研究综述 处于高潮期的政策研究思想方法引入城市规划的研究领域。w i l d a v s k y ( 1 9 7 3 ) 首先从对城市规划本质含义的定义入手，通过规划与规划评价间的联系来阐明对 于规划实施评价的认识。他认为规划是“控制我们行动结果的尝试”，是对未来 的控制；然而由于未来存在太多的不确定，对未来的控制几乎是不可能的，因而 “究竟什么才是好的规划”在此背景下很难作出评估。因此在w i l d a v s k y 的方法 中，忽略甚至消除了不确定的存在，因为这是他整个理论框架的前提条件。但这 并不表明w i1d a v s k y 本人对不确定性的漠视。事实上，w il d a v s k y 从一开始便认 识到不确定性的重要作用。但是，为了符合其对规划及规划评价的认识， W i l d a v s k y 在这里有意忽略了不确定的存在。根据他的观点，规划或政策都将在 未来一定假设的时间内完成，而对于实施的评价是依据结果与规划方案契合度为 标准的，亦即规划实施最终结果与最初方案设计的一一对应性。这种方法十分强 调对规划最终结果的评价，目标性很强，它要求可供操作的决策、实施的步骤和 具体的结果与规划中相应的表述相一致，并且认为规划实施一旦获得成功那么整 个规划以及规划程序都是成功的。 2 1 2 主观性的( s u b j e c t i v e ) 和以决策为中心的( D e c is i o n - c e n t e r e d ) 的评 价方法 相对于w i l d a v s k y 的观点，E R A l e x a n d e r 和A F a l u d i 将对城市规划的认 识和城市规划的评价方法向前推进了一步。A 1 e x a n d e r ( 1 9 8 1 ) 认为规划是一项 社会活动，是为获得既定目标而采取最佳战略并充分考略实施能力的一项社会活 动。A l e x a n d e r 对规划的解释认识到了规划的不确定性，并认为规划战略若要有 效就必须结合对不确定性的考虑，并且将其联系于规划实施的评价过程中。这就 涉及到对于不确定性的事前预测和分析，而这需要规划师、决策者下赌注似的知 识和信息储备，以及还要受到实际情况的限制。而对于规划的评价就要求我们重 构当时规划决策以及实施的情景，分析不确定性所可能带来的影响，以客观的角 度加以评判。 与A 1 e x a n d e r 共同提出对传统方法批判的F 8 l u d i ，在对不确定的认识上走 第2 章相关理论与方法研究综述 得更为彻底一些。F a l u d i ( 1 9 8 7 ) 认为规划是一种过程，是为可供操作的决策创 造一个参考性的框架，在这个框架中决策最终将展开、配置到规划和实施的过程 当中。他对规划的解释涵盖了不确定性，打破了规划与实施成果间单一的对应联 系。在他的观点中灵活性和适应性自始至终的被加入到规划的评价方法中。他认 为在制定规划和决策的过程中，背景、环境随时可能发生变化，因此规划方案与 最终结果间的不一致或是规划本身就未得以实施，都不必然地表示规划的失败。 相反，如果规划体现了决策的主旨，即使结局与最初设计有所出入，也应该认为 规划有效地完成了。 2 1 3 针对规划运作及其结果的评价方法 P a t s yH e a l e y 关于城市规划实施评价的研究是以实际案例研究( c a s e s t u d y ) 为基础的。自2 0 世纪8 0 年代起，H e a l e y 先后进行了一系列关于英国发 展规划( D e v e l o p m e n tP l a n s ) 和规划实施的研究、这些研究以极具说服力的实 证分析和定量分析为基础，为城市规划的实施研究由理论走向实践打下了坚实的 基础。 H e a l e y 在这类研究中所要解决的一个主要问题，就是如何将城市规划的过 程和由此过程而产生的结果紧密结合起来。