村庄的“弱监护人”：对村干部角色的大众视角分析

1 / 20 村庄的“弱监护人”：对村干部角色的大众视角分析 以鲁南地区农村实地调查为例 一、景及问题的提出 对于中国大陆村庄政治的研究，历来是海内外学者关注的问题，并对此已做出了大量论述。在对中国传统农村社会的研究中，有双轨政治（费孝通， 1947），士绅操纵（孔飞力， 1990） ,经纪体制 (杜赞奇， 1995)以及皇权士绅小农三层结构（孙立平， 1994）等理论。这些理论的一个共同之处即是都建立在国家社会的分析框架之上。不管是士坤社会，还是经纪人，都是强调地方精英在国家与民众的互动关系中发挥作用。他们确实看到了地方精英是国家权力到达基层社会的媒介，同时也都倾向于认为地方精英能起到缓冲国家权威和压力、保护地方民众利益的作用。这些理论无疑都是对中国传统社会中国家与社会关系的经典论述，笔者在此亦无意挑战前人的观点，只是认为这种关系着国家、社区利益的重大事件的发生毕竟只是少数，而地方精英的作用更多地体现在对日常生活事件的处理上。正如费孝通在 中指出，社区领袖不仅有责任仲裁社会争议，2 / 20 照看公共财产，组织自卫，管理公款，以及传达、执行上级政府下达的行政命令，更多的工作则 是帮村里的居民写信、念信，以及代办其它文书，按照当地借贷规划算帐，办婚礼等生活琐事（费孝通， 1986:75）。而这种多样性、复杂性，并不能用上述任何一种理论加以概括。基于此，笔者试图避开国家社会的理论框架，以一种平民化的视角来透视地方精英的作用。 在这里不能不提到杜赞奇的权力的文化网络。他认为权力的合法性不是由国家的行政命令赋予的，而是建构在文化网络的基础之一。文化一词是指各种关系与组织中的象征与规范，这些象征与规格包含着宗教信仰、相互感情、亲戚纽带以及参加组织的众人所承认并受其约束的是 非标准（杜赞奇 ,1992:20）。这就不能理解何以某些处于国家官僚体系之外的精英分子能成为社区领袖。原因正在于其权力是产生于大众社会的文化网络之中，是由民众所认可的，而非源于国家的行政任命。而要在此基础上进一步理解大众究竟把地方精英认同为何种角色，则要对这种文化网络的内涵作出分析。中国传统社会以儒家文化为主导，其以三纲五常为核心、强调秩序与服从的思想深入地浸透到社会生活的各个层面，形成了数千年来的家长式的统治模式。在父母官与子民的角色定位中，是民众以对权威全面的服从为代价来寻求权威对他们全 面的庇护。而这种大众与3 / 20 权威间的相互关系，实际已扩展到国家统治秩序之外，成为大众与精英间普遍的互动模式。也就是说，地方精英即使不是国家所认可的官，也会被普通民众之为父母，而且由于地方精英生活于社区之中，与民众的关系更为密切，因此他们也就更为民众所依赖，而民众对他们的服从也往往更加自觉。由此，笔者认为父母与子女间监护与被监护的关系和地方精英与民众的关系最为相似，在民众眼，地方精英正是扮演了监护人的角色。中国传统的乡村社会中，地方精英作为当地的社区领袖即监护人，不仅是国家权力的代理人、社区利益的保护者 ，也是社区公共活动的承办人、共有财产的保管者、社区纠纷的协调者，甚至还是社区成员婚丧嫁娶的组织者。其职责可谓事无巨细，他们管理着村庄的一切，也保护着村庄的一切，这正是传统社区监护人的特征。 建国后的中国农村发生了翻天覆地的变化，但新的政治体现的建立并未消除农民的传统意识，反面强化了他们对权威监护人角色的认同。从土地改革到互助合作再到人民公社会的过程，就是农民逐步失去对生存资源的控制而归属到总体性组织之下的过程。由于公社对资源的全面垄断，农民不得不依附于公社组织才能生存。而公社干部大都是社区的精英 分子，使得这种本来由制度造成的组织性依附转变成为农民对地方精英个人的依附。