大幅度减少政府运行成本.doc

大幅度减少政府运行成本, 改良政府预算, 完善中华人民共和国预算法目 次：一 引言 1二 本文中心认识 2三中华人民共和国预算法及个人评判修改意见 5四 结语 33一 引 言随着国民经济的蓬勃发展，国家财政收入大幅度提高。然而，我国在世界上仍属于发展中国家，国民收入贫富差距仍在加大，普遍且严重的环境污染亟需得到迅速治理，资源破坏加剧，人口继续增加，部分人民群众的生活水平仍十分低下，教育和医疗对大多数家庭仍构成较大的经济负担，我国周围的国际局势继续复杂，迫使我国必须具有先进和强大的军事实力和大幅度提升对国防事业的预算额度。政府预算历来是举足轻重的国家财政内容和国家财富消耗和支配途径，政府预算质量直接关系到国家的建设和人民的生活，关系到国家的存续、安全、稳定、繁荣和发展，关系到每一位公民的切身利益。令人民震惊和质疑的事实是，目前我国政府的行政运行成本非常巨大，据信政府官员用公款旅游、公款宴请和公车消费的年度开支竟高达9000亿元人民币之巨；而投资额为1800亿的三峡大坝工程和5000亿的南水北调等一大批耗资极大而实效有限的国家级大型工程项目频频先后完成或启动，从而大量消耗尚未根本脱离贫窘状况的民脂民膏；华而不实的“国家大剧院”以高昂的26亿元造价强行上马，至今难以得到有效的管理和利用；各地纷纷斥资兴建豪华的政府办公大楼；而事关国家战略安全和国家经济利益的大型研发工程如“运十”大型民用飞机和“中华之星”号高速动力机车项目却被刻意打压排挤，遭受釜底抽薪，缺乏资金，缺乏相关政策扶持，备受冷遇，被迫先后下马，相反国务院主要部门却因此自甘落后，反而有借口和理由不断花费远远超出研发费用的巨额国库资金购买美国和法国生产的民用客机，购买日本的新干线机车及德国和法国生产的高速铁路机车，如铁道部“十一五”规划竟计划在五年内投入12500亿元人民币的天文资金重复建设铁路线和引进外国机车！这些事实说明国务院对国家财政收入的支配和安排存在巨大的问题，存在着人民所难以继续容忍的挥霍浪费民脂民膏的败家子行为和吃里爬外的卖国行径，这些现象和问题必须早日得到彻底克服和解决。作为中华人民共和国的一名公民，按照中华人民共和国宪法所规定的公民权利，本人对中华人民共和国政府的决策质量以及财政开支和预算决算工作提出郑重而负责任的个人批评，认为中华人民共和国中央政府的许多既往和现行决策以及政府行为有重大的损害国家利益和大量浪费国家和人民财富等过失嫌疑，并保留继续追究的权利和责任。基于上述个人观点，本文以常识知识出发，针对由第八届全国人民代表大会第二次会议于1994年3月22日通过并颁布的中华人民共和国预算法（以下简称预算法）提出系列质疑和修改意见，认为该法存在系列法律监管漏洞，致使全国人民代表大会对政府财政预算的监管失控，从而出现利于发生政府决策失误和财政开支失控而浪费民脂民膏的现象和后果，因此建议必须全面细致地尽早修改预算法。二 本文中心认识1 政府不但必须对国民经济施加宏观调控，也需要对国民经济进行精准、灵活和科学的微观调控，二者缺一不可。2 各级政府向人民代表大会呈递的预算草案和有关预算草案的报告必须是预算草案的全部内容，审批和修改工作必须涵盖和涉猎预算草案的全部内容，而不能仅仅满足于对简略扼要的政府预算草案报告作形式上的审查和批准。3 必须突出表达和强调各级政府制定预算时所需严格遵循的原则，例如包括如下数点：1） 各级政府必须高度珍惜国家和人民的宝贵财富，严格厉行节约，坚决反对任何形式和在任何时候的铺张浪费，力求财政预算开支获得最佳效益。2） 政府各级预算必须力求做到科学合理，严格准确，全面详尽。3） 预算收入理应符合实际，切实考虑全国人民的实际收入水平和社会福利因素，不能为提高预算收入而虚设并强行征收不合理税费。4） 经人民代表大会批准，应该可以允许年度预算收入结余转为短期或中长期的存储金，以谋求局部社会的长远发展，或用于该预算单位所属区域的合理合法的社会公共设施和社区建设项目，避免为求预算平衡而以合法名义突击花费公款，避免非理性的短期预算无节制开支和资金滥用行为。5） 编制预算应具有历史观点和长远考虑，以地球安全和人民利益为要义，经得起民众推敲和历史的考验，不应草率行事，并利于公民理解和审查监督。6） 中华人民共和国政府必须努力提高每一项行政决策质量和决策价值，从根本上提高预算工作的质量和科学性，维护全体国民的根本利益。7） 中华人民共和国政府必须根据节俭、耐用、必需、必要、持久、科学合理等原则，充分兼顾预算项目对环境和生态的可能影响、考察和评价其社会影响、评估测算造价根据是否符合实际、计算项目效益、衡量立项建设后预期可应用时限、项目是否符合国防要求、是否兼顾和满足国家和民族尊严以及民族文化和民族心理等原则，对各省、自治区和直辖市人民政府的财政预算支出的全部计划支出项目进行预算项目价值和意义审验，进行监管详查，从而批准或拒绝预算的部分或全部内容，并将审查结果呈报人民代表大会常务委员会，将预算方案中非国防保密内容公布于众，由此借助上级政府对预算方案的审查结合各级及上级人民代表大会的预算审查和社会舆论监督反馈而实现对预算的多重和高效审计管理。同理，省自治区直辖市政府必须对下一级政府的预算方案进行审查，给予批准、更改或拒绝，并将审查结果呈报上级及同级人民代表大会。