公共管理的实现途径.ppt

吴春尚,第九章,公共管理的实现途径,2,行政管理、公共行政和社会管理的内涵公共管理的主要方法与技术公共政策的主要环节利益分化与利益博弈政治过程法制建设,重点问题,3,一、行政管理与社会管理二、公共行政的科学管理三、公共管理的方法与技术,第一节管理途径,4,一、行政管理与社会管理,行政管理就是管理的一种形式，是一种专门开展社会进行治理活动的管理形式。从英文词的使用来看，“行政”（administration）与“管理”（management）是有区别的。“行政”主要是指和政府或行政机关相关的管理活动，而“管理”（management）一词主要指社会中的那些具有私人性质的组织自身的管理活动，在使用上，更多地是在考察工商企业组织的管理活动。,5,广义的和狭义的行政管理,狭义的行政管理就是指政府的内部管理；广义的行政管理除了包括政府自身运行的管理，还包括政府对社会公共事务的管理，这种对社会公共事务的管理表现为政府的外部职能。所以，广义的行政管理概念是指政府对包括自身在内的整个社会和管理。在更多的情况下，行政管理是指一种特定的管理方式和方法，是指政府把其内部的管理方式方法应用于管理社会事务。,6,“社会管理”的概念,在英语中，它也有两种表达形式，即“societyadministration”和“societymanagement”。其中，“societymanagement”有公共关系的意味，有时特指社会中介组织提供的公关和社会关系管理服务；有时则有社区自主管理的含义。“societyadministration”与中文的“社会管理”含义较为接近，但也并不完全是指政府对社会进行管理的过程，公共部门、私营部门，乃至第三部门都可以成为社会管理的主体。,7,广义和狭义的社会管理,广义的社会管理是指政府对包括经济、文化在内的整个社会活动、社会生活、社会关系的管理；狭义的社会管理往往只是指政府对社会保险、社会福利、社会自治、人口发展、婚姻家庭等社会生活、社会服务方面的管理。当人们使用“社会管理”一词的时候，更多是指政府的职能及其实现过程，在现实的社会治理过程中，政府往往会用其内部的行政管理方式方法去实现这些职能，所以，也把这个过程看作是行政管理。,8,政府的社会管理的主要内容,9,二、公共行政的科学管理,公共行政是行政管理的现代形式，或者说，公共行政是行政管理发展到特定阶段的产物，公共行政的典型形态产生于19世纪后期，繁荣于20世纪，是因应工业社会中的社会化大生产以及政治民主化的要求而建立起来的一种行政管理模式。可以把公共行政看作是现代政府出于公共利益的目的，通过自身的科学管理而有效地实现社会公共事务管理的活动。,10,公共行政中的“公共”一词,（1）强调行政活动的主体是公共部门或机构，而不是私人组织或机构；（2）强调公共行政活动与公民权利有关；（3）强调行政活动与公共权力有关，行政活动由公共权力引发；（4）强调公共行政的目的是为公众活动提供平台和服务，这个平台由行政的管理活动进行支撑，保证公众活动的相对公平和社会整体的有效性运作；（5）强调行政所担负的是对整个社会和公众的责任和义务；（6）强调行政过程中的公平性；（7）强调行政活动的公众参与性；（8）强调行政活动的公开性与透明度。,11,“公共行政”概念的提出,第一，是对行政管理范围的确定。将行政管理的范围确定在政府的行政管理方面第二，是对行政体系性质的确认。把当代政府的行政体系与以往的那种作为统治工具的行政体系区别开来第三，是对行政体系外部功能的强调。公共行政的概念要求把视线放在政府职能上，要求政府超然于社会上的不同阶级或利益集团，在它们之间寻求和构建利益的平衡点公共利益,12,公共行政方法的现代化,主要特征,13,三、公共管理的方法与技术,公共管理方法与技术是指公共管理主体在管理社会公共事务的过程中为履行公共管理职能和提高公共管理效能所采取的方式、手段与技术措施等的总称。广义的公共管理方法泛指公共管理活动中所采用的一切方式和措施，包括传统意义上的行政管理方法，也包括公共管理的技术（即所采用的自然科学与技术科学的手段）；狭义的公共管理方法就是指传统意义上的非技术性的管理方法。