生态文明视角下我国地府绩效评估指标体系研究.pdf

电子科技大学 硕士学位论文 生态文明视角下我国地方政府绩效评估指标体系研究 姓名：刘娜 申请学位级别：硕士 专业：行政管理 指导教师：戴钢书 20090501 摘要 摘要 人类的生存和发展深受环境恶化和资源短缺的影响，为了解决这一难题，中 央提出了可持续发展概念，为人类的发展指明了方向，生态文明是可持续发展概 念在社会上的范例。 2 0 世纪早期西方国家政府部门引进了一种新的管理工具绩效评估来评价政府 的工作成果和管理效率，以期达到提高政府的治理水平、改善政府与社会的关系 的目的。2 0 世纪9 0 年代以后，在信息化和全球化的背景下，西方各国发动了绩效 评估的热潮。此后，中国也对绩效评估进行了研究和探索，创造出了很多的绩效 评估模式。由于我国政府绩效评估还处于研究的初级阶段，所以在政府绩效评估 指标体系方面还存在着缺陷。但是我们不能因为出现困难而放弃对现状的改变， 对政府绩效的评估有重要的现实意义，我国在转变政府职能的十年间，之所以没 有什么大的进展，主要原因是绩效评估活动的失败。为了顺应时代的潮流，进行 有效的政府绩效评估是相当重要的，而进行有效绩效评估的首要条件是建立科学 合理的绩效评估体系。本文首先对国内外有关政府绩效评估的研究进行充分的分 析，借鉴西方发达国家绩效评估的成功经验和做法，在生态文明理论的指导下， 从评估立法制度的完善、评估指标体系的设计、评估理念的转变、评估主体的多 元化等方面入手，设计出一套符合我国特定国情的政府绩效评估操作系统，努力 探索一条适合我国国情的政府绩效评估发展途径。 关键词：生态文明，政府，绩效评估，体系 A B S T R A ( ；r A B S T R A C T N o w a d a y st h er a p i dd e t e r i o r a t i o no fe c o l o g i c a le n v i r o n m e n ta n dt h es e r i o u ss h o r t n e s s o fr e s o u r c e sh a v ea l r e a d yt h r e a t e n e dt h eh u m a nl i v i n ga n di t sd e v e l o p m e n t B u t ，t h e c o n c e p to fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n th a ss h o w nU Ss t r a t e g i cd e v e l o p m e n t E c o l o g i c a l c i v i l i z a t i o ni st h es o c i a lm o d e lo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t G o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti so n ek i n do ft 0 0 1i n t r o d u c e db yg o v e r n m e n t a tt h e e a r l y2 0 也c e n t u r y t o i m p r o v eg o v e r n a n c ea n dr e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h e g o v e r n m e n t a n ds o c i e t yt h r o u g he v a l u a t i n gt h ea c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c yo f g o v e r n m e n t S i n c et h e19 9 0 s ，g l o b a l i z a t i o na n dt h ei n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yr e v o l u t i o n h a p p e n e d ，u n d e rt h ei m p e t u so f w e s t e r np e r f o r m a n c ev a l u a t i o n ，O u rc o u n t r yh a ss t a r t e d al o to fr e s e a r c h ，al a r g en u m b e ro fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n tg r a d u a l l yo n t h er i s e ，t h el o c a lg o v e r n m e n t Sp e r f o r m a n c ea p p r a i s a lp r a c t i c es h o wav a r i e t yo f f e a t u r e s ，a n dc r e a t ea l