政府购买居家养老服务的绩效评价_实践探索与指标体系建构_吉鹏.pdfVIP

吉鹏 1，2 李放 1 （1南京农业大学江苏南京210095；2南京师范大学江苏泰州225300） 【摘 要】 为了有效应对日益加剧的人口老龄化趋势，在西方新公共管理和福利社会化的理念双 重引导下，各地积极开展政府购买居家养老服务的实践活动，并组织对政府购买养老服务的绩效进 行评价，从而有效提升了政府的养老服务供给能力和供给水平。 从评价主体、评价对象、评价时间与 空间、评价指标等多个维度比较我国各地政府居家养老服务的绩效评价现状，在此基础上，阐释政 府购买居家养老服务的绩效内涵，结合数据包络分析法和ACSI模型构建相应的评价指标体系。 【关键词】 政府购买；居家养老服务；绩效评价 【中图分类号】C93【文件标识码】A【文章编号】1006-7426201303-0104-04 基金项目：国家社科基金项目（12BRK012）：农村社会养老服务的现实需求与发展路径；江苏省社科基金重点项目（11GLA002）：被征地农 民养老保障政策研究。 作者简介：吉鹏(1982-)，男，南京农业大学公共管理学院博士生，南京师范大学泰州学院讲师，研究方向为政府绩效管理、社会保障；李放 (1963-)，女，南京农业大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向为社会保障。 中国国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报P.2011-04-28. 政府购买居家养老服务的绩效评价： 实践探索与指标体系建构 一、引言 2010年第六次全国人口普查主要数据公报显示， 我国60 岁及以上人口为1.78亿人，占13.3%，已经越过了7%到10%的 老龄化国际标准，进入了老龄化社会的行列。国务院在有关社 会养老服务体系建设的十二五规划中明确指出在养老服务领 域充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，为各类服务主体 营造平等参与、公平竞争的环境，实现社会养老服务可持续发 展1。 养老服务的社会化要求政府与各类民间组织开展合作， 以社会需求为导向，鼓励各种民间组织和公众参与到政府社会 事务管理的过程中来，从而形成以政府为主导，各种社会主体 共同参与的公共服务供给格局。20世纪90年代以来西方发达 国家在“新公共管理”的理念影响下，积极将市场机制引入公共 福利与公共服务，以政府购买的形式让民间组织承担公共服务 供给。我国政府购买居家养老服务是在国家养老服务社会化的 政策导向与借鉴西方国家先进经验的基础上发展起来的，作为 民间组织参与政府公共服务的一种理念与方式，近年来政府购 买居家养老服务被各级地方政府探索性实践，其中包括北京宣 武区、上海静安区、南京市鼓楼区、宁波海曙区等。 政府购买居家养老服务是指政府与民间组织之间就居家 养老服务的购买问题签订一定的合同，作为契约双方，由政府 出资，民间组织运作，由其负责管理并提供服务，然后，政府通 过一定的方式对购买的服务进行评价并确定是否付费，从而保 证老年人居家养老的质量，满足老年人的基本物质与精神生活 需求。 政府购买服务的运营机制根本目的是通过竞争的方式， 为老年人提供质量更好，效率更高的养老服务，而养老服务的 水平的高低与服务质量的优劣则需要通过科学化、规范化的绩 效评价来衡量，因而，构建合理的居家养老服务绩效评价体系 对于提升养老服务的质量，不断满足老年人的居家养老需求具 有十分重要的意义。 二、政府购买居家养老服务绩效评 价的现状 迄今为止，全国已有包括北京市、上海市、宁波市、大连市、 南京市以及苏州市等多个发达城市的社区实施了政府购买居 家养老服务，并开展了相应的评价活动。如宁波市从2008年开 始就针对城市社区居家养老服务的运作情况实施了绩效评价。 2010年，上海市出台了社区居家养老服务规范，以此对社区 居家养老服务进行考评。2011年富阳市民政局颁发的富阳市 居家养老服务工作考评办法(试行)，从多个方面对社区居家养 老服务的考评进行了探索2。 