（企业管理专业论文）国有企业海外资产监管体系研究.pdf

摘要 2 0 0 0 年，中共中央在十五届五中全会上首次明确提出“走出去”战略，号 召中国的企业迎接挑战，将市场从国内拓展到国外，与外国企业展开面对面的竞 争。国有企业作为中国经济的一支主要力量，在这场战役中担任重要的角色。然 而，随着国有企业对外投资的数量逐渐增加，问题也随之产生。由于产权不明、 监管不力、法律体系不健全等原因，造成了国有企业海外资产的大量流失。虽然 国家在2 0 0 3 年成立国有资产监督管理委员会，代表政府行使国家财产所有权， 已经取得了可喜的成就，然而由于处于国有企业改革的初期，面临的问题仍然很 多。 本文针对国有企业海外资产流失的现况展开分析，寻找国有企业海外资产监 管中存在的问题，探索问题出现的根本原因。鉴于发达国家跨国企业对外投资与 中国国有企业海外投资具有一定的相似性，本文详细分析了发达国家跨国企业管 理的特点，意在通过中外对比，寻找一个适合中国国有企业海外资产监管的有效 途径。最后本文通过分析和总结，提出了一个针对中国国有企业海外资产监管的 框架体系，以及对应的监督方式和方法。 关键词：国有企业境外子企业监管体系 a b s t m c t i n2 0 0 0 , g o - o u t s t r a t e g yw a s f i r s t l yp r o p o s e do nt h e5 t hp l e n a r ys e s s i o no f 1 5 t hc e n t r a lc o m m i t t e eo f c p c ，w h i c hc a l l e df o rt h ec h i n o s oe n t e r p r i s e sg o i n go u tt o e x t e n dt h ed o m e s t i cm a r k e tt ot h ee n t i r ew o r l da n dt oc o m p e t ed i r e c t l yw i t ht h e f o r e i g nc o m p a n i e s a st h em o s tp o w e r f u ls 仕e n g t h , s t a t e - o w n e de n t e r p r i s e i st h e p i o n e e ri nt h i sc a m p a i g n b u tp r o b l e m sa r ei n c r e a s i n gw i t ht h eg r o w t ho ff d io f s t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s t h eo v c r s g aa s s e to f s t a t e - o w n e de n t e r p r i s e sw a sg r e a t l yl o s t b o c , a u s oo ft h eu n c l e a rp r o p e r t yr i g h t , i n c a p a b l es u p e r v i s i o na n dl a ws y s t e m s ，w h i c h i n c l u d eu n r e a s o n a b l ei l l e g a la n dp r o h i b i t e dl o s s ，o rr e a s o n a b l el e g a la n dp e r m i t t e d t h i n g s s t a t e - o w n e da s s e t ss u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o nc o m m i s s i o nw h i c hw a s f o u n d e di n2 0 0 3t os u p e r v i s ea n da d m i n i s t r a t et h es t a t e - o w n e de n t e r p r i s e sa st h ea g e n t o fg o v e r n m e n th a sm a d es i g n i f i c a n tp r o g r e s s ，b u tt h e r e a r ea l s om a n yp r o b l e m s b g c a u s ew ea r cs t i l li nt h ee a r l ys t a g eo f r e f o r m a t i o n t h i sp a p e ra n a l y s e st h es i t u a t i o no fo v e r s e aa s s e tl o s so fs t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s ， i no r d e rt of i n dt h ep r o b l e m se x i s t e da n dc a a s e so ft h e m t h es u p e r