o to f t h ec h a r a c t e r i s t i c so f p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n tm o d e l s T h es c i e n t i f i ct a r g e ts y s t e mi st h eg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s a lk e y O u r c o u n t r yg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r i s e d a l s oi si n t h ed e v e l o p m e n ta n dt h e a p p l i c a t i o ni n i t i a ls t a g e ，m a n yq u e s t i o n sr e p r e s e n t a t i o n sb e h i n d ，i s t h es c i e n t i f i c g o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s a lt a r g e ts y s t e mf l a w A l t h o u g hc o n s t r u c t st h es c i e n c e r e a s o n a b l et a r g e ts y s t e mi nt h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n tt oh a v et h ev e r ym a j o rd i f f i c u l t y , b u tw ec a n n o tb e c a u s eo fd i f f i c u l tt a c i t l ya p p r o v et h ep r e s e n ts i t u a t i o n O u rc o u n t r y g o v e r n m e n to n e s e l fa f t e rj o i n sW T Oi np a r t i c u l a r , g o v e r n m e n t Sf u n c t i o nn e e d st h e f u r t h e rt r a n s f o r m a t i o n , b u tt h eO u rc o u n t r yt r a n s f o r mt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n sm o r e t h a n10y e a r s ，h a v en o ts t i l lo b t a i n e dt h es u b s t a n t i v eb r e a k t h r o u g h ，a ni m p o r t a n tr e a s o n W a st h ea c h i e v e m e n t sa p p r a i s a ld e f e a t T h e r e f o r e ，i no r d e rt oc o m p l yw i t ht h e i n c r e a s i n g l ys e r i o u si n t e r n a t i o n a ls i t u a t i o n ，e f f e c t i v ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mi s e s s e n t i a l A n de f f e c t i v ea s s e s s m e n to ft h ep e r f o r m a n c eo ft h ef i r s ts t e pi st oh a v ea s c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m T h i sp a p e ri no n et h ef u l la n a l y s i st ot h ed o m e s t i ca n df o r e i g nr e l a t e sg o v e r n m e n t a c h i e v e m e n t s r e s e a r c hi nt h ef o u n d a t i o n ，w e s tp r o f i t sf r o mt h ed e v e l o p e dc o u n t r y a c h i e v e m e n t sa p p r a i s a l ，u n d e rt h et h e o r yo fe c o l o g i c a lc i v i l i z a t i o n , f r o mt h ea p p r a i s a l n s v s t e I n ，sc o n 辄肋m