因为，某个特殊的规划结果也许恰好 符合规划文本中的政策，但这并不意味着二者之间存在着必然的联系。而细致的 案例研究却能深入的探究这种关系。可以通过大量的文献检索、实证调查、相关 人士访谈等获取每一案例的评估数据，由此评判规划实施的程度、解释结果产生 的缘由、揭示实施中遇到的问题并探究这些问题又是如何解决的。最终，通过此 类大量而不同类型的案例研究，获取各种城市规划实施背景下的经验信息，从而 更好的认识当前规划体系的运作过程，以利于后继规划的有效实施。 2 1 4 “规划编制成果实施”( p I a ni m p I e m n t a t i o n ) 的评价方法 E m i l yT a l e n 在总结前人经验理论的基础上，将城市规划实施研究的方法加 以归纳总结，并通过具体的研究实践加以校核检验，最终形成颇具代表意义的方 法理论体系。 第2 章相关理论与方法研究综述 面对由政治科学、公共行政和管理科学发展而来的城市规划实施研究，T a l e n 注意到，单纯的偏重于政治、经济、社会的政策研究方法并不能完全地解决来自 于城市物质空间形态方面的问题，真正探讨城市规划实施过程、实施内容、实施 结果和实施机制的针对性理论框架仍未形成，独立而富有特色的城市规划评估模 型有待建立。在这样的背景下，T a l e n 始终强调针对城市规划自身特点的评估研 究体系的建立。他认为，迄今为止，对于城市规划为什么( w h y ) 成功( 或失败) 的原因已进行过广泛的探讨，但是关于规划究竟成功( 或失败) 了什么( w h a t ) 却没有大量的经验性根据。因此，划清“规划过程的实施”( p l a n n i n g i m p l e m e n t a t i o n ) 和“作为规划方案的实施”( p l a ni m p l e m e n t a t i o n ) 之间的区 别就显得极为重要。而意图构建针对城市规划实施评价理论的T a l e n 显然将研究 重点放在了后者。并认为，虽然日趋成熟的政策实施分析早已辨明了政策决议与 实施结果间的差异，但是规划师仍然有必要探究规划是否被真正地实施、实施的 程度又究竟如何等基本阅题。并且对于城市规划实麓的评估也应具有自身专业的 特色，需要针对规划的物质、空间层面展开分析，以确保规划合理引导城市未来 的物质形态发展。 2 2 国内的研究 相对于西方国家对规划实施的研究和反思，国内的学术界更多的还是停留在 “客观目标式”、”评估规划实施结果”的研究阶段。总体来讲，就是根据规划 实践与规划目标出现的偏差的，从规划编制、规划实施、相关配套政策等方面进 行分析，力图通过改进规划编制、加强规划管理和完善相关配套政策来校正“规 划失效”。 2 2 1 规划编制方法陈旧，缺乏对市场的深入研究和分析 从规划体系来讲，我国的城市规划体系建立于计划经济年代，以“供应”为 导向，编造规划方案时对实际的市场需求情况考虑较少，因而规划在指导具体的 第2 章相关理论与方法研究综述 开发建设时就常常碰壁，已不适应于现在的市场经济体系。 从规划设计人员来讲，战斗在城市规划一线的设计人员又大都是建筑、规划 专业出生，擅长于物质形态规划，而对于经济、社会、生态、法律、政策等方面 的知识知之甚少。这样的学科背景往往导致规划方案重结果而不重过程，重终极 物质形态而不重政策配套和经济社会分析，“墙上挂挂”的结局可想而知。 深圳市城市规划设计研究院所编制的深圳市城市总体规划检讨与对策对 深圳市9 6 版总规实施5 年来的效果进行了全面的检讨和对策研究。报告针对城 市实际的发展情况与规划目标出现的偏差，对规划编制本身的缺陷进行了反思3 。 报告认为，9 6 总规虽然在规划编制的许多方面进行了改革的尝试，但仍将 工作的主要精力较多的放在技术层面上的理想方案设计和图纸的完美表达上，而 对规划蓝图如何逐渐变成现实的过程研究不够，对规划实施过程中涉及的环节、 条件、实施主体以及相关因素缺乏研究，从而削弱了规划引导作用的发挥。 