由于对资源的高度控制，公社干部甚至比传统社会的士绅更加强有力地控制着村4 / 20 庄的大小事务。可以说农民对社区精英的监护人认同，在新的土壤中得到了进一步的发展。也就是说，农民正是带着这样的意识进入了新的改革时期。 有学者从国家社会理论视角出发，认为改革前总体性社会是一个科层体系，任何组织实际都只是国家控制的工具，并没有独立的权力。而村庄自治以后，国家力量退出基层社区，地方权力实际重新回到社区精英的手中。尽管王汉生根据精英影响力 的来源，将其分为党政精英、经济精英和社会精英（王汉生， 1994），但从王晓毅、折晓叶等人对超级村庄的研究中，我们可以看到村办企业的董事长、经一等所谓的经济精英实际就是村里的党支书、村长这一类行政干部，而社会精英的影响也同样要通过行政权力能发生作用。所以，社区精英实际是以所谓的党政精英为主要力量的。王汉生指出他们实际就是权力精英，其权力是由上级党政机关正式授予的（王汉生， 1994），即是指以村支书、村长为首的，包括党支部和村民委员会等村政治组织成员在内的村一级干部。人们似乎觉得又回到了传统社会，不同的是，在国家与民众之间充当中介和社区保护人的不再是士绅阶层，而是掌握着村庄实权的干部。但如果从民众的视角出发，村民眼中的监护人不但没有因其权力的扩展而作用有所增强，反面出现了弱化的趋势。笔者以在鲁南农村的实地调查为基础，通过分析当地城市化过程中干部与村民关系的变化，来5 / 20 说明民众对社区精英监护人的认同是如何在事实和意识两方面被削弱的。 二、调查对象简介 笔者选择的调查地点位于山东首南端的 Z 市，当地经济发展较之全省来说相对滞后，是一个正在扩展中的城市，这给我们的研究提供了很好的条件。因为一个城市不断向外扩展 、兼并农村地区的过程，也就是周边农村地区的城市化过程。在此过程中，过弱现代因素与强大的传统阻碍因素及其深层而又稳定的社会结构之间，自然正经历着激烈而又缓慢的相互耦合与相互冲突（陈勇江， 1994）。而离城市最近的农村地区，由于首当其冲受到这股浪潮的冲击，这两种力量的碰撞也就更剧烈，因此矛盾也就更突出一些。基于这样的假设，我们选择了位于城乡结合部的两个村庄吉庄和东村作为调查对象。 这两个村均位于该市东公里的市郊地区，行政隶属于市郊乡。据官方统计资料显示，吉庄现有 2812 户，总人口 5523人；东村 1196 户，总人口 4076 人。而我们从村委会了解到的情况却是，吉庄现有 200 多户，总人口仅 800 多人；东村也不过五六百户，总人口 1800 多人。造成这种出入的原因是由于土地被大量征用，政府允许两村村民转成非农业户口，吸引了大批外村人员纷纷通过关系将户口迁至此地。因此，在这两个村里，有新户和老户的说法。新户6 / 20 即指为了转为非农业户口而挂靠过来的外来人口，老户才是原住的本村居民。这两个村特殊的人口构成情况，我们在下面的论述中还将涉及。 随着城市建设的扩展，两村的土地不断征用，到 1991 年，吉庄土地已全 部被征用，而东村也仅剩下土地 103 亩（以包括新户在内的全村总人口基数，人均占地仅 3 厘）。正是在这种情况下，区政府才批准允许这两个村民的农民转非农业户口。从转户到现在，已过去十年。村庄周围都已变成了城市住宅小区和宽阔的水泥公路。但为该市建设做出过重大牺牲的吉庄和东村，却似乎被城市遗忘了。进入这两个村，仍是一栋栋独立、低矮的居民，狭窄的小路（东村情况稍好，吉庄甚至仍是土路）。感觉就像走进城市包围中的农村岛屿。 我们的调查正是在这样的农村岛屿中进行的。在调查过程中，我们采用个案访谈与文献研究相结合的方 法。访谈对象包括乡、村干部和普通群众；资料来源包括市政府相关档案、村庄公开资料和有关个人提供的书面材料。 三、监护人的弱化 首先要说明的是，由于个案的特殊性，这里的社区精英实际等同于村干部。