电信业拆分重组的市场绩效评估.doc

中国电信业拆分重组的市场绩效评估摘 要：当前由于市场结构的不平衡发展，电信改革再一次引人注目。借鉴历史经验可以帮助我们更加有效地制定管制政策。本文在分析中国电信两次拆分重组的市场绩效的基础上，反思已经发生的两次重组，特别是2002年中国电信的南北拆分，指出通过重组建立的看似平衡的市场格局，很快就被动态的需求发展和技术进步所打破。其启示是必须充分认识动态的技术进步对通信产业经济运行的影响，建立以有效竞争为出发点、能够适应动态需求发展与技术进步的市场监管体制与产业政策形成机制，从而使电信业能够获得更经济更可持续的发展。关键词：电信拆分；电信重组；市场监管；管制政策；市场绩效中图分类号： 文献标识码： 文章编号：一、引言自2006年以来，中国电信业出现了市场结构不平衡加速发展的情况，即伴随着移动业务的加速发展，固定电话业务出现了饱和乃至负增长的情况，中国移动公司的“一家独大”引起了广泛的争议，通过重组实现全业务经营成为业内外的主流意见。面对即将发生的重组，我们需要什么样的思考？我们是否对各种重组方案的可能结果进行了充分的考量？经过再重组之后，电信市场结构可能会向什么方向发展，是否会取得各方期待的结果？重组的成本是什么？重组的收益如何？重组取得成功的关键要素是什么？面对这些尚未被充分讨论的问题，为了解除困惑，我们一方面需要从制度分析入手，讨论管制激励与管制治理的问题，以期电信改革能够基于一个清晰的制度框架。另一方面我们需要从历史入手，期望能从过去的经验中汲取有益的借鉴。2002年中国电信南北拆分作为强化竞争，完善市场结构的手段，其发展历程对于业内人士和关注中国电信业发展的各界人士来说仿佛就在昨天，但其结果在今天显现了巨大的影响。当我们进行历史回顾的时候，需要探寻2002年的重组与今日市场结构失衡以及可能的再重组行动之间的逻辑关系，以便通过对市场监管行为不断进行总结和反思，推动电信业的持续、高效发展，持续提高电信市场监管水平，降低电信发展成本和市场监管成本。基于以上的思考，本文对中国电信两次拆分，特别是第二次南北拆分的市场绩效进行了基本的分析，希望能为相关决策提供有益的分析视角。二、中国电信改革发展历程回顾自改革开放以来，中国电信市场经历了从行政性垄断到通过引入竞争、企业重组和调整企业的产权结构而逐步实现市场竞争和开放的渐进发展历程。纵观整个历程，大致可以分为政策扶持、引入竞争（以引入和扶持新的电信运营商为手段）、管理体制改革（以政企分开为主要标志）和改善市场结构（通过企业重组来实施）等几个阶段。其基本思路是通过形成有效的市场结构，引入和强化竞争，促进电信产业更快更好的发展。 从市场结构调整的手段来看，初期为引入新的电信运营商（英国模式），但经过这一阶段的市场结构改革（以联通的成立为主要标志），电信市场充分竞争的局面并没有形成，中国电信依然占有绝对的市场优势，改革并没有达到普遍预期。其后优化市场结构的手段调整 收稿日期：2008-03-15基金项目：国家自然科学基金项目（70740009）作者简介：苑春荟（1963），女，辽宁沈阳人，北京邮电大学经济管理学院教授，博士生导师。为对垄断运营商进行拆分重组（美国模式），以期通过形成势均力敌的竞争对手，形成有效竞争的市场竞争格局。从1999年到2002年，在三年左右的时间里，原垄断企业中国电信经历了两次拆分，第一次是按业务拆分，即将移动业务与固定业务分离，形成中国移动公司和新的中国电信公司；第二次是对固网运营商按地区拆分，即南北拆分，形成新的中国电信公司和中国网通公司。重组的动作之大、速度之快令人瞩目。三、第一次拆分的市场绩效分析1第一次拆分的实施1999年2月，中国电信业第一次拆分重组方案（即将中国电信一分为四）得到国务院批准，重组方案是将原中国电信按专业分解成：中国电信经营固定电话业务；中国移动经营移动通信业务；国信公司专营寻呼业务；中国卫星通信公司。