人大机关公文文种浅谈.doc

人大机关公文文种浅谈 当前机关公文处理的依据主要有：一是国务院发布的国家行政机关公文处理办法（国发XX23号XX年8月24日印发XX年1月1日起实施共九章五十七条）；二是中央办公厅发布的中国共产党机关公文处理条例（中办发199614号1996年5月3日印发发布之日起实施共十二章四十条）；三是全国人大常委会办公厅发布的人大机关公文处理办法（常办秘字XX197号XX年11月15日印发XX年1月1日起实施共七章十六条）公文处理规范性文件过去一般是7到XX年修改一次因此估计新的办法或者规定就要出台了 其实早在1951年9月29日中央人民政府政务院就颁布了公文处理暂行办法而到了1989年4月25日中央办公厅才发布中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）至于人大机关公文处理办法(试行)则是1998年2月6日由全国人大常委会办公厅印发而且XX年全国人大常委会办公厅在关于印发人大机关公文处理办法的通知里面开宗明义地指出制定人大机关公文处理办法的依据是国家行政机关公文处理办法可见人大机关公文处理办法与国家行政机关公文处理办法之间的血缘关系而国务院的办法起步早、时间长、层次高、不断完善、与世界接轨因此具有很高的权威性这就不难理解为什么全国人大常委会办公厅在制定人大机关公文处理办法时要以国务院的办法为依据 目前党的机关公文有14种国家行政机关公文有13种加起来是27种其中有9个是相同的（决定、意见、通知、通报、请求、报告、批复、函、会议纪要）不同的也有9个（公报、指示、决议、条例、规定等5个属于党的机关命令令、议案、通告、公告等4个属于国家行政机关）公文学界一般把这18个文种称为法定公文人大机关公文有14个（公告决议决定法、条例、规则、实施办法议案建议、批评和意见请示批复报告通知通报函意见会议纪要）其中法、实施办法和建议、批评、意见等两个文种为人大机关所独有这就是人大机关文种与党政机关文种的不同之处 不同文种的含义可以参考国务院办法、中办条例、全国人大常委会办公厅办法等规范性文件这里结合实际讲几个具体问题 一、关于人大机关特有的两个文种 先说法、条例、实施办法在文书学上可以广义地把它们理解为公文但是从法理学的角度审视法、条例、实施办法等属立法机关的立法范畴无论是在制发程序、制作技术还是施行效力方面均较一般狭义类机关公文有很大不同有鉴于此国家行政机关公文处理办法、中国人民解放军机关公文处理条例都将属于立法范畴的行政（军事）法规、规章排除在机关公文处理制度之外而另行制定其他规定如国务院专门制定了行政法规制定程序条例和规章制定程序条例事实上对于法、条例、实施办法等“公文”的创制全国人大专门有立法法予以调整和规范对有立法权的地方人大制定和批准“条例”（含地方性法规、自治条例和单行条例）也专门作出了规定而且法、条例、实施办法在制作程序上与人大机关公文处理办法第五章的“公文办理”程序相脱节因为“公文办理”一章仅规定了狭义类机关公文的发文程序更为主要的是法、条例、实施办法独立性不强在公布时必须与“xx令”、“公告”等组合使用才能生效 再看代表建议、批评和意见首先从机关公文形成主体的角度看机关公文形成的主体必须是机关法人机关公文必须具备符合国家标准规定的体式就单个人大代表而言他仅是国家权力机关的一名组成人员并不具备机关法人资格人大代表向人大及其常委会提出建议、批评和意见并不意味着代表了人大机关法人的意图其次从标准化的角度看有关机关公文格式的国家标准对公文的组成要素有严格的规范化要求即一件公文必须由发文机关标识（发文版头）、公文生效标识（印章）、版记等区别于其他类型文书的特定标志人大代表提出的建议、批评和意见所形成的书面材料显然不符合上述规范第三从发文程序看人大机关公文处理办法第五章规定了人大机关的发文程序即包括起草、校核、审签、登记、印制和分发等环节作为公文形成主体的人大代表在制发“建议、批评和意见”时难以按照上述程序进行操作 二、决议与决定的异同 决议和决定是机关和组织对于某些重大问题或重大工作事项所作出的决定性意见或者采取的措施均属于决策性文件其相同之处有四：首先从行文关系看它们都是下行文制发机关必须是权力机关或领导机关其次从行文内容看它们都带有决策性质具有较强的指令性第三从行文格式看人大作出的决议、决定其标题下面都加题注（用括号写明于什么日期、经过什么会议通过）正文前都没有主送单位第四从行文程序看都要经过按一定程序召开的组织成员会议、代表会议或代表大会集体讨论和表决通过 