政府职能作用.ppt

第5章政府职能与作用,5.1.政府职能,5.1.1政府职能的含义1.含义政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及应起的作用，也就是指政府行使行政权力的范围、干预社会的程度和方式。通俗地说，政府职能指的就是政府应该做什么，怎么做。,.政府职能的两重性：（1）政府职能是政府在社会中所承担的职责和功能，它反映了政府的实质和活动的内容。政府职能的本质上是将统治阶级意志具体化，代表统治阶级实行统治和社会管理。政府职能具有两重性，即从政府职能的属性角度划分为政治统治职能和社会管理职能。,（2）统治职能与社会管理职能存在着根本的区别。政治统治职能的直接目标是维护统治阶级的特殊利益，借助政府政治统治职能的履行，统治阶级对被统治阶级实施压迫和制裁，又被称为政府的阶级职能。社会管理职能的直接目标是维护社会稳定和推动社会发展，政府对社会管理职能的履行具有公共性质，又称为政府的公共职能。社会管理职能可以划分为对外和对内职能两个部分，对外职能是指保卫国家安全和发展对外关系；对内职能主要是指维持国内社会秩序、发展社会经济和公共服务事业、提高国民福利等。,5.1.2政府基本职能,1、政府的政治职能2、政府的经济职能3、政府的文化职能4、政府的社会职能,1、政府的政治职能,政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。政府的政治职能包括政治统治职能、保卫国家主权的职能和民主职能。,（一）政治统治职能,政府的政治统治职能是政府最基本的职能。政府存在的首要目标就是维护政治统治。政府把加强其政治统治的合法性作为其首要目标。人民的认同和拥护是政府合法性的核心内容。,（二）保卫国家主权的职能,保卫国家主权是一个政府的重要职责。作为政府必须做好两手准备，加强国防建设，积极开展外交活动2014中央发表一国两制在香港的实践白皮书；一，特别指出中国是单一制国家，中央对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。二是特别指出行政长官向中央负责，中央任命行政长官和主要官员、依法管理与香港有关的外交事务、向行政长官发出指令的权力。中央军事委员会领导香港驻军，履行防务职责等等。这都属于中央依法履行宪法和香港基本法赋予的全面管治权。,2、政府的经济职能,在市场经济条件下，政府应该有如下经济职能：,（一）规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能,政府要制定法律，规范市场行为。政府必须按照市场经济规律管理市场经济。,（二）对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能,政府应对整个国民经济的发展进行总量控制，进行宏观调控。政府的调控手段主要是制定各种政策。,（三）直接生产和提供公共物品，弥补市场供给不足的职能,在经济领域中，如基础设施、道路、交通、电信等都是公共物品，都必须由政府进行建设。此外，政府还直接生产那些因不盈利或只能盈小利而企业不愿生产的公共产品，以满足市场的需求和顾客的需要。,公共物品中政府角色的分类公共物品和服务的生产者政府亲自生产服务。公共物品和服务的提供者不亲自生产，通过掌握的资源资助公共物品的生产和消费。公共物品和服务的安排者为生产者指派消费者，为消费者指派生产者，选择服务的生产者。,（四）管理国有资产的职能,任何国家都有大量的国有资产，包括西方发达国家在内。政府必须对这些国有资产进行管理。我国是以公有制为主体的经济体制，国有资产数额尤其巨大，政府管理国有资产的职能比西方发达国家更为繁重。,3、政府的文化职能,（一）意识形态职能,政府的意识形态职能是统治阶级价值观的集中体现。政府所主张的意识形态是政府的灵魂，是政府的行为指南。,（二）发展科学技术和教育职能,科学技术和教育是文化的重要组成部分。政府发展科学技术和教育应该有计划，增加投入资金，不仅要重视应用性研究，而且也要重视基础研究。,（三）发展文学艺术和体育卫生职能,文学艺术和体育卫生是关系到公民的精神文明和身体健康的大问题。繁荣文学艺术，大力发展体育卫生事业，可以提高国民的文化素质和身体素质。,（四）加强社会主义道德建设的职能,建设社会主义道德是目前十分紧迫的任务。政府不仅有建设全社会道德的任务，而且应首先建设行政道德。,洪战辉,（五）清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能,任何社会都会有没有社会价值而且有害的文化产品存在，政府应该加强清除。