北京市宣武区广外街道建立了以 政府职能部门为主体的监督与评价机制。尽管各地政府购买居 家养老的运营方式和评价模式不尽相同，但本质上都是对社区 居家养老服务绩效评价的探索，笔者分别从评价主体，评价空 间与时间，评价对象与指标等几个方面对我国业已开展的政府 购买居家养老服务的绩效评价实践进行归纳和分析。 （一）评价主体 评价主体即评价者，是指对特定评价对象的绩效进行价值 判断的个体或组织，其理论指向是“谁来评”绩效的问题。 评价 主体的科学选择与搭配是实现科学评价的重要前提。为科学选 领导与管理 LEADERSHIP AND MANAGEMENT 104 2011520126理论与改革2011520133理论与改革 择评价主体， 通常需要对绩效评价的多元主体进行结构划分， 根据与评价对象的利益关系划分为内部评价主体与外部评价 主体。内部主体是系统内部不同层级组织或不同职能部门之间 的相互评价，如目标责任制考核等。 外部评价也叫“他评”是独 立于系统外部的组织对其进行的评价，包括第三方独立评估机 构、服务对象评价等。 当前各地实行的居家养老服务绩效评价都是全方位的 360度的评价，体现了主体选择的科学性与客观性。 根据宁波 市民政局颁发的关于开展城市社区居家养老服务绩效评估的 通知， 在各社区内部评价方面主要包括各地根据具体评价指 标准备相关材料并开展自我评价和市民政局对各地城市社区 居家养老服务工作进行评价(即上级对下级的评价)。 外部评价 主要是请第三方对各地城市社区居家养老服务工作的群众满 意度进行独立调查测评。上海政府购买居家养老服务的评价主 体包含机构自我评价、服务对象评价、第三方评价。富阳市也采 用了内部考核和外部评定相结合的方式，评价主体主要是自我 评价主体和政府部门评价主体。南京市鼓楼区引入第三方社会 机构江苏天人家庭研究中心，组建专业评价队伍，对“居家养 老服务网”进行专业评价，为养老服务把好关，发挥福利资源最 大效益，确保政府购买服务质量3。 （二）评价的空间与时间 评价空间是指实施居家养老服务绩效评价的地区所处的 区域分布。目前我国引入政府购买服务机制提供居家养老服务 的城市社区有大连沙河口区、北京市宣武区、湖南长沙、上海市 静安区、杭州市下城区、宁波市海曙区、青岛市市南区、南京市 鼓楼区，以及苏州市的薪门街道和天津市、山东六安市、昆明、 甘肃酒泉、广州市、重庆市、海南等。 这些地区绝大多数集中分布 在东南沿海，只有甘肃酒泉玉门市属于西部地区，而北方和南方 的数量基本均等，并且大部分地区是规模较大，经济发展水平较 高的城市，只有少数是经济发展水平较低的地区。 这些地区先进 的经济及技术水平为政府购买居家养老服务活动的开展提供了 较为便利的条件， 而这些地区居家养老服务评估体系的完善，不 仅提高了养老服务的质量， 节约了养老服务政府作为单一主体 提供时的成本，而且通过不断完善的社会保障体系，对地区软环 境的改善与提升起到不容忽视的作用。 值得注意的是，2009年以 来，甘肃酒泉玉门市在全市新老2个市区和13个社区全面推行 “政府购买居家养老服务”这一新型养老服务模式，并探索第三方 独立评价机制，形成了以点带面，逐步深化拓展的良好态势。 从政府购买养老服务及其绩效评价机制不断建立与完善 的时间维度来看，宁波市海曙区与南京市鼓楼区走在了全国的 前列。2003年，南京市鼓楼区开展了社区居家养老服务社会化 示范活动， 探索以政府购买服务的方式推进社区居家养老服 务，形成了以政府购买服务、社会组织运作模式实施社会化养 老服务的体系。 宁波市海曙区于2004年开展居家养老政府购 买服务，提出了“对家庭经济困难生活不能自理或半自理，家属 又无能力照顾，需要提供生活服务的老年人，由政府通过购买 服务的方式解决其生活困难问题”，2008年宁波市民政局颁发 关于开展城市社区居家养老服务绩效评估的通知，开始对城 市社区居家养老服务开展绩效评价。 （三）评价对象及其评价指标 1.评价对象 所有绩效评价活动都是围绕特定的对象来进行的，它是整 个绩效评价的核心要素。