（企业管理专业论文）政府项目实施的管理研究.pdf

提要 本文对政府项目的实施过程进行了管理研究。 笔者在本文中提出了通过对政府项目进行更加有效和科学的管理，最终使政府项 目的运行成本得到控制，使政府的效率得到提高。其中，笔者针对政府项目的特殊性 提出两个创新性观点，一个是项目管理者的至关重要性，另个是制度建设。 本文开篇即对本文的研究对象进行了界定，继而对项目管理的理论演变与发展历 程进行了回顾，为本文的研究奠定了理论基础。通过对政府项目组织实旌框架与一般 项目管理的对比分析，笔者提出了政府项目的特殊结构框架，界定了不同参与者在政 府项目中的各自管理作用，以及提出了政府项目的三个特殊性。 在本文的第四章，笔者从微观的现实层面对政府项目实施过程中存在的突出问题 进行了揭示，诸如，以案例的形式描述和分析了在政府项目实施过程中普遍存在的冲 突问题，此案例具有普遍性的同时也更具有了典型意义，自然也引导出导致此类问题 发生的根源和症结所在。 接下来在第五章，笔者进一步从人力资源的经济学意义和政府项目的管理制度两 个角度，宏观而理性地对政府项目实施的效率进行了深入分析。重点在于提出了人的 因素在政府项目实施中的重要作用，以及制度因素在政府项目管理中的意义。最后， 笔者提出了在政府项目运作中的具体实施方案。 a b s t r a c t t h i sa r t i c l e g i v e s a n i 1 1 v e s t i g a t i o no nm ei m p l e m e n t a t i o np r o c e s sa b o u ts o m e g o v 钉n m e n t sp r o j e c t s i nt l l i sa n i c l em ea u m o rp m p o s e st o 印p l yt l l e c o n c e p to fm a i l a g c m e n ti m ot h e 蛔l p l 锄饥t a t i o np r o c e s g ，a n dt l l c l l 百v ei tam o r ce 腩c t i v ea i l ds c i c 董l t i f i cm a n a g e i n 髓t ，w i m t l l eh o p et om a l 【et l l ec o s t sl l l l d c rc o n h d l 距de n h 柚c et h ee 珩c i e n c yo fg o v e m m e t l tw o r k a m o n g 也e m ，c o n s 主d e 内唱由e 蹲e c i a l t yo ft h eg o v 锄m e n t sp r o j e c t ，m ea u 如o rr a i s e s 懈，o c r e a t i v es t a l ：e m 锄t s ：o n ei sm a tt l l ep m j e c tm a i l a g e r 、i l lt a l 【e 觚i r n p o r t a i l tr 0 1 e ；t l l eo l e r i st 1 1 ec o n s 仇l c 矗o no f 也em l e s h lt h eb e 西m 曲g ，t h ea u m o rd m w sac l e 盯d e 壬i i l i t ! i o no nm er c s e a f c ho b j c c t ， s u b s e q u e n t l yh 觞ar 咖s p c c tt 0 t l l el l i s t o r i c a le v o l v 锄f 地吐觚dd e v e l o p m e i l to fm e p r o j e c t sm 锄a g e r n t ，w l l i c hs e t sa b 褐i sf o rm ew i l 0 1 er e s e a 托h b yc 伽叩鲫a t i v ea n a l y s i s i nt e mo fm eg o v e m m to 培撕z 矗t i o n 如m e 髓dt l l eg e n e r a lp r 0 掣锄m 蛐a g e m e i l t ，m c a u d l o rp u t sf o r w a r dt h es p e c i a ls m i c t u r e 丘a m eo fg o v 锄m 蛐p r 。