论我国民事公益诉讼制度之构建

鲁东大学本科毕业论文论我国民事公益诉讼制度之构建柳佳佳（政法学院，法学，2005级2班，051210057）摘要：民事公益诉讼的法律制度最早可以追溯到古罗马时代，现代意义的民事公益诉讼则是出现在工业革命之后，并随后在世界范围内得到了迅速发展。目前，世界立法先进的国家均建立了民事公益诉讼制度。但是目前我国对公共利益的保护却存在很大缺陷。我国民事诉讼法仅仅规定了代表人诉讼这一群体诉讼制度，而且把原告资格限制在“直接利害关系人”的层面，这成为构建我国民事公益诉讼制度的一大障碍。本文在吸收前人理论成果的基础上，就构建我国的民事公益诉讼制度提出一些构想与见解，希望能对我国民事公益诉讼制度的研究尽一份微薄之力。关键词：民事诉讼；公益；不足；构建Construction On Chinas Civil Public Interest Litigation SystemLiu Jiajia(Institute of Politics and Law, Law, Class2Grade2005, 051210057)Abstract: The civil public interest litigation system can be traced back to the earliest era of ancient Rome, but the modern sense of the civil public interest litigation emerged after the industrial revolution, and subsequently has been developing rapidly around the world. At present, the worlds advanced countries have legislation to establish a civil public interest litigation system. However, there is a great defect in Chinas protection of the public interest. Chinas Civil Procedure Act provides only representative of this group action litigation system, and whats more, the plaintiff is limited in the direct stakeholders level, which became a major obstacle to build the Civil Public Interest Litigation System in China. In this paper, based on absorbing the results of previous theories, I want to put forward some ideas and insights on the construction of Chinas civil litigation system, which, I hope, can be useful to the research on our civil litigation system.Key words: civil lawsuit; public interest; inadequacy; construction引言 目前，我国正处于经济社会快速发展时期，但同时一些社会矛盾也随之凸显出来，国有资产流失、环境污染、消费者权益保护等涉及公共利益的案件层出不穷。如2005年7月，律师熊武因认为北京金巢出租汽车有限公司的出租车里程超过15公里后多收取的50%的空驶费没有法律依据而向法院起诉；2007年韩甫政因海南航空公司向其收取机场建设费，以“征收自己私有财产的行为违反宪法和法律”为由，向民航总局提起行政复议，随后又向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，把民航总局告上法庭等等。