,4、政府的社会职能,社会职能有广义和狭义之分。广义的社会职能是指除了政治职能之外的所有社会管理职能。狭义的社会职能是指政府除了政治、经济和文化职能之外的社会管理职能。这里所说的社会职能就是指后者。,（一）维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能,政府必须保证公民的人身安全和私人财产安全，这是政府最起码的责任。,（二）确保社会公平分配的职能,在社会主义市场经济条件下，分配不公平依然存在，市场是不可能进行公平分配的。政府必须进行收入再分配，利用税收政策、福利政策以及社会保障制度对分配悬殊的问题进行调节，以求得分配公平，保持社会稳定。,（三）环境保护的职能,市场经济在环境保护方面是失灵的，政府须弥补市场的不足和欠缺，承担起保护环境重任。政府要制定各种政策法规，采取各种措施治理环境。同时，政府必须规范市场行为，有意识地引导企业发展绿色产业，引入市场机制进行环境保护。,一切为了碧水蓝天,（四）社会保障职能,社会保障制度是确保公民维持稳定的生活的一项重要的制度，它是社会的稳定机制。社会保障是政府一项不可替代的职能，搞好社会保障更能体现社会主义制度的优越性。,我国传统的社会保障制度只涵盖了行政事业单位、国有企业第十个五年计划纲要第一次把“社会保障制度比较健全”列入我国国民经济和社会发展的主要目标,北京家庭?年收入才能买套房,5.2.市场失灵与政府干预,5.2.1市场失灵我们把现实中不符合完全竞争的假定条件，以及现实市场运行结果不令人满意的现象称为市场失灵。市场失灵的存在是政府干预经济的一大主因。主要有1、第一类的市场失灵2、第二类的市场失灵,1、第一类市场失灵,现实市场中不符合完全竞争所要求的条件而形成的市场失灵。1、竞争失灵2、公共产品提供不足3、外部性的存在4、生产者和消费者之间的信息不对称性5、交易成本,对竞争失灵（垄断）的治理,1、向垄断企业征收超额税收：不可行，无法满足效率要求2、公共定价：由政府规定垄断企业的产品价格。公共定价治理方式存在的问题：难以获取真实的边际成本信息官僚是否有动力按边际成本定价如何激励企业从事技术创新，降低成本。,3、反垄断立法（反托拉斯法）通过立法，消除垄断，引入竞争机制：禁止大企业相互串谋，操纵市场价格规定单个企业所能占有的市场份额，如果超过这个份额，企业将被拆分禁止以控制市场为目的的企业兼并,对公共物品的干预,公共产品的非竞争性与非排他性导致“搭便车”问题，人们会压低显示其真实支付意愿倾向，因而公共物品通常不能采用市场机制获得有效配置。假如，你为一个社区考虑一个除灭蚊蝇计划。你估计社区成员对实现该计划带来的环境改善的真实总支付意愿远远大于实施该计划所需要的成本5万元。然而，这并不能保证你能够通过私人投资从中获得赢利。因为你不能强迫人们为这一计划付费，更不可能让人们按照他们对环境改善的真实主观评价来支付费用。由于蚊蝇到处飞动，没有一种提供该服务又排除不交费用人获得利益的办法，于是人们会有一种“搭便车（FreeRider）”心理和行为：即便我不支付费用，其他人支付以后我可以照样享受到利益。由于显示的支付意愿被压低，因而市场配置缺乏效率。因而需要政府公共部门提供公共物品。政府特征是具有强制性权力，因而有可能超越“搭便车”问题。向社会有效提供公共物品是政府公共部门的一个基本职责。,外部性的含义,指经济活动使当事人以外其他社会成员的福利受到了影响，且这些影响没有通过市场机制反映出来，即成本或收益不能完全内生化的情形。外部性分为正外部性和负外部性。前者即私人收益与社会收益之间的差额。后者即私人成本与社会成本之间的差额。负外部性：环境污染、乱扔烟头、随意按汽车喇叭等；正外部性：蜜蜂采蜜、发明、打扮等。,对外部性的矫正,(1)排污收费和排污权交易；(2)税收和补贴；(3)界定产权。科斯定理：如果交易费用为零，只要产权界定清楚，就能克服外部性，实现帕累托最优。,信息不对称的含义,交易双方对于产品的信息了解程度不同，当事人的一方具有较多的信息，另一方具有较少的信息例：招聘时应聘者对自己的工作能力（生产率）了解程度要高于招聘者例：二手车的卖主对于车的质量情况拥有更多的信息,信息不对称的效率损失,1、误导消费,偏离了产品的组合效率;2、劣质品驱逐优质品，且使得该产品市场“稀薄”，即交易清淡。例：二手车市场例：保险业中的逆向选择,二手车市场中的逆向选择,例：旧车市场的运作设旧车市场上存在两种车，好车与坏车，好车价值5000，坏车价值1000元，购买者无法事先知道车的质量，买到好车或坏车的概率都为0.5，设想市场如何运作？,保险业当中的逆向选择,如医疗保险保险公司根据人均发病率制定保费，设人群分为3类，健康、低发病率、高发病率，设想市场如何运作？