j t ，d e f m e sm e m n c t i o n so fd i 彘r 姐tp a n i c i p a n t si nt l l ep 删e c t ，db r i n 簪向刑a r dt h i 屯ed i 疏r 锄c e so f m e p r o j e c t 1 nc h 印t e rf o w ，t h ea u m o rs h i c sl i g h to nt l l ep r o b l e m sw h i c he x i s ti nt l l eg o v e m m e n t p r o j e c t 矗o mm i c r o l e v e l f o ri n s t 锄c eh ed e s c r i b e sa n da n a l y s e st l l e c o 1 i c t sb yu s i n g s o m ec a s e sw t l i c ha l w a ”e x i s 协d l m n gt h ei m p l e m e n 诅t i o n t h e s ec a s e sn o to n l yh a v e u n i v e r s a lt r a i t sb u ta l s os o m ep a n i c u l a rm e a l l i n g s ，n 她l l yr e n e c t m gm er o o t so f 也e s e p m b l e m s t h ef 0 1 l o w i n gc h a p t t l l ea u 也o rs t a l l d s 栅nt l i e 讥e w so f t l l ee c o n o l i l i c ss i 嘶f i c a i l c e o f h 啪卸r e s o u r c ea n dg o v e h n e n tp r o 簪吼r e 蹒o n a b l y 粕dm a c f o s c o p i c a l l y 鞠a l y z et h e e 瓶c i e n c yo ft h ee x e c u t i o no ft l l eg o v e m m e l l tp 叫e c t s m e a i l w h i l e ，e l n p h 船i so nt 1 1 e i m p o n a n tr o l e st a k 瞰b ym ep e 叩1 ed u n gm ep r o c e s s ，柚dt h es i 鲥f i c a i l c eo fs y s t 锄i n t h em a n a g 锄e m a tl 鹊t ，a u m o rp u lf o 晰a r ds o m es p e c i f i c 辄g g e s t i o n sf o rg o v e m m e n t p t o g 黝p u t t i n gi m op r a c t i c e 引言 项目管理方法相对来说很现代，它的特点是利用管理重构的新方法和采用特殊的 管理技术，以更好的控制和有效地利用现有资源。3 0 多年前，项目管理还仅仅局限 于美国国防工业的承包商和建筑行业，而如今，这一概念已被广泛应用于各行各业， 如军事、建筑、制药、化学、银行、医院、会计、广告、法律，以及各级机构，如中 央及地方政府，甚至于联合国。 项目管理是充分使用公司内的现有资源，通过使工作在水平和垂直两个职能方向 上顺畅地进行而将工作做得更好。这种方法并非是要打破垂直的、科层制的工作流程， 而只是要求直线组织彼此间平等交流，以使整个组织的工作协调完成。垂直工作流程 依然是直线经理的职责，水平工作流程是项目经理的职责，他们的主要工作便是沟通 和协调水平与直线组织的各项活动。 长期以来，企业高层管理者和学术机构将项目管理作为未来几种可具操作性的组 织之一，认为它可以整合复杂的劳动，减少官僚主义，提高工作效率和质量。 政府项目作为政府实践其职能的一种重要手段，在我国的经济活动中起着非常重 要的作用。关于政府项目实施的过程应该得到更加有效的和科学的管理，从而最终使 政府项目的运行成本得到控制，使政府的效率得到提高。 第一章研究对象界定及本文的研究意义 一、政府项目的概念 第一节政府项目的概念和分类 政府项目也是政府投资项目。