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学习电力法心得体会 电力法是规范电力生产、配置、使用和电业管理的法律部门其调整对象和范围主要包括三方面：（1）电业经营许可关系即电力企业经政府许可而取得电业经营权的关系（2）电力生产与供应关系即不同电力企业之间的产、输、配电关系和电力经销企业与消费者之间的电力供应与使用关系（3）电力及电力设施保护与管理关系即政府保护和管理电力企业、电力和电力设施的关系 1995年12月28日第八届全国人大常委会第十七次会议通过并颁布了中华人民共和国电力法随后又相继出台了一系列的配套法规和条例本文试图从电力法基本制度实施过程中所遇到的问题着手探讨培育中国电力市场亟需进行制度创新的要点及方案以期为中国电力法制建设和电力工业体制改革献计献策 一、电力法基本制度中若干难点分析 中国电力法基本制度设计基于当时的国情其一电力严重短缺“进入70年代电力与国民经济发展的比例失调越来越明显因缺电造成的拉闸限电日益频繁”（注：参见黎鹰：电力法出台始末载中国电力报1996年3月10日第2版）在此条件下立法的首要目的是解决缺电问题这一点从“电力法”的称谓中即可揣摸得到（注：在立法过程中对电力法名称曾出现争议或称“电业法”或称“电力工业管理法”等最后定为“电力法”这表明立法的出发点在于电力这一法律关系之客体而忽视了电业这一法律关系之主体因此电力法律关系主体缺位或定位不明确的弊病就在所难免）其二当时正处于新旧体制转轨时期立法者不得不采取“立足现实面向未来”的方针：既遵循当时的体制规范和行为准则又力图为将要实行的新体制留下制度空间所以不可避免地电力法一面保留了较多的计划经济旧痕另一面业已显露出市场经济的几抹新色而随着改革进程的加快电力法在实施过程中相应出现两个极端：一部分保守的制度规定运行伊始就陷入滞后之窘境；而另一些超前性规定却又因配套改革未跟上而成为难以解近渴的“远水”电力法的实施因而显得困难重重陷入山重水复疑无路之境地现择要分析如下： （一）电力监督管理制度 电力法第6条是关于这一制度的规定据此规定电力监督管理部门主要为国务院电力管理部门和县级以上地方人民政府经济综合主管部门他们有权在本行政区域内行使对电业的监督管理权这一规定清楚表明电力工业将顺应市场的要求实行政企分开的体制新格局电力法将电力监督管理权由过去的电力企业剥离赋予政府行政主管部门在此制度安排下政府和电力企业在电力市场中所扮演的角色和分工就得到了明确界定政府行政主管部门的职责为：公平竞争的裁判员、市场矛盾的调解者、市场偏差的纠正者和市场缺陷的弥补者对正处于向市场经济过渡的中国电力市场而言政府还应是重要的市场培育者而电力企业在蜕去了行政管理的外衣后应还原为单纯的民事主体 从各国电力立法及司法实践来看政府对电力企业行使必要的、有效的监督管理职能是实现电力法立法目的至关重要的一个环节所以即使是电力市场高度发达的国家也都存在程度不同的政府对电力企业的监督管理制度究其根源在于电力生产交换的共性使然因为电力从生产到分配、消费是同时完成的加之生产供应设施在特定地域的公用性使得电力行业具有天然垄断性；电力作为现代社会不可缺少的能源在给千家万户带来福利的同时亦对他人生命和财产构成潜在威胁所以政府必须通过行使监督管理权限制自然垄断维护处于弱势地位的消费者权益并保证公共安全可见电力监督管理制度设计符合各国电力立法惯例同时也合于建立中国电力市场的总体目标和改革现实的迫切要求但遗憾的是这一制度却至今未落到实处主要原因在于：第一相应机构的设置久未到位电力法生效后由其设定的行使电力监督管理权的“经济综合主管部门”却迟迟未得到确认在这种情况下仍由国家电力公司行使电力监督管理职能第二这一制度本身的高度概括仅规定了行政权力主体而对权力内容（诸如监督管理的具体事项、程序及办法等）缺乏明确细致规定使之不具有可操作性如此一来电力监督管理权与电力企业从制度规定的“剥离”到现实的“脱钩”成为电力法实施的难点之一 （二）多渠道办电厂及国家统一管电网制度 此即所谓“电厂大家办电网国家管”的制度它由电力建设制度和电网生产管理制度构成依据电力法第二章电力建设采取集资办电制度此所谓：“电厂大家办”这一制度始于1985年（注：参见1985年国务院转批原国家经委、国家计委、水利电力部、国家物价局关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定）针对当时电力短缺的主要原因在于电源不足而电源不足又源于国家可用于投资兴建电厂的资金匮乏于是将由国家垄断的电力建设市场予以放开允许多元投资主体资金进入的政策应运而生并由此形成多家办电、联合办电的新格局这一制度对拓宽电源建设资金渠道缓解电源紧张状况起到了显著的作用故而为电力法第13条所确认依此规定电力投资者对投资形成的电力享有法定的权益并网运行的电力投资者享有优先使用权未并网的自备电厂可自行支配使用但是在新的电力工业改革实践中这一制度规定仍显示出其不完善之处：首先对电力投资者投资生产出的电力所享有的法定权益没有予以明确依据民法原理财产所有者对其所有的财产应依法享有占有、使用、收益、处分四项权能据此电力投资者对电力亦不应仅具有优先使用权更重要的还应具有处分或投资收益权因为优先使用权对投资者而言只意味着得到了电力需求的满足但并不能带来投资资本的增值和利息而后者才是投资电力的根本利益驱动剂所以应该进一步明确并落实投资者的处分及投资收益权等法定权益以便更大地调动投资者投资电力的热情第二电力法第15条规定含义不明依据此条规定电力建设企业在建设发电工程项目时负有将电网配套工程与环境保护工程同时设计、建设及同时验收、投入使用的义务由此可推知电网配套工程建设应由电力建设投资者筹资或出资建成后所有权亦应由其所有但接下来的问题在于：非自备电力建设企业将建成的电网配套设施并网运行并将电网配套设施交由电网企业经营的情况下电力投资者对电网设施的所有权应该如何体现呢换言之电网建设者与电网垄断经营企业之间的产权应如何划分呢这个问题电力法并未予以回答因而成为目前电力体制改革的又一个难题此问题不解决大家办电的积极性终会受到遏制电源增长速度就会受到极大影响中国电力市场建设难以加快进程可见集资办电制度也需要进一步明确上述问题 电网生产调度是电力生产系统的中心环节因而电网生产调度制度是电力法非常重要的组成部分目前电网生产调度主要集中体现在电力法第三章规定及电力法出台前国务院及有关主管机关颁布的有关电网调度管理条例、实施办法及释义中（注：主要包括1993年6月国务院颁布的电网调度管理条例、1993年11月电力工业部发布的电网调度管理条例释义及1994年10月的电网调度管理条例实施办法）根据这些规定可知电网生产调度制度实行“统一调度分级管理”的原则（电力法第21条）为什么电网要实行统一调度呢原因主要有以下几个方面：首先电力产品的特殊性电力具有不能储存的特性必须由生产、输送、供应使用设备三部分组成的生产分配系统来同步完成生产和消费可见电源、电网、供用电设备是电力系统重要的物质基础其中电网又是连接发电和用电的枢纽电力供应和使用的安全、经济、优质、高效主要由电网的正常运行予以保障而欲实现电网的正常运行就须以统一调度为前提所以电网运行的统一调度首先是电力生产的客观规律决定的其次源于电网发展的整体性要求各国经验表明发展整体大电网可获得巨大的技术经济效益提高电能质量和供电可靠性因此现代电力系统的发展趋势是朝着大电网、超高压、大机组、高度自动化的方向发展与之相适应电力生产组织形式宜采用统一调度、分级管理的方式以此有效避免电网事故的发生再次由于电力市场的开放统一性电力市场就是电力商品的交换场所电力必须通过电网进行运输、交换所以电网作为电力市场的载体与电力市场的空间范围是一致的电网与电力市场唇齿相依的关系决定了应加强电网统一调度协调运行否则电力交换分配就可能陷于无序状态 