再论加强和规范政府非税收入管理.doc

再论加强和规范政府非税收入管理 当前政府非税收入管理己引起各级党政领导和财政部门的高度重视自年以来我省在广泛开展调查研究的基础上积极探索非税收入管理新途径已经取得初步成效通过调查研究进行改革试点我深深感到：政府非税收入管理中的问题仍然突出改革势在必行出路在于创新 一、问题仍然突出 近些年我省在非税收入管理特别是行政事业性收费、政府性基金管理方面积极推进收费征管体制和综合财政预算改革不断深化“收支两条线”管理为加快我省经济社会事业发展缓解财政困难优化经济发展环境和推进反腐倡廉发挥了重要的作用但随着改革的不断深化现行非税收入管理的深层次矛盾不断暴露存在的主要问题不容忽视 （一）思想认识不一改革举步维艰主要表现为一些部门、单位甚至是一些领导同志对非税收入的财政属性及所有权、使用权和管理权的认识不清把收费、政府性基金等非税收入视为单位自有资金认为政府不必调控财政无须管理；有的把非税收入与“三乱”联系在一起认为抓非税收入就难免出现乱收费、乱罚款、乱摊派现象；也有的认为非税收入毛多肉少不能有效增加政府的可用财力花大力气加强非税收入管理得不偿失；还有的认为加强非税收入管理的根本目的是为了增加财政收入平衡财政预算在管理上没有从根本上触动单位既得利益明“脱”暗“挂”现象较为普遍 （二）征管主体不明确执收行为亟需规范非税收入征管主体不明确主要表现在非税收入由各执收单位自行征收财政机关内部也没有一个统一归口的部门专司非税收入征收管理这种多方征收、多头管理的格局肢解了财政管理职能分散了非税收入征管力量增加了非税收入管理成本造成了“收费养人”局面更是形成编制人员膨胀的主要根源同时现行执收执罚行为主要存在部门多、环节多、项目多、标准乱等问题单位和个人要办成一件事在涉及的每个部门、每个环节几乎都要过“交费关”一些部门和单位甚至将某些管理职能置于下属事业单位或团体协会从而增加收费环节执收执罚单位一方面超范围、标准收费（罚款）甚至擅立收费（罚款）项目强行收费（罚款）；另一方面则存在该收的不收该罚的不罚随意减免收人情费导致财政收入流失 （三）资金管理不到位政府难以统筹调剂目前对非税收入主要是采取“收支两条线”的管理方式未真正触及执收执罚单位利益仍然是“谁收谁用多收多用、多罚多返”加上传统的“重预算内轻预算外”习惯势力影响非税收入难以全额进入预算“笼子”；加之财政部门在部门预算安排上采取的是先非税后预算这样单位甚至财政机关相关管理部门往往不愿把非税收入基数编制过高造成科学的部门预算夹带相当成份的人为因素从而使非税收入预算管理流于形式政府统筹调剂乏力 （四）法制不健全监督缺乏约束力目前非税收入从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规；行政事业性收费和罚没收入虽有一些地方性规章但由于监督不严或不合时宜使得非税收入管理无章可循或有章难循同时非税收入征管和使用安排存在较大的随意性缺乏健全的监督机制造成各级财政的管理模式不一样不同地方的管理办法不一致财政部门在非税收入的管理上处于被动状态特别是对非税收入管理中的违规行为缺乏强有力的法规约束 二、改革势在必行 政府非税收入是各级政府及其职能部门、依法代行政府职能的单位凭借国家权力、所有权或政府信誉依法取得的具体讲一是按照“谁受益、谁负担”的原则通过收费形式将部分具有明确受益主体的公共服务成本直接向受益者收取的收入；二是为了校正或制止具有外部负效应的行为通过惩罚性收费和罚款等方式取得的收入；三是凭借国有资产（资源）所有权通过资产（资源）收益的形式取得的收入因此从取得收入的依据上讲这部分资金的取得无不以国家的公共权力或所有者权力为依据凭借这些权力取得的收入当然属于政府的财政收入 从世界各国的财政实践来看行政事业性收费、罚没收入、国有资产（资源）收益等非税收入都是政府财政收入特别是地方政府财政收入的重要组成部分且在财政收入总量中占有较大比重如在加拿大非税收入占国家财政收入的16.8%占地方财政收入27.5%；在美国州和地方政府的财政收入20%以上的来自于非税收入 