硕士论文-乡村治理的制度变迁分析——以村民自治制度为视角.pdf

南昌大学 硕士学位论文 乡村治理的制度变迁分析以村民自治制度为视角 姓名：付含宇 申请学位级别：硕士 专业：行政管理 指导教师：陶学荣 20080108 摘要 摘要 治理，是当代政府管理的一种新形式，是行政改革的产物。它不同于传统 的“管理”，好的治理( 即善治) 就是使公共事物所覆盖的公共利益最大化的社 会管理过程，其本质特征在于它是政府和公民对社会公共事务的合作管理。由 此，传统的政府管理也逐步向治理( 善治) 转变。 中国自古便有“自治”之传统和因素。早在氏族社会时期就有“天下为公， 选贤与能”的规定通过“选举”和“罢免”等机制，氏族成员可行使其参与 氏族社会管理的权利。到了封建社会初期，产生了乡旱制度，再发展到后来的 保甲制度以及建国后的人民公社制度等等，这些比较典型的制度都体现了“自 治”的因素。直到2 0 世纪8 0 年代初，真J 下意义上的村民自治在中国大地萌生。 随着村民委员会组织法的颁布以及“草根民主”观念的渗透，村民自治也 越来越备受社会的关注。村民自治制度实质上就是国家对农村进行整合和再组 织的一种民主化治理方式，即由村民自己管理本村事务，这种民主化治理集中体 现为“乡政村治”模式。 村民自治是在一定的社会背景下形成，并在特定的村落场域中演绎，在这 一制度变迁过程中，存在既得利益者和潜在收益者之问的利益争夺，这种利益争 夺在现实中便演化为不同利益主体和组织形态之白J 的多重博弈，在这多重博弈 中，不同阶段、不同条件下，其方式和所起作用的深度也各不相同，博弈的结 果也有差异。回顾其二十多年来由的变迁历程，可见，村民自治的缘起、推行、 发展，无不是乡村中多元力量间的彼此角逐、互动和博弈的结果。同时也丁F 是 在这些博弈中，不断推动着农村民主制度的不断探索与创新。 关键词：村民自治：制度：乡村治理 A b s t r a c t A B S T R A C T G o v e r n a n c ei sn o t o n l y an e wf o r mo ft h ec o n t e m p o r a r y g o v e r n m e n t m a n a g e m e n t ，b u ta l s oap r o d u c to ft h ea d m i n i s t r a t i v er e f o t i l l D i f f e r e n tf r o mt h e t r a d i t i o n a l l y d e f i n e dm a n a g e m e n t ，ag o o dg o v e r n a n c ei sap r o c e s so fs o c i a l m a n a g e m e n tt om a x i m i z et h ep u b l i ci n t e r e s t sf o rt h ep u b l i ca f f a i r s I t si n t r i n s i c c h a r a c t e r i s t i cl i e si nt h ec o o p e r a t i v em a n a g e m e n to fg o v e m m e n ta n dc i t i z e n si nt h e p u b l i ca f f a i r s T h e n , t h et r a d i t i o n a lg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ti si nt h et r a n s i t i o no fa g o o da n dw i s eg o v e r n a n c e C h i n ah a sh a dat r a d i t i o n a lf a c t o ro fs e l f - g o v e r n m e n ts i n c ea n c i e n tt i m e s L o n g b e f o r ei nt h et i m e so fc l a ns o c i e t y , C h i n ah a dt h er e g u l a t i o no f t h ew h o l ew o r l da s o n ec o m m u n i t y ， s e l e c tt h ew o r t h ya n dp r o m o t et h ec a p a b l e ”a n dt h em e c h a n i s mo f e l e c t i o n a n d d i s m i s s i o n T h ec l a nm e m b e r sc o u l de x e r c i s et h e i rr i g h t st o p a r t i c i p a t ei nt h ec l a ns o c i e t ym a n a g e m e n t U pt ot h ee a r l yf e u d a ls o e i e t y , x i a n g l i s y s t e mW a sd e v e l o p e d ，t h e nb a o