,信息不对称的治理,1、市场机制治理：由市场来生产原本不充足的信息声誉机制：广告、口碑各种市场中介：汽车中介，会计师事务所，媒体各种认证机制：职业资格证书，文凭作为劳动者的生产率的证明,2、政府干预的治理方式1）信息管制：强制披露信息例如：上市公司必须发布财务报表2）质量管制：颁布质量标准3）资格管制：实行生产许可证制度例：药品企业必须具备生产许可证4）其他：强制参加商业保险或举办社会保险,2、第二类的市场失灵,是指即便满足了完全竞争市场条件，但完全竞争市场运行结果本身存在仍然的缺陷。1）偏好不合理优值品：消费者对该产品评价低于其合理评价劣值品：消费者对该产品评价高于其合理评价2）收入分配不公：贫富差距悬殊,3、政府干预私人产品消费的原因,1）纠正不合理偏好优值品：消费者对其效用评价低于该产品的应有的评价（例如教育，安全带）。导致对优值品消费不足，政府通过管制、补贴而鼓励对优值品的消费劣值品：消费者对其效用评价高于该产品的应有的评价（烟、毒品）。导致对劣值品过度消费。政府通过管制、税收而限制劣优值品的消费2）对公平的关注：某些商品需平等分配,5.2.2、收入分配领域不公与政府干预,又被称为“市场的不公平”。,（一）竞争性市场带来不公平的收入分配。,市场分配机制收入多少以投入生产要素的数量和质量决定,市场机制无法自动实现经济平等市场机制加大了贫富差距的马太效应富人不可能充分无偿资助穷人,绝对平等曲线,绝对不平等曲线,实际收入分配曲线,人口累计百分比（%）,B,A,O,100%,100%,收入累计百分比（%）,洛伦兹（Lorenz）曲线和基尼系数,基尼系数用公式表示为A（A+B）。若其等于0，表明洛伦兹曲线与45度线重合，社会分配绝对公平，等于1则社会分配绝对不公平。基尼系数越小，收入分配越平均。基尼系数越大，收入分配越不平均。,0,I%,P%,100,A,B,Y,M,洛伦兹曲线基尼系数收入分配a最小最平均b次之次之c最大最不平均,0,I%,P%,100,a,b,c,（二）政府参与公平分配的必要性分配不公可能损及社会和政局的稳定经济公平是正义体系的一个重要组成部分,（三）收入分配公平化政策1.初次分配的政府管制公平、公正的社会财富竞争规则劳动合同法最低工资,2.再分配的公平政策,（1）税收政策。如征收累进个人所得税；（2）社会福利政策（通过政府财政支出）+各种形式的社会保障与社会保险+向贫困者提供就业机会和培训+医疗保险与医疗援助+对教育事业的资助+各种劳动者的立法+改善住房条件,5.2.3.经济不稳定与政府干预,失业与政府干预通货膨胀与政府干预,1、失业与政府干预,竞争性市场条件下，企业对劳动力的需求取决于两个因素：a、雇用劳动力所能带来的收益b、雇用劳动力应支付的工资失业的原因需求不足工资刚性,政府干预的措施采用扩张性财政政策、刺激总需求，以增加劳动需求利用收入政策，调控工资水平，消除真实工资水平过高引起的失业为劳动力直接提供或支持、鼓励非政府部门提供有关劳动力市场的信息、或通过人力投资，改善劳动力素质，减少结构性失业,通货膨胀与政府干预,政府干预,一、对于抑制需求拉动型通货膨胀，政府财政政策的效力比较大而且较为直接。,二、对于成本推动型通货膨胀，紧缩性财政政策的效力是有限的。,5.2.4政府干预的基础和限度,（一）政府干预的基础政府、市场和社会是构成国家的三大要素，各有其作用的范围和限度。政府干预市场是为了弥补市场失灵，确保市场机制发挥作用。政府干预社会是为了使社会的良好价值得以张扬，推动社会经济发展，确保国家的主权完整与政治稳定。,（二）政府干预的限度,政府干预必须在一定的限度之内，过度干预会使市场和社会窒息。理论依据：政府失灵（失败）论。失败的市场加上失败的政府，等于雪上加霜。,政府干预必须讲究成本收益。政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失灵的范围。政府对社会的干预仅限于那些公民、社区和社会组织靠自身力量无法解决的问题。,（三）政府干预手段,立法和行政手段组织公共生产和提供公共物品财政手段,（四）、理想的政府/计划者,1、具备充分信息具备现有一切资源种类和数量的信息，具备所有生产技术的信息：解决如何生产的问题。具备个人的偏好的信息：解决生产什么的问题2、计划的执行者和制定者都大公无私计划能够得到正确的制定计划能够得到彻底的执行,实践证明公共生产效率低下,朝鲜VS韩国二战后经济实力之比2:160年后经济实力之比1:20,公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理,5.3政府失败论,5.3.1政府失败问题的提出（1）20世纪20年代以后，福利经济学家们致力分析市场缺陷，为国家干预的合理性辩护。