关于林业产权制度改革的调查与研究.doc

关于林业产权制度改革的调查与研究 近几年随着社会主义市场经济的不断深入党中央、国务院和省政府制定了鼓励非公有制林业发展的若干政策促进了我市集体林产权制度的改革一些地区取得了显著成效积累了好的经验和做法 一、集体林产权制度改革现状 1998年以来尤其是在中共中央、国务院关于加快林业发展的决定及省政府关于加快发展商品林和非公有制林业的通知下发以后我市集体林产权和经营方式发生了重大变革商品林建设的多元化投入、多形式经营、多层次发展的形势已见雏形至年底全市集体林林地使用权、林木所有权和经营权已经明晰到户的面积为340.98万亩占全市集体林业用地总面积665.96万亩的51.2%并有不断扩大的趋势其中近几年通过改革分权到户的集体林面积为268.58万亩具体是：管护承包面积96.1万亩经营承包面积72.76万亩招标、拍卖、协商出让面积99.72万亩；1983年林业三定工作中分包到户的自留山和责任山面积72.4万亩 二、集体林产权制度改革的总体评价 集体林产权制度改革解决的是制约林业快速发展的生产关系问题改革后的利与弊是显而易见的 （一）集体林产权制度改革的突出成效 通过改革将山林所有权明晰到户调动了林权所有者投资营造林和保护森林资源的积极性推动了林业发展 1、改革充分调动了社会各界投资营林生产的积极性 过去山林归集体所有在村民谁都有谁都没有的情况下营林生产与群众利益结合不紧密造林靠政府发动村民则是出工不出力致使造林成活率、保存率普遍偏低年年造林不见林林地资源利用率、收益率极低通过林权改革将集体林地使用权、林木所有权和经营权明晰到户建立起合法稳定的承包、租赁关系增强了村民及社会各界投资林业生产的信心 在造林绿化方面我市近三年来完成造林96.27万亩中非公有制投资造林就达45.8万亩占全市完成造林面积的47.6%仅年度我市非公有制造林就达5户完成造林面积27.28万亩占我市年度造林面积的88%超百亩的有141户超500亩的有5户超千亩的有2户昌图县林业局职工韩庆华通过林地承包方式在朝阳、大兴乡承包宜林荒沟1100亩投资155万元营造新品种杨树80万株现平均胸径已达12cm；铁岭县造林大户刘德信在完成自有自留山、责任山造林的基础上于1998年起又通过承包或转包的方式承包林地550亩营造杨树10万株目前平均胸径已达18cm价值500万元以上宽松的林业政策调动了群众造林的积极性造林大户的涌现又带动了周边的群众通过林权改革非公有制造林已逐步成为造林的主体 2、林业产业长足发展地方经济又增新亮点 首先非公有制造林进程的加快为苗木花卉业带来了新的发展机遇我市以靠山乡为核心的苗木花卉基地面积已增至9.5万亩年产商品苗3.7亿株人均增加收入2200元占人均收入的60%其次是逐年递增的森林资源为木材精深加工业提供了原材料保障继香港独资浩远木业落户铁岭后沈阳文成木业也看准铁岭的原材料优势来铁岭落户目前全市650家木材经营加工企业年产值达3.5亿立方米三是闲弃的经济林资源再现生机为铁岭创造出了独特的经济发展优势自明清以来铁岭榛子一直被视为榛子中的精品但由于过去体制上的制约野生榛林呈弃管状态通过承包、拍卖改革社会各界有识之士看准了野生榛林开发的潜力和经济优势积极通过承包经营等方式投资野生榛林复垦使野生榛林再度发挥了创造新的经济增长点的优势我市榛林垦复目前已达到18.7万亩年产成品榛子280万公斤并已成功地申报了榛子原产地保护标识铁岭榛子被列入国家原产地保护创出了春园、铁榛等名牌榛子产品铁岭县榛园垦复大户佟宝华承包榛林0.7万亩年产榛2万公斤年收益达到50万元四是林业立体开发成效显著林地利用率明显提高山林处处有黄金沟塘处处都是宝沟塘养林蛙林下育山参在我市已蔚然成风我市人工、半人工养殖林蛙户已达500多户开发林蛙养殖沟1100条林蛙储量达1.9亿只年产商品蛙1000万只；我市以开原市黄旗寨乡和铁岭县白旗寨乡为代表的林下参开发面积猛增目前已开发林下参、细辛3万亩,香菇、木耳等食用菌1万亩刺龙芽大叶芹等山野菜12万亩年产值6600万元 3、林业两滥案件明显减少森林资源管理得到加强 山林改革实现了产权明晰权责分明山林权属和群众利益紧密结合保护森林资源的安全已经成为群众的自觉行动森林资产成为公民的自有财产目前我市凡是已经开展林权改革、分包到户的森林资源都形成了山山有人管林林有人护人人都是护林员的可喜局面盗砍滥伐林木、滥征乱占林地案件明显减少幼林地内砍柴、放牧现象也有所收敛 