当时的政策思路是：各专业公司近期仍只从事本专业的经营，以后将考虑允许各自进入对方的业务领域，最终发展成为相互竞争的数家综合性电信公司。这种分业经营的拆分决策主要基于以下几个方面的情况。第一，通过引入和扶持新的电信运营商实现有效竞争遭遇挫折。中国联通进入市场后，尽管其最初的发展目标是到 2000 年占领中国移动通信市场收入份额的 30%（根据英国电信改革的经验，在 34 年后，新进入者会占有全部电信市场份额的 10%15%）。然而，从1994年成立发展到 1998 年，中国联通只占全部电信市场份额的 l%，资产只占中国电信的 1/260，营业额仅为中国电信的 1/112。到 1999年底，中国电信被第一次拆分之时，即使是在移动这一单一业务市场上，中国联通也只获得了 5%的市场份额。中国电信仍占有移动业务收入的 95%。从总体上来说，由于联通太弱小，根本不足以与中国电信这个庞然大物竞争。这一现象给我们的启示是，市场进入法律障碍的消除，并不等于竞争就可以产生。联通的成立，与其说是引入了竞争，不如说是刚刚引入了一些可以竞争的因素。主导企业拥有巨大的市场支配力量，必定要设置各种阻碍制约新进入企业的发展，虽然当时不对称的价格管制和普遍服务政策在扶持新进入者和弱小企业方面有一定的作用，但主导企业的市场势力是制约新进入企业发展的决定性力量，而我国的电信管制尚未像英国等发达国家一样发展出制约主导企业市场势力的有效方法。第二，作为第二家获得全业务许可证的中国联通，虽然在 1997 年已获准经营长途和本地固定电话业务，但是最初中国联通没有自己的本地和长途电话网络，因此需要接入和租用中国电信的网络，在谈判接入资费和租用资费时，双方的谈判地位是不对等的。中国电信在互联互通上设置障碍，使联通在发展中遇到一些困难，如联通在天津建立的固定电话网络在很长一段时期内无法与中国电信总局的网络连接。解决固网接入瓶颈问题和互联互通问题成为拆分的另一个重要因素。第三，20世纪90年代以来，中国政府一直努力争取加入世界贸易组织，在世贸谈判中，电信业是关注的焦点，开放是大势所趋。然而尽管中国电信网络的技术水平和设备的先进性已经与部分发达国家差距不大，但中国电信在运行效率、运行质量、服务价格和经济效益方面的差距很大，与外国大型电信公司相比，缺乏竞争优势。如美国 7 家地区贝尔公司每员工接主线数平均为 329，欧洲平均为 230，而中国电信为 91。而加入WTO的谈判，使中国的电信市场面临着巨大的开放压力。中国市场一旦开放，发达国家的老牌电信企业如美国的 AT&T、日本的 NTT、英国电信、德国电信、法国电信以及新兴的移动通信企业如英国的 Vodafone，日本的DoCoMo 等，将会利用其庞大的资本实力和领先的技术优势打入中国市场。所以政府希望通过拆分，在电信市场完全开放之前，形成有效竞争的市场格局，在竞争中培育中国电信企业的竞争能力。值得一提的是，中国电信重组完成后，信息产业部继续实行不对称的管制政策，其重要特征是允许中国联通成为中国惟一一家经营所有电信业务的综合性通信公司，并且在拆分中国电信的同时，还制定了多项扶持中国联通的政策，如将国信寻呼整体并入中国联通、将 CDMA 建设运营权独家授予中国联通、将原来在京、沪、穗、西安运行的长城 CDM网整体并入中国联通、允许中国联通进入长话领域、允许中国联通以低于中国移动 10%20%的价格提供移动通信服务等等。至此，除了本地固定电话业务基本上仍然由中国电信垄断之外，其他基本电信业务都有两家以上的运营商提供服务了。2第一次拆分的市场绩效分析第一次拆分后，中国电信市场格局发生了较大的变化，中国电信的市场份额在不断下降，从1999年的64.35%，到2001年的50.52%，下降了近14个百分点。而中国移动的市场份额在不断上升，从1999年的29.29%，到2001年的37.59%，上升了8.31个百分点，中国联通也上升了4.45个百分点。