综上所述为着在不久的将来形成全国联网、开放并统一的电力市场电力法在总结我国电网运行实际并借鉴国际大电网运行经验的基础上将“统一调度分级管理”确立为电网生产调度基本制度但此项制度在今天却已面临市场经济新形势的严峻挑战存在一些亟待澄清和解决的问题：首先统一调度权由谁行使电力法对此并未予以明确根据此前国务院及主管部门发布的一系列行政法规、条例的规定电网统一调度权由国家各级电网调度机构行使“各级调度机构分别由本级电网管理部门直接领导它既是生产单位又是电网管理部门的职能机构代表本级电网管理部门在运行中行使调度权”（注：参见电网调度管理条例实施办法第5条据此电网调度机构依次分为：国家的电网调度机构；跨省、自治区、直辖市电网调度机构；省、自治区、直辖市级电网调度机构；省辖市级电网调度机构；县级电网调度机构各级电网调度机构在电网调度业务活动中是上下级关系下级电网调度机构必须服从上级电网调度机构调度）据此得知在旧的体制中电网统一调 度权在性质上属于行政权由国家各级电力行政主管部门通过相应电网调度机构实现这就意味着作为生产机构的电网企业同时又承担电网调度的行政管理职能那么在电力企业体制已朝着市场经济转轨的今天这种政企合一的模式还能继续适用与此相关的另一个问题便是既然旧模式中的调度权属于行政权其行使方法主要表现为与此相联系的统一计划、指挥、协调及下级服从上级的指令等行政手段（注：参见电网调度管理条例释义第4条）那么在各级电网调度机构已经逐渐摆脱行政隶属关系成为平等民事主体的今天此种办法是否仍然可行对这两个问题首先无疑应作否定回答这一点在改革中已取得共识但进一步的问题在于：通过何种手段实现新形势下的统一调度此问题有待理论及立法做出正确回答 （三）农村电力建设和农业用电制度 电力法专设第六章对此制度予以规定农村电力是我国电力建设的薄弱环节解决农电问题的根本出路在于加大资金投入而国家目前资金有限单靠国家投资显得力不从心所以电力法对农村电力建设相应采取“国家扶持地方为主”的立法政策（注：参见电力法第46、47、50条）同时为开发农村这个颇具潜力的电力市场及实现“电力扶贫共富工程”的宏大目标国家电力公司还专门设置了农电发展局负责指导或参与农村电源及电网建设（注：参见中国电力报1997年8月7日第1版）这样就意味着未来的农电市场可望出现国家与地方政府同心协力齐抓共管的新局面但这也同时意味着未来农电市场仍会存在不同投资主体的发输配企业因此农电市场在发供电主体、管理体制、供电方式及电价等方面将会保留双轨制乃至多轨制如果他们之间的关系得不到妥善处理就有可能使目前存在于农电市场之中的诸如体制不顺、大小电网并存、交叉供电、电价过高等等弊端继续作祟农电问题事关中国农业和农村的发展事关中国亿万农民的幸福和富裕所以在电力法实施过程中我们必须努力探求一条能使新的农电制度优势得以充分发挥而消极因素能降至最低限度的有效途径笔者认为其难点还在于如何理顺农电市场中国家与地方等不同投资主体间错综复杂的关系这一问题上 通过对电力监督管理、大家办电厂、国家管电网及农电这三项电力法基本制度的择要分析可以发现电力法在实施过程中存在的难点集中体现于：第一政府与电力企业之间关系没有理顺一方面电业监督管理主体缺位另一方面中央国家电力企业同时充任政府行政管理部门成为职能混淆的“官商”第二电力企业之间的关系没有理顺包括不同和相同投资主体的电力企业之间产权不明确和发、输、配各电力企业经营范围界限模糊两方面由这些问题顺藤摸瓜作者认为最根本的原因可归结于一点：中国目前缺乏符合市场经济规律的电业权制度因而严重阻碍了中国电力市场的发育进而引发上述问题所以解决问题的关键在于尽快建立并完善电业权法律制度在此基础上进一步理顺电力市场主体间的关系 