这个概念是在我国改革开放和现代化建设的实践过 程中逐步形成的。通俗地说，政府投资项目就是使用财政性基本建设资金投资建设的 各种项目。目前，对政府投资项目的定义也有很多，虽然不同的政府部门，学术界在 具体描述上不同，但它们所指的涵义和界定的范围是基本一致的。 财政性基本建设资金投资项目是指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本 建设资金投资或部分投资的项目。“财政性基本建设资金”是指财政预算内和财政预 算外用于基本建设项目投资的资金。具体包括五个方面的内容：1 ) 财政预算内基本建 设资金：2 ) 财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金；3 ) 纳入财政预算管 理专项基金中用于基本建设项目的资金；4 ) 财政预算外资金中用于基本建设项目的资 金；5 ) 其他财政性基本建设资金。 二、政府项目的分类 按照不同的划分标准，政府项目可分为不同的种类。在此，笔者仅列举与本文讨 论有关的几种分类： l 、如果按照管理权限。可以分为中央政府投资工程和地方政府投资工程。中央 政府投资工程就是中央政府投资资金投资的建设项目。中央政府投资工程应按照项目 性质、资金来源和建设规模，分别由国务院、中央政府投资主管部门或行业主管部门 按建设程序进行审批，并由专门组建的中央政府投资工程管理机构集中管理。 地方政府投资工程就是地方政府投资资金投资的建设项目。地方政府投资工程除 国家有特殊规定外，均由地方政府楣关主管部门按建设程序进行审批。并由专门组建 的地方政府投资工程管理机构集中管理。 2 、如果按照建设项目的性质，可以分为经营性的政府投资工程和非经营性的政 府投资工程。 2 经营性的政府投资工程是具有营利性质的政府投资工程。政府投资的水利、电力、 铁路等工程基本都属于这类性质。 非经营性的政府投资工程一般是非营利性的，并主要追求社会效益最大化的公益 性项目。学校、医院以及各行政、司法机关的办公楼以及些工程都属于此类。 第二节本研究的意义和实践价值 政府投资项目作为政府实践其职能的一种重要手段，在我国的经济活动中起着非 常重要的作用，同时也受到社会的密切关注。随着我国社会主义市场经济体制的逐步 确立、发展和完善，我国由计划经济体制沿袭下来的政府投资项目管理体制暴露出了 许多弱点，如效率低下，资源浪费严重，易滋生腐败现象等等。现阶段，财政资金投 资效益不高的问题非常突出1 ，包括：1 4 的项目朱按期建成投产；将近四成的已建成 项目运营效果差；部分工程质量存在重大隐患：挤占挪用建设资金及损失浪费问题严 重，等等。类似的情况，在2 0 0 5 年审计报告中也被再次揭露。针对这些问题，不论 是理论研究层面还是改革实践层面，都表达出对于市场经济环境下的政府项目管理的 强烈关注和探讨。 政府的职能正在从管理型f 每服务型转变，这种转变涉及到方方面面，诸如，政府 工作方式、服务手段、机构设置、运行方式、内部管理格局等等，最终导致政府的办 事服务效率和服务质量的提高。 笔者从事过政府项目的管理工作，主持过一些项目开发实施管理的全过程，在实 践中发现了一些问题，认为值得去深思和研究。由于管理本身( 在理论方面或实践方 面) 存在的欠缺，导致项目中途停顿或永久搁置，自然投资也不了了之，形成虎头蛇 尾的局面；对于项目的结果缺乏评估，对于实旌效果缺乏跟踪和监督过程等等。项目 结果的最终偏离和失败，并不是决策项目之初的愿望。这其中的原因有很多也很复杂， 或许是由于管理的缺位，抑或是因为制度本身的缺欠造成的，但是不管原因几何，最 终导致的结果都是相同的，既造成了入财物的浪费，又损失了政府的形象。 这是一个具有现实意义的闯题，值得更多的人去研究，笔者认为关于政府项目实 施的过程应该得到更加有效的和科学的管理，从而最终使政府的效率得到提高，使政 府项目的运行成本得到控制。 2 0 0 4 年中央政府第一次审计报告指出。 第二章项目管理的理论发展 在这一部分，笔者将首先阐述清楚本文中所用到的和项目管理有关的各种概念。 在此基础上，本文将对已有的文献研究进行回顾。 一、项目管理的内涵 第一节项目管理的内涵与外延 在对已有的文献资料做回顾之前，首先明确一下与项目管理相关的概念。 项目，被定义为是具有确定目标、消耗资源并在一定的时间、成本、质量约束下 运作的努力。