按赫芬德指数计算的市场集中度由0.4上升到0.5，见表1。这一方面表明市场竞争出现了一个很好的发展趋势，另一方面也揭示了移动对固定的替代正在加速发展。这些因素应是制定管制政策时非常值得关注的指标。表1 南北拆分前市场格局的变化运营商1999年2001年市场份额变化（）业务收入（亿元）市场份额业务收入（亿元）市场份额中国电信1567.164.35%181050.52%-13.83%中国移动713.229.29%1346.837.59%8.31%中国联通149.86.15%379.810.60%4.45%吉通1.650.07%5.70.16%0.09%卫通3.40.14%3.10.09%-0.05%铁通37.11.04%1.04%赫芬德指数0.50440.4079数据来源：1999年通信业发展统计公报，2001年通信业发展统计公报但如果仅仅观察业务收入这一单一指标，中国电信依然占有优势地位，2001年拆分前，其市场份额为50.52%，较位居第二位的中国移动高约13个百分点。在固定电话领域其市场份额更是高达98%左右，处于绝对垄断地位。如果简单观察这一现象，可能会得出中国电信垄断势力依然强大的结论，但如果考虑到移动对固定替代的快速发展，以及在固定通信领域实施基于网络竞争的困难由于固定通信具有自然垄断特征，在该领域引入基于网络竞争在世界范围内都遇到了不少的困难。至今，英国电信公司的市场占有率一直高于90%；而美国依据1996年电信法，在固定通信领域大力推进非捆绑网络元素出租，探索在固定通信领域开展基于服务的竞争。，这样的结论就会显得过于静态，而缺乏对需求发展和技术进步影响的动态考量。四、南北拆分的市场绩效分析1南北拆分的实施为了打破固定电话领域的垄断局面，国务院下发了关于印发电信体制改革方案的通知（国发200136号），2001 年 12 月 11 日，信息产业部宣布经国务院批准将中国电信按南北拆分，同时指出，今后，国内固定电信领域将形成两个独立运作的新的主体运营企业，双方在全国均拥有完整的长途干线传输网和所属地区完整的本地电话网，具备平等接入、比较竞争的基础条件，并具有本地电话、长途电话、国际电话和国际互联网业务经营权，可在对方区域内建设本地电话网和经营本地固定电话等业务，双方相互提供平等接入服务。由此可见，比较竞争是这次拆分的重要思路。2002 年5 月，中国电信集团公司和中国网络通信集团公司挂牌成立。由此，我国电信业初步形成了由中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通、中国卫通六家基础电信企业“两大两中两小”的格局。重组使得在国际、长途、本地、移动、数据和线路租赁等基本电信服务领域中，都至少有两个独立的运营商，且前四大电信运营商中，没有一家企业的收入超过电信运营业总收入的40%。中国移动首次成为我国最大的电信运营商，其业务收入占36.67，见表2。 2南北拆分的市场绩效分析虽然南北拆分在2002年形成了看似合理的市场结构，但市场是不断发展的。自2005年以后，各企业力量对比发生了较大的变化。中国移动的市场占有率不断提高，从2002年的36.74%，发展到2007年的48.87%，上升了12个百分点，而中国电信和中国网通则分别下降了9和5个百分点。从分业的角度看，移动通信提高了近14个百分点，这恰恰是固定通信下降的水平。表2 20022007年各大电信运营商的市场份额运营商200220032004200520062007中国移动36.74%36.92%38.06%39.85%43.78%48.87%中国电信33.19%31.18%29.61%28.61%26.48%24.25%中国联通12.37%14.32%14.04%13.13%12.55%13.11%中国网通16.46%16.04%16.22%16.05%14.82%11.50%中国铁通1.24%1.54%2.07%2.32%2.37%2.27%注：本表中市场份额=某企业业务收入/（中国电信、中国移动、中国联通、中国网通和中国铁通的业务收入之和）*100%。