吉庄、东村都是经济较为落后的农村，如吉庄总共 200 多户的本村人口里，就有近 50%的家庭月收入低于 163 元（当地最低生活水平）；而东村也大致有 1/5-1/47 / 20 的人处于失业中。少数人极度富裕，但在社区中并不起领导、管理、整合的精英作用（王汉生， 1994）。人家作大生意的，成天在外面赚钱，哪会在这（村里）瞎耗。 所谓的经济精英在吉庄、东村可以认为是不存在的。而社会精英，即家族中的精英分子，其领导、管理、整合功能的发挥，也是通过争夺村里的行政权力来实现的（这在后面的论述中还将涉及）。所以，如果说两村村民是带着对社区权威、精英分子监护人的认同开始城市化进程的，那么他们眼中的监护人就只能是村干部了。 在此还需要指出的是，村级干部虽在行政上划分为不同的职务和组织，按照 1998 年正式通过并颁布执行的中华人民共和国村民委员会组织法规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织、主要办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。中国共产党在农村的基层组织（即党支部笔者注），按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；按照宪法和法律，运行和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。此外，村级政权还没有村民小组、村民代表、民主理财小组，它们对常支部和村委会的工作有协助和监督的职能。但笔者并未对上述机构作出具体的区分，而是将其作为一个整体来分析，原因有两点：首先，就所调查的村庄来看，8 / 20 各机构在人员构成上存在着严重的重叠。我们 发现，两村均存在一个干部身兼数职的现象，支书和村长由一个担当，支部班子同时又是民主理财小组的成员；其次，这种人员构成上的重叠，造成村庄内的权力机构在根本利益上一致，不存在任何职能上的分化，在整体上成为一个有别于普通村民的权力精英集团。 回顾吉庄、东村两村的征地全过程，可以清楚地看到村干部的监护人角色是如何逐渐弱化的。早在 80 年代中期，政府为城市建设的需要，已开始将这两村的土地划拨给企事业单位使用。此后的十余年中，平均每年都要占用当地的耕地五十余亩。征地所得资金由村集体实际就是由村干部统一管理。按 照国家规定，这笔款项应该被用来发展集体生产、安排村民就业。而村干部们用村集体财产开办工厂之初，也允诺了让村民进厂上班，并在年终按征地份额给全体村民分红。村民们满怀信心地期待着进厂上班、年终分红，希望他们的监护人能带领大家过上城里人的生活。但现实却不能尽如人意。由于村办企业规模较小，招工名额远远不能满足村民的要求。而所谓的分红也只是一纸空文。在调查中，我们发现吉庄虽有诸如预制厂、汽修、电器厂、电瓶厂、海绵厂等多家村办企业，但在部分都处于亏损、停产的状态，有的厂甚至自建成以来就从未生产过。乡里让办企业 ，他们（指吉庄村干部）就从河南买来了价值一百多万的9 / 20 机器建预制厂，结果原料又不足，一百多万的机器就撂在那儿，没办法生产。已经进厂的农民由于工厂停工，实际也是被闲置在家。在这种情况下，村干部只有鼓励村民另辟就业渠道，如东村就曾集体出资修建了农贸市场，将摊位租给村民，但仍是僧多粥少，远不能满足全体村民的就业要求。村民在无奈之余只有自找出路。据我们了解的情况，大部分村民从事小本经营，他们或批发蔬菜、水果在城市住宅贩卖，或靠手艺吃饭（加以卖当地特产煎饼为主）。村民越来越清醒地认识到现在的干部是靠不住了，他们更 加积极的投入到市场之中，而非只是把目光局限在村庄里。在此过程中，村民对干部的信任也丧失殆尽。