我们要什么样的城市化经济.doc

我们要什么样的城市化经济 “城市化”正在成为新的发展热点较贫困的省份和城市声音又高些像90年代初期的第三产业热一样人们从中看到了不同的机会有各自的理解和动机那么究竟应该“加快”什么样的城市化借用发展专家斯蒂格利茨的评语：“问题不是城市化进程是否会发生而是它如何发生亿万中国人今后几十年的生活水平将取决于这个问题的解决” 方略： 小城镇化还是常规城市化 “控制大城市规模合理发展中等城市积极发展小城市”是改革以来的长期方针依靠小城镇吸纳农村人口最晚在1984年已有可操作的政策内容主流观点把我国的小城镇战略与常规城市化进程做对比认为既可以避免“大城市病”又可以减轻我国城市人口高福利（和高福利成本）带来的财政压力目前对城市规模进行谋划布局仍然是政府主导城市化进程的要旨那么小城镇化究竟是符合国情的唯一出路还是对传统体制的“路径依赖”这样提出问题确有必要 积极发展小城镇的主张起自指令性经济时期改革以后成为一种平滑过渡新中国建立初期为了加快工业化以推迟农业现代化作为“必要代价”导致城乡差距不断拉大于是设置城乡壁垒缓解城市压力从而阻断了城市化自然进程为维持速度继续挖农业、压消费、背离城市化规律这使得我国产业层次有着不同于一般二元经济结构的体制特征结构难调整症结就在于成长方式未变一是大量剩余劳力因城乡壁垒积淀在有限的耕地上二是“吃偏饭”造成工业效率低下既很少反哺农业又不足以支撑三次产业全面兴起三是服务业缺少城市载体四是分工和消费的驱动力明显不足目前的产业关系不是依次递进而是互相牵制互争发展条件这个全局性难题主要由历史造成仅靠投资体制改革不足以矫治产业层次紊乱还需要使经济成长方式真正转向以城市为主 80年代乡镇企业在体制夹缝中崛起给发展小城镇的主张提供了支持乡镇企业模式和小城镇道路承接了现存的城乡关系和粗放型增长方式看起来改革成本和阻力小可以避难就易但从长远看可能再次走上历史弯路不仅因为小城镇模式无法获得人口聚合效应与规模效益从节约资源保护环境及经济合理性诸方面评价小城镇模式均无优势可言从1980年至1998年我国建制镇增加了1万多个但是镇平均人口仅增长603万人以上的镇仅800多个小城镇的户籍限制并不严人口增长缓慢主要是因为缺少就业机会即使放开小城镇户口收效也有限 90年代中期的经济过热实现软着陆以后支撑增长的外部条件改变；加上环境和资源破坏已被从严限制使乡镇企业的粗放扩张优势走近终点更进一步看不少县域经济与乡镇企业经济有相似性大中型城市的经济潜质则逐渐显现我国gdp超过200亿元的城市1994年为21个1998年达到54个1999经济欠发达的西部地区也有此特征例如1999年西安市的gdp占全省比重高达42流动人口进城之所以加剧了城乡社会矛盾与其说因为农民太多不如说因为城市过少更不如说“离土不离乡”的体制和政策一面繁育流动人口一面阻碍新兴城市生长制造和加剧着失衡 上升中的第三产业更需要以城市规模为条件辽宁省和湖南省各有31个和29个城市（1998年）但湖南20万人口以下城市占71辽宁20万人口以上城市占60观察第三产业比重辽宁比湖南约高5个百分点从全国看1998年我国231个地级以上城市第三产业平均比重达到44.4比当年全国第三产业比重高11.5个百分点；特大城市第三产业平均比重更是超过50更具全局性影响的是人口问题以某一时期的总和生育率为参照推算出经济社会发展因素和计划生育因素作用下我国1971至1998年共少生6.34亿人方法似过于简单它忽略了刺激人口增长的新增变数以农村普遍使用的计生追惩手段为例高额罚款使许多超生农户致贫长期看具有推升人口的后果农村迄今缺乏降低生育率的内生经济社会力量更是不争的事实 农村人口至今增长过快说明生育率偏高并非缘于“错批了一个人”根本原因是城乡分割阻抑了农村发展教育的落后和家庭劳力的重要都刺激人口增长户籍壁垒则固化和加强刺激程度如果有意淡化这些“促生”因素将误导决策在人口问题如此关键的时候忽视时弊不知道是否还有纠正的机会 认识到城市化政策与人口增长率的联系后其紧迫性不言而喻国际经验证明“教育是最有效的避孕药”根据我国经验还应注意到城市产生降低生育率的机制在大城市尤其明显 城市化道路选择中一个长期被忽视的重要因素是：城乡居民中多数人偏好进入大城市而这就是经济活力的源泉提出人力资本学说的经济学家舒尔茨说：“正是这种追求环境改善的基本原则使个人和家庭获得了最好的收益也正是这种保持开放的高效率的经济体制的原则极大地增进着人类的福利” 