这些案件要么被法院驳回起诉或不予受理，要么败诉。但也有一些案件获得了支持，如上海市民邓维捷2006年7月起诉中国工商银行、中国交通银行、中国建设银行、中国银联收取ATM跨行查询费0.3元的事件发生后，引起社会广泛争议的ATM跨行查询费从2007年4月20日停止收取；2007年王子英百元“开瓶费”一案也获得胜诉等等。可见在司法实践中，对公益诉讼的处理并不一致，这主要是由于我国现行立法没有明确公益诉讼制度。对于那些驳回起诉、不予受理或者败诉的案件，公共利益得不到保护；而对于那些获得胜诉的案件，虽然维护了公共利益，但却造成了立法与司法的严重脱节：即在法律尚未明确规定民事公益诉讼制度的时候却运用民事公益诉讼制度原理来解决司法中的问题。要解决目前我国所面对的这种窘状，就必须建立我国的民事公益诉讼制度，只有这样，才能切实的维护社会公共利益。一、民事公益诉讼制度概述（一）公益诉讼的内涵谈到民事公益诉讼的概念，我们必须先明确公益诉讼的概念，因为民事公益诉讼源于公益诉讼。公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼泛指一切为维护公共利益而提起的诉讼，它既包括国家机关代表国家以国家的名义提起的为维护公共利益的诉讼，也包括公民、法人和一切非法人组织以自己的名义提起的为维护公共利益的诉讼。而狭义的公益诉讼则仅指国家机关代表国家以国家名义提起的为维护公共利益的诉讼。吴玲瑛.民事公诉新论D.成都:四川大学诉讼法学院.2007(4):6.公益诉讼的法律制度起源于古罗马时代。罗马法中最早将诉讼分为公益诉讼及私益诉讼两种。“古代罗马法学家把法分为公法和私法,诉讼也被分为公诉和私诉两种。公诉是对有关国家利益案件的审查,私诉是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。罗马法则以涉及国家和政府的诉讼为公诉,涉及个人利益关系的诉讼为私诉,凡个人受到不法的侵害致使个人的权利遭受损失的,纵然是刑事诉讼,也只能是私诉。”周枏,吴文翰,谢邦宇.罗马法M.北京:群众出版社.1983:350.现代公益诉讼最早创始于美国，随着自由资本主义走向垄断资本主义，经济文化的迅速发展，公益问题日益凸显出来。纵观世界各国，无论是英美法系国家，还是大陆法系国家都建立了公益诉讼机制。公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，公益诉讼不是一种独立的的诉讼种类，它是以诉讼目的为基准进行的概念划分。相对于私益诉讼，公益诉讼是指一定的组织和个人根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。（二）民事公益诉讼的概念和特征1、民事公益诉讼的概念 民事公益诉讼是指国家机关、社会组织、任何公民对涉及侵害国家利益、社会公共利益的民事案件向法院提起公诉，追究违法者的民事法律责任，保护国家利益、社会公共利益的制度。2、民事公益诉讼的特征 民事公益诉讼相对于普通民事诉讼而言具有如下特征：(1)民事公益诉讼的目的是为了保护国家利益、社会公共利益。博登海默说:“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”博登海默.法理学、法律哲学与法律方法M.北京:中国政法大学出版社.2000:107.随着经济社会的迅速发展，要求对公共利益保护的呼声也越来越高，但我国现行的民事诉讼大多是解决私人纠纷，保护私人利益。在这个价值多元化的社会中，把民事诉讼目的定位仅保护私人利益的这种一元论显然不妥。“民事诉讼的目的，不仅在于解决民事争议，还在于通过法院的神圣判决制裁违法行为从而达到维护正常经济和生活的目的。”张卫平.诉讼架构与程式民事诉讼法理分析M.北京:清华大学出版社.2000:351.民事诉讼框架内的公益诉讼的直接目的就是保护公共利益。(2)民事公益诉讼的起诉主体具有广泛性。根据我国的民事诉讼法，普通民事诉讼的起诉主体是与案件有直接利害关系的人。