9 6 总规在编制近期规划时，从规划方法到规划内容，仍然带有较多的规划 技术层面上的主观性成份，对规划实施过程中的客观因素分析、研究结合的不够， 如对各专项规划的实施主体部门、对近期目标实施的经济承受能力、相关政策的 研究分析以及规划实施的决策者、投资者、受益者的主观意向考虑的不够充分， 这些因素都影响了规划的可操作性，导致近期规划目标与现实之间的差距。 基于以上分析，邹兵( 2 0 0 3 ) 认为在深圳市的城市规划应在以下方面进行探 索4 。 ( 1 ) 由远期目标规划转向近期行动规划。选择城市近期的重点发展地区， 分为策略增长地区、策略改善地区、生态培育地区，不同的地区采取不同的发展 对策。 ( 2 ) 由用地布局规划转向项目建设规划。将规划的重点由空间具体到项目， 特别是根据政府投资的公益性项目，建立城市建设项目库，来引导和控制城市规 3 深圳市城市总体规划检讨与对策主题报告一深圳2 0 0 5 拓展与整合深圳市城市规划设计研究院2 0 0 p p 3 0 4 邹兵探索城市总体规划的实施机制一深圳市城市总体规划检讨与对策城市规划汇刊2 0 0 32 1 0 第2 章相关理论与方法研究综述 划。 ( 3 ) 由物质形态规划转向政策规划。主要包括人口政策、产业政策、土地 政策、城市交通政策、城市更新政策、环境保护政策。 王红( 2 0 0 5 ) 从另外一个角度分析了我国目前在城市规划编制过程中由于缺 乏对市场需求的认真研究，缺乏对实麓路径的仔细考虑，导致目前的城市规划在 对城市建设的引导和控制方面常常失效5 。作者借鉴英国的城市规划体系，建议 引入以需求为导向的动态的行动规划，提出了在国内开展行动规划的思路和具体 方法。 行动规划的特点主要有( 1 ) 以需求为导向，调控和引导城市的发展；( 2 ) 规划方案项目化；( 3 ) 开发方案时序化；( 4 ) 近期为主，近细远粗；( 5 ) 动态规 划，帮助决策；( 6 ) 编制弹性。 作者还将行动规划和近期建设规划做了比较。认为近期建设规划主要针对政 府或公益性投资项目，而行动规划则既包含政府投资项目，也包括企业投资项目， 且以后者为主。在规划编制理念上，近期建设规划主要还是传统规划的“供应导 向”的思路，与行动规划的“需求导向”的思路有区别。 丁成日( 2 0 0 5 ) 的研究则表明6 ，如同“市场失效”，规划也同样会失效。其 具体表现有( 1 ) 部门管理的失效；( 2 ) 静态规划，无动态性( 特别是在发展中 国家) ：( 3 ) 过多的强调城市设计，很少考虑城市社会经济方面的问题，没有充 分认识到市场在城市发展中的作用，很少考虑城市空间形态( 空间结构) 对城市 竞争力和可持续增长的影响；( 4 ) 规划编制成本高，时间长：( 5 ) 不计规划项目 成本，不计政府对规划项目的财政支付熊力；( 6 ) 不考虑对建筑面积的实际经济 需求，不考虑城市居民、商人和企业家对土地和建筑面积的实际支付能力；( 7 ) 缺乏规划实施技术和手段。 作者认为，尽管理论上城市规划应对市场进行干预，然而，实证研究表明政 府的干预在很多情形下存在方向性错误：政府( 规划) 在不应干预的方面做了过 5 王红引入行动规划改进规划实施效果城市觌划2 0 0 5 4 6 丁成日市场失效与规划失效国外城市规划2 0 0 54 1 1 第2 章相关理论与方法研究综述 多的事情，而在应予以干预的方面做的不够。具体地讲，政府( 规划) 在下面几 个方面干预过多。( 1 ) 太多无关而昂贵的物质规划与政策法规。( 2 ) 大多数城市 总体规划过于僵化和僵硬。( 3 ) 严格的土地供给控制和限制土地资本之间的 替代导致土地和住房价格上升，影响城市居民的住房可支付能力和住房消费水 平。( 4 ) 严格的土地利用控制促使非正规部门的发展。