a t i o n I no r d e rt Od e s i g nas e tt o c o n f o r mt oo u rc o u n t r ys p 蹦n c n a t i o 砌C o n d i t i o ng o v 锄e n t a c h i e v e m e n t sa p p r a i s a lo p e r a t i n gs y s t 锄m ea 1 ) p r a l s 砒 i n d i c a t o rs y s t 锄，sd e s i g n ，a p p r a i s a li d e a st r a n s f o r m a t i o n ，a p p r a i s a lm 血b o d y sa S p e c t s a l l d 蛐l i c a t i o n o b t a i l l s ，t h ep a p e re x p l o r e saw a y t os u i t a b l ef o r 伽r 吼姆n a t i o n 砌 c o n d i 锄d i l i 酬y w i t ht h eg o v e r n m e n t a c h i e v e m e n t sa p p r a i s a ld e V e l o p m 嘶 a p p r o a c h K e yw 。r d s ：e c o l 。g l c a lc i v i l i z a t i o n , g o V e m m e n t ，p e r f o r m a n c em e 删e n t ，s y s t 弧 1 I I 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：兰4 牛日期：沙7 年月细 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：辑 导师签名：壅! 望兰 日期：研年歹月肜日 第一章绪论 第一章绪论弟一早三百化 1 。1 选题背景及意义 1 1 1 研究背景 从2 0 世纪8 0 年代之后，西方各国政府进行了政府改革运动以对抗财政困境和 社会需求的扩大，这次运动是以“新公共管理为价值取向，绩效管理是其重要 的组成部分。【I 】在全球进行政府改革的背景下，我国也在党的十六大中提出了进一 步转变政府职能，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公 正透明、廉洁高效的行政管理体制的政府改革目标。【2 】 党的文件首次提到了“生态文明 这个概念。提出建设生态文明，到2 0 2 0 年 基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，社会 中牢固树立了生态文明观念。【3 】 当前我国政府的绩效评估指标体系不是很完善，主要以经济增长指标为标准， 而忽视了其他能反映地区经济发展水平的经济指标。重视定量指标而忽略定性指 标。【4 】由于我国政府主要以定量评估为主，导致一些地方在评估过程中出现数字化， 简单化的现象，甚至伪造一些数字，来歪曲政绩的评估。定量评估的结果准确， 在绩效评估过程中是必不可少的，但它不是唯一的标准。 1 1 2 研究意义 政府绩效评估在政府改革的过程中是一个重要的部分，有利于政府职能和运 行机制的转变，可以提升政府管理能力，提升管理水平，提高政府效能。 “生态文明 被写入了十七大报告中，充分体现了我国在环境保护和可持续 发展方面所取得的成就。生态文明对中国的发展来说意义重大，是在和谐社会构 建中，生态与经济发展的完美结合。 1 2 研究问题的提出 改革开放以来，为了改进办事低效，行为不规范的行政体制，我国相继进行 了行政管理体制改革。在观念的改变，职能的转变，组织结构的调整方面进行了 努力，借鉴西方各国新的管理机制，管理技术，提高政府的效能。从此我国出现 电子科技大学硕士学位论文 了公共组织绩效评估。 我国公共组织绩效评估经历了三个发展阶段，实践方面可划分为三种类型， 其中普适性组织绩效评估的应用最为广泛。 6 】 虽然公共组织绩效评估提高了政府的效能，但与发达国家相比，我国明显存 在规范化程度不足的缺点。 首先是我国政府绩效评估的价值扭曲现象严重 政府绩效的根本导向是促进公共利益，政府绩效评估也是以政府行为究竟能 带来多少公共利益为对象的。但是上级领导是评估的主体，政府比较重视上级的 看法和意见，为了迎合上级而搞形象工程，忽略了公共利益，阻碍了地方经济的 发展和人民生活水平的提高。 其次是地方政府绩效评估体制方面存在的问题。评估主体单一，公众参与度 不足；地方政府绩效评估制度基础薄弱；评估的规范化程度不足。 再次是地方政府绩效评估技术和方法上存在的问题 评估存在泛经济化的倾向，片面地强调经济指标，科学的评估指标体系尚未 建立起来；没有建立起有效的绩效评估信息系统，评估存在着信息失真现象，导 致评估的结果没有达到客观公正：在评估的方法上，没能很好的结合定性分析与 定量分析，严重影响了评估的效果。【7 】 8 】 1 3 现有研究成果综述 1 3 1 国内研究成果 在我国，绩效理论的研究分为三个阶段，第一个阶段主要是对西方绩效评估 理论与实践的研究。