,14,公共管理方法系统,从公共管理方法与技术的理论基础的角度，可以将其划分为社会学方法、心理学方法、经济学方法、法学方法、政治学方法、数学方法、电子技术方法、系统科学方法等。从公共管理方法作用层次的角度，可以将其划分为一般的、普遍的方法和具体的特定的操作性方法。从公共管理方法作用中人的地位的角度，可以将其划分为强制性管理方法和诱导性管理方法。从公共管理方法与技术产生与发展的历史时期的角度，可将其划分为传统的管理方法与新兴的管理方法。,15,16,新兴的具体的公共管理方法与技术,方法与技术,17,一、政策问题的确认二、政策制定与政策执行三、政策监控与政策评估,第二节政策途径,18,一、政策问题的确认,公共政策是公共管理的基本途径之一。一切公共政策都是起因于特定的问题，也都是为了解决特定的问题。正确的公共政策问题确认就是解决问题的一半，政策问题的确认为政策运行过程奠定了良好的基础。,19,公共政策问题与社会问题,公共政策问题属于一种社会问题，但不是所有的社会问题都能成为公共政策问题，只有那些客观存在的影响规模较大的或具有普遍性的，经过一定途径反映到政府有关部门，为政策制定者和分析者所认定，进而列入政府的政策议程欲加以解决的社会问题，才是公共政策问题。,20,公共政策问题被确认的条件,出现了公众的强烈的诉求，社会公众已经有了明显的不安和普遍的关心,问题必须是客观存在，已经形成了一种客观情势,问题影响有一定的广度与深度,问题属于政府及其有关政策部门职权范围以内应当解决的问题,确认条件,21,确认公共政策问题的主体,最主要也是最经常的确认公共政策问题的主体是政府公共决策部门公共部门的信息机构、研究机构以及咨询、预测、统计机构政策执行部门利益集团和社会团体各领域的专家学者和权威人士社会公众新闻媒体,22,问题描述,问题分析,问题察觉,问题界定,确认公共政策问题的过程,23,政策问题诊断或确认的影响因素,第一，组织结构（OrganizationStructure）。第二，意识形态（ideology）。第三，无知（ignorance）。第四，信息太多（babel）。第五，噪音干扰（noise）。第六，时间落差（lag）。第七，逃避问题（avoidance）。第八，隐蔽问题（maskingproblem）。第九，虚假问题（pseudo-problem）。,24,二、政策制定与政策执行,25,政策制定应遵循的原则,微观的层面,宏观的层面,（1）实事求是和从实际出发的原则；（2）整体效益和系统性原则；（3）社会公正及利益补偿原则；（4）审时度势原则。,（1）信息准全原则；（2）预测性原则；（3）兼听原则。,26,确定政策目标,设计政策方案,论证评估方案,抉择方案,公共政策制定的环节,27,政策执行的分类,从政策执行主体的权力来源的角度，可分为依权执行、受权执行和委托执行；从政策执行主体态度的角度，可分为积极的政策执行和消极的政策执行，即作为和不作为；从政策执行方式的角度，可分为强制性执行和非强制性执行；从政策执行受法律约束程度的角度，可分为羁束和自由裁量。,28,政策执行的原则,执行原则,29,政策执行的影响因素,政策本身，即政策的权威性、合理性与科学性、明确性与具体性，可靠性、稳定性与连贯性等；政策执行的各种资源，即人员素质、信息全面和准确、经费设备完善等；政策执行的组织机构，即组织机构的层级与幅度、命令与服从、分化与整合等；政策执行的适用主体，即适用主体的同质性、能动性、数量等；政策之外的社会环境，包括政治的、经济的、文化的、技术的等各种环境条件。,30,三、政策监控与政策评估,31,适当性,评估标准,政策评估的标准,回应性,32,一、利益分化与利益博弈二、公共管理的政治过程三、法制建设与政治协调,第三节政治途径,33,一、利益分化与利益博弈,公共管理得以产生的时代在利益分化和利益博弈都达到了无以复加的地步。利益是在人们的一定的社会关系中表现出来的或得到实现的需要。利益可以分为经济利益、政治利益和精神文化利益。