v i s i o nm o d eo f o v e l - s o aa s s e t so fs t a t e - o w n e de n t e r p r i s e si ss i m i l a rt ot h em u l t i n a t i o n a lc o r p o r a t i o n s s ow ec o m p a r et h e i rd i f f e r e n c e sa n ds i m i l a r i t i e so ft h e mi no r d e rt od e v e l o par i g h t w a y t os o l v et h ep r o b l e m s a r e rt h ed i s c u s s i o n , t h ep a p e rp r o p o s e sas y s t e m a t i ca n d a l l - d i r e c t i o ns u p e r v i s i o ns c h e m et og i v el i l l e e x p l o r a t i o n k e yw o r d s ：s t a t e - o w n e de n t e r p r i s e o v e x s e a s u b s i d i a r ys u p e r v i s i o ns y s t e m 前言 改革开放近三十年，中国企业已经从小到大、从弱到强逐渐发展壮大起来， 中国经济目前正处于历史发展的鼎盛时期。此时，外国企业大量涌入中国进行投 资，使得国内市场竞争加剧，而中国本地企业也在竞争中不断成长，走出国门， 将市场拓展到国外。国有企业凭借其自身的优势，走在这一队伍的最前面，然而， 随着大量国有资产投资到国外，相应的监督管理体制却不到位，造成了国有资产 的大量流失。正是由于这些监管问题的存在，促使我行文进行深入研究，以求探 讨一条国有企业海外资产监管的有效途径。 相对于西方发达国家，中国国有企业在国民经济中的地位非常重要，其规模 和业务非常庞大，在中国的经济社会发展中起着重要的作用。正是这一区别于其 他国家的特点，使得西方国家对国有企业海外资产监管的研究十分薄弱，而中国 内地的研究却相对更多，国外能借鉴的理论也主要是跨国公司管理和委托代理 等。国内目前对国有资产监管的理论和实践内容也很多，但主要针对的是境内国 有资产的监管，对于境外资产监管的研究仍然处于初级阶段，虽有零星报道和研 究，但尚未形成一体系。本文正是借鉴前人研究的国有资产监督管理理论和跨国 公司监管理论，通过分析、归纳和总结，结合实践，将其融为一个框架体系，这 也是撰写本文的创新之处。 本文国有企业海外资产监管体系的提出，为国有企业海外资产的监管提供了 一个可以参照的框架，中国国有企业只有借鉴成熟跨国企业的境外子企业的监管 经验，逐步探索和总结出一套适合中国国情的国有企业海外资产监管方法，才能 更好地避免国有企业海外资产的流失，实现国有企业海外资产保值增值的目的， 为中国国有企业参与全球化的竞争打下坚实基础。 第一章国有企业海外资产管理现况及存在的问题 第一节国有企业海外资产管理现况 2 0 0 0 年1 0 月中共中央在十五届五中全会上通过了中共中央关于制定国民 经济和社会发展第十个五年计划的建议，建议首次明确提出“走出去”战略， 首次把它作为四大新战略( 西部大开发战略、城镇化战略、人才战略和“走出去” 战略) 之一。在这一战略的实施，第一，满足了入世后中国发展的需要，适应了 经济全球化发展的要求；第二，合理配置了资源，能更好地利用国外资源；第三， 有利于中国经济结构的调整和产业结构的优化；第四，也有利于提高中国的国际 地位；第五，满足了发展高新技术产业的要求。国有企业作为走出去的先锋队， 在中国对外投资领域起到重要作用。 目前，我国境外的国有资产包括官方储备资产和国有企业资产( 包括国有银 行等金融机构资产) 两个部分，境外资产的主要特点是证券资产居多，国有资产 居多，储备资产居多。而我们关注的主要是国有企业在境外的直接投资，包括各 类全资、控股和参股的企业资产，也就是非金融部分。 表1 - 12 0 0 3 - 2 0 0 5 年度中国对外直接投资额增长表 绷2 0 0 42 52 6 中国对外直接投资年度净额 2 8 55 51 2 2 b1 6 1 3 中国对外直接投资累计净额 3 3 24 4 85 7 27 3 3 国有企业占整个境内投资主体的比重 4 3 3 5 2 9 2 7 数据来源：1 中国对外直接投资统计公报，商务部，2 0 0 3 - 2 0 0 5 = 2 商务部网站2 0 0 6 年统计数据 表1 1 是近年来中国对外直接投资的统计数据，截至2 0 0 6 年底，中国近4 0 0 0 家境内投资主体共在全球1 6 3 个国家( 地区) 设立非金融类对外直接投资企业6 4 2 6 2 家。2 0 0 6 年中国对外直接投资净额1 6 1 3 亿美元，同比增长3 1 6 ；截至2 0 0 6 年底，中国对外直接投资累计净额7 3 3 亿美元，较上年增加1 6 2 亿美元其中国 有企业占整个境内投资主体的比重虽然虽然逐年递减，然而由于总投资额也在不 断增长，国有企业对外直接投资流量和存量仍然很大。 