8） 为降低公务用车消费开支，应强调如下各点：（1）除特种车辆外，新购置公务用车必须为我国自有品牌汽车经济车型；（2）如拟购置新公务用车，在各级政府预算草案呈报审查时，必须一并出具详列各级政府编制人员名额、政府各机构业已拥有各种公用车辆品牌原产国别、车辆产出国、车辆数额及当时购买价格和状态汇总表；（3）标明该次预算草案中拟购买公务用车的原因、国产品牌选用及理由、估算购买价格、购置车辆台数、费用精确预算；（4）应由专业组织科学估算任一级政府公务用车的具体用途、用车频次、行车距离、耗油量等数据，为人民代表大会审查预算项目提供参考。此方面规定必须列入预算法，同时由全国人民代表大会另行颁布具体实施细则，严格约束公车采购中种种浪费公款攀比和追求奢侈豪华的不正之风。9） 为降低公款吃喝消耗所造成的行政成本，可考虑（1）根据国家统计局的统计数据确定国家公民一般生活水平，规定许可每人每次因公务就餐以快餐为主，费用不超过20元/餐/人限额；（2）科学考察分析、合理估算基本的年度行政接待次数，必须要求各级政府以最经济节俭的行政接待开支进行预算，并详细说明预算款项计算的具体根据；（3）在审查预算草案时，必须提供近十年内的公务接待费用汇总表及前三年度的公务接待明细表。 10） 预算应该公开列出财政赤字，避免为求收支平衡而突击花费，或弄虚作假，或隐瞒财政赤字。4 必须预留尽可能充足的时间起草和编制预算，审查和核准以及修改和批复预算草案，如可在7月1日起开始编制下一年度预算，在10月上报上级政府和全国及地方人民代表大会财经工作委员会和预算工作组进行详细审查讨论，至全国人民代表大会召开之际以详细的预算草案方案和报告及全面审查结果提交人民代表讨论研究，避免仓促通过预算计划，避免不当开支。 5 除国家保密项目外，预算事宜应该全部向国民公开，接受人民群众的监督。6 必须对预算调整加以严格管理和监督，避免借预算调整之机逃避人民代表大会的审查而突击消费和挥霍公款或启动和兴建一些形象工程。7 国务院所编制的预算草案、预算全部内容以及预算调整方案由国务院总理签署并提交全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会审查批准时，必须同时上报给国家主席，当全国人民代表大会及常务委员会对预算及预算调整方案审查批准后，上呈国家主席签署命令，批复国务院实施预算计划。如果国务院就全国人民代表大会及全国人民代表大会常务委员会针对预算及预算草案的审查和批复决定持有异议时，可提请全国政治协商会议主席团加以仲裁，仲裁结果上呈国家主席，并转送全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会，由国家主席签发预算执行命令，批复至国务院。8 预算法中对违反预算法的各种行为所规定的处罚过轻，针对知法犯法的行政人员应该加大惩罚力度，在严肃行政处罚之外，应给予个人经济处罚并追究涉案者刑事责任，以树立起预算法的权威。9 应该从速修改和更订预算法及相应预算法规，使其改善和完备，利于人民代表大会监督人民政府如何更好地支配国家财富和为人民服务。以下引用预算法全文原句用宋体字表示，预算法原文段落之间的楷体字表示个人评议和修改意见。三 中华人民共和国预算法及个人研判意见中华人民共和国预算法（1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过 1994年3月22日中华人民共和国主席令第二十一号公布）第一章总则第二章预算管理职权第三章预算收支范围第四章预算编制第五章预算审查和批准第六章预算执行第七章预算调整第八章决算第九章监督第十章法律责任第十一章附则 第一章 总则第一条为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。（1） 第一条中“预算的监督职能”表述应加以澄清，指政府对财政管理部门的监督，人民代表大会对政府财政分配行为的监督,并体现人民对由人民所拥有国家财富源流去向的关切和对政府具体财政分配行为的监督，理想的情形三者并具。作为具有国家权威的法典，应该对此加以严格定义。由于预算法涉及国家立法机构全国人民代表大会对国家行政机构国务院的制约和监督关系，因此应同时严格定义“国家”一词的确切内涵和规定其具体代表实体，如是指代表全国人民权利和利益的全国人民代表大会还是指中央政府或是所有国家权力机关的统称，以免导致权限混淆和曲解及滥用这部理应极端重要和严谨的国家预算法典。（2） “加强国家宏观调控”的表述有欠全面、完整和准确，且未表明行为主体和具体的行为方式、行为对象和行为内容，应至少修改为：“加强国家对社会和经济的宏观和微观调控”。修改根据如下：1） 体现国家权力的政府方才具有从全局角度掌握经济的运行格局 和发展动态的能力，能全面收集国内外有关经济、贸易、金融、政治和社会动态以及其他重要情报，掌控全局概貌和准确信息，推测未来变化趋势，这样才能在整体和局部范围内精确地做出具有前瞻性和富有远见的正确决策，在宏观和微观尺度指导和规划国家整体范围内经济活动的运行和协调，从社会需求、环境条件和环境保护要求、资源分布、分配、供给、设立工厂、加工、生产、流通、销售、国内贸易、国际贸易、各方反馈意见等多方面科学地全面规划和及时灵活调节，从而保证整个国民经济互为补充，匹配良好，健康协调地发展壮大，整个社会也会因此而呈现勃勃生机，国家将拥有强大的可持续发展的动力和条件，这是单纯以自由状况运行且秉承唯利是图原则的市场经济所难以企及的境界和状态，也反映出以个人构成国家的人类社会群体从无序自由散漫的商贾供给行为与具有高度理性和整体智慧的国家经济生活和生产行为间的反差和不同。