征地以来，村民的生活状况并未有很大改善，他们感受最深的只是求生的艰难，而相反地，村干部的生活却殷实起来；村办工厂本是村民的集体财产，但厂里的管理人员或多或少都与村干部有着某种关系。村民私下刘：那（集体企业）就是他们（指村干部）的姑表娘舅厂！笔者在吉庄调查时，就刚巧碰到了村民上访，乡里派来工作组调查。实际上，该村在 1995 年就已上访过一次。两次上访正是由于村民怀疑村干部贪污集体财产，要求清查帐目；而在东村，虽然 实行了民主理财，帐目公开，但村民对此却是另一套说法。他们（指村干部）自己当家，钱花哪儿去了，告诉一声就完了。财务公开？那个没用，（村里）每年维护一辆车要一万多，这个有假。总10 / 20 之，吉庄、东村在城市化进程中，村干部手中可运用的权力确实增加了，而这不但没有强化他们在社区中的监护人作用，反面使其权威愈来愈低。客观原因是，当地的城市化并非在自身现代因素增长的基础上主动进行的，而是人为地被纳入了城市范围中。工业化程序的不足，导致现代经济的增长缺乏原动力。经济滞后、资金匮乏使得村干部即使实权增大，但在为村民创造 就业机会、改善社区福利方面却是巧妇难为无米之炊。更重要的是，村干部在主观上也无暇做好村民的监护人。他们的干部身份并未被纳入国家行政系统，就其本质而言，和普通农民是一样的。这使他们在市场经济的冲击下，同样面临着出路问题。因此村干部在利用所控制的集体资源时，首先考虑的只能是如何为自己谋求到更多的好处，而非是全体村民的利益。另一方面，村民在自谋生路的过程中，也日趋分化，而村干部越来越不能满足他们多元化的利益要求，这无疑使村民心目中的监护人形象进一步削弱。 但这不是说村民对干部的监护人角色的 认同就此消失了。事实上，村干部仍在村庄生活中的挥着重要作用。他们仍像以往的社区领袖一样，既要完成上级政府的各项任务，包括计划生育、征收钱粮、传达政策等，又管理着社区内的日常生活，诸如调解邻里纠纷，评选五好家庭，以及给村里老人发放年终慰问金等等。在调查中，大多数村民在财11 / 20 务问题上对村干部表示不满，但他们的这种不满，几乎都来自于同样的一个理念：一村人就像一家人过日子，作儿女的把钱交给父母管理，而父母就应该用这些钱为子女做些事，如果在子女需要用钱的时候，父母却拿不出钱了，那就是作父母的不对了。可见，父母 即监护人的意识仍然深入到村民的心里。而村民在个人不能解决的问题上，也寄希望于村干部。如在东村，村民普遍认为饮用水的水质太差，就由村干部村民的意见反映到乡政府，希望能加以解决。而乡政府调查后的结论是水质合格。但这并未使村民信服，而且他们还试图说服村干部不要遵循乡里的意见，希望与他们关系更为密切的村干部们能体察民意，为此事做点工作。 所以，理由认为，一方面村干部的监护人角色无论在事实上还是在村民的认知上，都已极大的弱化；另一方面由于村干部的影响力和村民意识惯性的作用，这种监护人的认同又还未完 全消失。因此笔者认为，吉庄、东村两地的村干部在城市化过程中，可以说由村民心目中的监护人转变成了事实上的弱监护人。下面笔者将从村干部和村民两方面，分析造成这种局面的主要原因。四、原因分析 （一）市场意识的影响使村干部的个人意识日益凸显，从而弱化了其传统的监护人角色 首先，国家力量退出农村社区，村干部的自主空间大大扩12 / 20 展。 村庄自治从一个侧面反映出国家力量开始退出了社区，总体性国家时期的科层式的权威统治，即以往那种比较实在的对实际过程的控制，已转变为一种比较虚的原则性控制（孙立平，王汉 生等， 1994）。也就是说，国家制定的各项政策，只是给出了一段约束区间（王汉生等， 1997） ,从原则上对地方工作发挥导向性的作用，至于具体的实施就要靠干部们因地制宜了。