黄达强、刘怡昌、彭和平、周志忍、彭国甫、等学者率先提 出了行政效率测评、提高政府工作效益等问题，介绍了外国公共服务改革的情况。 国内很多学者通过对英、美等国家政府绩效评估研究成果和实践经验的介绍和借 鉴，开始研究政府绩效评估。周志忍教授率先介绍了英国政府绩效评估的基本经 验，指出推进“绩效评估规范化、系统化、制度化、科学化，已经成为我国行政 管理现代化的迫切要求。p 】 第二阶段是在2 0 0 0 年以后，政府效能建设在我国广泛开展了，学者探讨了我 国政府实施绩效评估的现状及相关问题，在政府绩效评估的基本原则、绩效指标 设计、评估主体等方面进行了研究。蒋容指出我国政府绩效评估还处在初级阶段， 在政府绩效评估理论和实践研究、规范化程度、绩效指标体系权重设置方面等存 2 第一章绪论 在着问题。徐绍冈1 J ( 2 0 0 4 ) 指出，当前我国绩效评估工作中存在的问题包括：评价具 有片面性、忽视定量分析、缺乏对政府整体工作的评价、评价主体单一、评价结 果使用不合理。 第三阶段是对绩效管理的研究。学者们对政府绩效管理制度建设和评估主体 等问题进行了研究，分析我国政府绩效管理所要克服的障碍。徐双敏对我国政府 绩效管理的可行性进行研究，认为我国实行政府绩效管理的主要障碍是政府与企 业的性质差异、政府作为行政组织所特有的弊端、观念。还有一些学者对政府绩 效评估的困境进行了研究。蔡立辉在西方国家政府绩效评估的内涵与理念方面进 行了研究，认为绩效评估是西方国家对政府的治理方式，是公众表达利益和参与 政府管理的重要途径与方法。孟华在价值观、民族性格以及政治制度等方面，分 析了中国政府绩效评估实践的特色。彭国甫、减乃康研究了政府绩效评估的价值， 在科学发展观、构建和谐社会价值的导向下，对价值进行重置。周志忍、包国宪 在我国政府绩效评估实践方面迸行了思考，探讨了政府绩效评估的历史渊源、类 型特征和当前应该注意的几个重要问题。【l o 】 1 3 国外研究成果 西方对政府绩效的理论研究积累了大量的文献和著作，女；l B o u c k a c r t 主要研究 绩效评估的历史，N e w e o m e 和W h o l e y 等人研究了绩效评估的意义，R a d i n 和T h e u r e r 等人研究了绩效评估的障碍，M a r 5 h a l1 等人研究了公共组织应用绩效评估的经验 及J a m e s R F o u n t a i n 和D a v i d B e i n s t e i n 对凤凰城进行的个案研究等。 p a t r i a d e L a n c e r J u l n e s 和M a r e H 0 1 z e r 把绩效评估分为采纳和实施两个阶段，采纳阶段 是指能够反映出产出、结果和效率的绩效标准；实施阶段则是指根据绩效评估的 结果而做出的实际包括战略决策、资源分配、项目管理、监督、评估以及向公众 和媒体报告的行为。他们利用问卷调查和已有数据库数据的方法发现采纳阶段受 理性的、技术的因素影响较大，而实施阶段受政治的、文化的因素影响较大。 西方学者不仅研究了地方政府公共事业管理绩效评价的理论，还进行了一系 列的绩效评价实践活动。西方学者比较侧重于研究公共事业管理绩效评价的基本 性质、绩效测量、公共部门管理绩效评价的应用及其治理等方面。【l l J 法国行政学家夏尔德巴什指出，在进行政府绩效评估过程中之所以会遇到困 难的原因是政府的总体利益性质、政府费用混淆不清、政府的垄断权免费服务。 荷兰学者布拉姆索比尔认为针对这些功能可以使用不同的绩效测评比较方式：跨 电子科技大学硕士学位论文 截面比较、与过去比较、实际业绩与业绩标准比较。决策制定者在特定情形中获 得的信息决定了采取什么样的途径。理查德海克斯指出组织绩效是一个可以随着 时间和主体的变化而变化的动态的概念。不仅财政和经济是影响组织成功的重要 因素，组织适应外部环境的能力也影响着组织的成功。他认为组织需要对以下三 方面的绩效予以关注：即E f f e c t i v e n e s s “是否做了应该做的事 E f f i c a c y “采 取的行动和方式是否有效 ，E f f i c i e n c y “资源的使用是否达到最小化。这三 者的重要性依次递减。 戴维奥斯本和彼得普拉斯特里克详细地论述了关于对实施核心战略以提高 绩效的途径的问题。他们指出取得高绩效重要前提是对使命、组织目标及绩效等 问题进行高度重视。组织使命、目标可以正确反应组织的行为方向，以提高行动 的效率。许多学者研究制度设计方面来提高公共部门的绩效。如迈克尔麦金尼 斯认为混合的制度安排可以达到公共服务的高效率。史蒂文科恩和罗纳德布兰 德认为运用全面质量管理可以提高公共部门绩效。一些学者指出实施合同承包可 以提高公共部门绩效。E S 萨瓦斯通过大量的证据证明了合同承包是有效的。夏 尔德马什通过申诉机制对提高公共部门绩效进行了研究。 1 4 研究思路 本文针对“生态文明型社会 在我国的迫切建设要求，基于我国政府绩效评 估现存的问题，力图在充分分析“生态文明观”内涵及其框架体系之后，让生态 文明观念赋予政府绩效管理以新的制度基础和目标导向，并结合国内外政府绩效 评估的理论与实践基础，构建出“生态文明型社会的绩效评估体系”。