其不同之处有三：一是决策内容不同“决议”决策的层次较高决策的问题涉及到贯彻执行党的路线、方针、政策和有关重要法律、法规方面的大事涉及到比较长远重大的有关全局的原则性问题因而都是带有宏观性、战略性和指导性的“决定”是人大常委会日常工作性文件涉及的内容比较单一、具体主要是对人大和“一府两院”日常工作中的某些重大行动、重要问题所作出的决策、规范和安排处置性和针对性较强“决议”的内容重在统一思想认识旨在加强宏观和战略指导；“决定”的内容重在行动旨在安排落实二是适用范围不同决议适用的范围相对来说比较集中决定适用的范围比较宽泛决议受决策的内容所决定又是在重要会议上作出的而每次会议一般又在特定的时间举行决定所适用的范围涉及人大工作的各个方面有关于机构设置、人事安排的决定有政策性、法规性的决定有关于某项重大工作安排的决定有关于某个重大问题处理的决定有关于某个重大事项、某个具体工作的决定等等三是行文用语不同决议正文以会议作为第三人称进行叙述多用“会议听取了、审议了、会议指出、会议认为、会议强调、会议要求、会议号召”等惯用语引起下文；而决定常在理由和内容两部分之间用“为此特作如下决定”之类的惯用语过渡“决议”是以会议名义发布的而“决定”是以机关名义发布的 目前浙江省人大常委会根据实际内容将决议决定分为两类：一是批准类这类决议决定内容较为简明起草工作简易一般不组织专门的起草班子可按照常规任务分工进行二是重大事项类这类决议决定主要针对某一方面的重大事项起草工作要求较高一般要建立主任会议领导秘书长办公会议协调专工委和办公厅、研究室共同参与的起草工作机制根据常委会年度工作计划由承担组织实施任务的专工委牵头抽调办公厅、研究室有关处室同志参加组成起草工作班子负责起草在起草过程中专工委侧重内容和专业办公厅和研究室侧重文体和文字相互支持配合取长补短共同把决议决定起草好 决议决定如何发文如果决议决定事关全局需要全社会知晓面向广大人民群众登报是最好的公布方式因为这些决议决定具有普适性属于普发性文件一经登报问题就解决了如果再去发文则不仅行文对象很难确定而且有画蛇添足之嫌譬如人代会作出的各项决议就是这样处理的以此类推常委会作出的决议决定如果涉及面非常广面向全社会和广大人民群众登报之后也不需要再去发文如果是就具体事项作出的决议决定则登报之后可以根据情况再行发文如省人大常委会批准杭州、宁波法规的决定接受有关人员辞职的决定就某方面工作作出的决定等等 三、关于审议意见 过去人们对审议意见的性质作用进行过广泛的探讨但认识很不一致做法也千差万别省八届、九届人大常委会期间的审议意见主要根据常委会简报整理而成由秘书长签发用办公厅函件送交“一府两院”办理“一府两院”届时会有一个类似答复性质的材料即办理情况过来这时的审议意见以说理为主、内容比较空洞很少明确具体措施也没有强制性要求审议意见处理基本上停留在办事机构之间文来文往 监督法出台之后审议意见有了新的规定但问题没有彻底解决好各地的理解和做法还是没有一个准则省十届人大常委会把“一府两院”报告分为只听取不审议、虽听取又审议但不出审议意见、既听取又审议而提出审议意见且要求整改落实等三大类型每年围绕重点工作提出2到3个审议意见（具体可操作）以常委会文件交办标题是关于报告（工作、情况）的审议意见抬头是省人民政府或省高级人民法院或省人民检察院正文就是审议意见的主体部分审议意见结尾部分明确整改落实等具体要求落款是浙江省人大常委会及时间审议意见交办之后还要进行跟踪监督务求取得实效也就是说省十届人大常委会采取的是少而精的策略 省十一届人大常委会凡是听取“一府两院”的工作报告都要提出审议意见因此必须在审议意见处理落实要求方面加以区分常委会提出的审议意见一般包括会议审议情况、对专项工作总体评价、指出存在问题、提出意见建议、要求处理落实等五个方面内容在实际工作中会议审议情况、工作总体评价、存在具体问题等方面内容的写法较为统一和明确审议意见的主要区别在于所提意见建议和研究处理要求的不同据此将审议意见分成如下几种情形：第一种情形常委会组成人员提出的意见建议比较原则或者主要针对全局工作则采取原则性审议意见（附会议相关简报、专题调研报告等）交由报告机关研究处理第二种情形常委会组成人员提出的意见建议既有原则性要求也有具体工作要求在综合审议发言、专题调研报告的基础上形成审议意见稿（附会议相关简报和专题调研报告）交由报告机关研究处理上述两种审议意见都以“以上意见建议请省政府（或省法院、省检察院）研究处理”结尾实际上对研究处理情况不作反馈要求第三种情形常委会组成人员提出的意见建议具体明确具有比较强的针对性和操作性则审议意见（附会议相关简报和专题调研报告）交由报告机关研究处理并明确向省人大常委会反馈研究处理情况的时限要求对于“一府两院”研究处理情况报告根据不同情况由主任会议确定有的印发常委会组成人员有的在跟踪督查之后列入常委会会议议程听取并审议有的在听取和审议的基础上进行满意度测评 审议意见一般由有关专工委负责起草办公厅审核把关秘书长办公会议研究修改在常委会会议结束之后的一个星期内召开主任会议研究通过省十一届人大常委会的审议意见以办公厅文件交办办公厅文件的标题是关于印送审议意见的通知抬头主送省政府办公厅或省法院、省检察院落款是省人大常委会办公厅及时间办公厅文件后面即附