项目常常被认为是公司中具有独特性的活动，它对于公司具有挑战性， 因为项目是管理那些公司过去从未经历过、也许将来也不会再重复的活动。每个项目 都是独立的，带有特定的可交付成果，其目标是满足特定的需要或达到特定的目的。 项目管理，可以被定义为对一系列综合任务进行计划编制、进度安排和控制，从 而成功实现项目的目标干系人的最佳利益。现在，也可定义为：一种通过传统组织结 构和专人参与的、实现项目目标的过程。项目管理适用于任何特殊的任务( 独特的、 一次性的、唯一的) 。为了完成任务，项目经理必须确定目标、制定计划、组织资源、 提供人员、建立控制、进修制度、激励员工、不断创新和保持灵活。项目类型通常决 定项目经理应该履行上述的哪些职能。 项目管理方法论，如果没有一个可重复用于每一个项目的方法，那么要实现项目 管理的出色，甚至是成熟，是不太可能的。这种重复性的过程就是项目管理方法论。 坚持采用这种方法论就可以极大地提高公司的成功机会。每一个机构应该尽可能的坚 持和支持单一的项目管理方法论，好的方法论可以将其他方法整合到项目管理方法论 中去。 二、项目管理与一般管理的区别 项目管理与一般管理的区别是很大的，首先就因为项目不同于我们称之为“非项 4 目”的工作。项目中自然存在的强烈冲突意味着项目经理必须具备解决冲突的特殊技 能。项目是独特的，这就要求项目经理必须具备创造性和灵活性，有能力进行迅速调 整以适应变化。一般管理的成功依赖于好的计划编制，比起一般管理，项目管理的计 划编制要更加详细和周密。 比如，在一条非项目生产线中，各项活动进行的顺序在设计生产线是就已经确定 了，在生产新型产品时，活动的顺序通常不会改变。另外，每个项目都有自己的进度 要求，这是由项目特定的计划和项目需交付给客户的日期来确定的。 多数组织的日常工作是在整个单位的事业部、部门、科室和类似的子部门确定好 的组织结构下进行的。而项目在这样的约束下则不能顺利进行，其对于技术知识、信 息和特殊技能的需求几乎总是要求跨越部门之间的界限。而非项目却很少跨越部门之 间的界限。 从组织结构的角度来看，在一般管理中，都有一个相对定义好了的管理层级，上 下级关系明确，权利界限分明。而在项目管理中，却很少是这样。项目经理可能在指 挥层链中的职位较低，但是这并不会减轻项目经理成功完成项目的责任。有责任但无 级别或地位的职权在项目管理中是很普遍的。因为缺乏相应的行政权力，所以对于项 目经理的谈判技能和沟通技巧的要求就更加强烈。 第二节项目管理的理论发展 一、管理理论的演变与发展 管理理论从泰罗的科学管理问世发展至今，已有近一个世纪的历史了，其间经历 了古典管理理论阶段( 包括泰罗的科学管理和以法约尔、韦伯为代表的管理过程与管 理组织理论) ，行为科学理论和“管理科学”理论阶段，之后随着行为科学和“管理 科学”理论的继续发展、分化，演变出了许多新的管理学派，形成了众多风格各异的 管理理论，即管理理论大发展时期。随着科学技术的不断进步，社会政治经济环境的 复杂多变，管理所面临的问题也日益复杂，尽管管理理论丛林枝繁叶茂，但却难以适 应现代管理实践的需要，因此不得不寻找新的出路，以图建立一套全面、系统的管理 理论。 在管理理论逐渐互相融合渗透、走向统一的过程中，先后出现了两种有代表性的 新的探索：系统管理理论和权变理论。系统管理理论，即把一般系统管理理论应用到 组织管理之中，运用系统研究的方法，兼收并蓄各学派的优点，融为一体，建立通用 的模式，以寻求普遍适用的模式和原则。权变理论，强调随机应变，灵活运用各派的 学说，并根据内外环境的不同采取不同的组织管理模式或手段，进而建立起统一的管 理理论。 二、系统管理 系统管理理论是应用系统理论的范畴、原理，全面分析和研究企业和其他组织的 管理活动和管理过程，重视对组织结构和模式的分析，并建立起系统模型以便于分析 的管理理论。这一理论是f e k a s t ，j e r o s e n z w e i g 和r a j o h n s o n 等美国管理学 家在一般系统论的基础上建立起来的，其理论要点为：1 、企业是由人、物资、机器 和其他资源在一定的目标下组成的一体化系统，它的成长和发展同时受到这些组成要 素的影响，在这些要素的相互关系中，人是主体，其他要素则是被动的。2 、企业是 一个由许多子系统组成的、开放的社会技术系统。企业是社会这个大系统中的一个子 系统，它受到周围环境的影响，也同时影响环境。它只有在与环境的相互影响中才能 达到动态平衡，同时在企业内部又包含着若干子系统。