由于国务院国有资产管理委员会下属的各中央企业集团规模大，参与对外直 接投资较早，是国有企业境外直接投资的典型代表，所以本文将其作为具体的研 究对象来研究，从点到面来探寻国有企业海外资产监管的有效途径。 国务院国有资产监督管理委员会最新统计表明，截至2 0 0 6 年底，中央企业 所属二级以上境外子企业境外资产总额达到7 5 7 6 亿元，主营业务收入4 0 0 0 多亿 元，利润8 7 0 亿元。以中国远洋运输集团为例，其在境外的二三级企业及办事处 共有2 0 0 家之多。 随着国有企业“走出去”脚步的加快，国有企业对外投资额度的逐年上升， 然而，对外投资中出现的问题也越来越多。 我国国有企业对外投资的早期，由于某些国家的法律规定不允许驻外公司以 国家的名义开办，所以很多国有企业便以个人名义在国外开设私人公司以作为企 业在国外经营的窗口。这类公司种往往没有派驻专职的财会人员，更没有建立完 善的约束机制。公司的盈亏状况完全凭驻外人员的财务汇报，而不是采用通行的 由国外法定的会计师事务所出具的公司财务报表，因而使国有企业失去了对驻外 公司的财务控制，给一些不法分子以可乘之机。由此引发大量“个人侵吞公款”、 “卷资出逃”的现象，造成国有资产的严重流失。曾有这样的事件，国内某集团 公司在香港注册成立了一家子公司。由于该集团本身内部管理较为混乱，特别是 财务管理十分薄弱，会计核算随意性大，多年不审计，因此，子公司多年来经营 不善，财务帐表、帐证严重不符，甚至随意改动帐目。经查，截止2 0 0 1 年3 月 底，子公司已累计亏损1 2 6 亿港元。1 9 9 7 、1 9 9 8 年，子公司还擅自利用中国银 行贷款资金1 亿港元违规进行股票投资，帐面投资收益仅为1 9 5 万港元。因子公 司的营运资金完全靠集团担保，通过中国银行香港分行的信用贷款取得，目前就 集团公司3 0 3 万元的净资产而言，不仅根本无力承担该予公司的巨额亏损，而且 一旦银行停止贷款或子公司停止运作，势必危及集团公司的持续经营。下面本文 列举两个今几年发生的案例，来具体说明国有资产海外监管的现况： 案例一：o 一个因成功进行海外收购曾被称为“买来个石油帝国”的企业中航油新 加坡公司，却因从事投机行为造成5 5 4 亿美元的巨额亏损；一个被评为2 0 0 4 年 新加坡最具透明度的上市公司，其总裁却被新加坡警方拘捕，接受管理部门的调 查。 新加坡公司是中国航油集团公司的海外控股子公司，其总裁陈久霖，兼任集 团公司副总经理。经国家有关部门批准，新加坡公司在取得中国航油集团公司授 权后，自2 0 0 3 年开始做油品套期保值业务。在此期间，陈久霖擅自扩大业务范 围，从事石油衍生品期权交易，这是一种像“押大押小”一样的金融赌注行为。 陈久霖和日本三井银行、法国兴业银行、英国巴克莱银行、新加坡发展银行和新 加坡麦戈利银行等在期货交易场外，签订了合同。陈久霖买了“看跌”期权，赌 注每桶3 8 美元。没想到国际油价一路攀升，陈久霖“押了小点开盘后却是大点”。 2 0 0 4 年1 0 月以来，新加坡公司所持石油衍生品盘位已远远超过预期价格。根据 其合同，需向交易对方( 银行和金融机构) 支付保证金。每桶油价每上涨1 美元， 新加坡公司要向银行支付5 0 0 0 万美元的保证金，导致新加坡公司现金流量枯竭， 2 0 0 4 年1 0 月2 6 日至今，被迫关闭的仓位累计损失已达3 9 4 亿美元，正在关闭 的剩余仓位预计损失1 6 亿美元，账面实际损失和潜在损失总计约5 5 4 亿美元。 新加坡公司从事的石油期权投机是我国政府明令禁止的。国务院1 9 9 8 年8 月发布的国务院关于进一步整顿和规范期货市场的通知中明确规定：“取得 境外期货业务许可证的企业，在境外期货市场只允许进行套期保值，不得进行投 机交易。”1 9 9 9 年6 月，以国务院令发布的期货交易管理暂行条例第四条规 定：“期货交易必须在期货交易所内进行禁止不通过期货交易所的场外期货交 易。”第四十八条规定：“国有企业从事期货交易，限于从事套期保值业务，期货 交易总量应当与其同期现货交易量总量相适应。”2 0 0 1 年l o 月，证监会发布国 有企业境外期货套期保值业务管理制度指导意见，第二条规定：“获得境外期货 业务许可证的企业在境外期货市场只能从事套期保值交易，不得进行投机交易。” 新加坡公司违规之处有三点：一是做了国家明令禁止不许做的事；二是场外 毋。中航油事件揭底：监督缺位巨额国有资产流失0 新华网 ，w w w x i a h u e a e t c o m ，2 0 0 4 年1 2 月 4 交易；三是超过了现货交易总量。 监控机制形同虚设，陈久霖违规操作一年多无人知晓是造成东窗事发的问题 关键。新加坡公司从事以上交易历时一年多，从最初的2 0 0 万桶发展到出事时的 5 2 0 0 万桶，一直未向中国航油集团公司报告，中国航油集团公司也没有发现。 直到保证金支付问题难以解决、经营难以为继时，新加坡公司才向集团公司紧急 报告，但仍没有说明实情。 首先是中国航油集团公司控制不了“人”。据了解，4 3 岁的陈久霖，在中国 航油集团公司重组、与民航总局脱钩前是一名普通干部。脱钩后，上级管理部门 提出要提拔陈久霖担任中国航油集团公司副总经理，中国航油集团公司班子绝大 多数人不同意。但上级主管单位领导说；“这是上级已经做出的决定。”陈久霖就 这样被提拔为集团公司副总。 其次，中国航油集团公司的内部监督控制机制形同虚设。