( 5 ) 不适当的规则与标准。 地方政府过于追求形象工程，不计成本效益比，将道路和广场建得大大超过 实际所需，造成有限政府资源( 纳税人的) 浪费。( 6 ) 城市土地政策过于集权和 集中。 政府( 规划) 在下面三个方面做的不够。( 1 ) 建立城市数据库，动态监视城 市发展和房地产市场。( 2 ) 城市基础设旌建设落后于城市发展的需要，土地利用 规划与城市交通发展之间的整合。( 3 ) 鼓励私人和公共部门联合开发房地产项目。 2 2 2 规划实施机制的不完善 人们常说，“三分规划、七分管理”，规划管理和实施的重要性可见一斑。再 好的规划，没有完善的实施机制作为保障，其实施效果也会大打折扣。 根据深圳市城市规划设计研究院所编制的深圳市城市总体规划检讨与对 策，报告认为规划实施机制的不完善主要体现在以下三个方面7 。 ( 1 ) 缺乏行政保障机制研究 9 6 总规首次将宝安、龙岗纳入深圳市城市总体规划范围，从全市整体角度 对人口、用地、产业、配套设施、环保、交通等一系列规划要素进行综合平衡， 但未提出与之配套的行政管理体制改革建议，仍沿用以镇为核心的村镇式管理体 制，这是造成特区外规划实施效果较差的原因之一。 虽然总体规划形成了组团式空间结构，但由于缺乏组团一级政府机构的组织 和协调，而区政府又缺乏足够的财力和人力进行管理和控制，导致以组团为主的 空间结构模式难以发挥引导作用：各组团又没有形成以重大建设项目来带动发展 的核心增长区，导致各镇仍然处于自行发展、各自为政的状态，组团内部资源共 7 深圳市城市总体规划检讨与对策主题报告一深圳2 0 0 5 拓展与整合深圳市城市规划设计研究院2 0 0 1 p p 3 1 1 2 第2 章相关理论与方法研究综述 享和分工协作十分薄弱。 ( 2 ) 缺乏配套法规的研究 9 6 总规提出了加强对非城市建设用地的保护，但除了深圳经济特区饮用 水源保护条例、关于加强农业保护区管理的若干规定外，组团隔离带、郊野 游览用地、旅游体闲用地等没有相应的保护规定，也未落实相应的责任部门；而 且即使制定了水源保护、农田保护的相关规定，但实施力度较弱，这导致规划实 施效果不理想。五年实施下来，城市建设用地扩张较快，农业用地和水源保护用 地等非城市建设用地仍不断被城市建设所侵占。 ( 3 ) 缺乏资金保障措旌研究 9 6 总规在规划实施资金保障方面的研究较弱，未充分分析各阶段规划目标 需要的资金力量以及资金来源，特别是对面向群众的基层公共设施的建设资金、 建设部门未作分析研究，致使“配套完善基层体育设旌”、“健全医疗卫生保障三 级网络”等发展目标落空。 现行的村镇建设体制和财税体制导致政府对特区外投资不足，特区外各镇不 得不更多地依赖自身的市场力量，走以工业和居住用地增长为主的粗放型开发利 用土地的道路，方面造成土地供应总量失控，另一方面造成用地结构失衡。尽 管基层政府也逐渐认识至提高村镇环境质量的重要性，近年来增加了公共设施投 入，但由于资金缺口太大而显得力不从心；而且历史欠帐太多，工业和居住用地 又增长过快，使得用地结构失衡的状况短期内难以改变。 2 2 3 土地一级市场不完善 土地是城市规划的立足点，也是衡量城市规划实施效果的重要依据。如果政 府对土地市场无法进行严格、有效的控制，任由土地使用者为所欲为，则必然导 致城市规划偏离预期目标。深圳市宝安区就是政府无法垄断土地一级市场，致使 城市规划失控的典型。 叶裕民等( 2 0 0 2 ) 通过研究发现，改革开放以来，由于外资外商的大量进入， 宝安“三来一补”企业迅速增多，对土地的需求不断增长，受经济利益驱使，加 第2 章相关理论与方法研究综述 上政府管理不当，深圳市宝安区的土地供应呈现出一种多头供应，多头受益的格 局。农村集体经济组织绕过政府，成为宝安区土地市场的主要供应主体，集体所 有制土地和国有土地同时进入土地一级市场，导致政府对土地一级市场失去控 制，使得城市发展失去控制，城市土地利用不尽合理。