村庄自由政治空间（杨善华， 2000）的扩展，使得村干部在执行上级政策时，有充分的主动性。王汉生等认为，村干部通过变通的策略（王汉生等， 1997）使上级的政策最终对自己有利；而杨善华更加强调：村干部对待上级实际是一种实用主义立场，即与己有利的就执行，与己不利的，则通过形式化的手段，只将其落实到口头上、会议上，想方设法不执行（ 杨善华，2000）。这种对上级政策的应对策略，在吉庄、东村体现明显。如前所述，国家规定村办企业旨在解决村民就业，但由于具体的人事安排权仍掌握在村干部手，这就使得吉庄的干部们有机会优先安排自己关系网络内的人从事更好的工作。又如，国家要求村庄必须设置民主理财小组，定期召开村民代表会议和村民全体会议，以此来监督村干部的工作。但村干部在执行过程中，却完全走了样。笔者在东村村委会的人事安排上发现，所谓的民主理财小组成员，实际就是党13 / 20 支部的原班人马，而在村民代表中，除掉支部和村委会成员，普通村民也寥寥无几。至于村民全 体会议，两村村民均反映，近十年来从未召开过。都是他们（指村干部）说了算，哪轮得到我们瞎掺乎。可，随着国家力量的退出，村干部在行政权力方面有了更大的空间。而与之相应的，却并非村干部监护人作用的增强，因为这种主观能动性的提高，客观上刺激了权力的掌握者在最大限度内为自己争取利益。 其次，城市化的有利时机，为村干部在行政权力时，创造了更多获取私利的机会。 处于剧烈变迁中的吉庄、东村，其本身的不稳定性和制度上存在的空隙，为村干部提供了前所未有的契机。这不但表现在村干部对资源的优先占有和对差序关系网络 的维系上，更表现在城市化背景给村庄带来的市场机制。在此过程中，村干部已逐渐学会了如何用手中的权力作为市场交换的筹码，为自己换得更大的利益。正如前所说，村干部无可推卸地承担着村民监护人的责任。法律上认为，监护人与被监护人之间存在着的权利交换。监护人以实现某一目标为被监护人带来某种利益，以此与被监护人进行交换，获得职位权利与报酬等。但由于监护人掌握着对法人资源的控制权，在交换中总是处于有利地位，所以常常出现过度要价的情况。同样地，村干部总是在利用他们的权力待价而沽，只有在他们认为最有利的时候，才会将其 抛售。在吉庄，14 / 20 我们就曾遇到这样一个案例。村里的老户张某，想在本村承包二亩地办养殖场，在他看来，这只是跟干部说一，顶多递支烟、吃顿酒的事，但却没想到村里会把地发包给才把户口迁过来不久的一个新户。事后才知道原来对方给了村里更为优厚的条件。张某对此非常不服，认为干部怎么也该先照顾自己人，而非向外人。但在村干部那，就不是自己人与外人的问题了。把地发包给老户，正因为是自己人，村干部才不可能坐地起价、从中渔利，否则他们将付出整个熟人社会谴责的代价；而面对只是把户口挂靠过来的新户，却不须有此顾虑。他们 可以漫天要价，为自己争得更多的实惠。二者相较，村干部根据市场的最优原则，理所当然地选择了后者。我们似乎可以认为，村庄的城市化进程就是村干部从传统农民转变为现代经济人的过程，也就是说他们的监护人角色日益弱化的过程。 （二）市场的介入减弱了村民对监护人的依赖 随着村庄逐渐被城市消化，村干部不再是村民唯一的资源提供者。广大村民在被真实地割断了与土地的联系之后，不得不把市场作为新的资源提供者。在此过程中，村民们已分化为一个个独立的利益个体，昔日同质同构大家平等的村庄已不复存在。这种离散式的个体经营， 导致了村民的利益多元化，而村干部在所控制资源日益减少的情况下，难以满足村民多元化的利益需求，从而降低了其本身的可依赖15 / 20 性。 事实上，从人民公社到家庭联产承包，再到失去土地、自谋生路的历程，已在很大程序上锻炼了村民的自主性。村民大多在政府初次征地时就开始了一种家庭分工，家里为数不多的地一般由妇女耕种，而男性成员则出外从事非农行业。