而民事公益诉讼没有这一要求，只要有充分证据证明被告的行为确实损害了国家利益、社会公共利益，任何人都可以向法院提起诉讼。(3) 民事公益诉讼中的被告一般是强势群体。民事公益诉讼中被告大多是一些大型的企事业集团，甚至是国家等社会强势群体，而原告大多是普通的社会团体及公民，双方力量对比悬殊。从近几年我国的公益诉讼案件看，基本就是这样，如被告是铁路运输企业、保险公司、邮电局、银行、民用航空公司等。这种情况影响了司法的公平公正。(4)民事公益诉讼具有预防性。它成立的前提可以是违法行为已造成现实的损害，也可以是存在损害的可能，也就是说民事公益诉讼并不以存在实质损害为必要条件。卡佩莱蒂教授说：“目前，司法领域一个主要问题不是为个人提供对集团侵害的(事后的)援助，而是在于事前阻止侵害的发生并实现公共利益，形成具有实效性的集团援助方案。”卡佩莱蒂.福利国家和接近正义M.北京:法律出版社.2000:5.因此，民事公益诉讼可以将即要发生的损害消灭于萌芽状态，防患于未然。二、我国民事公益诉讼的基本状况（一）我国民事公益诉讼的历史发展 我国的民事公益诉讼制度最早可追溯到清朝末年，1909年拟定，次年颁布的法院编制法中规定了各级检察官有权依照民事诉讼法及其他法令之规定，作为民事诉讼的当事人或公益诉讼的代表人进行诉讼。但清朝的民事诉讼法还未来得及实施，清朝即告灭亡。民国时期，民事公益诉讼方面基本沿袭前朝旧制。 新中国成立后，作为社会主义国家，受苏联立法模式影响，我国只允许检察机关参加民事公益诉讼。曾不止一次的试图确立民事公诉制度，更形成了系统的立法草稿，只是由于诸多因素而无缘施行。 （二）我国民事公益诉讼的现状1、我国民事公益诉讼的立法状况 我国现行立法并没有确立民事公益诉讼制度，尽管宪法及其他相关法律规定了国家保护社会主义国家的公共财产，保护国有、集体财产，保护公民、法人的合法财产，但对于国家利益、公共利益并没有相应具体的保护措施。例如，虽然在宪法第十五条第二款规定了国家禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，但是只是从刑事立法上对于构成犯罪的行为予以追究，从民事立法上并无相关规定。 具体到民事诉讼法中，其欠缺表现在：首先，民事诉讼法规定了“支持起诉原则”，但是并没有同时赋予支持起诉者以自己的名义代表受害者提起民事诉讼的权利。其次，检察机关虽然可以对民事审判活动进行监督，但是只能对“确有错误”的生效判决、裁定提起抗诉，而不能直接提起民事诉讼，检察机关作为公益代表人的诉讼主体资格还没有确定。再次，仅仅在刑事诉讼法中规定检察机关可以代表国家和社会公共利益对犯罪行为人提起刑事附带民事诉讼，但在民事诉讼法中却没有相关规定。2、我国民事公益诉讼的司法状况 我国虽然在立法上没有确立民事公益诉讼制度，但在司法中民事公益诉讼却层出不穷。自1997年河南省方城县第一例民事公益诉讼成功之后，我国检察机关提起和参与了数百例公益诉讼案件。近几年来，随着公民法治意识的逐渐增强，公民提起公益诉讼的案件也在逐年增多，如上海市民邓维捷2006年7月起诉中国工商银行、中国交通银行、中国建设银行、中国银联收取ATM跨行查询费0.3元一案；2007年韩甫政因海南航空公司向其收取机场建设费，以“征收自己私有财产的行为违法宪法和法律”为由，向民航总局提起行政复议，随后又向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，把民航总局告上法庭等等。这些案件为我们构建我国民事公益诉讼制度的研究提供的宝贵的实践经验，但同时我们也应该看到这些案件的结果却不尽人意。大多数公益案件，法院都以各种理由不予受理、驳回起诉或者败诉；对于分散利益类的公益诉讼，由于诉讼标的额小，诉讼成本过高，大多数受害者仍然不愿提起诉讼；对于一些损害不特定人的利益的违法行为，由于我国相应激励措施的缺乏，大多数人都抱有“搭便车”的心理，不愿自己提起诉讼。可见我国立法与司法的脱节严重阻碍了公益诉讼的发展。