2） 我国目前在全国范围内根本不提倡以政府行政管理为代表的国家主体对市场经济的微观调控作用，理论界有许多人士热衷鼓噪和主张政府管理应全面退出国民经济领域，甚至鼓吹“政府缩权”，这同样是片面和狭隘的违背经济学基本原理的主观观点，或为无知或是别有用心的蛊惑说教和理论。例如在上个世纪八十年代审批电冰箱和彩电厂设立时，如果能及时掌握全国或外贸对象国家对冰箱和彩电的市场消化量数据，结合技术进步和社会发展趋势，完全可以避免重复批准各地蜂拥投资建设电冰箱厂和电视机厂这样失控的现象，致使这些行业内一度出现恶性竞争，各厂家的市场份额逐步缩小，工厂利润减少甚至个别工厂倒闭，致使投资付诸东流。这种局面可能起因于（a）各工厂缺乏有关全国和国际上相关行业的情报，缺乏正确的分析判断和经营指导方针；（b）国家缺乏精准科学的微观调控和指导作用；（c）我国许多企业主要管理层缺乏自信心，轻视企业研发投入和产业技术项目攻关，有强烈的依赖感和盲目跟随潮流的企业或社会文化特点，缺乏独创性和独到见解，人云亦云，被动迎合局部市场行情和近期趋势。忽视微观精准调控则意味着国家对市场的变动常常是被动和无能为力的，单纯凭借市场群体盲目而有限的调控作用常难以避免平衡失常，行业偏颇，重复建设，浪费巨大等诸多弊病。3） 对微观调控的微词和贬抑的部分起因为政府既往对微观经济过程管理和调控的质量不高，信息不完备，视角偏颇所致的市场僵化和失控以及严重的腐败现象。与此相关的外部环境因素则是西方完全自由市场经济学派理论所倡导的部分内容，即全力限制政府介入市场经济，主张不加任何外部干涉而完全放任自由的市场经济理想状态。实际上，在缺乏政府干预条件下，个体经营或团体经营者根据唯利是图原则自发从事的生产流通和销售等市场经济各环节难以避免盲目性和无序竞争等浪费现象，而科学、明智和有效的微观调控则可避免或改善类似情形。再者，不同地区和不同国家间经济运行和金融体系有较大的区别，结合各国政治制度、经济结构和经济实力、军事力量、国民教育的普及程度和各国文化等方面有种种外显和内在的异同，致使地区和国际性的物质贸易和金融交易各呈千秋，形成可资利用的弱肉强食和巧取豪夺的现实基础，有可能进一步加剧资源和财富的不平等分配和积聚，而借助政府宏观和微观调控可以一定程度地平衡地区间及国家间的各种贸易差异，从而保护本地区和本国的利益。反面事例在人类历史上特别是当代社会屡见不鲜，如美国金融银行业以文雅高超和有形及近似无形的方式对世界各国经济施加干预和打击；美国一方面声称自由市场和以贸易自由为借口，不惜频频动用经济制裁甚至武力威胁等手段，百般努力打开和占领外国市场，另一方面设立种种障碍和贸易壁垒，严厉控制或限制美国国内市场的对外开放程度，确保美国本土企业的利益，如美国国会从国家战略角度考虑而施加有效影响，禁止我国的中海油公司收购美国的优尼科石油股份公司，以及对我国销售到美国的产品实行挖空心思和名目繁多的多重限制和惩罚措施。更有甚者，美国出于自身利益无情地践踏伊拉克主权和剥夺伊拉克人民的利益，伊拉克的国民经济受到巨大的破坏。日本曾借助其军事力量疯狂侵略中国及东南亚各国，依靠摧毁各国经济和无偿掠夺各国财富而大发战争横财，致使二战后日本经济获得迅猛腾飞，而我国则从百孔千疮的废墟中建设国家，受到日本伤害的国家利益和被日寇剥夺的人民财富却仍未获得日本的归还和赔偿，令人不解的是，至今我国仍然有部分政府官员及社会科学界相当一部分工作者狂热而盲目地崇拜日本的科学技术、产品和文化，例如铁道部竟偏袒和过分青睐日本军工企业川崎重工株式会社生产的新干线高速铁路机车技术，以各种隐晦的方式将大笔宝贵的国家财富拱手送给日本企业，而刻意封杀我国自力更生制造的“中华之星”号高速铁路电动机车，这在实质上完全等同于赤裸裸的卖国行径！因此一个国家若希望国民经济得以健康长远地发展壮大，必须切实动用一切力量，确保关系民族命脉的经济经营活动，并以国家的力量防范在经济过程中各种外在和内部的风险和危机，如此方可谋求民族的生存权，确保国家的独立主权和经济利益不受盘剥和挤压威胁。因此，政府对国民经济不但要进行科学合理的宏观调控，也要进行精确细致有效和科学的微观调控，并且对宏观调控和微观调控过程加以公布，供人民监督和检验评判，以实施有效的调控，同时严格防止以政府名义进行实质上是出卖国家利益的任何异常的宏观和微观经济调控行为，如前已提及的国家“运十”飞机项目的夭折和“中华之星”号高速电动机车今天的遭遇和大举进口日本新干线机车的罪恶行径。这些恶劣事件的发生恰说明政府的宏观调控和微观调控的重要性，也说明人民必须有权监督和督促政府更改错误的决策和行为。4） 不可否认，由政府承担对市场经济的微观调控作用可诱发腐败和以权谋私现象，然而清廉、上乘而完备的微观调控是完全可以达到的现实目标，例如在信息和通讯技术高度发达的今天，规模庞大的政府机构完全可以精兵简政，转换职能，组织精干胜任的高素质人力个体，建设起强大有效的立体网络，全面和连续动态地收集和整理有关科学技术进步和发明创造、教育信息和文化动态、材料、原料、设备、人力、市场、流通、交换、金融、价格、气象、地质、战争、人为因素等变动要素的情报信息，全局性地把握和统计数据，分析和研究判断情报的价值大小和优劣程度，按局部、地区、全国和全球等不同范围和等级的考虑，为国民经济的运行提供最优秀和最权威的指导意见和信息，从而和谐科学地规划整体经济活动，并在必要时动用国家力量确保经济活动的正常进行。