居家养老服务是老年人在家中或在社 区养老，由社会为老年人提供生活照料、医疗康复和精神慰藉的 一种社会养老服务形式。 由于社区是居家养老服务的载体和依 托，有些城市将社区作为评价对象，由上级政府或民政部门对社 区的居家养老服务工作展开评价； 有些城市是对政府购买养老 服务的承接机构和组织进行评价； 也有一些地区是对政府购买 的具体养老服务项目进行评价； 还有则结合了上述多种方式的 综合评价，同时根据不同的评价主体设置相异的评价对象。 如宁 波市民政局对各地城市社区居家养老服务工作的完成情况进行 总体评价； 北京市宣武区广外街道项目申请管理委员会成立了 评价委员会，成员由街道财政科、监察科、组织部、社区办等职能 部门人员组成，其主要职责是对项目立项、招标、组织实施、具体 运作等环节进行评价和检查。 鼓楼区与江苏天人家庭研究中心 合作，组建专业评价队伍，对“居家养老服务网”进行专业评价。 2.评价指标 评价指标是绩效评价的载体， 即通过什么来显示绩效好坏 的程度，评价指标设计若缺乏合理性，将会使评价结果难以客观 真实地反映养老服务绩效的好坏， 进而无法实现应有的监督促 进作用。 宁波市政府购买居家养老服务评价主要围绕各地城市 社区居家养老服务工作的整体成效而展开，包括工作体系建设、 服务工作成效和群众满意度测评等。 评价的指标体系分为两部 分：一级指标包括政府主导、基础设施、服务队伍、管理制度、服务 成效五个方面；二级指标是对一级指标的细化，更有操作性，如一 级指标“政府主导”下设的二级指标有“政府出台文件”、“年度人 均财政投入”；“服务队伍”指标下设二级指标有“专职服务人员上 岗率”、“志愿者（义工）”等；“管理制度”一级指标下设有“安全防 范与风险规避机制”、“表彰激励机制”等；服务成效一级指标下设 有 “享受政府购买服务和服务补助的受益面”、“享受志愿者 （义 工）结对上门服务的老年人比例”两个二级指标。浙江富阳市政府 购买居家养老服务考核指标包括：队伍建设、设施配备、管理制 度、工作成效相关指标等进行考核。 上海市的绩效考核指标集 中在服务对象满意度、家属（监护人）满意度、服务时间准确率、 服务项目完成率、有效投诉结案率。 很多地区的绩效评价指标 较为混乱，指标设置主观性较强，模糊性较大，缺乏可操作性。 三、政府购买居家养老服务绩效评 价的内涵及指标体系构建 当前，政府向民间组织购买居家养老服务在全国多数地区 由点到面相继开展，与此相关的社区居家养老服务评价工作已 经提上日程，前文从多个维度分析了当前政府购买居家养老服 务绩效评价的现状与不足，同发达国家相比，我国的社区居家 养老服务评估起步较晚，评价体系的构建尚不成熟。为此，在借 鉴政府购买居家养老服务评价先行地区经验的基础上，适时构 建一套适合我国国情的政府购买社区居家养老服务评价体系， 具有客观必要性。 （一）政府购买居家养老服务绩效内涵的分析 书书书 表 摇各地居家养老服务评价模式比较 宁波富阳南京上海 评价主体 社区与 上级政府 社区与 上级政府 独立机构 服务对象， 独立机构 评价对象社区社区民间组织项目 评价方式综合评价综合评价第三方评价满意度评价 105 政府购买居家养老服务绩效涵盖了从政府组织通过付出 一定的资源购买服务到服务对象感知服务质量的全过程，不能 仅仅以其中某一阶段或某一类产出代替。从唯名定义的角度理 解，政府购买服务的绩效就是政府组织购买活动过程的“绩”与 “效”之和，即“做了什么样的事情”和“被服务对象获得什么效 用”。 政府绩效是政府行为及其产出与所处情境因素发生共同 作用得到的结果。多维的绩效观点将所有系统要素全部囊括进 来，而不再片面地从某个方面或某几个方面来理解绩效。 绩效 的维度包括“成本”“效率”、“效果”、“质量”、“公平”、“透明”、“时 限”、“效果”、“能力”等等4。 在众多绩效维度之中，大多学者们 对绩效的理解集中于经济性、效率性、效果性和公平性四个目 标即“新公共管理”运动中强调的4E评价模型，作为一种社会 公共服务，政府通过向第三方购买获取的居家养老服务绩效不 仅要考虑投入、产出的效率，同时要考虑效果、公平性、及时性 （时间），以及公众的满意度。 