关于战略性新兴产业发展的若干思考.pdf

2010年第43期(总第2315期) 62 关于战略性新兴产业发展的 若干思考 工业和信息化部科技情报研究所 冯 赫 2008年第四季度以来,全球经历了自20世 纪30年代世界大萧条以来最为严重的国际金融 危机。一年多来世界各国共同努力,采取多种措 施积极应对,目前世界经济已经显现企稳回升的 复苏迹象,步入后金融危机时代。值得关注的 是,此次国际金融危机正在催生新的科技革命和 产业革命。主要发达国家纷纷加大对科技创新 的投入,加快对新兴技术和产业发展的布局,力 争通过发展新技术、 培育新产业,创造新的经济 增长点,率先走出危机,抢占新一轮经济增长制 高点。 胡锦涛总书记2010年2月3日在省部级主 要领导干部深入贯彻落实科学发展观加快经济 发展方式转变专题研讨班上发表的重要讲话深 刻指出,“ 国际金融危机使我国转变经济发展方 式问题更加凸显出来,国际金融危机对我国经济 的冲击表面上是对经济增长速度的冲击,实质上 是对经济发展方式的冲击。综合判断国际国内 经济形势,转变经济发展方式已刻不容缓。 ” 我国 正处在改革发展的关键阶段,面临的机遇和挑战 前所未有,世情和国情的深刻变化促使我们必须 将发展战略性新兴产业作为后危机时代和“ 十二 五 ” 时期加快转变经济发展方式,抢占经济科技 制高点的重大战略任务,这不仅符合世界经济发 展方式变革的一般规律,而且关系到我国在未来 竞争中能否获得新的优势,在改革开放和社会主 义现代化建设上能否取得新的胜利。 一、 理论阐释:战略性新兴产业的界定 (一)产业相关概念的厘定。 产业是社会分工的产物,也是社会生产力不 断发展的必然结果。产业一词,在不同历史时期 和不同理论研究领域有不同的含义,就经济学特 别是产业经济学范畴而言,它专指从事同类属性 经济活动的行业和部门。根据研究目的的不同, 产业的分类方法有很多种,常见的有三次产业分 类法、 关联方式分类法、 农轻重分类法、 生产要素 分类法、 发展阶段分类法、 国际标准分类法等。 “ 战略性新兴产业 ” 是当前经济领域的“ 新 词 ” 和“ 热词 ”,但并非严格意义上的经济学术 语,这是具有中国特色的经济词汇,多出现在政 府文件和政策研究报告中。在上述分类法中,与 战略性新兴产业的内涵界定最有关系的是关联 方式分类法和发展阶段分类法,下面就这两种分 类法中的相关产业概念加以梳理,作为战略性新 兴产业的定义基础。 11主导产业。根据美国经济学家罗斯托的 论点,主导产业是指能够依靠科技进步或创新取 得新的生产函数,能够有效带动其他相关产业快 速发展的产业。他认为,主导产业必须同时具备 三个特征:能够依靠科技进步或创新引入新的生 产函数;能够形成持续高速的增长率;具有较强 的扩散效应,对其他产业乃至所有产业的增长起 着决定性的影响。主导产业既对其他产业起着 引导作用,又对国民经济起着支撑作用。 2010年第43期(总第2315期) 63 21先导产业。先导产业是指在国民经济中 具有重要的战略地位,并在国民经济规划中先行 发展以引导其他产业往某一战略目标方向发展 的产业。这类产业对其他产业往往起着引导作 用,但未必对国民经济起支撑作用。 31支柱产业。支柱产业是指在国民经济体 系中占有重要战略地位,产业规模在国民经济中 占有较大份额,起着支撑作用的产业。支柱产业 侧重的是产值和利润水平,是国家和地方财政的 最重要的收入来源。虽然它对国民经济起着支 撑作用,但不一定能起到引导作用。一般来说, 先导产业发展到较大规模以后就成为支柱产业; 或者先导产业先成为对其他产业的发展既起引 导作用又对国民经济起支撑作用的主导产业,然 后再发展成为对其他产业的发展不再起引导作 用而只对国民经济起支撑作用的支柱产业。 41新兴产业。新兴产业是相对传统产业而 言的,它是指随着科技的发展和生产力水平的提 高而出现的新的产业。目前世界上的新兴产业 主要是指电子、 信息、 生物、 新材料、 新能源、 海 洋、 空间等伴随新技术的出现而产生和发展起来 的一系列产业。需要明确的是,新兴产业是个动 态概念,即某产业可能在某一时间段内(如几年 或十几年)属于新兴产业,但当该产业应用的技 术进入成熟期,不再会出现大的突破后,该产业 则不再属于新兴产业,而进入其他产业范畴了。 