三、国外法治发达国家民事公益诉讼制度 （一）英美法系国家民事公益诉讼制度1、美国美国是现代民事公益诉讼制度的创始国，是现代民事公益诉讼制度比较完善的国家之一。美国的民事诉讼受案范围广，极具开放性，充分发挥了民事诉讼解决争议的作用。美国区法院民事诉讼法规等17条就规定:“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。”B.K,普钦斯基.美国民事诉讼法M.北京:法律出版社.1983:36.这一精神在美国的反欺骗政府法、反垄断法、环境保护法中均得以体现。如1890年，美国国会通过了谢尔曼法，禁止企业间横向联合进行限制竞争行为和垄断、企业兼并行为，且规定对于违反托拉斯法案的公司，司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提起诉讼，创造了一种新型的诉讼；1914年美国又制定了克莱顿法，规定检察官也可就托拉斯行为提起诉讼来追究违法者的民事或刑事责任；1986年修改的反欺骗政府法规定，任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。颜运秋.公益诉讼理念研究M.北京:中国检察出版社.2002(12):131.而作为美国民事公益诉讼的代表，我们不得不提一下集团诉讼。 美国的集团诉讼制度是对英国集团诉讼制度不断加以丰富和完善的基础上建立起来的。通常情况下，一般把集团诉讼定义为“在法律上允许一人或数人代表其他有共同利害关系的人提起诉讼，其判决对所有共同利益人有效。”柴发邦.民事诉讼法学新编M.北京:法律出版社.2001:172.集团诉讼制度具有以下几个特点：一是集团诉讼的所有成员存在共同的法律或事实问题；二是集团诉讼允许以默示的方式消极地认可诉讼代表人的代表地位，选定的诉讼代表人也并不需要集团成员的一一授权，只要未反对，该代表人即成为该集团诉讼中合法的、适格的当事人，而其他成员则不必亲自参加诉讼；三是判决效力的扩张性。只要没有明确声明退出集团，则就适应法院作出的判决。2、英国 在英国，存在一种一种混合程序，用公权名义保护私权诉讼，即为了维护公共利益，在得到检察总长的允许下，私人可以以检察总长的名义提起诉讼；由于这种程序无法避免检察总长私人情绪的介入，因此后来英国在公益诉讼制度上也开始突破传统，让某些机构或个人（包括一些特别的公职人员）有条件的提起公益诉讼。如，英国赋予公共卫生监察员对环境污染提起诉讼。英国上诉法院院长Denning也在Gburiet v.Union of Post office Workrs案的判决中主张社会成员可以担任私人检察长那样的角色，申请法院对侵犯公共权利的发出禁令，其条件为检察长曾拒绝给予个人起诉的权利或不合理的拖延给予许可的决定。沈达明.比较民事诉讼法初论M.北京:中信出版社.1991:159.由此可见，在英国，公益诉讼主体的范围也正在逐步扩大。 （二）大陆法系国家民事公益诉讼制度 1、德国 在德国公益诉讼中最具特色的是团体诉讼制度，它通过立法将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该社会团体提起符合其章程、设立目的诉讼。这一制度的最大特点在于由法律直接赋予特定团体作为某一特定领域中涉及公共利益事项的原告提起民事公益诉讼的资格，无须司法审查确认，也省去了对诉讼代表的选任，诉讼成本低，过程相对简单。申玲.论我国民事公益诉讼制度之构建D.北京:中国政法大学研究生院.2007(3):19.马育民译.法国民法典M.北京:北京大学出版社.1982.罗结珍译.法国新民事诉讼法典M.北京:中国法制出版社.1999(10):85.罗鹏.略论民事公益诉讼D.湖北:武汉大学法学院.2005(5):17-18.申玲.论我国民事公益诉讼制度之构建D.北京:中国政法大学研究生院.2007(3):38.审计发现国有企业资产流失仍较严重N.解放军报.2000-1-5.参考文献1博登海默.法理学、法律哲学与法律方法M.北京:中国政法大学出版社.2000.2卡佩莱蒂.福利国家和接近正义M.北京:法律出版社.2000.3颜运秋.公益诉讼理念研究M.