选取了一个 较新的理论视角，将政府评估和“生态文明”理念相联系，在分析我国政府绩效 评估现状的基础上分析思考生态文明理念与政府绩效评估的内在逻辑关系。用生 态文明观作为政府绩效评估的价值取向，建立生态文明社会政府绩效评估的理念 体系和指标体系。【1 2 】 4 第二章生态文明视角下我国地方政府绩效评估的理论基础 第二章生态文明视角下我国地方政府绩效评估的理论基础 2 1 生态文明的兴起和生态文明观 人口，资源和环境是长期影响中国发展的重要因素。世纪初，中国经济处于 高速增长的状态，也带来了人口数量不断加多的问题；大力对资源的消耗、城市 化的高速推进导致资源短缺的矛盾日益加剧，环境污染越来越成为一个严重的问 题。用更加长远的眼光来观察，全球变暖、海平面上升、生物多样性锐减，土壤 侵蚀加剧等问题日益成为可持续发展的障碍。【1 3 】 如果按照目前的趋势发展下去，中国要达到一百年的经济发展与环境保护目标 是非常困难的。只有改变观念，实现从工业文明观到生态文明观的跨越才能达到 跨世纪经济与环境发展的目标。【1 4 】 2 1 1 生态文明是人类文明演进的必然产物 早在1 0 0 多年前，恩格斯就提醒人们：“不要过于陶醉于我们对自然界的胜利。 对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。人类只有在产生了严重后果之后， 才会反省自己的行为。【l5 】基于这个原因，生态文明取代工业文明就将是一种历史 的必然性。生态文明要求我们重新审视人与自然的关系，重新确立人类生存的终 极价值，是一种建立在工业文明之上的更高层次的文明，生态文明包括生态经济、 生态伦理，它一种与以往完全不同的发展观。世界各国的工业化导致人口的增多、 环境的恶化，我们迫切需要确立人类生存与发展、经济与环境协调统一的生态文 明观。 2 0 世纪6 0 年代以来，环境污染问题越来越严重，世界各国都在寻觅能改善的 良方。一些具有先进思想和敏锐眼光的学者在对人类环境恶化原因的深刻反思之 后意识到，人与自然之间应当建立一种合理的伦理关系，人应该对自然存在物负 有道德义务。【1 6 】 生态文明是一种建立在工业文明基础上的更高层次的文明，它是以人类和自然 相互依存为中心价值。随着历史的发展，生态文明时代必然到来，它是人类社会 发展的必然选择。生态文明，是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规 律而取得的物质与精神成果的总和；是指人与自然、人与人、人与社会和谐共生、 5 电子科技大学硕士学位论文 良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。 生态文明实现了三个方面的转变：一是生产技术的转变，从对环境有害的技 术向对环境无害的技术的转变；二是经济观念与行为的转变，从追求经济目标向 追求经济一生态双重目标的转变；三是自然观的转变，从天人相分到人天和谐的 转变。随着这三大转变之后，一种新的生态伦理观、价值观和生态文明观逐渐建 立起来了。生态文明观认为人与自然必须保持平衡、协调和统一，社会、生态、 经济必须协同发展。【1 7 】 我们应该选择一种新的污染少、能耗低的经济发展模式，制定比较完善的环 境保护法规，建立一支高效的环境保护队伍；我们还应倡导一种对环境友好的生 活方式。这些都是在我们的价值观念改变之后才能实现，我们应该在内心尊重自 然，树立与自然和谐相处的伦理观，然后积极主动地去执行保护环境的行为。 2 1 2 马克思主义生态文明观 生态马克思主义大致经历了三个理论阶段，分别是生态马克思主义、生态社 会主义和马克思的生态学。生态社会主义是生态马克思主义从理论到现实的真实 写照，而马克思的生态学则是生态马克思主义的理论上的回归。【1 8 】 马克思的生态学包括三个方面的关系：自然与人、自然与社会、科学与生态 学。 马克思主义从以下三个方面阐述了人与自然的关系： 首先是人与自然协调发展、和谐相处。人类产生发展的基础是自然界，自然不 断地被人类的活动所改造，人与自然之间应该和谐相处。恩格斯认为自然界中所 有的物体的相互作用都包含着和谐与冲突，包括有意识和无意识的合作与竞争。 因此，自然界中决不是单纯存在着片面的斗争。马克思对资本主义工业文明进行 了批判，认为共产主义是解决人和自然，人和人之间矛盾的最终办法。 其次是人要爱护自然，不要破坏自然。人是自然界中的一部分，人应该像热 爱自己的生命一样去热爱自然。马克思认为自然界是人的无机的身体，人需要依 靠自然界而生活。这就说明自然是人们只有通过与之不断交往才能达到继续生存 的实体。【1 9 J 再次是人要按照自然规律办事。人类如果能认识自然规律并按照自然规律去 办事，自然将会朝着有利于人类社会的方向发展。恩格斯指出能够正确认识和利 用自然规律才能让我们能统治整个自然界。恩格斯的论断，揭示了人类的发展必 须同自然规律相一致。【2 0 】 6 第二章生态文明视角下我国地方政府绩效评估的理论基础 马克思主义理论诠释了环境危机的根源性以及阶级斗争和生态斗争之间的辨 证关系，阐述了人类社会和自然之间应采取健康的、可持续发展的解决方案。马 克思、恩格斯强调首先应做到“人与人的和解 才会有“人与自然的和解”，这是 结合现代生态学和哲学的经典表述。马克思和恩格斯的思想当中丰富地蕴涵了生 态学思想，生态马克思主义研究了马克思和恩格斯的各种生态思想。