从我省来看非税收入随着市场化进程的加快而不断增长已成为我省财力一个不可或缺的重要组成部分为支持我省经济建设、促进社会各项事业发展发挥了重要作用年我省非税收入总额为278亿元相当于同期地方财政收入205亿元的1.4倍为同期地方各项税收收入125.2亿元的1.8倍；从增幅来看19982000年我省非税收入分别比上年增长15.35%、9.2%、13.2%分别比同期各项税收增幅高10.6、4.7、6.5个百分点 （一）非税收入管理改革意义重大 按照社会主义市场经济体制和公共财政的基本要求进一步加强和规范非税收入管理具有十分重要的政治经济意义 l、推行非税收入管理改革是努力实践“三个代表”重要思想全面贯彻党的十六大精神的必然要求政府非税收入实质上是对社会财富的再分配它与税收收入一样必须遵循“取之于民、用之于民”的基本原则同时做到“征收有度、使用有规”当前非税收入领域存在的突出问题说到底是分配不合理、管理不规范的问题必须按照“三个代表”重要思想的要求消除非税收入分配与使用上的不合理只有这样才能充分发挥非税收入的积极作用支持经济和社会各项事业的健康发展满足人民群众日益增长的物质文化生活需要从而不断实现最广大人民群众的根本利益 2、推行非税收入管理改革是优化经济发展环境的重大举措实践证明非税收入规模膨胀、管理无序、“三乱”屡禁不止都会在一定程度上恶化经济发展环境影响经济的持续、快速、健康发展因此年10月党中央、国务院作出的关于整顿和规范市场经济秩序的决定就明确将大力治理“三乱”、切实规范收费行为作为治理和优化经济发展环境的重要举措我们只有按照党中央、国务院的统一部署切实加强和规范非税收入管理才能促进我省经济发展环境的根本好转 3、推行非税收入管理改革是促进财政支出改革和建立公共财政体制框架的重要基础财政支出改革的核心是要建立部门预算和国库集中支付制度政府统管全部财政性收支做到收入直达国库或财政专户支出直达用款单位和商品劳务提供者而改革非税收入管理机制是推进部门预算和国库集中支付制度改革的关键环节和重要内容为此就必须淡化预算外资金概念对包括非税收入在内的所有财政性资金实行统一归口管理统一编制预算统一集中支付把非税收入纳入财政的统一预算是建立全面、准确、完整的部门预算以及公共财政体制的必要条件 4、推行非税收入管理改革是强化财政职能、提高依法理财水平的客观需要财政机关是政府管理财政资金的宏观调控部门建立健全财政收入管理机制加强对所有财政性资金的统一管理既是履行财政职能的应有之举也是为财政支出提供稳定可靠来源的迫切需要 同时通过非税收入的统一征管有利于增强政府宏观调控能力如通过采取统筹调剂一部分资金的办法就可解决部门单位“苦乐不均”的问题 （二）我省非税收入管理改革试点已经取得明显成效 在广泛调查研究的基础上我厅于年7月在怀化市辰溪县进行了非税收入管理改革试点采取成立专门征管机构、明确管理职责、清理收费项目、制定管理办法、设立征收大厅等办法有效规范了非税收入管理达到了强化财政管理、增强政府调控能力的目的其成效是显著的同口径比较到年7月辰溪县缴存财政专户资金达6929万元比改革前增加1796万元增长35%；可用财力达到720万元比改革前同期增长206万元增长40%；专项资金归集150万元；清理撤消单位账户78个在认真总结试点成功经验的基础上怀化市从年7月起在市县两级全面推行了非税收入管理改革郴州、邵阳、衡阳等市非税收入管理改革工作也正在紧锣密鼓地进行到目前为止全省各地先后成立了非税收入管理机构32个确定编制226名实际到位209人 三、出路在于创新 从当前非税收入管理改革的实践来看为了强化财政职能增强政府调控非税收入的能力摆脱贯彻落实“收支两条线”改革所遇到的部门利益驱动和行政体制改革滞后的约束各地虽然进行了一些积极的探索但由于这些改革主要集中于某一方面或某一具体环节上如各地开展的征收方式改革和实行部门预算等并没有触及部门、单位既得利益等深层次矛盾政府的调控能力仍显不足因此要使非税收入管理步入法制化、规范化、科学化轨道唯有创新非税收入管理模式才能使政府非税收入管理取得实质性成效 （一）更新政府非税收入管理理念 要逐步淡化预算外资金概念就必须尽快建立非税收入新理念真正把各级领导的思想认识统一到非税收入“所有权属国家使用权归政府管理权在财政”上来一是要牢固树立非税收入是财政收入重要组成部分的新观念把规范政府非税收入管理与加强税收征管置于同等重要地位二是树立全局观念把非税收入管理改革置于全省财政改革与经济发展的全局来衡量摆正政府与市场、政府与企业、整体与局部的关系摒弃狭隘的地方保护主义、本位主义和分散主义的倾向三是树立宏观调控观念注重完善政府的经济调控、市场监管和公共服务的职能减少和规范行政审批通过改革规范非税收入管理减轻社会负担优化经济发展环境从而为建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系打下坚实基础 （二）创新政府非税收入管理模式 要按照非税收入的管理流程改革现行分散征收、自主使用的非税收入管理办法建立“征收、预算、使用三分离”的新型非税收入管理模式具体地讲就是按照国际通行做法一是统一非税收入的征收管理将非税收入征收管理的职责权限集中于专门的非税收入征收管理机构二是要通过收入直接缴入国库或财政专户等途径将非税收入纳入部门预算统一管理增强非税收入使用上的透明度充分发挥政府预算在非税收入资金调控与管理中的作用三是将非税收入与税收收入一同纳入财政收入预算在财政支出管理上实行统筹安排强化政府对非税收入的统筹调剂功能四是要按照“收支两条线”的要求将非税收入纳入国库集中支付和政府采购体系 （三）明确征管主体强化非税收入征收管理 要彻底改变长期以来形成的非税收入“谁收谁用谁管”的传统作法就要把非税收入视同税收一样将其征收管理权限集中于财政机关明确代表政府管理一切财政性资金是财政部门的基本职责强调财政部门是非税收入管理的唯一主体为强化非税收入征管建议借鉴兄弟省市的成功经验成立湖南省非税收入管理局真正把非税收入作为财政收入的重要组成部分以抓税收的力度来管好非税收入只有实现对所有非税收入的统一征收统筹安排统一管理才能真正从源头上杜绝“三乱”优化经济发展环境支持我省经济和社会事业的全面发展 （四）改进征收方式真正做到“以票管收” 在征收方式上要在现行“单位开票、银行代收、财政统管”基础上实行“单位开单（非税收入缴款通知单）财政（银行）开票、政府统筹”的征管制度以票管收统筹调剂在具体征收方式上针对非税收入涉及面广政策性强的特点按照有利征收、方便缴款的原则采取不同的办法：对收入数额较大、来源稳定、群众反映强烈的行政事业性收费、政府性基金、专项收入设立政府非税收入征收大厅由非税收入管理机构集中统一征收；对少部分非税收入采取委托征收的方式；对罚没收入则委托银行代为征收缴库；对零星分散的小额非税收入委托有关部门、单位在执法过程中现场征收 （五）实行资金统筹增强政府对非税收入的调控能力 要按照“初次分配注重效率再分配注重公平”的原则充分发挥财政的资源配置职能作用增强政府对非税收入的统筹调剂能力一是要将所有非税收入全部纳入财政综合预算管理对非税收入形成的财力实行统筹安排适当调剂按照政、事分开原则实现非税收入使用上的分类管理改进行政部门和事业单位的预算管理方法真正做到非税收入的征收与使用分离二是要积极探索非税收入按项目安排资金的新型预算管理方式实现非税收入分配权集中于政府财政的管理目标财政不但要在年度间对非税收入进行调控而且在部门、单位间也要进行调度并积极摸索非税收入在项目间进行调剂的新路子努力提高非税收入的资金使用效率 （六）加快法制建设步伐健全非税收入监管机制 一是要尽快结束非税收入征收管理无法可依的局面加快非税收入管理法律体系建设步伐实现依法管理非税收入为消除“按需取费”和“收费养人”提供法律保障为此建议省人大废止湖南省预算外资金管理条例尽快出台湖南省非税收入管理条例在此基础上由省政府分类制定非税收入征收管理办法及实施细则形成健全的法规体系二是要继续执行和完善非税收入政务公开和收费公示制度定期向社会公布非税收入项目和标准实行挂牌征收使缴款的单