3 、运用系统观点考察管理的 基本职能，可以提高组织的整体效率，使管理人员不至于只重视某些与自己有关的特 殊职能而忽视了大目标，也不至于忽视自己在组织中的地位和作用。 项目管理是系统管理的自然产物，它只适用于一般系统理论所描述的根本原则。 一般系统理论已经存在了4 0 多年。它通过跨越众多知识领域去整合科学信息，并通 过把握全局，而不是对个体部分的分析来解决闯题。 1 9 5 1 年，生物学家l u d w i gv o nb e r t a l a n f f y 用解剖学术语来描述所谓的开放系 统，人体的肌肉、骨骼、循环系统等都可被描述为人体这个大系统的子系统。 b e r t a l a n f f y 博士的贡献是巨大的，因为他明确了每一个子系统的“专家”如何协调， 以增进对彼此问相互关系的理解，从而有助于把握系统的整体运行，这就为项目管理 的变革和成长奠定了基础。 1 9 5 6 年k e n n e t hb o u d i n g 确认了在系统整合过程中可能出现的沟通问题， b o u d i n g 教授所关心的事实是子系统的专家( 如物理学家、经济学家、化学家、社会 学家等) 有他们自己的语言。他提议，为了成功实现整合，所有的子系统专家都要使 用一种通用语言。今天，我们使用的项目管理知识体系( p 旧o k ) 就是项目管理中的 6 一种通用语言。 一般系统理论意味着一种管理技巧的产生，它能够跨越许多组织部门一财务、 制造、工程、市场营销等等，并仍然能够实旄管理功能。这种技术被称为系统管理、 项目管理或矩阵管理( 这几个术语被交替使用) 。 三、项目管理 在过去的4 0 年中，项目管理发展是一个逐渐被人们所接受的过程。组织机构曾 经与项目管理唱反调，但是现在却成了它的支持者；2 0 世纪七八十年代的管理教育 学者认为项目管理毫无作用，而今却是项目管理的拥护者。项目管理就是这样逐步发 展起来的。走进2 1 世纪，我们对于项目管理的认识发生了变化。项目管理，这个一 度被认为高深的词语，现在已经成为一种生存的必要手段。下面，我们来回顾一下项 目管理的发展过程。 2 0 世纪6 0 年代中后期，越来越多的高层管理者开始寻求能够迅速适应变化莫测 的环境的新的管理方法和组织结构方法。任务复杂、运行环境多变的企业发现项目管 理是必要的，这些企业包括航空、国防、建筑、高科技工程、计算机和电子仪器行业 的企业。航空、国防和建筑等行业率先完成了项目管理，除此之外，大多数企业在 6 0 年代维持了非正式的项目管理。所谓的非正式项目管理，就是项目在非正式的基 础上进行管理，项目经理的权限很小，太多数项目是由职能经理管理，它们停留在一 条或两条职能线上。 7 0 年代及8 0 年代早期，越来越多的企业抛开了非正式的项目管理，建立了正式 的项目管理程序。这是因为它们活动的规模和复杂性都上升到了一定的程度，现有的 结构不再有效。然而，项目管理要求组织进行结构重组，这就意味着要对组织进行“革 命性”变革，这个要求使得许多商层管理者们望丽生怯，因此。项目管理不可避免地 遭遇了发展缓慢、难以被人接受的局面。但是，尽管有这些限制，在项目管理背后还 是有许多实际的驱动力。按照j o h nk e n n e t h g a l b r a i t h 的说法，这些驱动力来自“技 术的必要性”，这些必要性主要体现在：项目开始和完成之间的时间跨度越来越长、 在项目使用之前投入的资金越来越多、随着技术的提高所需的时间和资金将更加灵 活、技术要求更多的专业人才、专业化必然的副产品是组织结构的改变、要求更加有 效的计划进度和控制。由于驱动力超过了限制力，因此项目管理逐渐成熟。高层管理 7 者们开始意识到这是一种符合公司最大利益的方法。 促使人们接受项目管理的第二大因素是经济，尤其是1 9 8 9 1 9 9 3 年的经济大衰退 最终促使了项目管理在非项目驱动型部门的发展。到了2 0 世纪9 0 年代，公司已开始 意识到实施项目管理是必需的，而不是可以选择的。问题的实质已不再是如何实施项 目管理，而是以多快的速度实施它。表2 一l 表明了组织实施项目管理的典型生命周期 阶段： 寰2 1 顶且警理成长的生令周期阶段 2 0 世纪9 0 年代中期开始，市场竞争越来越激烈，竞争压力越来越大，为了在竞 争中取胜，公司必须在更短的时间内创造出优质的产品；同时，公司与客户建立长期 信任关系的重要性已经摆到了显著的位置。在这双重的压力之下，项目管理曰益被公 司重视，尤其是近几年，项目管理的实践得到了发展。 