数据来源：2002年通信业发展统计公报，中国信息产业2003年度报告，中国信息产业2004年度报告，基础电信运营企业2005年运行情况，中国信息产业2006年发展状况，2007年通信业发展统计公报表3以赫芬德指数反映了南北拆分之后中国电信业市场集中度经历的从下降到上升的变化。在拆分的初期，伴随着中国电信的一分为二，市场集中度大幅度下降。但市场集中度在2003年达到最低值后，持续上升。其根本原因在于移动业务的快速发展，以及移动对固定的替代，使得电信业务收入不断向优势移动企业集中。表3 2000-2007年中国电信运营业务收入集中度20002001200220032004200520062007赫芬德指数0.44420.40690.28590.27870.28250.28460.30210.3181变化幅度-8.40%-29.74%-2.52%1.36%0.74%6.15%5.30%等价企业数 2.25 2.46 3.50 3.59 3.54 3.51 3.31 3.14 数据来源：中国经济贸易年鉴2001年、2002年，中国通信年鉴2003年，2007年全国通信业发展统计公报3移动通信对固定通信替代的发展 图1以普及率这一指标反映了近年来电信市场的发展情况。从图1中可见，移动电话的增长远高于固定电话，在移动电话快速发展的同时，固定电话的发展日趋平缓，2005年移动电话普及率首次超过了固定电话普及率。此外，特别值得注意的是，固定电话增长中的小灵通因素（其本质也是提供移动通信服务）。2002-2004年小灵通用户数由500万户增加到6000万，增长了12倍，占这三年固定电话用户增加值1.6亿户的三分之一强，小灵通用户数的快速增长在一定程度上推动了2001-2004年固定电话普及率的提高。但自2005年以来，小灵通发展速度的下降，使得固定电话的增长失去了动力。数据来源：中国通信统计年度报告2005，2006；2007年全国通信业发展统计公报图1 2000-2007年固定、移动电话和互联网普及率表3显示了近年来各类业务的发展情况。从表3中可见，移动电话通话时长和移动短信业务量一直处于32%以上的高增长，平均增长率为分别为45.18%和62.70%。而固定运营商经营的相关业务增长相对缓慢，其中本地网内通话次数还出现了负增长的情况。从表4可见，移动电话业务收入占电信总收入的比例不断上升，固定网本地电话业务收入占电信总收入的比例不断下降，2007年移动电话收入在电信业务总收入中所占比重已超过一半。从用户发展情况看，2007年以来，全国固定电话用户连续多月持续减少（见图2），全年共减少233.7万户，降至36544.8 万户，出现自1968年以来首次年度负增长。其中，城市电话用户减少273.5万户，降至24859.4万户；农村电话用户新增39.9万户，达到11685.5万户。无线市话用户减少608.5万户，降至8454.4万户。而移动通信则是另一番景象（见图3），2007年，全国移动电话用户新增8622.8万户，达到54728.6万户。2007年是移动电话用户增长最多的一年，其中10月份新增移动电话用户813.2万户，刷新单月增长纪录。移动电话普及率达到41.6部/百人。另外，从通话时长来看，2007年固定本地电话通话量比去年下降3.6%，而移动本地电话通话时长比去年增长35.3%，对固定本地业务的替代效应持续增强。