即便陈久霖这样走 上了领导岗位，如果有完善的机制约束，也许还不会造成如此严重的后果。可惜 的是，中国航油集团公司的内部监督控制机制却没有发挥着这样的作用。新加 坡公司基本上是陈久霖一人的“天下”。最初公司只有陈久霖一人，2 0 0 2 年l o 月，中国航油集团公司向新加坡公司派出党委书记和财务经理。但原拟任财务经 理派到后，被陈久霖以外语不好为由，调任旅游公司经理。第二任财务经理被安 排为公司总裁助理。陈久霖不用集团公司派出的财务经理，从新加坡雇了当地人 担任财务经理，只听他一个人的。党委书记在新加坡两年多，一直不知道陈久霖 从事场外期货投机交易。 新加坡公司上报的2 0 0 4 年6 月的财务统计报表，公司当月的总资产为4 2 6 亿元人民币，净资产为1 1 亿元人民币，资产负债率为7 3 。长期应收账款为1 1 7 亿元人民币，应付款也是这么多。从账面上看，不但没有问题，而且经营状况很 漂亮。但实际上，2 0 0 4 年6 月，新加坡公司就已经在石油期货交易上面l | 缶3 5 8 0 万美元的潜在亏损，仍追加了错误方向“做空”的资金。由于陈久霖在场外进行 交易，集团公司通过正常的财务报表没有发现陈久霖的秘密。新加坡当地的监督 机构也没有发现，中国航油集团新加坡公司还被评为2 0 0 4 年新加坡最具透明度 的上市公司。 第三，中国航油集团公司和新加坡公司的风险管理制度也形同虚设。新加坡 公司成立有风险委员会，制定了风险管理手册。手册嬲确规定，损失超过5 0 0 万美元，必须报告董事会。但陈久霖从来不报，集团公司也没有制衡的办法。2 0 0 4 年6 月，陈久霖还在新加坡公开表示，新加坡公司只负责帮助客户采购，佣金收 入相对稳定，风险很低，不会受到油价高低的影响。在具体期货操作上，在新加 坡公司严格的风险管理系统总体控制下，不存在较大风险。 中航油新加坡事件是一个国企监管不到位和国企本身建立现代企业制度不 到位的典型案例。陈久霖一直独立于中国航油集团公司班子的领导之外，集团公 司派出的财务经理两次被换，集团公司却没有约束办法，说明中国航油集团公司 距离现代企业制度尚远，新老体制转换中的漏洞没有及时补上。 自己本身有漏洞，陈久霖的对手是国际上的金融巨头“对冲”基金。这股基 金多年来在国际上兴风作浪，老牌银行巴林银行因此倒闭，陈久霖在这场赌博中 根本不可能赢，他没有对手强大的资金做后盾，无法操控市场。陈久霖在给新加 坡法院的一份资料中称，国际上有家银行鼓励他进行期货期权交易，并提供优厚 的贷款条件。中国的国企在海外面临着如此险恶的市场环境，如果内部监督管理 机制再不健全，等于睁着眼往对方设计的火坑里跳，仍浑然不觉。 国资委负责国有资产的保值增值责任，负责企业高层领导的任命。除以上职 责外，谁来督促由国资委管理的大型国企建立现代企业制度? 如果原有的约束没 有了，新的约束跟不上，就会出现管理漏洞，进而出现这样那样的问题。这是大 型国企归国资委管理后出现的新问题。 案例- - 2 0 0 5 年7 月1 2 、1 3 日，原中国银行副董事长、中国银行( 香港) 有限公司 总裁刘金宝贪污、受贿、巨额财产来源不明，原中国银行( 香港) 有限公司副总 裁朱赤、丁燕生及原中国银行国际金融研究所总经理级干部张德宝贪污一案，长 春市中级人民法院根据最高人民法院依法指定管辖，进行公开开庭审理。长春市 人民检察院指控：被告人刘金宝在担任中国银行上海分行行长、上海浦东国际金 融大厦有限公司董事长，以及中国银行港澳管理处常务副主任、主任、中国银行 ( 香港) 有限公司总裁期间，利用职务上的便利，单独或与他人共同贪污公共财 物，折合人民币共计1 4 4 8 万元，个人所得折合人民币7 7 2 万余元；收受贿赂折 6 合人民币共计1 4 3 万余元；另有折合人民币1 4 7 8 万余元巨额财产不能说明合法 来源。2 0 0 5 年8 月1 2 日，吉林省长春市中级人民法院依法作出一审判决，以贪 污罪判处刘金宝死刑，缓期2 年执行，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财 产；以受贿罪判处其有期徒刑1 2 年，并处没收个人财产人民币5 0 万元；以巨额 财产来源不明罪判处其有期徒刑5 年；决定执行死刑，缓期2 年执行，剥寻政治 权利终身，并处没收个人全部财产。 其实，让刘金宝落马的直接原因是中银香港的“账外资金”，即俗称的“小 金库”。在刘金宝调任中国银行港澳办事处之前，港澳办事处就已经形成了一个 惯例中国银行总行每年按照港澳分支机构产生的利润，按比例提成3 作为 港澳分支机构全体人员的奖金。当总行同意这部分利润按奖金发放以后，这部分 资金就从中银香港的财务账上划出。但实际上，这笔钱每年都没有全部发放完。 由此便留存下来一个“小金库”，而且越攒越多。2 0 0 0 年，中银香港为了筹备上 市，聘请会计事务所进行审计，发现历年奖金节余款已经达到1 0 7 亿港元。这 笔钱就像一个埋藏下来的炸药包，随时都可能被引爆。 根据规定，公司如要进行上市，就不允许存在账外资金。于是，刘金宝拉下 了这个“炸药包”的导火索他布置手下人开始“突击”发奖金，在类似于重组 奖、退休奖、主任特别奖、高级主管以上工作人员奖、总经理特别奖等名目下， 找机会就发钱。其中最多一次，刘金宝等4 人发放了3 4 6 万港元，刘一日之内分 得1 4 6 万港元，朱赤与丁燕生各得8 5 万港元，张德宝得3 0 万港元。