北京:中国检察出版社.2002(12).4柴发邦.民事诉讼法学新编M.北京:法律出版社.2001.5沈达明.比较民事诉讼法初论M.北京:中信出版社.1991.6周枏,吴文翰,谢邦宇.罗马法M.北京:群众出版社.1983.谢辞四年的大学生活就要结束了，回顾在鲁东大学的四年生活，我感觉到我收获了很多，我不仅学到了想学的知识，并且也锻炼了自己的能力和认识了很多给我帮助的老师和同学，在此我向他们表示诚挚的谢意！我的论文经过一段时间的搜集资料、整理、修改，终于要打印定稿了，现在我的心情久久不能平静，为了写好这篇论文我和我的老师、同学都付出了很多的努力。我要感谢指导我论文的周洪江老师，在论文结构的调整、初稿的审阅等方面，周老师付出了大量的心血和汗水，周老师那谆谆教诲我一定会铭记在心，以后我要以优异的工作成绩向老师汇报。在毕业之际，我还要感谢院里的领导和其他的老师，感谢他们在平日的教导，使我受益匪浅。我还要感谢我的同学，没有他们的帮助我的论文也不会这么快的完成。希望教育过我的老师和我的同学们一切顺利！ 柳佳佳 2009年 5月25日 2、法国检察院可代表公共利益提起民事诉讼，这一制度最早就起源于法国。1804年，法国公布了世界上第一部资产阶级民法典拿破仑法典，在该法典中在人卷中规定：检察官可以为社会公益就人的身份证明、结婚、离婚、收养、禁治产等民事活动进行干预，以制止不法行为。并就以上案件，检察官可以提起或参与诉讼，法院的裁判，非听检察官意见不得为之。现行法国民事诉讼法第423条规定：“除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共之诉时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。”此外，法国的团体诉讼比较发达，职业行会和一些社团可以提起公益诉讼。3、日本 日本于明治政府期间仿效法国建立起检察制度，也规定了检察机关作为公益代表人参与或提起民事诉讼的权利，检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的婚姻、监护、禁治产关系纠纷，雇佣劳动纠纷，企业破产纠纷中涉及公益的案件有权以主当事人的身份提起诉讼也可以作为从当事人参与诉讼并可以上诉。日本的公益诉讼制度中最具有代表性的是民众诉讼。它是指请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众。四、我国民事公益诉讼制度的构建(一)原告主体资格的分析在民事公益诉讼的原告资格制度设计上，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，提起民事公益诉讼的主体都主要是检察机关。并且通过考察分析可以看出，原告主体资格有拓宽的趋势。结合国外等法治发达国家的经验，并结合我国的现实状况，我认为我国公益诉讼的的原告应包括检察机关、社会团体、公民个人。1、检察机关应作为我国民事公益诉讼的主要主体 （1）从专业技术上看，检察机关是我国的司法机关，其拥有强大的诉讼资源和丰富的诉讼经验，考虑到我国普通公民法律知识比较匮乏，由检察机关代表国家提起公益诉讼是正确的选择。（2）从实现司法公正来看，由于民事公益诉讼的被告方比较特殊，大多是一些大型的企事业集团，甚至是国家等社会强势群体，而原告大多是普通的社会团体及公民，双方力量对比悬殊，一般的原告无论在财力或精力上都很难与之抗衡。而检察机关作为国家法律的监督机关，其力量能与强大的被告抗衡，且检察机关在调查收集证据方面有很大优势，弥补了个人或社会团体在收集证据等方面力量的薄弱，能够更好的保护公共利益。（3）从克服滥诉方面考虑，由于我国公民整体法律素质还不是很高，往往会因为对一些情况的误解或不了解而造成滥诉，而且公益案件一般涉及不特定的多数人利益，如果每一个人都到法院起诉，必然造成司法资源的不必要浪费。有检察机关作为代表提起诉讼，不但能有效防止滥诉，而且可以极大的节省司法资源。