51战略产业。战略产业是指一国为实现产 业结构的高级化目标所选定的对于国民经济发 展具有重要意义的产业,它是各国根据不同的经 济技术发展水平和对未来经济技术发展的预见 所确定的,通常包括主导产业、 先导产业和支柱 产业。当然,战略产业是一个相对的概念,一种 产业在某一特定历史阶段有可能是战略产业,但 当逾越该阶段后就有可能退出战略产业的范围 (见表 1) 。 (二)战略性新兴产业的内涵和特征。 11基本内涵。从字面看,战略性新兴产业 显然是新兴产业和战略产业的“ 交集 ” 。这包括 两层含义: 首先,战略性新兴产业是新兴产业的一部 分。它必须符合新兴产业的自身特征,也就是 说,它是随着新的科研成果和新兴技术的发明应 用而出现的,但在一段时间内产业的成熟度不 高、 价值链条不完整、 市场需求不显著。 其次,战略性新兴产业是新兴产业中能够成 长为主导产业、 先导产业或支柱产业的那部分。 这里内嵌了将来时的考量,也就是说某些新兴产 业虽然目前产值不高、 效益不明显、 引导性不强, 但是经过一段时间的政策扶持和发展,能够在未 来产生较高的增加值和利润或者引领其他产业 的发展方向,进而升级为国民经济的主导产业、 先导产业或支柱产业(见图 1) 。 因此,可以对战略性新兴产业的内涵概括 如下。 表1各类产业作用比较 产业门类 对国民经济和产业的作用 引导作用支撑作用 主导产业 先导产业 支柱产业不一定 新兴产业 战略产业 2010年第43期(总第2315期) 64 图1 新兴产业、 战略产业、 战略性新兴产业的演进 战略性新兴产业是指在经济发展的特定阶 段,以科技重大突破为前提,以新兴技术和新兴 产业深度融合为基础,能够引致社会新需求、 带 动产业结构调整和经济发展方式转变,并能在一 段时期内成长为对国家综合实力和社会进步具 有重大影响力的主导产业、 先导产业或支柱产业 的行业和部门。 21主要特征。2009年11月3日,温家宝总 理在 让科技引领中国可持续发展 的讲话中指 出,“ 战略性新兴产业必须掌握关键核心技术,具 有市场需求前景,具备资源能耗低、 带动系数大、 就业机会多、 综合效益好的特征。 ”2010年2月 4日,温家宝总理在省部级干部落实科学发展观 研讨班上提出,“ 战略性新兴产业是新兴科技和 新兴产业的深度融合,代表着科技创新的方向, 也代表着产业发展的方向。要科学制定发展规 划,选择若干重点领域作为突破口,力争在较短 时间内见到成效,使战略性新兴产业尽早成为国 民经济的先导产业和支柱产业。 ”3月5日,温家 宝总理在十一届全国人大三次会议上的政府工 作报告中强调,“ 发展战略性新兴产业,抢占经济 科技制高点,决定国家的未来,必须抓住机遇,明 确重点,有所作为。要大力发展新能源、 新材料、 节能环保、 生物医药、 信息网络和高端制造产业。 积极推进新能源汽车、 三网 融合取得实质性 进展,加快物联网的研发应用。 ” 基于前面的定义并结合温家宝总理的重要 论述,战略性新兴产业应具备以下几大特征: 科技创新性。战略性新兴产业充分体 现各类最新科学发现和技术进展,是科技创新的 深度应用和产业化平台。 持续增长性。战略性新兴产业在市场、 效益、 就业等多方面具有巨大的成长潜力,而且 这种潜力是长期的、 持续的。 产业关联性。战略性新兴产业不仅自 身具有很强的发展优势,而且同其他产业的关联 系数较大,能够带动相关产业发展,直接影响经 济社会发展全局和综合国力的提升。 政策导向性。战略性新兴产业具有信 号指示作用,客观反映着政府的政策倾向和经济 发展重心,是资本进入、 人才集聚、 研发投入的重 点领域。 二、 经验借鉴:外国新兴产业的重点发 展领域和扶持措施 (一)外国新兴产业的重点发展领域。 世界主要发达国家和新兴市场国家在国际 金融危机爆发后都制定了促进新兴产业发展的 战略和规划,从国家层面予以扶持,以求把握未 来竞争主动权,抢占科技制高点。各国重点发展 领域如下(见表 2) 。 (二)外国发展新兴产业的扶持措施。 