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年关于干部挂职现象调研报告 尽管没有进入当代研究者的视野干部挂职却在中国走过了将近30多个春秋作为干部人事制度的重要内容之一挂职对于干部的培养和锻炼对于中国现实政治的运行无疑具有深刻影响 调查显示到下级机关挂职即“下挂”最为盛行并逐渐趋于制度化 调查发现挂职通常有四种形式：一是到下级机关挂职即“下挂”最为典型的是通常所谓的基层锻炼；二是到上级机关乃至中央国家机关挂职即“上挂”；三是到其他地区的机关挂职；四是到国有企事业单位挂职然而在现实政治生活中许多地方政府往往突破常规创造了丰富多彩的挂职锻炼形式如有的地方政府借助其他地区机关的牵线搭桥组织公务员到当地民营企业挂职学习其管理经验进行招商引资；有的地方政府选派大量的年轻公务员到村级“两委”担任职务进行锻炼 由于区位环境和领导工作思路的差异不同地区的挂职工作开展得并不均衡甚至在一地的不同辖区挂职也迥然不同就挂职的类型来说“下挂”最为盛行并逐渐趋于制度化；到其他地区特别是发达地区挂职近年来开始在河北、江西这种内地省份逐渐兴起并且在未来若干年内呈扩大趋势；至于“上挂”地方政府没太多发言权主要取决于上级政府的安排 从干部的意愿来看他们更愿意去上级机关和发达地区挂职而不是到贫穷落后的乡镇和村挂职因为两者带来的诱惑实在差别太大从挂职的内容来看下派干部主要是进行资金和项目方面的帮扶；异地挂职(去发达地区)干部以招商引资为主附带学习交流；而上派挂职人员基本上停留在学习提高上从挂职的体会来看下派挂职能真正锻炼干部磨掉他们身上的官僚气息；异地挂职人员则获得了思想观念上的洗礼；而上挂人员开阔了眼界锻炼了宏观思维方式 调查表明挂职已经成为影响干部升迁的一个重要因素 尽管到目前为止尚未出台专门的条例来规范挂职的运作但各地都按照某种既定的操作方案安排不同挂职活动而且各地已经根据实践发展出趋同的“准制度安排”这种准程序化的政府实践方式为比较不同地方的挂职活动提供了一个起码的依据也是今后中央提供相关制度供给的基础 各地在选派挂职干部时不仅强调政治素质好和工作能力强而且对年龄和学历都有硬性要求如武安和吉林选派挂职干部时规定年龄不得超过40岁；而株洲和九江则规定挂职人员必须在35周岁以下至于学历基本上清一色要求大专以上此外不同的挂职类型还附加一些特殊的标准如到基层挂职往往强调热爱农村工作；到异地挂职则强调纪律观念和大局意识；到上级机关挂职往往是一些重要后备干部 挂职人员的职务安排一般包括两种类型：一是虚职如xx助理农村工作指导员；二是实职包括副县长、乡(镇)党委副书记、副乡(镇)长、副主任等党政副职和村党支部书记等少量正职笔者在调查中发现下派挂职一般担任实职居多而去异地挂职和“上挂”绝大多数都是出任虚职这种差别的出现主要跟接收单位的谈判能力有关下级政府肯定要义务性地给“上面”派下来的人以实质性的锻炼；而上级政府和其他地区则可能出于种种顾虑而不敢让挂职人员担纲各地对挂职人员的管理与考核也基本上大同小异而挂职的评价则涉及挂职成效与提拔使用除九江外其他三地的各种挂职文件都清一色地规定了“挂职期满后表现优秀的人员可优先提拔使用”像吉林还将挂职成效分为“优秀”与“特别优秀”两个层次：对于经考核为优秀的人员可优先考虑职称、职级晋升；对于特别优秀而且具备提拔条件的要予以提拔重用尽管九江市委组织部的官员反复强调挂职(怕表现很优秀)并不意味着提拔它只是一种正常的干部锻炼途径然而庐山区的挂职实践似乎刚好与此说法相反据笔者观察庐山区的驻村挂职干部中表现优秀的基本上都被提拔了 可见不管是书面规定上还是实际政治实践中挂职已经成为影响干部升迁的一个重要因素唯一需要厘清的是挂职在提拔条件里面占据多大权重提拔依据的是组织部门的书面考核结论还是干部的实际挂职成效 干部挂职实践中存在些问题 调查发现挂职的运作并不尽如人意而是存在着诸多问题这些问题的存在使得挂职这项准制度的出发点和现实效果之间存在较大“出入”影响了该制度的绩效 从挂职人员、派出单位、接收单位三方分别来看首先挂职人员自身存在认识偏差有些挂职人员把挂职锻炼看作一个过场将自己视作当地的一个“短暂过客”认为挂职期间只需应付一下就可以在这种思想的指导下他们往往“身在曹营心在汉”满足于敷衍被动地开展工作而非主动承担相应的职责创造性地开展工 其次挂职人员派出单位有不少“尴尬”参加挂职锻炼的人员一般是年轻的、有培养前途的公务员将他们派出去挂职对于派出单位来说在短期内无疑是一种损失特别是那些人员较少、工作量大的单位而且在此期间派出单位还要负担挂职人员的工资奖金以及一定量的挂职补贴有的地方甚至要求派出单位作为对口支持单位而对挂职地区(一般是乡镇和村)进行资金方面的支持有的派出单位干脆形象地将这种做法称之为“为他人作嫁衣”正因如此有些派出单位要求挂职人员兼顾原来的工作而不是按规定彻底与之脱钩在访谈的同时挂职人员接收单位颇有“顾虑”一是职位安排上的顾虑挂职时间一般不超过两年出于对挂职人员不熟悉情况和短期行为的担心接收单位一般不敢安排主管或分管某方面工作的实职而只是安排一些辅助性的虚职这样挂职人员很难得到实际的锻炼二是费用方面的顾虑尽管挂职人员的工资奖金由原单位承担但接收单位要为挂职人员提供相应的办公场所和经费如果是挂领导职务还要配备秘书、司机和小车这些费用累计起来