从世界各国来看，检察机关作为民事公益诉讼代表人的制度已得到普遍认可，笔者认为，检察机关在我国作为民事公益诉讼的主要起诉主体应得到确认，但考虑到我国检察机关的工作量及我国公益诉讼的现状，应在立法中规定，涉及国有资产流失、反垄断、环境侵权的案件，检察机关是主要的起诉主体。2、社会团体作为提起民事公益诉讼的主体社会团体是公民自愿组成，具有公益色彩，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性组织，如消费者协会、妇联等。它代表一定领域内不特定多数人所享有的共同利益，这种利益虽不同于全社会的普遍利益，但也具有公共的品格。当成员的共同利益受到侵害时，社会团体应当有资格成为原告提起诉讼，从而实现其成立的目的和宗旨，这样做也会适当减轻检察机关提起民事公益诉讼的压力，并可以有效解决受害人众多和个人起诉“搭便车”等问题。从国外立法看，社会团体作为公益诉讼的提起主体在很多国家得到了认可，最为典型的是德国的团体诉讼，上文已经谈及。笔者认为，在我国的立法中，将涉及人数众多的消费者权益保护案件、妇女等社会弱势群体的案件的起诉权赋予以某一群体利益为动因的社会团体，如消费者协会、妇联等。3、公民个人作为提起民事公益诉讼的主体公民提起民事公益诉讼的主体资格一直以来颇受争议，反对者大多认为公民个人的人力、财力和能力有限，纵然能够启动民事公益诉讼往往也不能够将之进行到底，从而使真正受到侵害的权益得以有效的救济，可谓雷声大雨点小，而且赋予公民提起民事公益诉讼的权利不可避免的引起一定程度的盲目诉讼，造成司法诉累，浪费司法资源。赞成者大多认为公民作为最具广泛性的力量为民事公益诉讼这张大网弥补漏洞，使保护公共利益这张网织的更密，保护则更有力，而且可以鼓励公民积极参与，提高法制观念，增强主人翁的责任感。笔者认为，我们可以参照英国的公益诉讼制度有条件的赋予公民提起民事公益诉讼的权利，即公民发现有损害国家利益、社会公众利益及其他损害不特定多数人利益的违法行为时，应当向检察机关、相关社会团体检举、揭发，申请检察机关、社会团体提起诉讼，但如果检察机关、社会团体无正当理由拒不起诉或不合理的拖延起诉，公民个人可以以个人名义提起诉讼。理由如下：（1）由于大多数公益诉讼案件被告通常都是一些大的企事业集团，公民个人力量微薄，在调查取证方面都处于弱势地位，再加上我国公民传统上都有厌诉心理，因此让公民个人提起民事公益诉讼比较困难，由公民检举揭发，再由检察机关提起诉讼更加合理。（2）公民作为许多行业、部门行为的最直接面对者，也是最广泛的监督者。检察机关提起民事公益诉讼固然重要，但可能由于信息不灵或存在微妙的利益关系（如，地方保护主义）等原因，使检察院启动诉讼程序并没有想象中那么容易，而社会中的个体作为辅助的救济主体是必不可少的力量。（3）在公共利益受到侵害的场合，大多数人不是沉默就是漠不关心，甚至是忍气吞声。这个时候少数具有公益精神的勇敢者提起的诉讼将可能是补救受损害公共利益的重要机会，而且成果可能惠及大众。（二）民事公益诉讼的受案范围从我国的实际需要来说，我国民事公益诉讼的受案范围应包括以下四类案件：1、国有资产流失案件据有关部门统计，我国现阶段国有资产的流失相当严重，1982一1992年十年间国有资产的流失大约是5000多亿元。进入90年代.国有资产流失也呈现速递增态势，每年至少流失800一1000亿元。公有制经济在我国整个国民经济中占据着主导地位，对国有资产进行有效的司法保护是司法活动的重要任务。我国宪法明确规定:国家保护国有资产，禁止任何组织和个人以任何手段侵占或破坏国家的财产。2、环境污染等公害案件公害是指直接造成不特定大多数人的人身财产损害的环境污染和破坏自然资源的行为。当前环境污染已经成为威胁人类生存的突出问题。由此产生的案件，往往牵涉地域广、范围大、人数多，直接涉及社会公共利益，其社会危害性强烈，给社会公众造成的损害极大，绝不可漠然视之。但目前真正救助于司法的却寥寥无几，主要是因为公害案件一般是个体损害不很大，但由于受害者人数众多而总的损害大，因而个体提起诉讼的动力不大。其次，公害案件所侵害的权利往往是“社会化”的权利，人们通常有着“搭便车”的心态，不愿意主动去维护这种权利。再次，我国的公益诉讼制度的缺失，即使提起