j i as y s t e m ，a n dt h e nt h ep e o p l e Sc o m m u n es y s t e m a f t e rt h ef o u n d i n go f t h e P e o p l e SR e p u b l i co f C h i n a T h e s et y p i c a ls y s t e m se m b o d i e d t h ef a c t o r so fs e l f - g o v e r n m e n t U pt ot h ee a r l y19 8 0 S ，r u r a la u t o n o m yi nt h et r u e m e a n i n gw a ss e i z e d W i t ht h ep u b l i c a t i o no f ”O r g a n i z a t i o n a ll a w s o fr u r a l c o m m i t t e e 。a n dt h ep e n e t r a t i o no ft h ei d e a s o f “g r a s sr o o td e m o c r a c y ”，r u r a l a u t o n o m yw a sm o 陀a n dm o r ep a i da t t e n t i o nt ob yt I l es o c i e t y I ne s s e n c e t u r n l a u t o n o m yi sad e m o c r a t i c a l l ya d m i n i s t r a t i v em o d ei nw h i c ht h ec o u n t r yi n t e g r a t e d a n dr e o r g a n i z e dt h er u r a lr e s o u r c e s , t h a ti st ol e tt h ev i l l a g ep e o p l er a nt h e i ro w n a f f a i r s T h i sk i n do fd e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o ni sc a l l e d t o w n s h i pg o v e r n m e n t , v i l l a g ea d m i n i s t r a t i o n ”m o d e R u r a la u t o n o m yi sf o r m e di nt h ec e r t a i ns o c i a lb a c k g r o u n d ，a n dd e d u c t e di nt h e s p e c i a lr u r a la r e a s I nt h ep r o c e s so ft h es y s t e mc h a n g e ，t h e r ei sa l li n t e r e s t sf i g h t b e t w e e ni n t e r e s t sg a i n e ra n di n t e r e s t sp o t e n t i a l g a i n e r , w h i c he v o l v e si n t ot h e m u l t i p l ew a y so fg a m ep l a y i n gi nt h er e a l i t yb e t w e e nt h ed i f f e r e n ti n t e r e s t ss u b j e c t s a n dd i f f e r e n to r g a n i z a t i o n a lf o r m s I nt h ed i f f e r e n ts t a g e sa n dd i f f e r e n tc o n d i t i o n s ，t h e f u n c t i o na n dt h eo u t c o m e so f t h eg a m ep l a y i n gv a r i e s L o o kh a c ko nt h ep a s s i n gm o r e t h e nt w e n t yy e a r si nt h eC O U r s eo ft h ec h a n g e ，i ti so b v i o u st h a tt h eo r i g i n , c a r r y i n g A b s t r a c t o u ta n dd e v e l o p m e n to fr u r a la u t o n o m ya l en om o r et h a nt h er i v a l r yw i t he a c ho t h e r i n t e r a c t i o n ，o u t c o m ea n dg a m ep l a y i n go ft h em u l t i p l e so fd i f f e r e n ts t r e n g t h