同时以有效的舆论监督和制度设计防范对宏观和微观调控经济过程的滥用和其他腐败行径。第二条 国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。 不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。第三条 各级预算应当做到收支平衡。（3） 第三条至少应该补充和添加并特别突出强调在制定预算时所必须遵守的重要基准原则：1） 各级人民政府必须珍惜国家和人民的宝贵财富，严格厉行节约，坚决反对铺张浪费，力求财政预算开支获得最佳效益。2） 政府各级预算必须力求做到科学合理，全面如实，准确详细。3） 预算收入应该符合实际，切实考虑全国人民和地方人民的实际收入和社会福利因素，不能为提高预算收入而虚设并强行征收不合理税费。4） 应该可以允许在完成预算开支计划后存储年度预算收入中合法且合理的结余份额，经上级和该级人民代表大会批准，或用于中长期资金储备，以谋求局部社会的长远发展，或用于该预算单位所属区域的合理合法的社会公共设施和社区建设项目，避免为求预算平衡而以合法名义突击花费公款，避免非理性的短期预算开支行为。5） 编制预算应具有长远考虑和历史观点，唯民生是要，经得起推敲和历史的考验，决不仓促草率行事。6） 各级政府机构必须努力提高每一项行政决策质量和决策价值，从而根本上提高预算工作的质量和科学性，维护全体国民的根本利益。7） 中央政府必须根据节俭、耐用、必需、必要、持久、科学合理等原则，充分兼顾预算项目对环境和生态的可能影响、考察和评价其社会影响、评估测算造价根据是否符合实际、计算项目效益、衡量立项建设后预期可应用时限、项目是否符合国防要求、是否兼顾和满足国家和民族尊严以及民族文化和民族心理等原则，对各省、自治区和直辖市人民政府的财政预算支出的全部计划支出项目进行预算项目价值和意义审验，进行监管详查，从而批准或拒绝预算的部分或全部内容，并将审查结果呈报人民代表大会常务委员会，将预算方案中非国防保密内容公布于众，由此借助上级政府对预算方案的审查结合各级及上级人民代表大会的预算审查和社会舆论监督反馈而实现对预算的多重和高效审计管理。同理，省自治区直辖市政府必须对下一级政府的预算方案进行备案和审查，提出同意、更改或否定的建议，并将审查结果和建议呈报上级及同级人民代表大会。第四条中央政府预算（以下简称中央预算）由中央各部门（含直属单位，下同）的预算组成。中央预算包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。第五条地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级政府预算（以下简称本级预算）和汇总的下一级总预算组成；下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位，下同）的预算组成。地方各级政府预算包括下级政府向上级政府上解的收入数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。第六条 各部门预算由本部门所属各单位预算组成。第七条 单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。（4） 列入部门预算的必须包括除保密单位外的各部门所有附属单位，也应将各部门单独拨款设立的诸如招待所、宾馆、出版社或开发公司等经营性单位的收入和支出明确清楚地列入预算计划，以备审计。由各部门动用公款投资兴建起为部门内部员工安置和牟利的单位是“近水楼台先得月”的典型，是被忽略的角落，容易孽生系列经济问题，理应加以适当关注。第八条国家实行中央和地方分税制。第九条经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。第十条预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。第十一条预算收入和预算支出以人民币元为计算单位。第二章预算管理职权第十二条全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。（5） 第十二条为整部预算法中的核心条款，涉及到人民及法理中应该代表人民利益的全国人民代表大会如何对政府财政预算实施切实有效的监管和控制，这是对人民财富高度珍惜和重视的具体体现，是人民所最为关切的政府财政开支是否合理的关键环节。此条款的表述有欠完备和清楚准确，应该加以澄清：1） “全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告”表述中所审查的是预算草案本身还是关于预算草案的报告可模糊解释，具有较大的不确定性。同样，“批准中央预算和中央预算执行情况的报告”一句也存在此问题，应加以澄清。全国人民代表大会应该而且必须审查中央和地方预算的具体和详尽的草案本身，而不应仅仅是审查有关预算草案的简略报告，并应规定草案本身与实际执行的预算方案在格式和条目内容上必须基本一致。