4、科技兴林有了新进展林分质量得到明显提高 通过二次渐伐、林下更新红松等耐荫树种尤其对于油松等天然更新效果较好的树种通过二次渐伐实现天然更新更是理想的经营模式这样不仅不影响林地的经济产出而且还可以缩短林业的生产周期对实现森林资源面积、蓄积的双增长起到积极作用但多年来这种经营方式始终得不到广泛推广集体林经营单位从少投入多产出的目的出发一直看中剔光头的皆伐方式原因就是产权不明晰林木资产与群众利益结合不紧密通过改革密切了群众与森林资源资产的关系林权所有者从真正意义上将森林资源当作自己的长远利益来谋划不仅在营林采伐中杜绝了拔大毛现象而且二次渐伐、冠下更新的有利于森林资源长期利用的经营模式也得到推广 （二）存在的问题 我市的集体林权制度改革虽然取得了一定成绩但客观地讲也存在许多不容乐观的问题 1、个别地区存在无序转让、假招标的现象低价出售集体山林造成集体资产的流失 2、个别地方未经村民代表大会集体讨论少数人将山林低价出售；还有个别村民委员会未经小组同意擅自将小组的山林转让出售导致村民不满 3、个别地区转让没有经过评估程序不规范 4、林木采伐制度不配套林权所有者收益权落不实导致个别地方对林权制度改革不感兴趣 5、个别村民存在短期行为急功近利重眼前轻长远 三、总结经验推陈出新坚定集体林产权制度改革的正确发展方向 林权制度是林业建设与发展的核心和基础推进集体林权制度改革建立归属清晰、权责明确、流转规范、保护严格的现代林业产权制度是林权所有者和经营者的内在要求是林业发展的制度保障对加快全市林业发展具有重要的战略意义 我市土地利用现状是四山一水四分田一分道路和庄园林地与耕地面积持平但对国民经济贡献率林业产值不足农业的十分之一其原由就是林业所有制关系成为制约林业快速发展的关键因素为消除制约林业发展的瓶颈加快集体林产权制度改革势在必行 （一）推进集体林产权制度改革条件业已成熟 国家、省政府为全面开展集体林产权提供了政策上的保障农村土地承包法明确规定国家实行农村土地承包经营制度林地是土地的重要组成部分要通过承包、拍卖等方式赋予农民长期而有保障的土地使用权要对两权合一、统一经营的林业产权制度实施改革为承包经营制度中共中央、国务院关于加快林业发展的决定明确指出对目前仍由集体统一经营管理的山林要区别对待积极探索有效的经营形式将产权逐步明晰到个人今年初省政府关于深化经济体制改革的实施意见（辽政发13号）对深化集体林产权制度改革也提出明确要求最近省政府又下发了关于深化集体林产权制度改革的意见 省内、外及我市既往的集体林产权制度改革实践证明：一是集体林产权制度改革有较好的群众基础群众热情高二是改革后尽管个别地区由于操作不当而出现了不利于林业快速发展的问题但如果考虑细致、组织周密、阳光操作对盘活林业资产、加快林业发展的效果是十分明显的三是福建、江西两省和我省的本溪市开展的集体林产权制度改革已经说明通过改革明晰林业产权关系落实经营权、处置权和收益权解放了林业生产力调动了群众营林生产积极性不仅林业对国民经济贡献率明显提升而且也加快了森林资源的快速增长生态环境明显改善 综上所述加快集体林产权制度改革已经成为快速推进林业发展的必由之路 （二）周密安排将集体林产权制度改革切实抓出成效 1、将集体林产权制度改革纳入市委、市政府的重要议事日程 集体林产权制度改革是一项事关千家万户利益的大事社会牵扯面广、利益关系复杂、工作难度大为保证此项工作保持正确的发展方向我们将积极争取市委、市政府对此项工作的支持和重视建立起以市委牵头、市政府操作、各部门参与的领导机制以切实加强对改革工作的组织领导建立奖惩并重的责任监督机制由各级纪检、监察和林业部门组成巡回监督组随时掌握林权改革的动态各级党委、政府要正确面对和处理好改革中的两大关系第一正确处理好森林资源的保护与利用的关系要从切实保护好资源和环境充分发挥我省森林资源优势和生态优势的实际出发以这次林改为契机继续搞好森林分类经营管理一是严格保护公益林更好地满足人们对生态环境的需求公益林承担着维护生态的重要功能在林业产权制度改革后公益林的保护只能加强不能削弱更不允许遭到破坏二是放活商品林加快林业产业发展要完善林木采伐管理政