A tt h e S a m et i m e ，i ti st h eg a m ep l a y i n gt h a tp r o m o t e st h ee x p l o r a t i o na n di n n o v a t i o no ft h e r u r a ld e m o c r a c ys y s t e m K e yW o r d s ：V i l l a g e r s S e l f - g o v e m m e n t , l n s t i t u t i o mR u r a lg o v e r n a n c e 儿l 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得壹叠娄鲎或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 靴蝣粼( 瑚：日食雪 撕期删年，月名目 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直星盔堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权直昌盍堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手写) ：导师签名( 手写) 兮墨 签字日期：砌8 年，月多日签字日期：砌g 年f 月孑目 第l 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究背景与意义 2 0 世纪8 0 年代中国农村兴起的非集体化改革，吸引了国内外各领域学者的 广泛关注。接踵而至的农村直接选举和村民自治的制度变迁，激发了学者们广泛 深入地对农村问题进行研究的兴趣。 党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十 一个五年规划的建议把“建设社会主义新农村”摆在了十分突出的位置。新 农村建设离不开村民自治的推进和完善，村民自治是中国特色的基层民主制度， 也是我国农村社会的重要治理方式。村民自治及民主选举作为一种新的政治元 素及制度变量，对乡村及整个国家的政治民主化和政治体制改革产生了越来越 大的积极影响，这同时也显示了乡村“草根民主”巨大的生命力及重要的价值。 2 0 0 7 年，恰逢中华人民共和国村民委员会组织法( 试行) 颁布二十周年。 与此同时，在党的十七大报告中也指出：。要坚持中国特色社会主义政治发展道 路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表 大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以 及基层群众自治制度”。人们注意到，“基层群众自治制度”首次纳入了中国特 色政治制度范畴。因此，认识、评价和分析村民自治这一基层群众自治制度的 成长与发展，有着重要的理论和现实意义。 在理论上，运用制度变迁理论和博弈论探讨村民自治问题，从制度非均衡及 利益博弈角度对当前我国村民自治制度进行分析，进一步丰富了村民自治研究 的理论基础。 在实践上，村民自治是基层民主的重要内容，有利于促进我国民主政治进 程，有利于正确处理国家与乡村社会的关系，促进国家与社会的良性互动。同时， 进一步完善村民自治制度也是不断推进社会主义政治制度自我完善和发展、实 现全面建设小康社会的重要内容。 1 2 有关研究综述 1 。2 1 国外研究现状 第1 章绪论 国外有些学者对村民自治的实际绩效作了研究，D a n i e lK e l l i h e r 认为，中 国所有关于村民自治的数据和文章都表明村民自治带来了新气象。村民自治的 支持者认为村民自治是解决政策执行难的灵丹妙药。函J u d eH o v e l l 认为：“从 支持者们收集的所有论点来看，他们将村民自治看作一种手段，目标是实现经济 发展、政权合法化和社会秩序，而不是民主过程或民主制度本身的优点。o 一些西方学者就村委会选举与经济发展的关系也进行过研究。如：美国杜 克大学政治牛铭实教授认为：一个村的经济状况与这个村是否采用差额选举没 有明显的关系。o 德国学者阿魄曼对村民自治法律制度的研究，所关注的内容有：一是村委会 与乡镇政府的关系：二是村委会与党支部的关系。他发现在法律中规定乡镇政 府与村委会的关系为指导与被指导的关系，带来了政策执行的困难和矛盾。同样 规定党支部是领导核心而村委会是村民自治权的行使主体，也导致了村级权力 组织之间的内部紧张。由此，他认为要解决实践中的矛盾，就要调整现行的法律 关系。国 1 2 2 国内研究现状 ( 一) 国家与社会关系的两分法。 徐勇的中国农村村民自治、于建嵘的岳村政治、吴毅的村治变迁 中的权威与秩序、王铭铭的村落视野中的文化与权力、何包钢、朗友兴合 著的寻找民主与权威的平衡、彭勃的乡村治理国家介入与体制选择等等， 都是建立在该分析方法上。 徐勇提出的理论框架很有代表性：一是城市与乡村的二元政治结构理论； 二是国家与社会的互动论。在篇文章中他说到，村民自治是个小问题，却能 够折射出国家与社会的重大关系，能够透视国家与社会的互动过程。雪 于建嵘的岳村政治也是从国家与社会关系的理论框架来研究中国乡村 政治结构及秩序的变迁。