很多国家特别是发达国家开始高度重视新 兴产业的培育和发展,采取了多种法律、 经济和 行政手段给予扶持。主要表现在以下几个方面: 11出台专门法律法规,为新兴产业发展保驾 护航。为促进新兴产业的发展,一些国家制定了 专门针对新兴产业发展的法律法规,营造体系化、 规范化的法律环境,保护新兴产业快速健康发展。 2010年第43期(总第2315期) 65 表2当前主要国家新兴产业重点发展领域 国家重点发展领域 美国清洁能源开发和利用;混合动力汽车;生物医药;航天;海洋开发;信息和互联网;气候变化应对 欧盟健康;食品、 农业及生物工程;纳米科学、 纳米工程,材料和新产品技艺;信息和传媒工程;能源;环境(包 括大气改变 ) ; 运输(包括航空 ) ; 安全;空间 英国生物产业;创意产业;数字产业;通信产业;绿色能源 法国生态经济和绿色化工;再生能源;未来城市建设;未来交通工具;数字内容 德国数码软件创新研究;药物疗效和新药安全;成像诊断学;智能传感器和眼科学;用户友好和环境友好的创 新技术;未来物流 日本信息通信;纳米材料;系统新制造(机器人、 微机电系统、 设计制造加工、 航空、 宇宙空间 ) ; 生物;环境;能 源;软件;融合战略(可持续制造业、 计量与测量系统) 韩国新可再生能源;低碳能源;高质量水处理; LED应用;绿色交通系统;高科技绿色城市;传播通信融合产 业; IT融合系统;机器人应用;新材料纳米融合;生物制药和医疗设备;高附加值食品产业;全球医疗服 务;全球教育服务;绿色金融;文化创意;会展观光 资料来源: (1)2009世界制造业重点行业发展动态 ,上海科学技术文献出版社2010年版; (2) 科技创新引领战 略性新兴产业发展 ,中国科学院内部报告;上海科技发展研究中心; (3)载于 科技发展研究 2010年第2期。 美国关于产业发展的法律主要以综合性法律 为主,如 合作研究法 、 技术转移法 、 技术扩 散法 、 专利法 、 知识产权法 和 商标法 等, 它们同样适用于新兴产业。但是由于这些法律大 多制定于20世纪七八十年代,针对性不强,美国 近年也出台了一些专门法律。如2009年6月通 过的 美国清洁能源与安全法案 (ACES A) ,其目 的是降低对国外石油的依存度和减少温室气体排 放,客观上有效带动了风力发电和太阳能发电等 新能源产业的发展,催生了新能源技术革命。 欧盟为发展新兴产业,制定了一系列指令, 主要分为两类:一类直接促进和规划新兴产业发 展;另一类间接保护本区域新兴产业成长。前者 如为促进生物质能的开发和利用,通过的85 / 536 /EEC指令性文件、 促进可再生能源发电指 令 、 能源税指令 等;后者如欧盟三大环保指 令 “ 关于报废电子电器设备的指令 ”(WEEE 指令)、“ 关于在电子电器设备中限制使用有毒 有害物质指令 ”(RoHS指令)、“ 关于制定能耗产 品环保设计要求框架的指令 ”( EuP指令 ) , 这三 个指令涉及几万种产品,直接目的是保护欧洲环 境,但也间接起到了保护本区域新兴产业发展的 作用。 日本秉持产业发展、 法律先行的原则。20 世纪末21世纪初,日本政府决定大力发展新能 源产业,制定了 关于促进新能源利用的特别措 施法 ,鼓励包括太阳能发电、 风力发电、 废弃物 发电、 生物能发电在内的新能源的研究、 开发、 推 广; 2003年又通过了 电力企业利用新能源特别 措施法 ,规定电力企业有义务使用一定量的新 能源发电,从而为新能源开辟了巨大的国内市 场; 绿色购买促进法案 、能源有效利用促进 法案 、 污染物排放和转运登记法 也大大促进 了生物塑料在日本的快速发展。 21制定专项战略规划,引导新兴产业发展 方向。如果说法律法规是政府发展新兴产业的 第一手段,那么制定详细系统的战略规划就是第 二手段。 日本政府一向重视产业战略与规划在促进 产业发展方面的作用。如为发展太阳能, 2008 年11月发布了 太阳能发电普及行动计划 ,确 定太阳能发电量到2030年要达到2005年的40 倍, 35年后太阳能电池系统的价格降至目前 的一半左右;在IT领域, 2009年3月出台了为期 2010年第43期(总第2315期) 66 3年的 信息技术紧迫计划 ,目的是促进政府和 民间向IT领域增加投资3万亿日元,新增40万 50万个工作岗位,并力促IT技术在医疗、 行政等 领域的应用;同年4月,为配合第四次经济刺激 计划推出了新增长战略 ,确定发展方向为环 保型汽车、 电力汽车、 低碳排放、 医疗与护理、 文 化旅游业、 太阳能发电等。