8 政府不能控制土地一级市场，不利于城市规划的编制和实旌，不利于城市功 能的整合与发挥，不利于经济结构调整和产业结构提升，也不利于城镇建设和基 础设施建设资金的筹措，并大大地增加了士地管理难度。因此要提升宝安区经济 发展和城市发展质量，切实落实城市规划，改善城市环境和居民生活质量，实现 社会经济的可持续发展，关键是政府要建立和控制土地一级市场，以利于有序开 发、合理利用土地。 因此，在快速城市化进程中，政府要加快对土地一级市场的控制，解决目前 城市规划执行力弱、实施效果不佳的问题，通过对土地的征用、收购等手段，建 立规范的一级土地市场和土地储备制度，改变当前宝安区分散供应土地的混乱状 况，加强对土地的控制和引导，改善规划实施效果。 2 2 4 规划审批的制约 从某种意义上讲，我国目前的规划审批制度还处于一种中央集权的管理模 式。稍微大一点的城市的总体规划均要上报至国务院、建设部等中央机构进行审 查，由他们来裁定规划是否合理、城市规模是否预测的准确等等。 但很多情况下，这些审批机构往往在“严格保护土地”、“严格控制大城市规 模”的指导思想下，不切各个城市的实际情况，对城市规模一刀切，计划经济主 导的资源供给与市场机制主导的发展需求脱节，致使城市规划严重脱离实际。深 圳市9 6 版总规就是一例。 根据深圳市城市规划设计研究院所编制的深圳市城市总体规划检讨与对 策，9 6 总规编制时，曾运用多种方法对人口规模进行了深入分析和预测，得出 到规划期末( 2 0 1 0 年) 人口规模将达到6 0 0 万人左右。但在报批过程中，由于 8 叶裕民、戴小平、陈红春实现两个转变建立土地一级市场以深圳宝安区为例城市规划2 0 0 21 1 1 4 第2 章相关理论与方法研究综述 各种各样的原因，不得不人为的修改人口预测规模，确定2 0 0 0 年人口控制规模 为4 0 0 万人( 户籍人口1 3 0 万人，非户籍常住人口2 7 0 万人) ，2 0 1 0 年人口控制 规模为4 3 0 万人，导致人口实际发展规模远远超过9 6 总规确定的控制规模。虽 然9 6 总规在运用人口规模预测用地和市政基础设施规模时己采取了较大的弹性 系数，但仍然导致建设用地突破规划控制规模，也不可避免地造成了各类设施紧 张、生态环境压力加大等问题。 2 3 小结 通过对国内外相关文献的研究，可以发现在西方发达国家，人们对规划实施 效果的评价经历了一个从理论研究到实证研究、从客观目标式的评价到主观性以 决策为中心的评价、从评估规划实施结果到评估规划实施过程的发展历程。应该 说，这种研究历程是与人们对城市规划本质含义的理解不断深化所形成的( 西方 国家早已不再认为城市规划是一种终极蓝图的模式，更多的认为它是一种渐进 式、不断更新的城市公共政策) 。 与之相比，虽然国内学术界近几年来对城市规划的理解也上升到公共政策的 高度，但实际上在操作过程中仍然没有跳出“终极蓝图”的圈子，这也必然导致 在衡量规划实施效果的时候，更多的时候仍然是“就事论事”，在研究方法上更 多关注的是“规划目标和实施结果”的一一对应。 但是，我们也应该清醒的认识到西方发达国家与我国的国情大不相同，城市 规划所依托的“经济基础”和“社会制度”也千差万别。因此，论文在借鉴国外 先进理论与方法的同时，应结合我国的实际情况和发展特点，特别是应该在宝安 区快速城市化的大背景下，研究宝安区如何在未来实现城市规划和土地利用的良 性互动，如何在规划编制过程中改变思路，加强在规划中引入实旖策略、行动计 划的研究，进行理论和实践的创新。 董! 