表3 2000-2007年电信主要业务电信业务量增长率年份本地网内电话（亿次）固定电话长途通话时长（亿分钟）移动电话通话时长（亿分钟）移动短信业务量（亿条）IP电话通话时长（亿分钟 ）200017.0%22.9%55.3%-3050.0%2001131.6%-6.5%57.5%-531.3%200210.0%-14.0%44.0%-193.1%20031.9%8.9%50.8%137.7%40.9%20043.4%26.2%49.9%56.6%37.8%20051.7%22.1%32.3%40.4%17.0%2006-4.5%8.7%34.9%41.0%10.7%2007-3.6%6.2%36.7%37.8%0.3%数据来源：中国通信统计年度报告2005，2006；2007年全国通信业发展统计公报表4 2001-2007年电信收入构成年份固定本地电话长途电话移动电话数据通信无线寻呼卫星通信200128.32%14.93%45.59%2.66%-200233.73%15.48%45.47%4.44%0.68%0.20%200332.35%14.64%46.86%5.70%0.36%0.09%200431.24%19.24%43.00%6.23%0.23%0.06%200529.91%18.41%44.44%7.08%0.10%0.07%200627.29%17.42%47.26%7.92%0.07%0.03%200724.01%16.56%50.87%8.40%0.05%0.11%数据来源：全国通信业发展统计公报2002-2007；通信统计资料汇编（2001年度）资料来源：2007年全国通信业发展统计公报图2 2005-2007年固定电话用户各月净增比较资料来源：2007年全国通信业发展统计公报图3 2005-2007年移动电话用户各月净增比较4对南北拆分的反思 对南北拆分的反思需要从多方面来进行，限于文章的篇幅，本文仅从移动对固定的替代这一视角对管制政策的制定与实施进行反思。自上个世纪末以来，在世界范围内移动替代固话的趋势越来越明显，见图4。2002年，就在中国电信实施南北拆分之时，全球移动电话用户总数超过固定电话用户总数从1993年到2001年的九年间有多达97个国家移动电话超过固定电话，其中在49个最不发达国家（34个在非洲）中有22个国家的移动电话用户数超过了固定电话用户数。1993年饱受战争困扰的柬埔寨成为世界上第一个移动电话超过固定电话的国家，截至2002年底，柬埔寨拥有固定电话用户4万、移动电话用户43万，移动电话用户超过固定电话用户数的十倍。在我国，移动对固定通信的替代趋势也在第一次拆分后和南北拆分前早已显现（见表1和图1）。数据来源：ITU网站/net/home/index.aspx图4 1993-2003年世界固定用户数和移动用户数比较面对这样一些数据和发展趋势，可以看到，动态的需求变化和技术进步给相对静态的管理体制和产业政策带来了极大的挑战。反思南北拆分，我们的问题是在制定南北拆分政策时，对需求变化和技术进步即将带来的影响，管制政策有没有给予足够的关注，有没有做出预见性的分析，并制定出有效的应对措施？如果能够预见到今天的结果，当初的改革政策会不会有所不同？我们从过去两次拆分重组中能够汲取哪些经验与教训？六、主要结论历经十多年的改革，中国通信业获得了长足的发展，从1990年代初电信服务奇高的价格（北京电话初装费曾在5000元高位持续了若干年）和极度的供不应求（装电话要走后门），发展到2007年底固定电话普及率为27.8%、移动电话普及率为41.6%、互联网普及率为16%，国家政策的大力扶持和通信业管理体制的持续改革，是取得这一辉煌成就的根本性驱动。但市场发展的脚步从未停止过，旧的问题解决了，新的矛盾又不断地出现。一方面持续快速的需求扩张和技术进步成就了通信业超越式发展，另一方面，动态的技术进步给相对静态的管理体制和产业政策带来了极大的挑战。