日本产业发展规划的 最大特点就是注重可操作性,发展指标制定得详 细且能够量化,这一做法为各界共同促进新兴产 业发展提供了具体、 可行的发展目标。 韩国非常重视制定国家级的发展战略规划, 从宏观层面对新兴产业发展进行引导,并根据经 济环境变化做适时调整。2009年1月,韩国发 布了国家新增长动力规划及发展战略 ,确定 了17个产业作为引领未来发展的新增长动力产 业,包括6个绿色技术产业、6个高科技融合产 业和6个高附加值服务产业。 印度为促进生物等新兴产业的快速发展,从 发展目标、 关键技术、 财税补贴等方面推出了完 整的产业发展规划。如在生物燃料领域, 2008 年通过了 国家生物燃料政策 ,该政策既包括燃 料乙醇政策也包括生物柴油政策,提出了发展生 物燃料的目标和技术问题,通过税收、 价格等手 段,并建立相关部门,协调和引导生物燃料的发 展;在生物技术方面,2009年出台了35亿卢比(约 合8000万美元)的 生物技术产业伙伴计划 ,涉 及农业、 健康、 生物能源和绿色产品制造等领域, 所资助的产业具有范围广、 产业基础脆弱、 既能提 升未来产业竞争力又能解决就业压力等特点。 31设立管理和中介机构,强化领导和服务 功能。从一些国家的新兴产业发展史来看,政府 设立高层次的产业发展领导和协调机构是重要 的体制保障。 美国很重视新兴产业的行业管理和服务,在 诸多领域都设立了专门机构。如在生物领域,白 宫、 国会均设有生物技术委员会,跟踪生物技术 的发展,研究制定相应的财政预算、 管理法规和 税收政策;在生物质能领域,美国能源部专门成 立了生物质研发技术咨询委员会和生物质能项 目管理办公室,主要负责生物质能发展战略制定 和相关项目的管理。除政府行政主管部门外,美 国还有众多行业协会和非政府组织,这些机构拥 有丰富的行业管理经验,是美国各级政府发展新 兴产业的重要决策帮手,也是政府和企业沟通的 桥梁。 印度为推动新兴产业的发展专门成立新部 门,用于协调部门间利益、 减少部门间分歧。如 在生物燃料领域,成立由总理领导的国家生物燃 料协调委员会和由内阁秘书领导的生物燃料领 导委员会,高层次的管理机构提高了政府办事效 率,为新兴产业发展扫清了体制障碍。 41实施财税金融优惠政策,扶植新兴产业 成长。经济激励政策是各国推动新型产业发展 时普遍采用的,主要包括政府出资、 税收减免、 价 格补贴、 优惠贷款等。 自2008年金融危机爆发以来,美国政府就 不断加大对新兴产业的支持力度,刺激经济增 长。 2009年美国复苏与再投资法案 推出总额 7870亿美元用于经济刺激,其中基建和科研、 教 育、 可再生能源及节能项目、 医疗信息化、 环保等 是投资的重点,分别投入1200亿美元、1059亿美 元、199亿美元、190亿美元和145亿美元; 183亿 美元追加科研投资则主要分布在生物医药、 航 天、 海洋和大气领域。此外,为发展新能源,美国 对开发可再生能源的企业给予不超过50亿美元 的补助;欧洲大部分国家对太阳能热水器用户提 供20%60%的补贴;法国自2005年1月起,对 使用可再生能源或热泵的能源设备的税收减免 从40%提高到50%;德国对风力发电进行投资 补贴,对风电项目和光伏发电项目实施低利率贷 2010年第43期(总第2315期) 67 款,利率在215%511%不等;意大利实施能源 效率和生态工业创新计划,对可再生能源领域投 资、 环境影响小和节约能源的新产品的开发投 资、 能够降低能耗的新工艺的开发给予资助;许 多欧盟国家都根据燃油效率和环保性能制定车 辆税费,针对消费者购置新型、 清洁和高能效汽 车给予税收减免。 在信息网络领域,日本为提高产业竞争力, 对硬件操作系统以及相关硬件在其基准价格上 实施10%的税收减免和50%的特别奖励,积极 促进中小企业投资税制的应用,加大电子计算机 亏损回购准备金;韩国计划在2012年年底前投 入315万亿韩元(约合35亿美元)发展信息技术 产业,范围涉及通信网络、 信息通信软硬件和相 关服务。 