于建蝾试图把国家社会二分法框架拓展到国家、 基层政府、社区组织和村民多方利益相互作用的视野，并从经济，制度和社区三 。柯丹青( D a n i e lK e l l i h e r ) ，中国国内关于村民自治的争论U 中国学刊第3 7 卷 2J u d eH o w e l l 中国农村自治腱望 J 中国选举与治理阿 h t t p ：I r H c h i a a e l e c t i o n s o r g N e w s I n f o a s p ? N e w s l l P 4 4 5 0 。牛铭实经济发展和村委会选举的关系 J 世界与中国研究所网站 。 。阿魄曼中国村民自治的几点法律思考以及后果 J 】第二届大陆村级组织建设学术讨论会论文2 0 0 1 。徐勇中国农村村民自治 町华中师范大学出版社 2 第l 章绪论 个角度进行历史与逻辑、抽象与具体相结合的分析研究。该书重点研究了新时 期乡村政治的变迁，分析了目前国家行政权力与社区自治权利、利益冲突和公共 参与之间的关系，并由此得出结论：以村民自治为核心内容的乡村民主制度，将 为中国的民主化进程奠定坚实的社会基础并积累起宝贵的技术经验。回 李庆真在论文中从政治社会学的角度，以国家与社会关系理论为基本分析 框架，结合当前我国农村发展的实际，探讨村民自治进程中的国家与社会关系问 题。他认为由于国家政府对乡村社会的过度渗透和控制造成了一系列较为严重 的后果，从而最终破坏了人民群众对政府的信任，客观上阻隔了农民同政府的沟 通和联系，使下情难以上传，上令难以下达，从而加剧了乡村社会对国家政府的 离散趋势，使之成为阻碍农村经济和社会发展的体制性制约因素。o ( 二) 以制度变迁为分析重点的制度主义。 制度主义的基本假定是制度的创新将改变人的行为，并潜移默化于人的认 知结构，从而导致观念的变迁。笔者认为，在对村民自治制度建构过程及其变迁 的分析上，制度主义的理论框架展现了它的理论优势。在此，笔者简要述评一些 主要的学术观点： 白纲、徐勇认为，村民选举、村民自治制度的建立和发展，使中国乡村政治 结构发生了重大变化。1 9 9 8 年正式颁布的村委会组织法是全国农村开展村 民自治的基本法律制度。村民自治法律的制定和推行，有力地推动了中国农村政 治结构转型和发展。 各地制定的有关村民选举与自治的地方法规，其质量高低直接影响着当地 村民选举、村民自治以及建章立制工作的好坏，因此也就成了制度研究的重点之 一。刘喜堂从制度分析的角度，比较研究了省级村委会选举法他发现，正是由 于地方法规比较好地体现了村委会组织法的立法精神，从尽可能公正、公开、公 平的角度去规范程序，才使得实践中的村委会选举不断向前发展。 虞列东在比 较分析各省制定的村委会组织法实施办法和选举办法的基础上发现，各省所 制定的 选举办法所规定的基本内容大体一致，在确定村委会选举的基本原则 和选举程序上达成了共识，地方立法在选举等重大环节的总体把握上差异趋于 。于建嵘岳村政活转型期中国乡村政治结构的变迁呻 商务印书馆 。李庆真村民自治进程中的国家与社会关系 J 甘肃理论学刊2 0 0 3 ( 6 ) 。白纲、赵寿星选举与治理中国村民自治研究 M 中国社会科学出版社 。徐勇中国农村村民自治 刖华中师范大学出版社 。刘喜堂村民自治与我国农村民主的独特性 J 】中国农村经济1 9 9 8 ( 6 ) 3 第l 章绪论 缩小。o 1 3 研究思路与方法 本文在研究乡村治理的制度变迁过程中，选取村民自治制度为切入口，以 制度变迁理论为依托，以博弈论为分析工具，分析研究当前我国村民自治发展 的困境制度非均衡，并在此基础上对村民自治制度变迁中各行为主体进行 博弈分析，以此探寻乡村关系良性互动的路径。本文在研究过程中主要采取以 下几种研究方法与工具：文献阅读法：随着“和谐新农村”的提出，乡村治理 也不断的成为一个改革热点，其重要性也已逐渐凸显出来。近年来，许多学者 和专家对乡村治理和村民自治问题作了大量的理论研究和实践调查工作，出版 了一些关于该领域的论文和书籍，取得了丰硕的理论成果。通过大量阅读该学 术领域最前沿的理论研究成果，对学科的发展和沿革，以及当前普遍关注的热 点问题有一个更加清晰地了解：实地调查法：由于导师长期从事地方政府管理 理论与实践的研究，经常带领学生深入乡村作实际调查，为本人的研究工作积 累了大量的素材和第一手资料；历史分析法：地方自治的产生和发展是一个很 长的历史发展过程。通过分析和探讨中国历史上的乡村自治，有助于在一个更 广阔的视野和一个更深邃的时间纬度上认识这个问题。以史为鉴可以知兴替， 历史分析的方法是本文的又一研究手段和途径。博弈分析法：博弈论又称对策 论，它主要研究决策主体的行为在发生直接的相互作用时，人们如何进行决策 以及决策的均衡问题，是研究理性的决策者之间冲突与合作的理论。由于正是 各方利益的互动、博弈推动了制度的变迁，所以本文运用博弈的方法对其互动 过程中各方的地位及其影响等做出剖析，站在博弈的角度揭示各行为主体之间 的关系。 。虞列东法规比较与分析 M ，东方出版社 4 第2 章村民自治制度的变迁 第2 章村民自治制度的变迁 2 1村民自治制度的含义及其主要内容 2 1 ，1 村民自治制度的含义 村民自治，作为中国农村改革开放以来的新生事物，既是中国当代民主政治 建设和法制建设的全新概念，又是一个涉及政治、经济、文化和社会生活诸多 方面的综合概念。村民自治产生以来，有关部门及一些学者都对它下过定义。 