2） 必须防止可能出现的偷梁换柱情形，即上报全国或地方人民代表大会的是为应付审查的一套预算草案具体方案或有关预算草案的报告，但中央或地方政府实际采用另一套预算方案的情形。此时应规定如果发生此种情形的调查、确认、审计和纠正办法，并应明确追究当事官员或官员群体的岗位职责及刑事责任的具体条款。3） 全面严格审查政府预算草案的全部内容，是人民代表大会拥有国家至高权力中极重要的权力所在和权利的具体体现，因此政府必须预留出充足的时间供全国人民代表大会作细致审查，而全国人民代表大会必须安排充足细致的时间全面和详细审阅预算草案，而不应仅仅审查可能有刻意遗漏或保留内容的有关预算草案的高度精简的象征性书面报告，并委托隶属于人民代表大会的独立审计部门和独立的由自愿者构成的民间非盈利审计机构衡量各项预算与实际相符的程度和差异，以求合理压缩开支，又能保证符合国家根本利益的合理合法预算项目的顺利完成。4） 在第十二条款段落中，仅仅表述“批准”一词可解释为只有“批准”与“不批准”两种选择，其中完全可以不包括对预算草案中部分内容和全部内容加以修改或拒绝等含义和权力，因此应该明确规定人民代表大会可以审查核实或建议或明令政府修改政府预算草案的部分或全部内容，最重要的是纠正预算中不当开支、不当计划或错误之处，责令政府更改或修改具体的预算条款，并可于必要时删减预算金额或预算项目甚至拒绝一项或多项甚至全部预算项目。还应该明确规定政府应该如何面对和处理未被全国人民代表大会批准的财政预算草案内容，以及在具体的期限内如何修改预算草案。5） 第十二条文中着重强调和叙述了全国人民代表大会可以“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议”，但没有对等提及“改变或拒绝国务院的预算方案及预算方案执行情况的报告”，此条款实质上为在必要时国务院或地方人民政府可以解除或避开全国及地方人民代表大会常务委员会的权威决定而铺设可行途经，因为该段落仅单独列出全国及地方人大常委会的决议可以是“不适当的”，而未能同时说明国务院或地方政府的预算草案及预算方案执行情况的报告可能是“不适当的”。因此必须补充规定，如果国务院呈报“不适当的”预算报告，则全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会有权对其加以否决或退回令政府重新制定和修改处理。6） 在我国现行国家制度中，鉴于全国人民代表大会的开支预算是由国务院等部门决定的，因此应该在相应法律中明确规定，将全国人民代表大会的运营维持开支款项按一定的根据在政府财政预算草案中加以固定，如按人民代表大会的规模，和人民代表的数目及人民代表在人口中的百分比例，或按人民代表大会的实际开支需求以及物价上涨速率等因素，规定人民代表大会的机构数目和规模以及设职岗位和雇员人数及待遇等级，预留机动经费的规模，明确全国与地方的待遇差距，列出日常经费开支明细和开支根据，规定人民代表大会的开支审计并公布审计结果，向人民汇报，避免全国人民代表大会因为自身预算问题与政府间出现相互掣肘的现象，避免全国人民代表大会及常务委员会因为自身的财政开支环节而被政府要挟或加以收买，进而处处配合政府，与政府遥相呼应，失去其代表人民利益审核和限制政府无序开支和浪费挥霍人民财富现象的作用和影响。7） 国务院所编制的预算草案、预算全部内容以及预算调整方案由国务院总理签署并提交全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会审查批准时，必须同时上报给国家主席。当全国人民代表大会及常务委员会对预算及预算调整方案审查批准后，上呈国家主席签署命令，批复国务院实施预算计划。如果国务院就全国人民代表大会及全国人民代表大会常务委员会针对预算及预算草案的审查和批复决定持有异议时，建议可提请全国人民政治协商会议主席团加以仲裁，上呈国家主席，由国家主席签发预算执行计划。8） 在战争期间等特殊情形，应授权国家主席可直接审查和批准中央政府预算，待战争结束后再由全国人民代表大会补充审议预算并做出审查结论。全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行；审查和批准中央预算的调整方案；审查和批准中央决算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。（6） 全国人民代表大会常务委员会除具有上述权力外，还应规定有权及时改变或撤销中央预算的调整方案，有权在预算项目不符合预算法原则和违背国家实际利益时拒绝政府财政决算，从而预防业已经人民代表大会审查批准的预算计划和内容经过预算调整方案的方式和渠道加以迂回更改变迁。由全国或地方人民代表大会常务委员会对决算的审查批准，使中央政府到地方的财政预算的所有环节切实受到各级人民代表大会的监督和审查修改，同时应将处理决定向全国人民代表大会汇报，并向社会公布对预算、预算执行情况、预算调整方案和决算的审批处理意见，以利于全国人民代表大会及时审查和评价该年度该届政府的决策质量和财政开支情况，打破政府财政预算透明度不足和不受根本影响和触动的状况，取消政府任意支配公共财政开支的特权，使人民的宝贵财富分配去向和支出实效透明可见，从制度上有利于政府做到为民执政，珍惜国家公有财富，图谋国富民强，保证社会稳健持续的发展方向。