从IP电话的发展，到移动业务对固定业务的异质性替代；从互联网的兴起，宽带接入的发展，到融合的下一代网络；从3G的出现和商用，TD-SCDMA国产3G标准的研发，到WiMax的横空出世，ICT（信息通信技术）的快速发展，不断延展相关产业的经济特性和边界，动态的技术进步，不断对产业政策制定和市场监管提出新的挑战，而产业政策在快速的技术进步面前显得有些笨拙和迟缓。在这种情况下，采用传统的手段，通过重组建立的看似平衡的有效竞争市场格局，很快就被动态的技术进步打破。反思已经发生的两次重组，特别是2002年中国电信的南北拆分。如果不能充分理解动态的技术进步及其对通信产业经济运行的影响，探寻能够积极顺应动态技术进步的市场监管机制，而一如既往地由政府出面实施在某一时点上看似平衡的重组，再过三四年，伴随着需求特征的改变和技术进步的发展，市场会不会出现新的不平衡？到那时，政府将再次出刀相救吗？政府的职责是政策制定、市场监管还是企业运营？更加让人焦虑的是难道中国电信业的发展注定要在不断地支付高额的重组成本中实现吗？难道我们不能探寻更为有效的方式方法吗？因此，我们认为在当前变革的关键时刻，特别是未来漫长的发展道路上，为了使政府的决策科学有效、能够经得住历史考验，迫切需要坚实的基础理论研究作为科学决策的依据。要找到问题的症结所在，不断地提炼电信发展与改革政策制定背后的科学问题，并深入地加以研究。每次讨论电信改革时，人们关注的焦点往往是涉及各方利益的问题，如重组方案如何制定。虽然不同的重组方案可能会有不同的绩效，但这些方案大都是在分蛋糕，是就事论事，而没有蕴含从根本上解决问题的机制。其实，我们需要思考的是导致市场结构不平衡发展的根源是什么？从表面上看，其主要根源是移动业务与固定业务的分业经营，是移动业务对固定业务异质性竞争和替代的结果。但在更深的层次上，问题的症结在于产业政策和市场监管制度与技术发展、市场发展以及企业激励的不协调。因此治本的方法，首先在于建立以有效竞争为出发点、能够适应动态需求发展与技术进步的市场监管体制与产业政策形成机制，从而使电信业能够获得更经济更可持续的发展。换句话说，电信改革背后的科学问题就是要建立基于有效竞争、面向动态技术进步和需求发展的中国通信业市场监管体制。没有清晰的制度框架和政策工具，重组只不过是头痛医头，旧的问题未必解决，新的问题又会出现。科学的方法是建立激励相容的市场监管体制，用管制政策撬动市场，让企业自动自主地对管制政策做出反应，使企业自由地按经济规律办事的过程成为实现社会福利最大化、不断提高市场绩效的过程。我们需要在深入分析电信产业经济特征的基础上，研究动态技术进步背景下电信业有效竞争的形成机理和途径，研究面向动态技术进步的有效的市场监管体制，研究不同制度环境对市场监管制度的影响，探寻与中国特定的经济制度和行政体制相匹配的激励相容的市场监管制度以及产业政策形成机制，使有效竞争不仅成为制度设计的目标，也是制度运行的结果，使消费者满意、投资者获益、产业持续发展、国家得益成为在特定制度设计下，各方博弈的结果，为我国通信业的持续发展提供制度保障。参考文献1胡庄君，黄传武.中国电信发展分析M.北京：社会科学文献出版社，2006.2信息产业部.全国通信业发展统计公报EB/OL19992007年各年版. /art/2006/01/24/art_27_5449.html3信息产业部.中国信息产业年度报告R 2003、2004年版4信息产业部.基础电信运营企业2005年运行情况EB/OL. /art/2006/10/30/art_2487_26548.html5中国联通.中国信息产业2006年发展状况EB/OL. /freereports/19486.html6信息产业部. 中国通信统计年度报告R 2005、2006各年版.人民邮电出版社7信息产业部.通信统计资料汇编（2001年度）R.人民邮电出版社The market performance assessment of split and re