51重视创新合作机制建设,推动技术研发 和应用。技术的不断进步和突破是新兴产业发 展的前提,只有通过技术创新才能不断开发新产 品,提高产业市场竞争力,因此创新合作机制对 新兴产业发展至关重要。 作为日本科学和技术发展中最重要的研发 机制,官产学研联合研发模式在该国新兴产业发 展过程中发挥了巨大作用。在这一模式中,各方 扮演的角色不尽相同:“ 官 ” 是指政府负责协调 组织规范和部分资金支持;“ 产 ” 是指以企业为 行为主体,负责明确产业发展的方向,实施具体 的产业技术攻关,并提供运作资金;“ 学、 研 ” 是 指学校和研究机构负责关键科技的攻关和科研 活动的开展。在2009年施行“ 革新型蓄电池尖 端科学基础研究 ” 中,采用了官产学研联合的组 织方式:由政府制定项目目标,开发能量密度为 目前技术水平3倍以上的蓄电池,参与方包括京 都大学等7所大学和3家研究机构,及丰田、 日 产、 本田、 三洋电机、GS汤浅等12家汽车、 电池 生产企业。 韩国也形成了较完善的产官学有机结合的 国家技术创新组织体系,特别是在促进技术成果 转化方面探索出了一些成熟的做法。一是设立 研究成果商品化公司,公司由政府的研究所和企 业合资创办,政府的研究所出技术、 企业出资金、 公司负责科研成果的推广和经营;二是通过专门 的技术成果基金促进技术成果转化;三是发挥金 融机构的作用,韩国开发银行就设立了技术开发 基金,向中小商业银行提供新技术商品化基金, 其他金融机构(韩国技术开发公司、 韩国技术金 融公司、 韩国开发投资公司)也设立了研究成果 商品化的专项基金;四是通过协同开发促进 法 鼓励产、 学、 研合作;五是政府采取资助出版 物和技术成果展示会的形式,打通信息交流渠 道,促进技术成果转化。 61注重人才培养和引进,提供充足智力支 持。各国对技术创新人才高度重视,除进行技术 人才的本土培育外,不少国家还通过一系列措施 引进国外人才。 韩国政府一直特别重视培养和从海外引进 高技术人才。2009年初推出了未来人才培养 计划 ,决定在20092013年期间,培养10万名 “ 全球化青年人才 ”,培养的主要方式是派遣优 秀学生到国外进行短期就业实习,熟悉国外情 况,培养全球眼光,出国经费采取“ 国家补助大部 分、 学校补助小部分 ” 的原则。此外,政府还准备 另外培养10万名“ 未来产业青年人才 ”,以满足 绿色产业等领域的人才需要。 印度政府认识到,充足的人才储备和合理的 人才结构是新兴产业发展的根本。在大力培养 国内新兴产业人才的同时,政府还通过优惠政策 吸引海外人才回国。为了建立多层次、 多形式的 软件教育培养体系,印度政府从以下几方面采取 了强有力的措施:一是支持高等院校培养软件高 中级人才;二是大力鼓励民间办学;三是大力鼓 2010年第43期(总第2315期) 68 励软件企业自身建立培训机构。自20世纪80 年代以来,历届政府在税收、 股权、 金融、 待遇、 创 业辅导、 子女教育等方面都制定了一整套优惠政 策,吸引了大批海外科技人才回国,并且已经成 为高科技产业发展的中坚力量。 三、 保障措施:我国发展战略性新兴产 业的政策建议 11制定战略性新兴产业发展规划和指导目 录。抓紧组织编制国家战略性新兴产业发展规 划是当务之急,从宏观上明确战略性新兴产业的 重要地位、 发展的指导思想、 预期目标、 重点领 域、 主要工作和政策保障措施。在总体规划的基 础上,国家相关部门还应按职能分工抓紧制定各 类专项规划,形成系统完整的战略性新兴产业规 划体系。此外,尽快出台战略性新兴产业发展指 导目录,进一步细化技术和产业的发展重点和方 向,引导企业投资,优化产业布局,形成优势突 出、 特色明显、 结构合理的全方位、 多层次、 宽领 域的发展格局。 21围绕重大科技专项和技术改造加快产业 成长进程。发展战略性新兴产业离不开原有基 础和重大项目支撑,要紧密依托和结合国家重大 科技专项、 重点产业调整振兴规划和传统产业技 术改造等一系列正在实