第十三条县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。（7） 上述后一句回避了“审查本级预算”的表述，说明审查可以仅局限于本级总预算中的下一级政府预算草案，而且可能仅限于关于草案的简略报告，由此形成监管缺乏区。建议改为“批准、修改甚至拒绝本级预算，同时可批准、修改甚至拒绝本级预算执行情况的报告”。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级政府决算（以下简称本级决算）；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。设立预算的乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；监督本级预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。（8） 此条款文中极其醒目和突出地规定，各级人民代表大会有权撤销该级及下级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议，但需明确补充的是县级以上地方各级人民代表大会必须有权按需修改或更动甚至拒绝本级政府财政预算草案以及下级政府财政预算草案，人民代表大会常务委员会有权审查、评价、拒绝或批准预算调整方案、预算执行情况报告以及决算，这恰是倍受忽视的关键所在。但另一方面，应该充分放权，全国及地方人民代表大会和人民代表大会常务委员会应该避免恶意拖延、恶意拆台和无理取闹，限制和拒绝国务院及地方政府制定的科学、节俭、合理的预算开支计划、科学合理且符合国家和人民近期和长远利益的行政措施和行动。如出现类似情况且难以解决时，应将地方政府预算方案上报中国人民政治协商会议审议裁决。第十四条国务院编制中央预算、决算草案；向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告；将省、自治区、直辖市政府报送备案的预算汇总后报全国人民代表大会常务委员会备案；组织中央和地方预算的执行；决定中央预算预备费的动用；编制中央预算调整方案；监督中央各部门和地方政府的预算执行；改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况。（9） 预算法是国家的重要法律，关系到国家财富的开支分配，关系到国家的建设和稳定以及长远发展，关系到国家和民族的生存和发展，关系到人民的切身利益,关系到反腐倡廉，以及环境质量和保护，值得充分强调和重视。第十四条段落表述中并没有提及国务院应该将预算草案全部内容均应提交给全国人民代表大会，忽视此点则形成人民代表大会对政府施政开支的监管漏洞，还应该规定全国人民代表大会有权对地方预算汇总加以审查和分析，以统计和控制全国各级政府财政开支情况，把握全面情况，从而避免在全国范围内的过分重复建设和重复或浪费性投资。第十五条县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告；将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会备案；组织本级总预算的执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算的调整方案；监督本级各部门和下级政府的预算执行；改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况。乡、民族乡、镇政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级预算草案的报告；组织本级预算的执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算的调整方案；向本级人民代表大会报告本级预算的执行情况。第十六条国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案；具体组织中央和地方预算的执行；提出中央预算预备费动用方案；具体编制中央预算的调整方案；定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案；具体组织本级总预算的执行；提出本级预算预备费动用方案；具体编制本级预算的调整方案；定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。（10） 第十六条款中没有提及将预算调整方案上报全国人民代表大会常务委员会审查批准或拒绝，因而与第十二条文规定出现差异。预算法中应该明确规定，在何种情况和条件下政府编制预算调整方案，以及允许预算调整的比例和幅度以及额度，应规定需满足何种条件，从而避免完全人为灵活掌握以利用预算调整而违规拨款开支的情形。应该按第十二条中的表述，在此条款中应再一次严格规定和强调将包括中央政府在内的各级政府预算调整方案上报各级人民代表大会常务委员会审查验证和批准或拒绝。如果此条规定不能加以严格执行和落实，则预算调整方案将是一条避开全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的审查批准或拒绝而随意支配国家财富的畅通无限制途径。