全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室是这样界定的：村民 自治“是指在农村基层的群众按照法律规定设立村委会，自己管理自己的基层事 务，它是我国解决基层直接民主的一项基本政策，也是一项基层民主制度。”。民 政部基层建设司这样定义：“我国的村民自治，是广大农村地区的农民在基层社 会生活中，依法行使自治权，对自己的事实行自我管理的一种基层群众自治制 度。”o 徐勇认为：。中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过村 民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民自我管理、自我教 育、自我服务。”国王仲田、詹成付认为：“村民自治就是依靠农民，实行村民自 我管理、自我教育和自我服务的新型社会组织管理制度”。许安标认为：“村民 自治是农民依法管理基层社会生活方面的事务。”。 在笔者看来，村民自治是多维度的综合性概念，包括自由、民主和权利的理 念。因而村民自治，就是在党的领导下，村民群众按照党的方针政策和国家的法 律法规，自主、自觉参与本村的内部事务，通过民主选举、民主决策、民主管理、 民主监督活动实现村民管理自己、教育自己、服务自己的目的。村民自治制度 作为人民公社解体以后农村基层的一种新型组织形态是农村政治、经济、文化 发展的内在需求与国家支持、引导等合力作用的结果，具有群众性、自治性和直 接民主性。 村民自治的内涵包括以下几个方面： 。国务院法制办公室政法司编村民委员会组织法讲话 M 】。中国法制出版社， o 民政部基层政权建设司农村基层政权建设与村民自治理论教程 M 教育科学出版社 o 徐勇中国农村村民自治呻 华中师范大学出版社 。王仲田、詹成付乡村政冶中国村民自治的调查与思考E M 江西人民出版社 。许安标农民如何行使民主权利村民委员会组织法实用问答 M 】，北京法律出版社 5 第2 章村民自活制度的变迁 第一，自治的主体是农村居民，村民享有自主管理本村公共事务的民主权 利： 第二，自治的地域范围是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社区，这 是农村社会最基层、最基本的组织单位； 第三，自治的内容为本衬的公共事务与公共事业，印村务； 第四，自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教 育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义 民主落实在最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理。 2 1 2 村民自治的内容 村民自治的突出特点是能够较充分地实现民主化、制度化的基本原则。其 基本内容包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面。这四个方 面的民主是村民自治权利的基本体现。 ，7 ( 一) 民主选举 民主选举是指村民委员会组织法中所规定的任何组织或者个人不得指 定、委派村民委员会成员，村民委员会的主任、副主任和委员由民主选举产生。 选举实行普遍、平等、直接提名候选人、差额竞选、无记名投票、公开投票等 原则。村委会经过民主选举产生是村民自治的前提和基础。村民的自治权除了 通过村民会议或村民代表大会直接决定村内重大事务外，还主要体现为选举村 委会，并通过村委会处理村内事务。村民委员会每届任期三年，其成员可以连 任。年满十八周岁的村民，都有选举权和被选举权。在一些省、市、自治区还 专门制定了村委会选举办法和条例，制定了具体的选举执行办法。自村民委 员会组织法颁布后，中国的村委会选举已经进入实质性的运做阶段，民主选 举的基本精神和有关规则不断完善和贯彻实施。 ( 二) 民主决策 民主决策是指村民参与本村重大事务的决策，即由村民作为决策主体共同 决定村级重大事务。村民自治组织根据民主自治原则进行决策，处理村级事务， 是村民自治区别于国家管理的重要标志之一。村民直接参与本村重大事务决策 的形式主要是村民会议或村民代表会议。 村民会议是本村全体村民组成的自治组织权力机构。村民会议作为权力机 构，主要表现为拥有本村最高决策权，即涉及全体村民利益的本村重大事务必 6 第2 章村民自治制度的变迁 须由全体村民共同决定。村民会议的决策权力主要体现在两个方面：一是讨论 审议涉及本村治理和发展的基本规则、规划和工作计划，二是讨论、决定涉及 全体居民利益的重大问题。村民会议是最能直接表达和反映村民意志的民主决 策形式。村民委员会组织法第1 7 条到第1 9 条规定了召开村民会议的条件、 程序和事项，提出涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议的 讨论决定，方可办理：( 1 ) 乡统筹的收缴办法，村提留的收缴和使用；( 2 ) 本 村享受误工补贴的人数及补贴标准；( 3 ) 从村集体经济所得收益的使用；( 4 ) 村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；( 5 ) 村集体经济项目的立 项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；( 6 ) 村民的承包经营方案；( 7 ) 宅基地的使用方案；( 8 ) 村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利 益的其他事项。 