城市化伴随工业化出现又随第三产业化而加快进程其背景是产业成长带动的产业结构、就业结构变化当前条件下我国城市化政策的基本着眼点不急于定位于提高城市生活质量先要给全民族提供生存和发展的选择空间；消除外部的（历史包袱和资源约束）和制度的发展障碍 与小城镇化相对立有观点提出应积极发展100万至400万人口城市本文不同于“大城市战略”而是主张顺应城市化发展规律减少对规模的制度干预允许和鼓励新兴城市多样性成长城市该大还是该小的制度设计不如让位于综合发展条件 政策： 建置“城市化”还是人口城市化 对城市化进程的衡量有不同统计口径我国现在通常使用城市行政辖区人口（不含市辖县）数字1998年为30.4这里面包含了近年大规模县改市、县改区带入的农业人口如果以户籍管理的非农业人口计算城市人口比重为16.11999从个例中更能看出城市人口中存在虚数：山西晋城市人口200多万城镇人口比率达到72.2但非农业人口比重为17.2城市建成区内人口仅占全市人口的11.4 我国目前的“城市化”进程具有双重目标其重心放在行政建置的调整方面意在减少机构层次利用城市力量拉动周边农村的经济社会发展依靠城市吸纳农业剩余劳力和人口的目标则被旁移又由于现有城市人口自然增长形成“就业压力”使严控“农转非”的政策不见松动越大的城市限制力度也越大这样人口城市化的政策从改革前的逆城市化（减少城市吃闲饭人口动员下乡）过渡到建置“城市化”（增加城市行政辖区内人口不论其是否脱离农业）一方面维持着人口流动的城乡壁垒与城乡福利鸿沟一方面又希望在经济上实现城乡互补希望农业过剩劳力继续沉淀在乡村 建置“城市化”的利弊此处不作全面分析大规模的县改市适应了经济社会发展的要求还是另有利益驱动值得认真反思仅就城市化政策而言建置城市化带来的负面效应一是虽然增加了“城镇”人口却没有相应减少农业人口一个国家的现代化可以归结为农民大军的消亡即农业的工业化否则城镇人口就是一个无意义的数字美国第一次人口普查时2500人以上的聚居地就定义为城市单照此口径我国早已城市化二是城市行政辖区扩大和城镇数量增多之后城市功能却没有相应增强人口、资本、资源、市场的聚集效应都不足这起因于上述的小城镇局限也与城市管理中的制度供给“过剩”地方保护加剧有直接关系城乡间大市场受阻于辖区小圈子连同一城市的区之间也搞起了封锁三是模糊了城市概念与城乡边界最大“城市”辖区可达1XX多平方公里城市建成区市政设施和公共服务质量偏低；城乡结合部管理薄弱、问题多由此带来的土地问题尤为严重城市得以“摊大饼”式扩张郊区农村干部热衷于租售土地90年代全国耕地锐减与建置“城市化”同步加快很难说两者没有关联大城市建成区的“退二进三”如果是企业行为会受到成本硬约束但作为政府行为则有变现土地租金的利益强刺激四是建置层次过多、管理机构重迭的弊端仍存建置层次上省、县、乡（镇）之外有计划单列市、地级市、县级市行政隶属有省辖市、市辖市、市辖县、市辖区、市辖乡镇好像北京的新地名东里西里南里北里都是“里”该廓清处偏要混同其理何在 过于偏重建置“城市化”在客观上还有锁定城市规模的作用使社会管理成本增大缺乏经济潜质的城市要维持行政级别架子机构林立；有能力扩张的城市则越不出级别多方掣肘例如珠江三角洲的许多县级市经济实力远强于西部省、地级城市但银行不能设支行因城市级别不够 从建置“城市化”的实践结果看：有潜质的新兴城市成长过慢；有经济扩张条件的城市不吸纳农村人口；城市户籍人口凝滞、外来人口比例过高；所有城市采取歧视方式（经济性接纳社会性拒绝）对待进城农民城乡两僵的“死结”至今未能解开 大城市拒绝人口机械增长中小城市纷纷效法大城市原因或理由有二：一是城市人口会带来“大城市病”不利于提高生活质量和持续发展；二是会增加资源和基础设施负担公共服务业不堪重负对于“大城市病”国际上已经有新的认知；“城市病”与其说是因为人口多不如说因为行政效能低研究和经验证明即使在发展中国家超大城市的生活质量也比预测的好专家认为密集型居住有利于环保和节约资源至于说城市负担则居民作为城市主体既是消费者又是生产者仅从消费者角色来看能聚合商业、服务业的需求同样是一种经济资源居民需要“养活”的观念已经过时；增加一个城市居民财政每年要多拿出几万元钱的说法离事实更远多种公共服务的价格早已经“按成本定价”而且涨势居前财政补贴如果用在经营性亏损上与居民增量并无线性关系况且地方财政收入本来就是聚居民之财谋居民之利；“众人拾柴火焰高”居民数量决定税基再者基础设施和市政服务之所以被称为公共产品基本特征就是具有非排他性一条道路一套电缆并不因使用者增多而加大成本许多城市的基础设施何以陈旧紧缺公共服务供给为何总是不敷需求应该找准主要原因 