童塑薹墨丝童塑望翌塑堡垄 参考文献： 1 ER A 1 e x a n d e ra n dAF a l u d l P l a n n i n ga n dP 1 a nI m p l e n e n t a t i o n ：N o t e s0 nE V a l u a t i o n c r i t e r i a E n v i r o n m e n ta n dP l a n n i n gB ：P 1 a n n i n ga n dD e s i g n 1 9 8 9 p p l 2 7 1 4 0 2 P a t s yH e a l e y R e s e a r c h i n gP 1 a n n i n gP r a c t i c e A n g l o I t a l i a nP 1 a n n i n gC o l l o q u i u m i nR e g g i oC 8 l a b r i a 1 9 9 0 3 ：2 3 2 5 3 胁i l yT a l e n D oP 1 a nG e tI m p l e m e n t e d ? AR e v i e wo fE V a l u a t i o ni nP 1 a n n i n g J o u r n a l o fP l a n n i n gL j t e r a t u r e 1 9 9 6 1 0 ：2 4 8 2 5 9 4 周宇城市规划实施效果评价与策略机制研究一以福建省晋江市城市规划为例同济大 学硕士学位论文2 0 0 3 p p l l 一1 8 5 深圳市城市总体规划检讨与对策主题报告一深圳2 0 0 5 拓展与整合深圳市城市规划 设计研究院2 0 0 1 p p 3 0 - 3 1 6 邹兵探索城市总体规划的实施机制一深圳市城市总体规划检讨与对策城市规划汇刊 2 3 ，2 7 王红引入行动规划改进规划实施效果城市规划2 0 0 5 4 8 丁成日市场失效与规划失效，国外城市规划2 0 0 5 4 9 叶裕民、戴小平、陈红春实现两个转变建立土地一级市场以深圳宝安区为例城 市规划2 0 0 2 1 1 1 6 第3 章深圳市宝安区概况及存在问题 第3 章深圳市宝安区概况及存在问题 3 1 城市概况 宝安区位于深圳市西北部，东接龙岗区的平湖街道和布吉街道，南靠深圳经 济特区，西临珠江口海域，北邻东莞市长安镇和塘厦镇，全区总面积7 3 3 平方公 里。见图3 1 。 宝安区地处北回归线以南，属南亚热带海洋性季风气候，年平均气温2 2 ， 年降雨量1 9 3 3 毫米。 1 9 9 3 年1 月1 日原宝安县撤县设区，设立宝安区和龙岗区，隶属于深圳市。 宝安区辖西乡、福永、沙井、松岗、公明、石岩、龙华、观澜8 个镇及新安、光 明两个街道办事处。2 0 0 4 年7 月1 日，根据深圳市委市政府城市化的要求，龙 华、西乡等8 个镇全部成立了街道办，1 2 4 万农民全部转为城市居民，宝安在 全市率先彻底告别农村，实现城市化。 图3 1 宝安区区位图 第3 章深圳市宝安区概况及存在问题 3 2 社会经济发展概况及存在问题 3 2 1 发展概况 建区以来，宝安区的人口一直保持较快的增长速度，特别是随着劳动密集型 产业的飞速发展，城市化进程的加快，外来暂住人口大量增加。1 9 9 3 年建区之 年全区总人口1 0 8 1 万人，2 0 0 0 年“五普”人口即达到2 7 3 5 万人，7 年间增长 1 5 倍。再至2 0 0 4 年底总人口达到4 0 1 0 万人，4 年间再度增长4 6 6 。1 9 9 3 年至2 0 0 4 年1 1 年间翻了3 7 倍，人口增长速度之快国内外罕见9 。详见表3 1 。 在人口增加的同时，人口结构的二元化现象也非常明显，暂住人口与户籍人 口呈现严重的倒挂现象。1 9 9 3 年户籍人口与暂住人口的比例为1 ：4 ，至2 0 0 4 年 则达到了1 ：1 1 。 表31宝安区部分年度人口构成 年份户籍人口暂住人口总人口 人数( 万)占总人口人数( 万)占总人口人数( 万) ( )( ) 1 9 9 3 年2 1 51 9 98 6 68 0