马克思主义 对解决资本主义社会乃至全球生态危机都具有重要的理论价值和现实意义。 2 1 3 加里斯奈德的生态文明观 斯奈德具有捍卫自然的思想，严厉批判了一些破坏自然的行径。在他的诗原 子弹实验里反映了：他反对污染和机械化，严厉抨击了现代文明对自然的破坏。 这首诗提出建立无等级社会的思想，一种对动植物、大地公正的民主体制。斯奈 德指出社会问题的出现是因为人的生活环境问题，而保护环境是一个重大的政治 问题。环境问题是人类为工业文明所付出的一个沉重的代价。 斯奈德并不是完全反对人们利用技术，他认为人们要在不应违背自然规律的 前提下利用技术，人们在利用技术的同时不要影响生态平衡，让人类有一个持久 而美好的生存环境。 斯奈德提出了一些生态名词，创立了整体论的生态保护意识。斯奈德指出自 然界的最高法则是维持生态系统的美丽、完整和稳定。 斯奈德并不是一味地批判工业文明。 及到自然界的一种爱。如果没有这种爱， 来说，他比惠特曼具有更多的民主意识。 的民主扩及到了非人类。 他写的诗都是关于爱的问题，是一种普 地球将不再适合人居住。从某种程度上 惠特曼的民主只是针对人类，而斯奈德 斯奈德认为地球这个有机体是富有生命的，生态观也要具有一种整体性。斯 奈德建立了一种整体论的生态保护意识，认为万物之间是一种没有障碍、融会贯 通的关系。斯奈德的诗歌具有完美的生态风格，与大自然融为一体，对生态不平 衡进行了彻底的思考。僻壤是这一风格的明显体现。2 0 世纪7 0 年代末，环境 保护主义与绿色运动逐渐兴起，斯奈德成为这个运动的诗歌代言人。【2 l 】 斯奈德提倡人们要回到自然，与自然和谐相处，这是对人与自然互惠合作的 重新认识。他认为用原始的纯朴生活可以治疗社会的各种弊病。斯奈德通过他的 诗来号召社会关注自然界的生态关系，他后期的诗歌体现了一种清晰的环境伦理 观。 2 1 4 当代生态文明观 7 电子科技大学硕士学位论文 从历史的发展阶段来看，文明经历了原始文明、农业文明和工业文明三个阶 段。现在，人类文明正处于从工业文明向生态文明转变的过渡阶段。工业文明是 一种以工业为核心产业的文明形态，而生态文明的主要特征则是以产业生态化。 生态文明是人类文明发展的一个新阶段，是一种更高境界的文明程度，它是相对 于精神文明、物质文明和制度文明而言的。其包括的三个重要特征是较高的环保 意识，可持续的经济发展模式和更加公正合理的社会制度，当人类文明的主导因 素是这三个因素的时候，人类文明就实现了向生态文明的过渡。E 2 2 】2 0 世纪6 0 年代 开始，全球环境污染持续恶化，于是人们开始寻求新的发展模式。人类开始意识 到环境保护和可持续发展战略的重要性，逐渐明确下来对生态文明的选择。 十六大报告中提出的四大目标中包括建设生态文明型社会，总结了我们在环 境保护与可持续发展方面所取得的成果。十六届三中全会提出了“以人为本 为 核心的全面、协调和可持续的发展观，使我们对生态文明有了迸一步的认识，我 国的经济和社会的发展也必然受其影响。 我们建设的具有中国特色的社会主义生态文明包括两个主要的方面：首先是 必须结合中国特有的自然生态环境、经济文化发展水平、人口素质状况和社会政 治条件，建设具有中国特色的生态文明。另一方面，把社会主义生态文明的目标 与社会主义现代化建设的其他远景发展目标结合起来，让生态文明的建设与小康 社会、节约型社会的建设、和谐社会，以及联合国千年发展目标的实现有机地整 合起来。【2 3 】 我们党运用马克思主义理论分析问题，结合社会主义建设的伟大实践，建立 了科学的、系统的生态文明观。其主要观点如下： 重新认识人与自然的关系。以前，我们对自然规律的认识不是很深刻，在生 态建设上犯过一些错误，导致了生态环境的恶化。1 9 9 8 年发生的特大洪水灾害就 是大自然对我们的惩罚。 实现可持续发展。随着社会的发展，人们日益面对着资源短缺、环境恶化、 生态失衡等问题，人与自然的关系必须得到重新地审核，可持续发展成为了时代 的要求。针对我国人口发展与资源环境的突出矛盾问题，党中央国务院制定了可 持续发展战略。为了实现可持续发展战略，在中国2 1 世纪议程中国2 1 世 纪人口、环境与发展白皮书中，可持续发展目标被定义为：建设可持续发展的 经济体系、社会体系和保持与之相适应的可持续利用的资源和环境基础。【2 4 】可持 续发展战略作为一种新型的社会文明观表达的是一种人与自然的和谐发展。这种 文明观由人类征服自然界转变为人与自然和谐发展，开辟了人类文明的新境界。 第二章生态文明视角下我国地方政府绩效评估的理论基础 使社会文明得到协调的发展。十六大报告不仅指出物质文明、政治文明、精 神文明是全面建设小康社会的重要目标，也提出了可持续发展能力不断增强，资 源效率显著提高，生态环境得到改善，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上 生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。由此可见，生态文明是前三大 文明的落脚点。生态文明作为一种新型的社会文明观倡导人与自然和谐相处，正 确处理人与自然、人与人之间的关系，最终使四大文明相互促进，和谐发展，实 现了人类文明质的飞跃。瞄】 2 2 地方政府绩效评估的理论基础 2 。