（11）必须预留尽可能充足的时间起草和编制预算，审查和核准以及修改和批复预算草案，如可在7月1日起开始编制下一年度预算，在10月-11 月上报上级政府和全国及地方人民代表大会财经工作委员会和预算工作组进行详细审查讨论，至全国人民代表大会召开之际以详细的预算草案方案和报告及全面审查结果提交人民代表讨论研究，避免仓促通过预算计划，避免不当开支。 第十七条各部门编制本部门预算、决算草案；组织和监督本部门预算的执行；定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。第十八条各单位编制本单位预算、决算草案；按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督。第三章预算收支范围第十九条预算由预算收入和预算支出组成。预算收入包括：（一）税收收入；（二）依照规定应当上缴的国有资产收益；（三）专项收入；（四）其他收入。（12）专项收入和其他收入应该择要明确列出，以使预算更为清楚明晰。预算支出包括：（一）经济建设支出；（二）教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；（三）国家管理费用支出；（四）国防支出；（五）各项补贴支出；（六）其他支出。（13）第十九条款应该列出社会保险和福利支出，并列举其他支出项目的具体情况。同时应规定政府的全部采购和支出项目应该按“质优、经济、物美、价廉”的原则绝对优先采用国有品牌产品或服务，并设立公共舆论监督和举报渠道，对此加以严格监督，避免以政府的名义大手大脚挥霍资金采购质次、价高、奢侈浪费的产品或服务，并在修改中华人民共和国政府采购法和中华人民共和国招标法的基础上避免和消除国家公务人员和政府官员收受回扣等商业和政治贿赂等现象。除事关国家安全和环境保护的特殊情况外，杜绝以政府采购的名义和为政府公务员工作便利和服务的目的采购非我国公有和非国民私营自有品牌产品和服务。第二十条预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方预算共享收入。预算支出划分为中央预算支出和地方预算支出。第二十一条中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。（14）应该同时规定各收入和支出项目的划分原则和具体比例，如对科学研究和教育投入占预算的比例等，并且应该上报全国人民代表大会审批和修改讨论，而不是仅仅提交备案，因为预算的支出和分配是关系到国家全局的大事，必须时刻经受全国人民代表大会的严格把关。第二十二条预算收入应当统筹安排使用；确需设立专用基金项目的，须经国务院批准。（15）即使设立专用基金项目，如果资金数额超过人民币一元标准，也应报全国人民代表大会常务委员会审议和批准，特别是全国人民代表大会常务委员会和国务院同在一个城市办公，报送审查批复是便利可行快捷而且完全合理的必要环节，以堵塞任何滥用资金的制度性漏洞。有关预算的审查核实批准修改或拒绝等工作是人民代表大会常务委员会必需承担的日常份内之职责业务，这是全体人民借助全国人民代表大会及全国人民代表大常务委员会的形式行使当家作主权利的具体体现，由此可有效地监督各级政府以合情合理合法的方式管理国家及支配人民财富，确保人民利益不受损害。第二十三条上级政府不得在预算之外调用下级政府预算的资金。下级政府不得挤占或者截留属于上级政府预算的资金。（16）此条应改为“除非发生战争等特殊紧急情形外，上级政府不得在预算之外任意和无偿调用下级政府预算的资金。下级政府不得挤占或者截留属于上级政府预算的资金。如果下级政府仅仅通过促进企业和社会自主研发创新而使其财政收入超越同等规模地方政府平均收入的500%时，该下级政府应该将所增收财政的适当比例（20%）分别提交上级政府（5%）以及国务院（15%），用于当地所属区域及全国其他贫困地区的育林造林、水土保持、自然水域零污染化和大气净化等环境保护工作以及改善落后地区的教育条件，以促进整个社会的协调发展。此时国务院及该下级政府的上级政府应该向全国通报嘉奖和表彰该下级政府所取得的成绩。”第四章预 算 编 制第二十四条各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。第二十五条中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。（17）第二十四条应强调编制预算的时限规定必须有利于对预算草案进行充分审查核实、评价、删改或变动。第二十五条尚嫌不足，必须补充规定在调查和分析汇总的基础上总结上年度预算支出的合理性与否和需变更改进之处，以相应增减开支，厉行节约，更新信息情报，使预算兼具客观、权威、富有远见和正确、节约的特点。第二十六条中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院制定。（18）作为国家法律，应该在此严格定义复式预算编制的概念，同时说明复式预算编制的优劣之处。第二十七条中央政府公共预算不列赤字。（19）第二十七条款过于简短，且存在较大问题，必须加以更改修订：1） 必须明确定义“中央政府公共预算”包括的具体预算内容，与“公共预算”相对应的是否应该有“非公共预算”，并应明确区分和界定二者的关系和各自内容以及在总预算中所占的相应比例。