村民代表大会是对村民会议制度的重要补充，是现阶段农村民主决策的主 要形式。村民代表大会作为决策机构，其功能主要分为两个方面。一是民主议 事，即由村民代表将村级重大事务及时告知所代表的部分村民，并进行讨论； 二是共同决定，即在征求村民意见的基础上，由村民代表对村级重大事务进行 决定。 ( 三) 民主管理 民主管理是指村民委员会对村内的各种事务进行管理，要尊重村民的意见， 在管理过程中吸取村民参加决策。村民委员会进行工作，应当坚持群众路线， 充分发挥民主，认真听取不同意见，坚持说服教育，不得强迫命令，不得打击 报复。管理涉及集体财产、公共服务、文化生活、邻里纠纷、社会治安等诸多 事务，是村民自治的主体部分。但是由于各地农村千差万别，难以做出一般性 的规范，所以村民委员会组织法中对此没有做出详细规定，只是指出“村 民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”。 一些地区的农村在贯彻实旌村民委员会组织法及其相应的法规、文件 中，制定出了一套上合国家法律，下合村情民意的具体规章制度，作为村级管 理的直接依据。村级建章立制的内容非常丰富，主要有三个层次：一是村民自 治章程，即村级管理的综合性规定，是村级管理的基本准则，被村民称为村中 “小宪法”；二是村规民约，即村民的具体准则；三是村务管理规则，即对经济、 政治、文化和社会等各种村务管理的规定，如村级经济管理、村级财务管理、 。中华人民共和国村民委员会组织法 岫第二十条 7 第2 章村民自治制度的变迁 村的民主政治建设、社会治安管理、村的精神文明建设规定等等。村级管理理 应是全体村民的自我管理，村民委员会则是村民自我管理的基本组织形式。村 的建章立制将对所有参与村级管理的人，即无论是村民群众还是村委会干部的 权利、义务、要求等事项都做出了具体、明确的规定。村民和村委会干部依照 制度从事管理活动。任何人都不得超越制度，违背规定。由于村干部是主要的 管理者，所以一些村为此专门制定了村委会工作准则和村级干部管理细则，规 范其管理行为。o ( 四) 民主监督 民主监督是指由村民对村民委员会的工作和村内的各项事务实行监督。从 广义上看，村民的民主选举、民主决策和民主管理过程都蕴涵着村民群众的监 督，由村民群众直接参与基层政治生活和介入公共权力的运作过程，是防范权 力偏差和蜕变的有效机制。从狭义上看，民主监督有其特定的内容，它指在村 民自治运作中，通过村民群众的监督活动，保证村务管理上合国家法律，下合 村情民意，并使每个村民从中得到自我教育。民主监督是村民自治的必要环节 和重要保证。 村务活动公开是实行民主监督的前提条件。所谓村务公开，是指凡是与村 民群众利益密切相关或需要让群众知晓的事都应该公开，让群众了解。村民委 员会组织法中规定：村民委员会应当保证公布内容的真实性，并接受村民的 查询。村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民 有权向乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机 关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法 承担责任。 2 1 3 村民自治的基本原则 实行村民自治要坚持以下三个原则： 1 、群众自治的原则。村民自治的核心就是要发挥亿万农民的积极性和创造 性，自主决定与自身利益相关的社区事务。这是党和国家在治理农村方面的制 度创新，它不同于人民公社时期国家行政权力“自上而下”直接管理农村的方 式。村民委员会既不是国家政权机关，也不是国家政权机关的派出机构，而是 。金太军、施从美乡村关系与村民自治 M 广东人民出版社 。徐勇，中国农村村民自治 M 华中师范大学出版社 。中华人民共和国村民委员会组织往m 第一二十二条 8 第2 章村民自治制度的变迁 群众性自治组织。广大农民的积极参与是村民自治的突出特征。 2 、依法自治的原则。依法自治的原则包括两个方面：一是村民在行使自治 权时必须在法律范围内进行，不得与有关法律、法规相抵触；二是基层政权不 得干预依法属于村民自治范围内的事项。对依法属于村民自治范围内的事项， 基层政权既不能强迫也不能包办，但可以指导，包括宣传、说明、解释、说服、 动员等等。 3 、党的领导的原则。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。村 民自治是党领导下的基层群众性自治，党的领导是村民自治健康发展的前提和 保障。党对村民自治的领导除了确定大政方针以外，必须通过党的农村基层组 织加以具体实现。当然，党的农村基层组织在村民自治中发挥领导核心作用， 要结合本地的实际情况，引导和支持人民当家作主，不是包办代替人民当家作 主，而是支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。 村民自治实施二十多年来，已经取得了巨大的成就。其在调动亿万农民建 设社会主义新农村的积极性，发展社会主义民主政治，促进农村经济发展，维 护农村社会稳定等方面所起的作用日益突显。 