具体包括： 1.居家养老服务提供的经济性 经济性是指以最低的资源耗费，获得一定数量和质量的产 出，也就是节省的程度。 经济性关心的是政府购买养老服务投 入的数量是否符合节约的要求，追求成本最小，居家养老服务 的投入主要是物力投入、财力投入、人力投入以及社会力量投 入等5。 2.居家养老服务提供的效率性 效率性是指政府购买养老服务资源的投入，能否取得最大 的产出，或能否以最小的资源投入取得一定数量的产出，即政 府对居家养老服务资源投入与产出的比率。它能够反应居家养 老服务的效果与消耗的公共资源之间的投入产出关系。有学者 认为政府购买居家养老服务是将市场竞争引入养老服务，政府 购买是否是适当的方式，需要评价其效率6。 具体而言，政府购 买居家养老服务的效率主要是指政府投入的人、财、物资源与 服务承接机构和社区所提供的居家养老服务的实际成果之比。 实际效果可以通过一些指标来衡量如享受政府购买服务和服 务补助的受益面、实际服务人数、服务对象拥有的员工数等。 3.居家养老服务提供的及时性 及时性是时间上的迅速与快捷，居家养老服务提供的及时 性是指居家养老服务在供给过程中能及时地响应服务对象的 需求，特别是在政府出台相关政策和提供资金后，第三方组织 能够在协议约定的时间范围内，及时地派遣工作人员为老年人 提供相关服务，在医疗护理方面养老服务的及时性更显重要。 4.居家养老服务提供的效果性 效果性主要是指既定政策目标的实现程度，政府所购买的 居家养老服务项目实施在多大程度上达到了既定的目标和预 期的结果，强调的是预期目标与实际程度之间的关系。 社区居 家养老服务的效果性主要体现在养老服务种类与数量、服务质 量、服务对象的评价方面。 服务种类主要是指服务提供种类与 数量是否足够多，能否满足老年人的养老需求、服务的质量包 括服务的硬件实施是否完善， 如有无安装电子服务通讯设备 等。 服务对象评价则主要是指服务满意度和服务投诉率等。 5.居家养老服务提供的公平性 公平性是指政府是否公平地提供公共服务，或公众能否平 等地从政府提供的公共产品或公共服务中受益。公平性强调服 务、产出和结果分配的过程要体现平等性，居家养老服务提供 的公平性是指养老服务的供给过程是否体现公平的原则，同等 条件的老年人是否都是服务对象，服务形成、服务输送以及服 务接收各环节是否存在差异和歧视。 （二）政府购买居家养老服务绩效的评价指标构建 由于社区居家养老服务具有服务内容的多样性、服务供给 主体多元性和服务供给方式的不确定性等特点，造成其服务标 准不易具体化，从而给养老服务绩效的评价带来困难。因此，针 对当前我国多地政府购买养老服务实践所存在的问题，应在分 析居家养老服务绩效内涵的基础上，科学选择评价方法，合理 构建评价指标，测评服务承担机构是否提供了高质量的养老服 务，完成了与政府达成的约定，老年人是否改善了生活状况，享 受到了应有的服务，从而保证政府购买居家养老服务政策目标 的实现。 1.基于数据包络分析法的效率性评价指标 数据包络分析（简称DEA）是由著名运筹学家ACharnes， WWCooper等在“相对效率评价”概念基础上发展起来的一 种系统分析方法。数据包络分析是一种基于数学规划理论通过 估计有效生产前沿面来评价具有多个输入与多个输出决策单 元间相对有效性的方法7。 该方法不需要任何权重假设也不必 事先确定输入输出间的函数关系，同时对投入和产出指标的性 质没有要求，并且该方法的评价结果还可以给出无效决策单元 效率改进的参考信息。 与其他的综合评价方法相比，DEA方法 处理多输入，特别是多输出问题的能力具有绝对优势，适合用 作政府购买居家养老服务的效率性评价。 构建合理有效的评价指标体系需要把握科学性、 系统性、 可操作性等原则。 在建立政府购买养老服务效率评价体系时， 要从政府投入和居家养老服务产出这两个方面进行考虑。需要 把握政府及服务供给机构在实施、 承担该服务时的投入因素， 以及接受服务群众的广度、实际拥有的员工数等产出因素。 