2） 应该说明“赤字”意指财政支出超过预算收入的财政现象，应该称为“财政赤字”。3） 财政赤字是各国政府在管理国家和社会生活中力争避免出现但仍常可形成的财政超支现象，是社会各界衡量政府为政行为的重要指标之一。“不列赤字”不等于不存在或不会出现财政赤字，不列财政赤字做法的优点是确保账面上的收支平衡，弊病是可能有利于掩饰和推卸导致预算赤字的行政责任，避免向社会公开和向全国人民代表大会交待，借此回避人民的监督，此时不论政府的财政开支出现什么问题，都将难以为人知晓。4） 如果事实上确实无财政赤字，则可能说明预算编制严格遵循量入为出的原则，所以无赤字现象，然而，如果事实上存在财政赤字而在预算中未能反映赤字的存在，则提示存在普遍的财政赤字隐匿不报现象，由此可推测相关部门以某种技术处理手段和技巧使财政赤字不被外界发现。这条规定有可能影响政府制定预算的可信性和可信度，在实际上可能起到鼓励政府财政和统计部门弄虚作假，欺骗民众，欺骗人民代表大会的作用，或者促使政府部门为求预算平衡而突击支出消费。因此，必须取消“中央政府公共预算不列赤字”的传统规定和做法，并应规定具体处理原则。5） 预算方案中如果允许设立财政赤字和财政盈余，允许存储决算节余，则可有助于避免在决算期间内突击消费的不良做法，避免在预算和决算收支的表面平衡掩饰下，挥霍浪费国家财富和突击非理性消费支出而逍遥法外的悖理现象和犯罪行径。中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。（20）应该严格规定“必需”的定义和掌握程度，对寅吃卯粮的借债行为应该加以适度限制，对举债项目的价值和必要性应该加以严格论证，并向全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会呈交详尽全面的举债论证意见书，规定借债的理由和根据，借债后还债的办法和期限，明确还债资金的最终开支是否仍然列入下年度的预算开支，说明拟借债的部分资金是否还列入当年度预算范畴，对借债“合理”的定义和掌握度等专项借债的原因事由应该专项明确列出，并呈报全国人民代表大会常务委员会加以审查、验证、修改、完全拒绝或批准，并对相应的借债项目加以赞同、修改或否决，同时向社会公布借债事宜。中央预算中对已经举借的债务还本付息所需的资金，依照前款规定办理。第二十八条地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。（21）对第二十八条款的意见应同上（19）条意见一致，预算中不应回避财政赤字，以避免地方各级政府的财政预算脱离人民代表大会的监管而可能导致失误或突击消费现象，如建设超豪华的政府办公楼宇或投资兴建非理性工程项目。应该允许地方政府预算留有盈余，以备改善社会基础建设和发展之需。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。第二十九条各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。第三十条各级预算支出的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针。各级预算支出的编制，应当统筹兼顾、确保重点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出。（22）在本部法律的第三十条方才提出预算支出的编制方针，即“应当贯彻厉行节约，勤俭建国的方针”，而且用语是建议和鼓励性质的“应当”而不是无条件遵守的“必须”，说明该方针显然展现和表达的场合不佳，体现出本部法律制定者对该方针的重视程度远远不足，表达力度较弱，该条款缺乏足够的约束力，故难以收到较好的成效。事实上，我国各级政府的行政成本之高已列于世界前茅。应按照本文对预算法第三条的修改补充意见加以调整、更正和补充。第三十一条中央预算和有关地方政府预算中安排必要的资金，用于扶助经济不发达的民族自治地方、革命老根据地、边远、贫困地区发展经济文化建设事业。第三十二条各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。第三十三条各级政府预算应当按照国务院的规定设置预算周转金。第三十四条各级政府预算的上年结余，可以在下年用于上年结转项目的支出；有余额的，可以补充预算周转金；再有余额的，可以用于下年必需的预算支出。（23）恰如社会中家庭经济管理一样，各级政府预算盈余应该可以转成储蓄资金，以未雨绸缪，用于当地的建设和发展，用于社会公益事业，用于扶持教育，恢复和保护环境及扶贫，或用于政府投资生利，以增加政府收入，用于改善社会现状，提高社会可持续发展的潜力和能力。第三十五条国务院应当及时下达关于编制下一年预算草案的指示。编制预算草案的具体事项，由国务院财政部门部署。第三十六条省、自治区、直辖市政府应当按照国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。第三十七条国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。县、自治县、不设区的市、市辖区政