2 2 村民自治制度的变迂 中国农村的村民自治制度，是在农村经济体制改革深入发展中产生和形成的 新型基层民主制度，也是农村政治管理体制改革和民主政治建设的重要成果。 从1 9 8 0 年开始，村民自治制度经历了由萌芽、试行到发展，逐步丰富、完善的 成长过程。可以说，它是在农村改革的历史进程中产生，又在中国改革大潮的 推动下逐步地走向完善。 中国农村村民自治和基层民主制度的产生和发展经历了四个历史阶段： ( 一) 村民自治的萌芽时期。( 约为1 9 8 0 年至1 9 8 2 年) 2 0 世纪8 0 年代初期。为适应家庭联产承包责任制的需要，农民自发突破人 民公社体制，创设了村委员会这一新的组织形式。为什么农民要自发创设。村 委会”这一新的村级组织形式，取代人民公社体制下的生产大队、生产队呢? 这里涉及两个问题：一是人民公社体制的结构缺陷与功能障碍；二是家庭联产 承包责任制的影响。 从1 9 5 8 年起，我国农村县以下普遍取消乡镇政府，实行人民公社体制。人 9 第2 章村民自治制度的变迁 民公社既是基层政权组织，又是经济管理组织，同时负责生活管理、社会保障、 维持秩序等任务，是集“工、农、商、学、兵”多功能于一身的基层社会单位， 这一时期的村级组织为生产大队。这种体制从1 9 5 8 年起一直延续了2 0 多年。 在人民公社体制中，国家建立了人民公社、生产大队、生产队三级严密的组 织体系，对农民实行直接的、全面的、刚性的控制。该体制通过土地集体所有 基础上的统一生产、统购统销、统一分配、秩序与安全的统一维护、干部任命 制等一系列制度设计，实现了国家工业化所需要的原始资本积累，实现了对政 治、经济、文化等公共资源的严格控制，使农民不得不周定于土地，依附于集 体。这对确保国家的工业化优先发展战略，按照国家的设计改造农村、农业与 农民都发挥了积极的功能。但是，这种管理模式由于没有很好地兼顾国家与农 民双方的利益，因此从一开始就伴随着许多不可克服的自我矛盾，如整体利益 与个体利益的矛盾、公平与效率的矛盾、集中与民主的矛盾等。 在实践中，这种刚性的管理模式无法将农民的利益需求与国家的需求长期结 合起来，实现国家与农民的双赢，从而一定程度上损害了农民的利益，其消极 功能体现在： 第一，农民的物质利益得不到保障，严重抑制了农民的生产积极性。政社合 一、党的一元化领导造成党、政、企不分，用行政命令方式管理经济，违背经 济规律的做法，直接损害了经济条件较好的集体组织与农村的利益，挫伤了他 们的生产热情；集体生产难以准确衡量每个农民劳动的数量与质量，干好干坏 一个样，使农民没有生产与提高技术的积极性：分配上的平均主义无法调动农 民的生产积极性等等。 第二，农民的民主权利没有保障，干群关系紧张。高度集权、层层任命、缺 乏监督的领导体制，造成干部主观主义、官僚主义泛滥；农民群众个人意愿没 有渠道表达，各种矛盾累积。 第三，农业发展乏力，经济处于停滞状态。工农业之间长期的不平等交换， 对农民生产积极性的严重抑制，高度紧张的干群关系反过来又窒息了农业经济 的活力，造成农业生产长期停滞，农民的衣食住行存在困难，若不改革很难有 出路。 在2 0 世纪7 0 年代末期，人民公社体制的弊端使它自身已经难以为继。而饥 饿推动着突破，由农民创造的以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体 制改革加速了它的瓦解。 1 0 第2 章村民自治制度的变迁 1 9 7 8 年，安徽省凤阳县小岗生产队的1 8 户农民自发冲破人民公社体制的藩 篱，首创了“包产到户”。各地竞相仿效，一场以“包产到户”为内容的农村经 济体制改革逐步向全国蔓延。 “包产到户”使农户获得了生产经营权，逐步成为相对独立的生产主体、财 产主体、利益主体。负责组织农民统一生产、统一分配的生产大队，生产队两 级组织失去了依托渐渐瘫痪，人民公社体制从基层开始解体。这种解体最先带 来的消极后果是原先由集体统一承担的维护公共秩序、办理公共事务的职责无 人负责，村庄里出现了一定程度的无序和混乱状态。经济体制改革不能自动生 成新的管理体制，原有的制度结构失灵了，但需求却依然存在，因此必须建立 新的制度结构以满足这些功能。 为履行这些功能，1 9 8 0 年，广西壮族自治区率先自发组建了一种全新的组 织村民委员会，以取代日益瓦解的生产大队。村民委员会最初功能是协助 政府维护社会治安和兴建集体的水利设施，后来逐步扩大为村民对农村基层社 会、政治、经济、文化生活中诸多事务的自我管理。村委会的群众性自治组织 的性质也逐渐鲜明起来。此后不久，在四川、山东等其他一些农村也陆陆续续 出现了类似村民委员会性质的组织。 ( - - ) 村民自治的确立时期( 约为1 9 8 2 至1 9 8 7 年) 在这一时期里，村民自治在国家支持下得到了大力推进。1 9 8 2 年底，五届 全国人大第五次会议中总结了各地农村的实践经验，在宪法中确认了村民委员 会的法律地位，规定村民委员会是我国农村基层社会的群众自治组织，主任、 副主任和委员由村民选举产生，这从而指出了农村实行村民自治的基本方向。 随后不久，全国各地根据新宪法的要求，进行了政社分开和建立村委会的试点。 1 9 8 3 年，中共中央、国务院联合发出 关于实行政社分开建立乡政府的通知， 对建立村委会的工作提出了具体要求。从1 9 8 3 年到1 9 8 5 年，全国农村普遍完 成了废除人民公社体制，建立乡镇政府、村委会工作。