2 1 绩效、政府绩效及政府绩效评估 第二次世界大战期间，学术界开始对政府绩效评估与管理进行研究，其标志是 美国学者克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙的市政工作衡量：行政管理评估标准的调 查一书。2 0 世纪7 0 年代初期开始了大规模的公共部门绩效评估，1 9 7 3 年，为 了使政府绩效评估与管理系统化、规模化、经常化，尼克松政府颁布了“联邦政 府生产率测定方案 。 绩效( P e r f o r m a n c e ) ，如果单从字面的意思来理解包括以下三种意思：表示 “成绩、成效”：指“工作或学习的收获 ，是对工作或学习结果的主观评价； 指“功效或效果”，是工作或学习所产生的客观结果及影响。对于一个政府来说， 绩效就是其在进行公共管理和提供服务的过程中所取得的业绩、成就和影响等。【2 7 】 伯纳丁认为：“绩效应该定义为工作的结果，因为这些工作结果与组织的战略目标， 顾客满意感及所投资金的关系最为密切。 而坎贝尔则认为：“绩效是行为的同义 词，它是人们实际的行为表现并是能观察得到的。”坎普赫等人把绩效划分为八个 独立的成分：工作特定的任务熟练程度、工作非特定的任务熟练程度、书面语口 头交流的任务熟练程度、努力、遵守纪律、为团体和同事提供便利、监督与领导、 管理。英国学者布伦布拉赫给绩效下的定义即“绩效指行为和结果 ，行为由从事 工作的入表现出来将工作任务付诸实施。( 行为) 不仅仅是结果的工具，行为本身 也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和体力的结果，并且能与结果分开进 行判断。【凋 对政府绩效的界定是研究和探讨政府绩效评估问题的逻辑起点。政府绩效首 先是运用在项目管理和投资管理中，后来又推广到企业的管理活动中，是出现在 西方新公共管理运动之后的一个重要概念。在西方国家政府绩效被称之为“国家 9 电子科技大学硕士学位论文 生产力、“政府业绩”、“公共组织绩效 、“政府作为等，是指政府在管理过程 中有效的业绩、效益以及通过管理活动而产生的效率、效能等，它体现了政府的 基本职能，不仅包括政府所“产出 的绩效，也包括政府提供公共服务的绩效。 政府绩效一般包括经济绩效、社会绩效、文化绩效和政治绩效四个方面的内容。 政治绩效主要是指政治生产力和政治产品，就是政策的形成与贯彻；经济绩效主 要是指政府在经济的增长与稳定中所表现的导向作用，重要的参数包括通货膨胀、 失业、收入分配等问题；社会绩效主要指社会的稳定与发展，重要的参数包括安 全与犯罪、福利与贫困、公平与正义、稳定与动乱等指标；文化绩效主要是指大 众文化与精英文化的互相渗透，还有文化的繁荣与整合。其中，经济绩效是绩效 体系的主要内涵和外在表现，社会绩效是绩效体系的价值目标，政治绩效是政府 绩效体系的中枢和核心。衡量政府治理水平和运作效率是通过政府绩效的评估来 完成的。研究政府绩效的重要意义在于其可以准确评价政府，降低政府的运作成 本，提高政府的效率，加快构建市场经济的政府模式。【2 9 】 政府绩效评估具有政府部门自我评估、专家评估、公民及舆论评估等多重评 估体制，针对政府及各种职能部门在履行其管理行为时所产生的政治、经济、文 化、环境等方面的实际工作结果，运用科学的方法、标准和程序进行分析、比较、 评价和测量，对政府绩效进行全面的评估。政府绩效评估能够向组织提交一些信 息，解决组织中存在的问题，推动政府效率和服务质量的提高。公共责任和公民 至上是政府绩效评估的理念，满足社会公众需求是其主要的评价标准。政府绩效 评估是一个由许多环节所组成的综合过程，首先要阐明评估的要求，然后确定评 估的目标、建立评估的标准来进行绩效评估、比较绩效结果与目标、分析与报告 绩效结果，最后运用绩效评估结果改善政府管理。 政府绩效评估可以理解为以绩效为目标对政府管理过程进行测试与评定，运 用科学的评估指标体系，对政府管理过程中投入、产出、阶段性成果与最终成果所 反映的绩效进行评价和划分等级。我们根据政府绩效内涵的演进及政府职能的转 变模式，提出了广义政府绩效的科学概念，认为完整的政府绩效不仅仅表现为政 府的行政产出与投入之比，还应当包括公民满意度和地方发展战略促进机制两个 重要方面。对政府绩效内涵的正确理解与把握是科学评价政府绩效的前提和基础。 总而言之，政府绩效评估是公众表达利益和参与政府管理的重要途径与方法， 它是在国家现存的政治制度的范围内进行的，出现在政府部分职能和公共服务市 场化以后的一种治理方式，其主要的目的是维护社会秩序、提高服务质量、改善 公共责任机制和增强政府公共部门的号召力与公众的凝聚力。 1 0 第二章生态文明视角下我国地方政府绩效评估的理论基础 2 。2 2 绩效评估系统的相关要素 政府绩效评估的主要要素包括绩效评估的目标、评估的基本要求和原则、评 估的制度安排和绩效评估的信息系统。进行绩效评估首要条件就是确定评估的目 标。绩效改进的目标指导着评估的目标的改变；评估的基本要求和原则是绩效评 估所要遵循的原则和要求；评估的制度安排就是先确定负责绩效评估管理和指导 的部门，然后建立相应的配套制度以保证绩效评估的顺利进行；绩效评估的信息 系统一般包括绩效测量体系、绩效信息的报告和审核机制、绩效信息使用机制。