就这样，在 两年时间里，1 0 7 亿港元的“小金库”就被分掉了回。 中银香港事件的发生暴露了国有企业海外资产监管中的重大问题，中行驻外 员工工资改革实施细则规定：未经批准不得发放规定以外的任何补贴、奖金，但 刘金宝对此却置若罔闻，身为高层领导，却以身试法，置国家法律法规于不顾。 虽然国家有立法，企业有规章制度，却被这些入钻了空子，企业内部的监督制约 机制暴露出很多问题，不能起到有效防止国有企业资产流失的作用。如何在财务 和人力的角度对境外企业及其领导人实旌有效监管，如何使得企业内部形成一种 有效的制衡机制，如何使得国家的法律和企业的制度得到切实的贯彻实施，这些 都是我们需要解决的问题 o 吕维：。中银香港前总裁刘金宝落马始末警钟长鸣 ，2 0 0 6 年4 月 7 第二节国有企业海外资产监管面临的问题 上面几个案例反映的是国有企业海外资产管理面临的较为普遍的一个问题： 海外国有企业的高级管理人员在海外公司中拥有很高的权力和地位，而母公司对 其监督效果由于空间、制度和法律的限制而被削弱，使得这些高级管理人员们在 利益的诱惑之下走上歧途。概括起来，国有企业海外资产监管面临的问题主要涉 及人事、财务和业务三方面： 如何有效地对国有企业海外子公司的人员进行监管，避免其滥用职权， 徇私舞弊? 如何有效地对国有企业海外资产从财务上监督，避免其通过假账和虚报， 隐瞒子公司真实的经营业绩? - 如何既对国有企业海外资产的业务进行有效监督，又不影响其经营权和 业务的灵活性，不影响其对当地市场的快速反应能力，从而实现国有企 业海外资产的保值增值，实现国家对外投资的目的? 人事、财务和业务三方面的原因造成了境外国有资产的流失。而对境外国有 资产流失的定义，来自各方的学者的观点不尽相同，而本文借鉴了李松森老师在 其著作国有资产监督中所采用的定义，即国有资产流失是指由各种原因造成 的国有资产权益的减少。国有资产流失的本质是国有资产权益的减少，既包括不 合理、非法的和被禁止的流失，也包括合理、合法的和被允许的流失。 早在1 9 9 9 年9 月，财政部、外交部、国家外汇管理局、海关总署四部委就 联合发布了关于“境外国有资产管理暂行办法”的通知，这一办法也详细概 括了国有企业海外资产监管中可能遇到的各种问题，办法第三十三条规定： 境外机构中方负责人，因下列行为导致国有资产损失的，财政( 国有资产管理) 部门会同政府有关部门根据不同情节给予通报批评或经济、行政处罚。重大案件 可联合监察、审计部门进行立案审查。触犯刑律的，移送司法机关依法追究刑事 责任。 1 不如实填报境外机构会计信息统计报表和对规定报告、备案事项不按要 求办理，隐瞒真实情况； 2 不按规定办理境外产权登记手续； s 3 未经政府有关部门批准或未办理有关法律手续，将国有资产产权以个人 名义注册； ， 4 未经批准向外方担保，造成国有资产流失； 5 未按规定在境外发行股票上市； 6 未按规定权限处置国有资产； 7 逃避国家监督、检查，私立账户，转移资产； 8 发生境外人员携款潜逃事件，造成资产损失。 以上规定是国家明令禁止的，以上情况所造成的国有企业海外资产的流失属 于不合理、非法的和被禁止的流失。然而由于经营效率低下、经营决策失误所造 成的暗亏则更大。国有企业在境外的投资是我国境外投资的主体，但是这些资产 的数额虽然庞大，质量却值得商榷。商务部研究院的王其辉指出，这些投资大多 集中在贸易领域( 约占总投资的6 0 ) ，而生产性企业的7 0 以合资为主；亏损 或持平企业约占2 3 ，盈利企业仅有1 3 囝。2 0 0 5 年1 1 月2 2 日，国务院国资委发 布“2 8 3 号文”，要求中央各集团公司建立境外子企业数据库，并将数据库抄送 国资委。这也显示，在经过了中航油等海外国有资产损失事件之后，国资委决心 加强对境外国有资产的监督，并将其纳入更加规范的轨道。 。林永廷：。国资委探索境外国资管理，ii - 海国资) ，2 0 0 5 年1 2 月 9 第二章国有企业海外资产流失产生的原因 第一节国有企业的产权归属不明确 要分析国有企业海外资产流失的原因，我们首先得明白过去中国国有资产监 督管理的具体方式，只有看清楚其中的体系结构，我们才能明确问题在何处产生。 在2 0 0 3 年5 月1 3 日，国务院第3 7 8 号令通过了企业国有资产监督管理暂 行条例，条例中明确指出了企业国有资产属于国家所有。国家实行由国务院和 地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责 任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。 国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股、国 有参股企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股、国有参股 企业，履行出资人职责。国务院履行出资人职责的企业，由国务院确定、发布。 省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家 对由国务院履行出资人职责以外的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人 职责。