（2）六七十年代出现的以公共选择学者为代表的“新政治经济学家”则致力于政府干预的局限性及政府失败的研究。5.3.2政府失败问题的表现、类型与成因,公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理,1.公共政策失效,（1）社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益。（2）即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，但现有的各种公共决策体制及方式因其各自的缺陷也难以达到最优化或理想的政策。（3）信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的近视效应、沉淀成本、先例等对合理决策的制约。（4）政策执行上的障碍。,公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理,2.公共物品供给的低效率,（1）公物品的估价或评价上的困难。（2）公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制。（3）政府机构及官员缺乏追求利润的动机。（4）监督机制的缺陷。,公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理,3.内部性与政府扩张,公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，被称为内在效应或内部（在）性。内部性可以用来解释政府扩张及低效。,公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理,4.寻租及腐败,当政府干预市场时，就会经常形成集中的经济利益和扩散的经济费用，政府干预带来了以”租金“形式出现的经济利益。在现代寻租理论中，一切利用行政权力大发横财的活动都可以称为寻租活动；租金则泛指政府干预或行政管制市场而形成的级差收入。,公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理,5.3.3政府失败的纠正及防范1.改革公共政策体制及政治制度进行立宪改革。对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束。完善表达民主的方式以及新的政治技术。,2.用市场力量改进政府效率尼斯卡宁在政府内部重新确立竞争机制。在高层行政管理者中恢复发挥个人积极性的制度。更经常地采用由私营企业承担公用事业的政策。韦默和维宁解放市场。促进市场。模拟市场,公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理,5.3.4政府失败论的启示,（1）必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性及限度问题。（2）必须随市场经济发展及经济体制变革及时进行政治行政体制改革。（3）必须在政府机构中引入竞争机制，用市场的力量来改进政府的工作效率。（4）必须加强公共决策和政府管理的法制化建设，尽快实现依法行政、依法治国。（5）反腐败必须釜底抽薪，从体制及制度的创新上下功夫，从根本上消除寻租及腐败滋生的土壤与条件。,5.4.当前中国的政府职能存在的问题,虽然我国改革开放后，政府职能经过多次改革并取得了积极成效，适应市场经济体制需要的行政管理体制初步建立，但与建立和谐社会的要求比，政府职能仍显滞后，突出表现在政府职能的越位，缺位，错位和政府职能社会接管问题四个方面：,1，政府职能的“缺位”,我国政府职能“缺位”，主要是指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。没有形成具有“自动稳定器”功能的市场运行和调节机制；公共服务不能满足企业和公民的需要：,市场次序的缺陷,市场规则不完备,信用制度不健全,公交,自来水,电力,天然气供应,2，政府职能的“错位”,我国政府职能“错位”，主要是指在政府职能分工定位上存在交叉和混淆的情况。交叉的情况：中央政府职能对地方政府职能的挤占上级政府职能对下级政府职能的侵蚀同级政府不同部门之间的管理冲突与矛盾职能混淆的情况：政府国有资产管理职能混同于直接进行企业管理，插手干预企业人、财、物的组织安排和经营管理将政府服务职能混淆为政府管制