策今后对于自留山的林木、定向培育的工业原料用材林、速生丰产林、新造商品林的采伐在执行国家相关政策和标准的同时要给林木所有者更多的自主权第二正确处理好改革与稳定的关系集体林产权制度改革直接关系到广大林农的切身利益总体上有利于社会稳定始终注意处理好改革、发展和稳定三者的关系坚持把稳定放在第一位本着先易后难的原则妥善处理好历史遗留问题认真处理好山林纠纷严格执行改革方案充分尊重多数群众的意愿对借改革之名进行乱砍滥伐、破坏森林资源的违法犯罪行为要认真查处严厉打击对改革的程序、方法、内容要做到公开、公平、公正改革方案的制定必须坚持民主原则广泛听取村民的意见要把林改政策和决策权交给群众 2、方案先行分区施策依法操作 在指导思想和工作目标上我们定位为：以三个代表为指导以实现林业快速发展、有利于森林资源总量递增为目标坚持明晰所有权放活使用权和经营权落实处置权保障收益权的原则在保持集体林地所有权的前提下明确林木所有权和林地使用权落实和完善以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的集体林经营体制；将林地使用权、林木所有权和经营权落实到户落实到联户或其他经营实体鼓励森林资源依法合理流转保护非公有林权所有者的合法财产权真正实现林有其主、主有其权、权有其利改革中我们要谨防四种倾向一是防止简单化倾向就是把林改简单地理解为一分了之、一卖了之、一包了之这种做法是对改革的一种误解、甚至是一种损害二是防止绝对化倾向绝对化就是思维上的一种僵化表现在工作上千篇一律方法上一刀切、一种模式或照抄照搬必须坚持因地制宜、科学地区分不同情况采取不同的对策做到改而有序分而有为三是防止浅表化倾向浅表化就是经验化经验是珍贵的、有价值的但只凭经验不讲理性和科学就可能流于形式达不到预期效果四是防止短期化倾向就是既要全力抓好当前的改革注重针对性、突破性、操作性又要有战略眼光和思维突出前瞻性、战略性、政策性不搞急功近利不留任何改革的后遗症 在分区施策、方案制定上我们要充分考虑到村民意愿和森林资源自然条件两大因素宜分则分、宜管则管、宜包则包不搞一刀切首先要尊重当地群众意愿充分听取群众对改革的呼声改革方式可以因村而异多种多样如分林到户承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拔等只要改革后有利于发展森林资源不造成森林资源的破坏群众满意（三分之二以上村民同意）种方式就采取种方式其次为避免在改革中造成集体林资产的流失要抽调专业技术人员组建森林资源资产评估机构作为改革中森林资源资产流转的必备环节凡未经评估而作价流转的一律无效第三要充分考虑到森林资源自然条件的差异和改革后林业的发展前景严格依法依规操作一是对在以往林权改革成果重新把关凡是公平、合理、符合政策规定、经过村民或村民代表表决、合同齐全的均予以维护；凡程序不健全、合同不完备的要经村民或村民代表大会重新表决予以补正或废止废止的要列入本次改革二是分区施策依法守规从林业区划上看我市现有公益林347.7万亩商品林429.6万亩这次改革中对公益林主要采伐管护承包的方式经营者依法享有公益林补偿并可以在不破坏森林资源的前提下开展林下资源开发如林蛙养殖和种植林下参；商品林则力求分权到户从森林资源分布区位上看我市分为东部山区和中西部平原区东部山区以用材林和水源涵养林为主中西部以防风固沙林和农田防护林为主东部山区采取均山、均利的方式分片到户、分包到人；因中西部农田林网无法分条、分段则采取整带、整网眼地公开招标拍卖等方式落实到人三是保证改革后实现森林资源的面积和蓄积的双增长从今年起今后农田防护林更新采伐均签订限期更新责任状预收造林更新保证金（按每亩700元收取其中：整地保证金每亩500元造林保证金每亩200元）造林更新保证金建立专户统一支付 3、未雨绸缪与时俱进创建适应森林资源资产流转的交易平台 这次集体林产权制度改革是实现林业由传统的集体所有的封闭经营模式向社会化办林业的开放式经营模式转变的开端改革后在社会多主体的普遍参与下森林资源资产的转让、转包、继承、抵押、担保、入股、信贷等业务将大量增加林业生产经营模式、理念也将发生重大变革林业管理的任务将更为繁重为适应这一重大变革我们要切实做好以下几方面工作：一是要强化宣传让林业的社会参与者普遍知晓