这种男挣钱，女种粮的格局一直维护到完全丧失土地为止。正因为当地人口长期从事非农业，已经和市场有了一定的接触，所以在得知政府不解决农转非人员的就业问题时，村庄才会如此平静。在他们 看来，土地本来就是国家的财产，我只是在这（地）上面种，但地始终不是我的呀！人家要收回去，你有什么办法？闹也没有用，还不如自己多找点活干。在清楚地预期到无论是找村委会哭诉还是论理都会毫无结果的情况下，村民是不会对村干部这位监护人存在任何幻想的。 在失去土地、走向市场的过程中，村民认识到了这种趋势的不可逆转性，因而倾向于一种理性的选择。他们把目光更多地投到了村庄以外的大市场中，从中寻求各自所需的资源。而对于村干部的态度，则趋于务实。他们对村干部监护人角色的认同，是建立在其密切关心的集体资源的 基础之上的，带有很大的实用主义色彩。如前边提到的张某，长期在外跑生意，很少回到村内，但在承包土地一事上，却想到了自己的老户身份，希望村干部能给予优先照顾。 16 / 20 但正如村民的开放难以避免一样，面对城市的包围，村庄的开放同样是必然的。作为城市边缘的村庄，由于其特殊的地埋位置，使得很多梦想取得城市户口的外人挤进了村庄，造成村庄内部新户反而多于老户的现状。新户的介入直接改变了村庄以地缘为基础的世代相居、牢固持久的社会关系。同时，由于新户在经济状况、社会地位上普遍较高，也造成了多数老户心里的不平衡。他们希望村 干部能把新户排斥在村庄之外，但后者从发展本村经济考虑，不得不吸纳外来力量，而不可能把所有资源都给予老，致使老户们把和新户在经济上的差距都归因于新户占了本属于老户的福利，好处都被他们得了。而使他们得好处的，自然是村干部了。村干部作为监护人，却不可能逆转村庄边界逐步被打破的现实。而新户的进入，也确实为某些村干部牟取私利提供了契机。由此，进一步加深了村民对其监护人角色的失望，使他们日益远离了村庄事务。而这种离心力的加剧，又只能让村干部的监护人角色更趋虚化。 五、影响 总之，在欠发达农村地区的城市化 进程中，村干部理应起到引导和保护其顺利进入市场的监护人作用，但上述原因使其只能扮演弱监护人的角色。这种角色在村庄现代化的过程中，造成了如下影响： （一）既无法下传，亦不能上达，弱监护人的17 / 20 地位更加尴尬 前面已经说过，随着农民日益融入市场，形成了农户市场互动的新逻辑，也就是说，农民在经济生活上早已走出农村社区，而进入了更为广阔的社会。村干部控制资源的减少，使村民不再象以前一样依赖村干部，他们把目光更多地投向市场，越来越远离了村庄事务。对村集体来说，他们失去了对影响农民生存发展资源和 机会的控制，也就失去了可让农民完全服从的权威性。而对村民来说，村干部这一监护人所能提供给他们的保障越来越不能满足他们的需要，从而使社区成员对村委会的失望亦越来越深。村民的离散使国家政策被阻滞在村一级，而无法在真正意义上下达于民，客观上进一步弱化了村政权的监护人角色。 在东村的党支部书记办公室里，笔者看到了一套以规范行为、规范秩序、规范监督为核心的行政管理制度，其制度之完善不禁令人叹服。然而，据我们了解到的情况，这些依据国家政策制定的村规村制也仅是写在黑板上而已。孙立平认为，农村政权的运行机制是 以问题为中心的，而非以制度为中心。也就是说，村干部并不是按照制度来安排工作的，而是遇到什么问题就解决什么问题。 另一方面，村干部也无法起到上达的功能。控制资源和削弱，已经使村干部因其诱惑力的锐减而一落千丈指挥不灵了（胡俊生， 1990）。而其内部的权力争夺以及村干部更多18 / 20 地从自己利益出发来决策，更让民众齿冷，导致村民对村级权力不信任的加深。如前所述，随着市场经济日益侵入农村，村干部也开始有了自己独立的利益要求。而谁掌握了