利益分化往往源于劳动者个体的禀赋、能力和需要的不同，但是，在等级化或阶级分化的社会中，它也是由于劳动分工的不同和劳动者对生产资料的占有不平等所造成的。,34,我国改革开放进程中利益分化的原因,35,从利益博弈的结果分类,含义,（1）私权之间的博弈；（2）公权与私权之间的博弈；（3）公权内部的博弈。,利益博弈及其分类,（1）“负和博弈”；（2）“零和博弈”；（3）“正和博弈”。,利益博弈是各种利益在不同主体之间进行分配的过程，是利益的相关各方为了自身利益的实现而与其他利益方展开竞争或合作的过程。,从利益博弈的主体分类,36,社会利益协调机制,建立健全利益引导机制,建立健全利益调节和补偿机制,建立健全利益约束机制,建立健全社会利益协调机制,37,二、公共管理的政治过程,政治过程可以理解为在特定历史阶段中政治人的政治关系、活动及其活动规则的变化与发展过程。政治活动的内容：（1）对政治权利的追逐、行使的过程；（2）政治革命过程、政治改良过程、政治发展或变迁过程；（3）规则的变化、发展过程。,38,利益表达与利益综合,利益表达是政治过程的起始阶段，而利益实现则是政治运行的结果。利益表达本身就是人们将自身的需要传达给政治体系的过程，政治体系在接受到相关的利益要求后才经过后续的政治过程来进行利益的分配。利益综合，是指把相同的利益需求集中起来，或者把不同的利益需求协同起来，形成若干政策方案，并把方案提交给决策中心，以期得到承认和采纳的过程。随后的政策执行，就是政府以及非政府组织等实施政策达到预期目标的过程。,39,公共管理过程与政治过程,公共管理过程在很大程度上表现为政治过程。不仅政策的制定和执行需要体现出各利益主体的利益诉求，需要平衡各利益主体间的利益，而且，公共管理者的所有构成部分都与政治部门或利益集团有着直接或间接的联系。作为公共管理者的最为重要的构成部分的政府本身就是一个政治机构。同样作为公共管理者的非政府组织，在很多情况下可能就是某个（些）利益的代表。以个体的人的形式出现的公共管理者，也是拥有特定的政治理念的和政治倾向的。,40,三、法制建设与政治协调,法制建设就是指法律制度建设的过程和结果，意味着确定法律制度在社会治理中的基础性调节作用。政治协调是协调的一种特殊类型，它是一种政治管理职能，是指对一定范围内的政治关系和政治力量进行平衡和调整的活动。,41,法制与法治,法治是法制的实现方式，是法制的目标，法制建设无非是要实现充分的法治。同时，法治也依法制为前提。近代以来，法治既是社会治理的手段，也是社会治理的目标。但是，法制又并不等同于法治。即使有着健全的法制，也并不意味着必然有着理想的法治。现实中经常存在这样的情况，即在法制建设已经达到相当发达的水平时，法治的状况却不尽如人意。结果，法制也受到了破坏，甚至趋于瓦解。当然，更多的情况是，人们按照法的精神建立法制体系，而在现实中却不得不向各种势力作出妥协，从来也没有实现过理想的法治。,42,法治的客观性和普遍性,第一，法治具有客观性的特征，至少在形式上表现为不是根据某些人的意志而做出的秩序选择。第二，法律具有普遍性的特征。一切法律规则，都是针对人的社会生活中的那些具有普遍性的问题而提出的，根据法的精神，针对个人和只对个人有影响的法律是不具有存在的合理性的。法治的形式化特征决定了它在规范和处理一般性社会问题时是有效的治理工具。,43,政治协调的功能,在法治社会中，政治协调往往是法治的周延性不足的补充。从政治系统的内部看，政治协调可以调节国家各类组织及其成员的关系，使人们在思想上达成共识，在行动上谋取一致，在利益上寻求平衡，从而有助于减少政治运行过程中的功能损耗，建立起结构完整、分工合作的政治体系，充分实现政治运行的整体功能。从政治系统的外部环境看，政治协调则是政治系统回应环境需求的有效手段，有助于政治主体通过政治信息的反馈不断的调节自己的行为，以适应变化了的社会经济文化环境，最终有利于节约管理成本，减少社会冲突与促进社会合作。,44,政治协调的分类,强制性政治协调契约性政治协调,45,政治协调与政治沟通,从一定程度上讲，政治协调的关键途径是政治沟通，或者说，政治协调是政治沟通的重要目标或结果。政治沟通是指政治系统的