【3 0 】 2 2 3 绩效指标的作用 实施组织评价的基础是评估指标。以量化的形式出现的绩效的内容是绩效评 估指标设定的根据，反映了政府活动的结果。政府绩效主要包括效益、效率、经 济三大内容。评估指标不仅是政府评估内容的载体，也是政府绩效评估内容的外 在表现。绩效标准是一种监测考察、衡量、评价政绩的管理工具，为行政管理体 制改革和绩效评估提供了技术支持。政府绩效评估指标引导和规范着评价对象的 行为方式，对评价活动的绩效产生了影响。它为当事者政府与非当事者政府之间 的沟通和比较提供了良好的平台，是政府管理的一个可校正的示标，让评价政府 的工作具有操作性。政府绩效评估是一个比较困难、较复杂的事情，而政府绩效 评估指标体系的设计更是难上加难。评估指标是评估过程中的工具，没有指标就 无法进行评估。因此，政府管理绩效评估的前提就是设计评估的指标。1 3 l J 约翰卢 斯认为，有效的评估指标对于政府绩效评估来说是非常重要的，主要表现在以下 几个方面： 首先，有效的政府评估指标体系能够改善政府的内部管理。在政府的决策、 执行和监督过程中，政府评估指标体系能够给各级管理者提供各种有关效率、效 益以及质量的信息。 其次，有效的政府评估指标可以增强政府组织的责任性。政府绩效评估的主 体大部分是来自政府外部的群体，如立法机关、各种委员会、审计官员和人民大 众，这样政府评估指标就可以直接反映各级管理者实现自身责任的指向和实现的 程度。管理者可以通过各种绩效指标认识到自己应该承担什么责任，应该对谁负 责，如何承担具体的责任，等等。 再次，有效的政府评估指标可以正确地引导工作人员的行为朝向组织正确的 方向。“发展应该是有效的政府评估指标的最终目的，就是改进和提高管理绩效 的学习过程的其中一个部分，所以他们必须要得到政府内部人员内心的认可。【3 2 】 电子科技大学硕士学位论文 第三章政府绩效评估体系的实践进展 3 1 西方国家政府绩效估的相关实践 西方国家高度重视政府绩效工作，政府绩效评估具有判断、预测、激励、约 束等功能，是现代政府管理工作的重要组成部分。在2 0 世纪7 0 年代的“新公共 管理运动 中，政府绩效评估作为一种核心的管理工具受到重视，广泛应用到中 央政府和地方政府。在地方政府政策制定、实施过程中，政府绩效评估起到了重 要的作用。【3 3 J 3 1 1 西方政府绩效评估实践发展及其动因 2 0 世纪5 0 年代美国的绩效预算制度是以政府为对象的绩效评估的开始，从 2 0 世纪7 0 年代开始，全球范围内进行了一场声势浩大的行政改革，这次改革主要 是对传统的政府行政理念和以官僚制为基础的行政模式进行了批判。西方国家政 府部门借鉴了私营部门的管理理论、方法及技术，用企业家精神重塑政府出现在 政府的改革中。西方政府改革引入了市场竞争机制以提高公共管理水平及公共服 务质量。【卅政府绩效评估是这场改革运动中采取的一项重要措施。为了建立高效 率、高效益的政府，拯救政府的形象，以提高政府效率和服务质量，除英、美之 外，澳大利亚、新西兰、荷兰、丹麦、芬兰、挪威等国家进行了政府绩效评估活 动。 在英国的行政改革过程中，政府绩效评估具有重要的意义，其发展过程可分 为两个阶段：第一阶段是2 0 世纪7 0 年代，绩效评估的内容主要是以经济、效率 为中心，目的是解决财政危机；第二阶段是从2 0 世纪9 0 年代开始，主要内容是 以质量和公共服务为中心的绩效评估行政改革。 效率优位阶段。从2 0 世纪7 0 年代末开始，撒切尔政府进行了雷纳评审、部 长管理信息系统和财务管理新方案等改革措施。其中，雷纳评审主要是通过评审 来提高效率，从而降低政府部门的开支和运营成本。紧接着的是1 9 8 0 年环境大臣 赫塞尔廷建立的部长管理信息系统，这个信息处理系统结合了目标管理、绩效评 估等现代管理方法，使公共部门绩效评估更具有战略性、持续性。在部长管理信 息系统之后的财务管理新方案也变得更加的系统化。这是一个公共部门绩效评估 1 2 第三章政府绩效评估体系的实践进展 获得初步发展的时期，但其评估的重点主要是经济和效率。 质量优位阶段。在2 0 世纪8 0 年代后期，撤切尔夫人倡导了“下一步行动方 案”、“公民宪章一运动以及“竞争求质量 运动，这一系列的改革运动指明了向 质量和顾客满意发展的新方向。1 9 8 8 年，撤切尔政府推行了“下一步行动方案” 要求在部门内部建立“执行机构”，这些执行机构在机构编制、工资待遇、人员录 用、财务管理和组织结构等方面具有较大的灵活性和自主性。出现在撤切尔夫人 之后的梅杰政府推行了“公民宪章 运动和“竞争求质量 运动，这些改革措施 进一步的强化了质量和服务顾客的改革思想。1 9 9 9 年，布莱尔政府出台了现代 化政府白皮书：在制定政策方面，强调结果导向和公众的广泛参与；在输出公共 服务方面，注重高质量和高回应性；在改革公务员制度方面，以结果导向为原则 的个人绩效评估体系，紧密结合了目标的完成与薪酬制度，为了实现目标，给予 管理者更多的权限；建设电子化政府，增强政府的回应性。英国政府的绩效评估 的主要内容和出发点是追求经济、效率、效益，简称“3 E 原则，根据这三大原 则来对政府提供的公共服务进行评估，从而加强政府管理，降低行政成本，提高 行政效率和效益。英国行政改革的过程就是政府绩效评估的实践过程。【3 5 】 在美国，绩效评估发展进程与