如 表2所示一级指标有“政府投入指标”：主要从政府每年对居家 养老服务投入的人、财、物方面衡量。如政府每年对养老服务投 入资金的比例，可以从“投入资金的多少”、“投入资金比率的合 理程度”以及“投入资金的使用率”等方面进行测评；一级指标 公平性 效果性 及时性 效率性 经济性 居家 养老 服务 纯净 图1居家养老服务绩效维度 书书书 表 摇政府购买居家养老服务效率评价指标 一级指标二级指标标号 政府投入购买养老服务投入的人力资源数 购买养老服务投入的资金支出额 购买养老服务提供的硬件设备数 产出居家养老服务人群的广度即养老服务覆盖率 居家养老服务项目的数量 享受居家养老服务人员的数量 居家养老服务的满意率 领导与管理 LEADERSHIP AND MANAGEMENT 106 2011520126理论与改革2011520133理论与改革 “产出指标”包括政府购买居家养老服务人群的广度即“养老服 务覆盖率”、“政府购买居家养老服务项目的个数”、“居家养老 服务人员的数量”、“居家养老服务的种类”、“居家养老服务的 满意度”等。 上述产出指标比较全面的涵盖了居家养老服务在 机构数量、人力资源和服务对象等方面的产出绩效情况。 产出 指标中“居家养老服务的满意度测量”则需进一步构建具体的 满意度指标，通过问卷调查进行测评。 2.基于ACSI的养老服务满意度评价指标 ACSI（American Custom Satisfaction Index）是指美国顾客 满意度模型，顾客满意度由感知质量、顾客预期、感知价值、顾 客忠诚、顾客抱怨组成的6个变量构成基本满意度评价的框架8。 从20世纪80年代起，西方国家行政改革发生了从经济、效率 到质量和公众满意的侧重点的转移，普遍采取了以公共责任和 顾客至上为理念的政府绩效评价改革措施，使得越来越多的学 者都纷纷关注于将顾客满意理论应用于公共部门。美国顾客满 意度指数自开始应用以来，无论从规范性、公正性还是有效性 来说都是一个权威的测量顾客满意度的指标体系。与效率性指 标相比，效果性和公平性、及时性才是政府购买居家养老服务 更值得关注的因素， 基于ACSI的养老服务评价指标能够相对 直观的评价出服务对象的满意程度，从另一个侧面也评价出了 养老服务提供的质量与效果。 根据居家养老服务的特性，以ACSI模型为参考，笔者设计 了政府购买居家养老服务满意度评价模型(表3)，该评价模型 的指标体系共分为三级，其中第一层为目标层，“服务满意度指 数”；第二层为因子层，是综合各类公众满意度模型后所确立的 因子，即服务对象的期望、顾客感知服务的效果、顾客抱怨、顾 客信任度四个潜变量作为指标；第三层为一级指标层，通过前 期设置的指标体系雏形，经过优化筛选后所留下的指标，如“期 望数量”、“期望质量”、“服务的及时性”、“公平性”、“人性化”、 “准确性”、“可靠性”；第四层是可以直接测量的二级指标如“每 月免费提供养老服务的期望次数”、“每月免费提供养老服务的 期望时间”、“服务对象平均等待时间”等等。 二级指标层所设计 的指标则更具针对性和可操作性。能有效反映居家养老服务提 供的效果性、及时性与公平性。 四、结论 居家养老服务的项目较多，内容较广泛，如果完全由政府 来负担，既是资源的浪费也不利于效率的提高，由不同的社会 主体为老年人提供多元化的养老服务能够更好地满足不同层 次老年人的需要，鼓励社会力量的参与乃是居家养老服务发展 的必由之路， 政府购买服务对于促进养老服务领域的变革发 展， 提升政府的养老服务供给能力与供给水平具有重要作用。 然而，由于多方的参与，政府购买养老服务的绩效水平到底如 何， 政府引入市场机制购买养老服务是否真正节约了成本，提 高了供给效率，服务对象的需求是否得到了真正满足，养老服 务绩效的评价至关重要，当前，我国很多地方已经开始了政府 购买服务绩效评价的探索， 然而绩效评价体系的构建尚未成 熟，本文在比较各地政府购买养老服务绩效评价体系的实践基 础上， 阐释了政府购买养老服务绩效的内涵及评价指标的维 度， 并基于数据包络分析法构建效率性评价指标， 同时基于 ACS