1 9 8 6 年，中共中央、国 务院发出了关于加强农村基层政权建设工作的通知，在强调进一步加强农村 基层政权建设的同时，对如何搞好村委会建设高度重视，并作了较为详尽的规 定，要求进一步发挥群众自治组织的自我教育、自我管理、自我服务的作用。 这表明，在基本完成政社分开和建立乡镇政府工作以后，国家开始将注意力投 向乡以下新的村级组织建设。 ( 三) 村民自治的发展时期( 1 9 8 7 年至1 9 9 8 年) 第2 章村民自治制度的变迁 1 9 8 7 年1 1 月2 4 日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议 通过了中华人民共和国村民委员会组织法( 试行) ( 以下简称村组法( 试 彳亍) ) ，并规定自1 9 8 8 年6 月1 日起试行。村组法( 试行) 对村民委员会的 性质、地位、职责、产生、组织机构与工作方式，对村民会议的权力和组织形 式作了规定，从而使村民自治作为一种新型的群众自治制度和直接民主制度在 法律上初步确立起来。 1 9 9 0 年，民政部发出了关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知， 全国各地乡村普遍开展了村民自治示范活动。1 9 9 4 年，民政部又发出了全国 农村村民自治示范活动指导纲要，第一次明确提出要建立民主选举、民主决策、 民主管理、民主监督四项民主制度。到1 9 9 5 年底，全国有2 9 个省、自治区、 直辖市确定村民自治示范县、市6 3 个，示范乡镇3 9 1 7 个，示范村8 2 2 6 6 个， 全国村民自治活动不断深入，民主制度进一步健全。o ( 四) 村民自治逐步走向规范化的成熟时期( 1 9 9 8 年以后) 1 9 9 8 年春，根据党的十五大精神和中共中央 1 9 9 8 1 2 号文件关于扩大农村 基层民主、保证农民群众直接民主权利、依法办理自己的事情的指示，国务院 法制办公室会同民政部加紧了对村组法( 试行) 的修订工作。1 9 9 8 年6 月1 0 日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出关于在农村普遍实行村务公开 和民主管理制度的通知，对完善四项民主制度，尤其是民主决策、民主管理、 民主监督制度提出了具体的程序形式要求。 在总结村组法试行经验，深入调研、广泛征求意见的基础上，国务院 常务会议讨论通过了中华人民共和国村民委员会组织法( 修订草案) ，并于6 月提请九届全国人大常委会第三次会议审议。全国人大常委会初步审议后，将 修订草案全文公布，面向社会征求意见，并印发各地和中央有关部门征求意见。 在村民自治产生和探索了五年以及对村组法( 试行) 经历了十余年的试行后， 1 9 9 8 年1 1 月4 日，九届全国人大常委会第五次会议审议并正式通过了新的中 华人民共和国村民委员会组织法( 以下简称村组法) 。该法共3 0 条，不仅 对i F 三个阶段村民自治的成果加以确认，更从制度程序上傲出了许多新的规定。 自修订后的村组法公布实施以来，地方性配套法规建设也迈出了新步 伐。在村组法公布实施后的年问，就有I O 个省级人大常委会颁布了新的 村民委员会组织法实施办法，1 4 个省级人大常委会颁布了新的村民委员会选举 。潘嘉玮、周贤日村民自治与行政权的冲突 M 】中国人民太学m 舨社 1 2 第2 章村民自治制度的变迁 办法，河北省人大常委会还率先制定了河北省村务公开办法。截止到2 0 0 2 年8 月，己有2 8 个省级人大以地方立法形式制定了村组法实施办法，有2 9 个省级人大制定了村民委员会选举办法。不少村根据新村组法和各地实施 办法，结合本地实际情况，制定或修改了各村的村规民约或村民自治章程。而 且，各地乡村在村委会选举当中自发探索出了许多有效的程序方法。这一切， 不仅使对村民自治实质权利的认识与探讨的重要性突显，同时也在一定程度上 保障了某些自治权利的实施和实现，使我国村民自治的法律化建设进入了一个 新阶段。 从村民自治制度的出现，到村组法的颁布、实旌和进一步完善，可以 看出国家和村民对此制度的认识都有一个逐步深入的过程。具体而言，在村民 自治制度施行的早期，侧重于对村民自治产生、普及阶段的经验探索加以认可； 在村组法颁布后，侧重于对村民自治的运作机制和操作程序的相应规定， 比如村委会的选举、监督和罢免，村民会议与村民代表会议的程序和内容等； 在村民自治后期则是对其进一步完善、巩固和在市场经济条件下如何发挥新的 作用。2 0 0 4 年7 月，中共中央办公厅和国务院办公厅又下发了关于建全和 完善村务公开和民主管理制度的意见，提出了强化村务管理的监督制约机制， 设立村务公开监督小组的要求。 2 3 中国历史上典型的乡村自治及其治理模式特点 中国历史上有三种较为典型的乡村治理模式：古代中国的乡里制度、近代 乡村保甲制度以及人民公社制度。这三种治理模式在制度路径上对现在的乡村 治理模式产生了一定影响。 2 3 1 古代乡里制度 古代中国乡里制度的主体是指封建社会的乡里制度，它伴随着礼法文化的 进化而逐渐完备。古代中国的乡里制度背景下的治理结构有两个不同的部分， “其上层是中央政府，并设置了一个至上而下的官制系统，其底层是地方性的 管制单位，由族长、乡绅、或地方名流掌握。”回此种治理结构的基本特点是文 。陈浙闽