二、电业权法律制度的创新 电业权是电业投资者依法经政府许可在一定区域内的电业专营权（注：肖乾刚、肖国光编著：能源法法律出版社1996年版第171页）此定义所含要点为：（1）电业权是在一国领域内进行电力开发经营活动的一定地域内的垄断经营权它作为主权国家不可分割的组成部分应由国家享有（注：1974年联合国通过各国经济权利义务宪章第2条第1款规定：“每个国家对其全部财产、自然资源和经济活动享有永久主权包括拥有权、使用权和处置权在内并得自由行使此项权利”转引自江平主编：中国矿业法律制度研究中国政法大学出版社1991年版第8页据此电业权属于国际法上国家主权的一部分同时在国内法上它又是国家作为民事主体所享有的财产权利）申言之应由政府代表国家享有此项权利其他任何人未经政府许可不得在一国地域内从事电力开发经营活动（2）电力生产经营包括在特定地域内开发、输电、配电一系列活动相应地电业权可划分为开发权、输电权、配电权三种基本类型 由上可见电业权本质上是一国政府对其国土内的电力自然资源所享有的开发利用权在计划经济体制中电业权象其它自然资源一样未被作为有价值的商品通过市场等价交换而是由政府通过行政许可的方式交由国家垄断企业经营市场经济体制下电业权的价值意义才得以体现出来并逐渐为人们所认识：因为特定地域的电力网络系统的生产设施大部分是共用的不能无限设置易言之附着于电业权的某一地域的电力资源只能开发一次不能重复开发为此电业权具有稀缺性此其一其二通过行使电业权进行电力开发经营活动可以获得丰厚的利润所以电业权具有效用其三由于开发利用电力的生产经营过程必然涉及到对大气、生物等环境资源的利用而在一定的经济技术条件下适合于人类生存与发展的环境生态质量总是稀缺的故而环境价值论的观点已为经济学家所认同（注：王军著：可持续发展中国发展出版社1997年版第228页）既然环境资源有价那么包含了环境资源开发利用权的电业权亦应相应有价故而不能再将电业权作为无价物通过行政手段无偿分配而应通过市场进行有偿配置所以实现电力工业体制转换并在不远的将来建成中国的电力市场首先就要确立全新的电业权市场供给观在承认电业权具有资源价值的基础上通过安排电业权产权制度确定和培育产权主体界定产权边界和交易规则将电业权及其产品纳入市场供给制度这样中国电业政企难分投资不足、产权模糊、价格扭曲等等问题就可望得到根本医治电力能源开发、利用、规划的合理化和安全、效率、持续供给的终极目标也可望得到实现欲实现电业权制度创新须首先在理论上对电业权有所认识作者试对其几个基本点加以说明： 第一电业权与电力是两类不同客体电业权是对特定地域内电力自然资源所享有的开发利用权其性质为准物权（注：作者认为电业权作为一种财产权利既非债权也非物权但其性质、特征有些与物权相似应准用物权法有关规定故定性为准物权为妥）电力是基于对电力能源资源及环境资源的开发利用所产生的产品其上附着的是所有权但电力与电业权是不可分的电业权是民事主体进入电力开发经营领域的入门证一般民事主体要通过直接生产支配电力而获取利益首先必须取得电业权所以电业权的优化配置是电力生产高效持续增长的前提条件为此电力市场配置客体应该同时包括电业权及电力 