其履行出资人职责的国有及国有控股、国有参股企业，由其确定、公布， 并报国务院国有资产监督管理机构备案；其他由设区的市、自治州级人民政府性 出资人职责的国有及国有控股、国有参股企业，由设区的市、自治州级人民政府 确定、公布，并报省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构备案。 国务院，省，自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府，分 别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资 人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。国有资产监督管理机构不行使政府 的社会公共管理职能，应当支持企业依法自主经营，除履行出资人职责外，不得 干预企业的生产经营活动。 1 0 国务院 国务院国有资产监r i 五，j 由国务院履行出资人职 督管理机构l ! ! 旦、a责的企业 省，自治区、 直辖市人民 省、自治区、直辖市l 一 人民政府国有资产i 监管 脓督管理机构i 由省、自治区、宜辖市人 民政府履行出资人职责 的企业 。设区盼市、 i 自治州级人 。民政府坡磨 设区的市、自治州级l 一 人民政府政府国有i 监管 资产监督管理机构l 由设区的市、自治州级人 民政府政府履行出资人 职责的企业 函函由 图2 - l 国有企业资产三层管理模式 从上图我们可以看出，国家将国有资产划分为中央、省、市( 地) 政府三级 来分层管理，在各级政府设立了相应的国有资产监督管理委员会，行使政府出资 人的权利，可谓从形式上解决了国有企业产权缺位的问题。 国有企业海外资产流失产生的第一个原因就在这里：国有企业的产权归属仍 没有切实到位。国有资产管理委员会作为一个行使国家资产出资人监管权力的监 督机构，自身的结构、监管的法律法规和监管的手段等方面是否已达到完善，是 否能合格行使监管权力，三级管理是否已经实用到位，是否从根本上使各级国有 企业资产的归属人明确，仍然值得商榷。实际情况不尽人意，国务院国有资产管 理委员会于2 0 0 3 年第十届全国人民代表大会上才确认成立，到目前为止，只成 立了短短4 年时间，目前国资委成员实际上由政府部门负责人兼任，对国有资产 的管理仍然沿用过去的行政管理模式，国有企业资产虽然分为三级管理，然而在 具体环节上的产权仍未获得明确的鉴定，国有企业的资产所有者缺位问题实际上 并没有得到真正的解决。 第二节监管者与被监管者信息不对称 第二个原因是，国资委、中央企业和中央境外子企业之间信息不对称。目前， 国务院国有资产管理委员会监管下的1 5 9 家大型中央企业在国有企业对外投资 总额中占相当大的比例，所以对于国有企业海外资产的监管则主要针对这些实力 雄厚在海外投资较多的央企。我们先来看一个简单的图示，展示国资委、中央企 业和中央境外子企业三者之间的关系： 境内一 境外 图2 - 2 国资委、中央企业和中央境外子企业三者关系图 国有资产管理委员会根据需要派出对国有企业财产保值增值状况实行监督 的监事会，对其下属的中央企业集团进行监督，然而对于1 5 9 家规模庞大的中央 企业来说，国资委的工作量很大。中央企业集团通过子公司的形式对集团所属境 外子企业( - - 级) 进行管理，集团所属境外子企业( - - 级) 再对其境外投资的子 公司( 三级) 进行管理，集团所属境内子公司( - - 级) 对其境外投资的公司( 三 级) 进行管理，如图依次类推，逐级向下向外延伸。从国资委到最小级别的境外 国有企业中间可能有四级之差，如此多的层次使得国有资产监管体系鞭长莫及， 信息沟通阻碍严重。 正是由于这种信息上下不对称的问题导致了两方面的不良结果，一方面是被 监管的境外国有企业，往往处于监管系统的末端，远离来自本土的监管，所以， 这些企业的领导人往往感觉天高皇帝远，借助手中的权力，一手遮天，瞒上欺下， 暗中操作，从而导致境外国有企业资产的流失。 另一方面，从监管者的角度来看，随着监督的层次的增加，监管的成本也增 高，这使得监督的难度加大。虽然，我国目前已经制定了较为详细的监督和管理 办法，如境外国有资产管理暂行办法、企业国有资产监督管理暂行条例、 以及国有企业监事会暂行条例等，但是在具体实施过程中，执行的力度和获 得的效果都大打折扣。中海油新加坡实践就是一个典型的事例。 由于中央企业规模庞大，境外子企业数目较多，监管难度较大，国资委也在 致力于改变这一监管信息不通畅的状况。2 0 0 6 年l o 月2 8 日，国资委发布了关 于印发2 0 0 6 年度中央境外子企业财务决算报表的通知，该通知旨在了解和掌握 中央境外子企业资产状况、经营成果以及国有资本保值增值等情况，建立各中央 企业境外子企业的数据库，从而加强境外子企业财务监督，促进建立完善的境外 子企业监控机制。 第三节国有企业的委托- 代理问题 国有企业境外资产流失的第三个原因是国资委与中央企业，中央企业与中央 企业境外子企业之间的委托代理问题。由于所有权与经营权的分离委托人和 代理人的利益趋向往往不一致，二者存在着责、权、利等诸多方面的矛盾。具体 表现为： 一是委托人与代理人的效用目标不一致对于国资委和中央企业来说，国资 委代表国家资产的所有者，行使资本所有者的权益，作为委托人拥有剩余索取权， 他所追求的目标就是资本保值增值和收益最大化，最终表现为利润最大化的目标 追求。