使新兴城市加快人口扩容调整政策固然重要更关键的是建立政府动机本文认为不宜仅从“卖户口”、“卖商品房”方面寻找途径那样会抬高城市门槛从速见效的激励办法是将城市的建成区（含近郊）作为基准来界定城市随城市常住人口规模扩大提升其行政层级（增设副地级和副省级城市）同时引入单位面积内常住人口指标以防止单纯扩展城市辖区这样可以把建置调整目标和城市化进程结合起来解决建置级别制约城市生长的矛盾 机制： 政府“抓”还是市场“育” 改革以来虽有新兴城市的成功个例却不足以牵动全局深圳市和浙江的龙港市等在经济实力增加的同时常住人口增加数十倍而许多城市及明星乡镇经济实力讯速增长常住人口增加却很少广东一个地级市仅工业使用外来固定工逾20万人每年奖励性的户口指标不足百名“卖城市户口”作为不规范的渠道迄今为止负面作用大于积极效果在大城市加强流动人口管理提高暂住人口收费限定外来人口总量的工作正在抓紧进行进城谋生的农民总数从90年代中期的8000万人降到目前的5000万人左右一个城市的管理层可以把无业农民收容遣返或者自以为可以长期做到然而这并没有解决国家的问题农民的利益即国家利益农民没出路整个国家不会安康 在限制农民进城的同时加快城市化被许多地方政府确立为“十五”重点尽管在论证中赋予城市化以带动经济增长和深化改革的意义但涉及实际措施方面政府观念往往重“城”而轻“市”地方政府拟划的重点大同小异一是“加强规划管理”二是“加快基础建设”三是“城市形象工程”从最单纯的动机上分析这样的“积极推进”也隐含着危险很可能因此偏离城市化的进程和减缓当地经济社会发展步伐 第一在规划建设中产生沉重成本会吸走本可以用于经营活动的资金有一座建成区仅10万人的城市修建了比北京长安街还宽的滨海大道主持者还被称颂为有远见、有魄力、有办法近两年广场热、草坪热、亮丽热从大城市向中小城市迅速蔓延这些“亮化、美化、绿化”工程建设成本动辄上千万甚至上亿元往往华而不实如果都像大连市那样使城市形象与经济社会同步前进切实从居民需要出发投资美化城市当然值得但是许多城市经济并不景气却多营不急之务依靠负债和摊派花架子必然撑不下去损失和浪费将堆成如山坏帐 第二城市规划管理中产生制度供给过剩现象加大民间经济活动成本企业成本多数转嫁到消费者头上因此带来的变相和隐性涨价抑制居民购买力加剧供求失衡的局面使经济患上外热内寒的虚症例如城市政府规划建设的各种“一条街”替代了市场发育过程和多样性规律伴随着对企业的不当干预带有明显统制特征还有中小城市普遍存在的空壳市场现象和大城市的烂尾楼现象许多起因于政府行为是一笔笔说不明白的“学费”真正的付费者的就是在银行存款的所有储户 第三超越实际条件的社会规制过多会降低政府效能所谓“法立弊生”造租寻租活动也会相应泛滥统制型经济的病根就是它要规划和控制一切活动但是无法控制规划者和管理者现实中政府的“花钱经济”和“收费行政”的危害亟需警惕花钱、收费的规模与部门、单位集团利益存在正比关系这使得规制严格程度和“部门失控”程度也有了正比关系几乎找不到不附加收费的社会经济管理活动；而审批、罚款是政府部门唯一偏好的事前、事后管理手段 城市化进程中最困难也是最需要做的是管理政府这个观念转变和“入世”一样已经来得太晚了并非巧合的是最近清华大学于安教授谈到人们议论“入世”后企业该如何遵守世贸规则这是错误的世贸组织与中国达成的议定书草案19条规则全部针对中国国内行政管理没有一条涉及企业行为 “城”和“市”之间存在对立统一关系一定条件下“城”的严整有序会带动“市”的繁华；另一种条件下会出现相反的结果城在“官”掌握下而“市”源于民间活动所以在改革和转轨时期需要做出的政策选择并非先建城还是先兴市；而是下多大力量规制政府行为保护易受伤害的微观经济主体 本文对城市化政策的具体建议：一是培育城市生长机制城市规模取决于经济规模和与之相连的吸纳人口能力人为地限制或扩展城市规模都将削弱城市功能城市要发展和成长行政建置本位制需要灵活多样；或者说建置级别应当有助于强化城市功能尤其是吸纳农村人口的功能二是培育城市人口自然调节机制减少城市保护方面的制度供给应当多利用大城市劳动力再生产成本高的市场门槛来抑制大城市人口此外只有减少“城市租金”才可能使就业与长期定居地相协调疏通城市人口流出渠道三是培育城乡资源和制度贯通机制城市的难题要靠农村解决农村的难题也要靠城市解决例如农村计划生育不能只用惩戒手段应有奖励独生子女家庭的利益诱导机制放宽农村独生子女家庭移居城市的限制就是可以操作的政策选择再例如允许城市