第二电业权的特征（1）电业权具有法定性电业权既为准物权则其种类、效力、设立、变更、消灭等均应由法律予以强制规定不允许当事人自由创设此乃“物权法定主义”的必然要求所以电业权人只能在法律规定的范围内享有并行使电业权（2）电业权具有可转让性即作为无体财产的电业权本身可依照法定方式和程序转移给其他人电业权人对于电业权的利用方式原则上应包括买卖、投资、质押等但由于电业权上寄托了诸多的国家利益及社会公益如资源利益、能源利益、安全利益等等因此电业法对这种权利的转让应予以必要规范和管理以限制电业权人的自由转让行为（3）电业权是一种支配权电业权人可通过对电力工程设施和电力直接行使占有、使用、收益、处分的权利来获取利益电力工程设施等动产和不动产是进行电力生产供应的物质基础通过支配电力工程及设施电业权人可生产出电力并取得对电力的所有权电力在民法上属自然力形态的物同时它又是现代社会应用最广泛的能源商品故此电业法一方面保护电业权人对电力设施工程和电力的合法权益例如规定电力投资者对投资形成的电力享有法定权益；用户应当按照国家核准的电价和用电计量装置记录按时缴纳电费；电力设施受国家保护等等另一方面又对电业权的行使附有一定的义务例如规定电力企业应当对电力设施定期进行检修和维护；供电企业应当在批准的供电营业区向用户供电执行相同的电价标准；接受电力管理部门的监督检查等等由此使电业权人在依照自己的意志支配电力工程设施及电力取得利益时不违反国家及社会的公共利益这种对支配权的限制既是电业有序运营的需要也是维护国家及社会利益的需要（4）电业权具有排他性电业权的排他性是在特定区域内不能有两个或两个以上互不相容的电业权例如电力法关于供电营业区的划分就表明在某一供电区域范围内只能存在一个配电权电业权的排他性特征使电业权具有双重功效：一方面对电业权人而言他享有特定地域内垄断经营电业的权利；另一方面对整个社会而言电业权的排他性构成对滥用稀缺自然资源的屏障申言之排他性意味着排除一切非电业权人对电力自然资源的任意滥用仅限于保护电业权人对权利保障范围内的稀缺资源进行利用和再生的统筹安排这样电业权在实现个人收益最大化的同时也使社会收益最大化从而达到保障电业权人私益和电力可持续供给公益的双重目的 第三电业权的种类根据电力生产、分配、消费的不同过程电业权相应可划分为各自独立又彼此关联的不同内容的权利具体包括：（1）开发权指在特定区域内进行电力生产及配套设施建设并生产电力的权利（2）输电权专门管理特定地域主网架并负责运送电力的权利（3）配电权在特定地域直接向用户供应并销售电力的权利此三项权利既可以合并为一个整体由同一电力企业享有或行使同时也可以分割开来分别转让给不同的电力企业但是电业权种类不同则其取得条件不同（注：例如供电营业区划分及管理办法第5条规定：受让取得供电权须具备能满足该地区用电需求的供电能力；具有与经营业务相适应的资金、场所、设施和技术条件等反之电力企业所取得电业权种类不同则相应表明其生产经营能力及范围不同因而企业性质也不同所以电力企业可以依据它所取得的电业权种类不同而进行分类划分为电力开发（生产）企业、输电企业、配电企业据此企业性质和经营范围就清晰可辨 对同一种类电业权还可依据地域范围及其资源状况、经济结构再进行划分如开发权可依据地区资源状况区分为水电开发权、火电开发权、核电开发权等再如输电权及供电权可根据各地产业结构、电网结构等实际情况划分为不同地域范围的营业区总之电业权种类和地域范围应是划分不同性质的电力企业及其经营范围的主要依据这正是对电业权进行分类的法律意义之所在 第四电业权的行使方式电业权行使方式可分为一体化行使及分割行使两种不同的方式前者指将开发权、输电权、配电权合并由同一电业权人行使；后者指将不同类型的电业权分割不同的电业权人只单独行使其中一种从世界范围来看电业权行使方式不同则电业产业结构形态及电业竞争方式、程度相应不同： （1）电业权以国家垄断公司一体化行使方式为主同时将部分开发权及配电权分割分别由不同电业权人行使为辅的方式由此形成垂直垄断的国家电力公司与多家发电及配电公司的产业布局其主要特征为：输电系统由垂直垄断的国家电力公司独家经营且该输电公司同时拥有垂直垄断的部分发电和配电业务但发电及配电系统允许其他公司参加在这种方式中实行发、输、配一体化经营的垂直垄断公司显然处于绝对的优势地位因而电力市场难以形成完全竞争的态势 （2）将开发