而中央企业作为代理人，其目标是企业自身利益的最大化，当代理人追求 自生利益最大化的同时很可能与委托人的目标利益冲突，从而有可能利用委托人 的授权谋求更多利益，影响甚至阻碍对公司利润目标的追求，使委托人的利益最 1 3 大化目标难以实现，中央企业与其所属境外子企业之间的委托代理问题也是如 此 二是委托人与代理人之间信息不对称拿中央企业与其境外子企业之间的关 系来说，中央企业对其海外子企业的行为难以观察和证实，进而难以实施有效监 督和管理，而境外子企业是有限理性的，有寻租的动机，其工作成果具有不确定 性通过对中央企业隐瞒经营状况和环境等信息，谋求中央企业对自己经营成果 的较低期望值，以此来减少经营压力。通过鼓吹自己的经营能力以骗取中央企业 的继续任命，为谋取私利创造条件，代理人追求自身利益最大化加剧了信息不对 称的程度。 三是委托人与代理人之间的契约不完全委托代理关系是一种契约关系在 存在大量不确定性和信息不完全的社会中，委托人与代理人之间不可能在事前签 订一个完全合同来约束代理人的行为，这就有可能使代理人做出有损于委托人利 益的决策而不被委托人发现。 由于委托代理关系存在上述几个内在矛盾。代理人可能不会完全贯彻委托人 意图，从而做出为追求个人目标利益而牺牲委托人的目标利益的行为，即出现所 谓的“代理问题”这也是我国国有企业海外资产流失的主要原因，也是国有企 业海外资产监管的重点。 1 4 第三章海外资产管理在国家层面的制约机制分析 第一节国有企业海外资产管理部门的介绍 国有企业海外资产的管理部门涉及到国有资产管理委员会、商务部、国家发 展与改革委员、外交部、国家外汇管理局以及国家统计局等部门，本节只重点介 绍国资委、商务部和发改委三个部门的状况，通过这些介绍进一步解国有企业海 外资产管理在国家层面的状况。 一、国务院国有资产监督管理委员会 国务院国有资产监督管理委员会是根据第十届全国人民代表大会第一次会 议批准的国务院机构改革方案和国务院关于机构设置的通知设置的，为国务 院直属正部级特设机构。国务院授权国有资产监督管理委员会代表国家履行出资 人职责。 国有资产监督管理委员会的监管范围是中央所属企业( 不含金融类企业) 的 国有资产。其主要职责有： ( 一) 根据国务院授权，依照中华人民共和国公司法等法律和行政法规 履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；对所监管企业国有资产的保值 增值进行监督，加强国有资产的管理工作；推进国有企业的现代企业制度建设， 完善公司治理结构；推动国有经济结构和布局的战略性调整 ( 二) 代表国家向部分大型企业派出监事会；负责监事会的日常管理工作。 ( 三) 通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖 惩；建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完 善经营者激励和约束制度。 ( 四) 通过统计、稽核对所监管国有资产的保值增值情况进行监管；建立和 完善国有资产保值增值指标体系，拟订考核标准；维护国有资产出资人的权益。 ( 五) 起草国有资产管理的法律、行政法规，制定有关规章制度；依法对地 方国有资产管理进行指导和监督。 二、国家发展和改革委员会 国家发展和改革委员会，作为国务院的组成部门，是综合研究拟订经济和社 会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革的宏观调控部门。发改委 主要负责对外投资项目的审批工作。 下面是与国有企业海外资产管理有关的职责摘要： ( 一) 研究经济体制改革和对外开放的重大问题，组织拟订综合性经济体制 改革方案，协调有关专项经济体制改革方案；提出完善社会主义市场经济体制、 以改革开放促进发展的建议，指导和推进总体经济体制改革。 ( 二) 提出全社会固定资产投资总规模，规划重大项目和生产力布局；安排 国家财政性建设资金，指导和监督国外贷款建设资金的使用，指导和监督政策性 贷款的使用方向；引导民间资金用于固定资产投资的方向；研究提出利用外资和 境外投资的战略、总量平衡和结构优化的目标和政策；安排国家拨款的建设项目 和重大建设项目、重大外资项目、境外资源开发类和大额用汇投资项目；组织和 管理重大项目稽察特派员工作。 ( 三) 推进产业结构战略性调整和升级；提出国民经济重要产业的发展战略 和规划；研究并协调农业和农村经济社会发展的有关重大问题，衔接农村专项规 划和政策；指导工业发展，推进工业化和信息化；制定工业行业规划，指导行业 技术法规和行业标准的拟订；拟订石油、天然气、煤炭、电力等能源发展规划； 推动高技术产业发展，实施技术进步和产业现代化的宏观指导；指导引进的重大 技术和重大成套装备的消化创新工作。 ( 四) 研究分析国内外市场状况，负责重要商品的总量平衡和宏观调控；编 制重要农产品、工业品和原材料进出口总量计划，监督计划执行情况，并根据经 济运行情况对进出口总量计划进行调整；管理粮食、棉花、食糖、石油和药品等 重要物资和商品的国家储备；提出现代物流业发展的战略和规划。 ( 五) 研究多种所有制经济的状况，提出优化所有制结构和企业组织结构的 建议，促进各种所有制企业的公平竞争和共同发展；研究提出促进中小企业和非 国有经济发展的政策措施，加强宏观指导，协调发展中的重大问题。 ( 六) 拟订和制定国民经济和社会发展以及经济体制改革、对外开放的有关 行政法规和规章，参与有关法律、行政法规的起草和实旌。 1 6 三、商务部 商务部作为国家重要部门，依法核准国内企业对外投资开办企业( 金融企业 除外) 并实施监督管理。国内企业对外直接投资( 非金融) 都必须通过商务部来 核准。 商务部与国有企业海外资产管理有关的职责摘要： ( 一) 拟订国内外贸易和国际经济合作的发展战略，方针、政策，起草国内 外贸易、国际经济合作和外商投资的法律法规，制定实施细则、规章。 ( 二) 研究制定进出口商品管理办法和进出口商品目录，组织实施进出口配 额计划，确定配额、发放许可证；拟订和执行进出口商品配额招标政策。 ( 三) 拟订并执行对外技术贸易、国家进出口管制以及鼓励技术和成套设备 出口的政策；推进进出口贸易标准化体系建设；依法监督技术引进、设备进口、 国家限制出口的技术和引进技术的出口与再出口工作，依法颁发与防扩散相关的 出口许可证。 ( 四) 研究提出并执行多边、双边经贸合作政策；负责多边、双边经贸对外 谈判，协调对外谈判意见，签署有关文件并监督执行；建立多边、双边政府间经 济和贸易联系机制并组织相关工作；处理国别( 地区) 经贸关系中的重要事务，管 理同未建交国家的经贸活动；根据授权，代表我国政府处理与世界贸易组织的关 系，承担我国在世界贸易组织框架下的多边、双边谈判和贸易政策审议、争端 解决、通报咨询等工作。 ( 五) 负责全国对外经济合作工作；拟订并执行对外经济合作政策，指导和 监督对外承包工程、劳务合作、设计咨询等业务的管理；拟订境外投资的管理办 法和具体政策，依法核准国内企业对外投资开办企业( 金融企业除外) 并实施监督 管理。 第二节国资委、商务部与发改委对国有企业海外资产的制约机制 上一节是对国有资产管理委员会、商务部和国家发展和改革委员会与国有企 业海外资产监管相关的职责介绍。国务院授权国有资产监督管理委员会代表国家 履行出资人职责，从出资人、资产所有者的角度对国有企业海外资产进行监管。 而国资委以外的其它政府相关部门则以协助监督，形成了以商务部为核心的多部 1 7 门协调运作模式。 在境外投资的核准环节，国家发展改革委员会和商务部对境外投资实施平行 管理。发改委实施投资项目核准，商务部实施境外开办企业核准。但是，在境外 投资监管与服务政策职能上，商务部成为唯一的核心组织部门，从宏观上协调各 个部门的运作。在境外企业监管方面目前最为重要的两个文件( 境外投资联合 年检暂行办法和境外投资综合绩效评价办法( 试行) ) 均由外经贸部( 商务 部前身) 在2 0 0 2 年发布。在两个办法的执行上，每年均由商务部联合国家 外汇管理局共同下达通知，定期执行。在境外投资服务方面，2 0 0 3 年以来国家 在对外直接投资方面发布的一系列政策和信息均由商务部单独或者牵头协调完 成。商务部的境外投资监管、服务方面的领导地位体现为协调国家外汇管理局、 外交部、国家统计局、各驻外经商机构等多个相关部门和单位的工作。 图3 - l 国有企业境外资产多部门协调运作模式简图 图3 - 1 是国有企业境外资产多部门协调运作模式简图，国资委拥有资产所有 权，企业境外投资的政府辅助监管部门则以商务部为核心，发改委、外管局、外 交部和财政部等部门为辅。如此形成一个国家层面的企业海外资产监督制约机 制。 在国家层面上，中国对外直接投资政策体系目前主要由对外直接投资核准制 度，对外直接投资鼓励政策，对外直接投资监管与服务政策三部分组成，如图 1 8 3 2 所示。对外直接投资政策体系用核准制、备案制替代原有的审批制，强调了 企业在对外直接投资活动中的主体地位，政府不再干涉境外投资经济、技术方面 可行性的决策。 对外直接投资 新的政策体系 对外直接投资核准政策 蚌外直接投资 监管与服务政策 对外直接投资鼓励政策 l 境外投资项目核准暂行管理办 法 关于境外投资开办企业核准事项 的规定 境外投资联合年检暂行办法 境外投资综合绩效评价办法( 试 行) 对外直接投资统计制度 国别投资经营障碍报告制度 关于建立企业境外投资意向信息库 的通知 l 关于在驻外经商机构子站上建立驻 在国( 地区) 投资项目招商信息库栏 目的通知 关于对国家鼓励的境外投资重点项 目给予信贷支持政策的通知 图3 2 中国对外直接投资新政策框架图。 通过分析国资委、商务部与发改委对国有企业海外资产的制约机制，我们了 解了在国家层面上，各部委在各自监管职责下对国有企业海外资产实行监管的具 体内容。在第二章分析了国有企业海外资产流失的原因后，本文将国有企业海外 资产的监管分为国家和企业两个层面，通过两个层面的分析来进一步探讨国有企 业海外资产监督的有效途径本章先从宏观上明确了当事者的相互关系，下一章 将展开对企业层面监管的分析 o 周煊t 。中国境外投资监管与服务政策体系的特点及完善当代财经 2 0 0 5 年1 0 月2 4 日 1 9 第四章海外资产管理在企业层面的对比分析 为了探讨有效的国有企业海外资产监管的途径，本章从跨国企业如何监管企 业海外资产这个角度来展开分析。因为在中国目前的国情下，国有企业的经济实 力已经大幅增强( 对外投资的数量占总资产数量的比例) ，很多大型国有企业已 经具备了跨国企业的雏形，而且国有企业对外投资其本质上也是属于跨国企业对 外投资的范畴，国有企业在对外投资