如果说，项目管理发展的前3 0 年和最近几年的最大区别是什么? 那么，就是在 于项目管理的实践。项目管理理论只有应用于实践，并在实践中不断地物化和发展， 才能体现它的理论价值。 第三章政府项目实施过程 第一节一般项目管理的组织实施框架 通常情况下，为了顺利开展一个项目，项目管理需要四方主要参与者，他们分别 是：高级管理层、客户、项目组和项目经理2 。下面分别予蛆阐释。 一、高级管理层 高级管理层，是公司的高层决策者，他们直接决定着项目的命运。 由于高级管理层重权在握，所以，项目经理在项目管理过程中一定争取他们的参 与。高级管理层有权决定项目是否应该继续进行，也有权决定哪! 个项目能够获得更 多的支持。如果高级管理层不认同一个项目的重要性，他们就会把有限的资源分配到 他们认为更有价值的项目中去。反之，如果他们重视这个项目，情形则会截然相反。 当对某个项目的重要性存在意见分歧的时候，高级管理层的重要性就会更加明 显。缺乏高级管理层的支持，项目就可能因此而陷入“停停走走”的困境，撮终导致 生产力低下和项目成员士气低落。最严重者，项目就会因此而终止。 比如由于市场情况风云变幻，高级管理层对于某个项目的支持程度可能会摇摆 不定。这个月，他们全力支持这个项居，可是到了下个月他们就把首要的注意力转移 到另外一个项目上去。拥有专业技能的人员可能从原来的项目抽调出来，然后被派遣 剑另外个项目。 高级管理层的参与对于一个项目来说至关重要，但更为重要的是他们参与项目的 具体方式。比如：高级管理层一定不能对项目采取不管不问的政策，他们必须跟上项 目进展的节奏，重点关注项目的进展内容和过程。另外，高级管理层也不能采取一种 盛气凌人的、命令式的方式参与项目管理，如果这样很可能会对项目经理产生限制作 用，由此也会给项目的运作带来负面影响。高级管理层的管理者不应该告诉项目组成 员如何去完成他们的工作。如果高级管理层希望项目取得成功，他们就必颁给项目经 员如何去完成他们的工作。如果高级管理屠希望项目取得成功，他们就必顽给项目经 2 拉尔夫l 克利姆，项目中的人力资源管理，机械工业出版社，2 0 0 2 年d 月 9 理和项目组成员留出足够的工作空间。这就是：授权。但在现实操作中，有许多高级 管理层的管理者们做不到这一点。 二、客户 客户，是项目产品的最终交付者和使用者。 客户是决定项目存在的根本原因。客户可以是内部的，也可以是外部的( 组织以 外的) 。他们在项目开始时或结束时支付项唇的费用。 客户可以是一个群体概念，可能由多种人组成，包括联络分析师、协调者、经营 者和多种管理者等等。按照不同，可以将其成员分为三种类型：第一，客户中有些人 要为项目产品支付费用，这部分入主要是政策制定者。第二，客户中的一部分人负责 在项目进展的大部分过程中与项目经理保持协调，他们是项目信息和解释的主要联络 人。第三，客户中的最后一部分人要在他们的实际工作中应用项目产品，他们凭借生 产力的提高幅度来衡量项目产品的价值，他们是项目产品的最终使用者。 三、项目组 项目组，也称项目团队。有效的团队成员必须具备一些共同的特点；技术上称职、 要有很强的以问题为导向的意识、有强烈的目标理念以及要具备自信心和强烈的自尊 心等等。另外，成员的技能应该具有彼此的互补性。 项目组成员之间的团结和合作是非常必要的。为了实现最终的项目目标，需要多 种具有互补性的专业技能。如果项目组成员不能很好的协作，结果将会导致项目徒劳 无功。如果项目组成员与客户发生争端，那么客户可能会退出合作，更糟糕的可能会 取消合同。如果项目组成员与高级管理层发生不和睦，导致上传下达的政令信息反馈 系统不畅，最终也会对项目成果产生不利的影响。 四、项目经理 项目经理不同于传统的职能经理。后者使用分析性方法去了解和解决问题，只着 重于他所在的部门或团队( 即，组织的子系统) 的绩效达到最优化；而项目经理若想 成功就必须采取系统性方法进行决策和管理项目，将整个项目分解成多个任务子系 1 0 统，并要求项目组成员对整个项目的最优化作贡献3 。由于整个项目的内容很多，包 括己方和客户方的不同利益冲突，所以就要求项目经理要用双赢思维去思考、解决和 处理问题，促使整个项目达到最优。 项目经理负责对横跨多个职能线的活动进行协调和整合，项目经理要有强大的沟 通和人际交往能力，要熟悉每个直线组织的运作情况，并对将要使用的技术有个大概 的了解。项目经理在项目开展过程中，同时扮演着不同的角色，比如，协调者和沟通 者等等。 项目经理在确保高级管理层、客户和项目组之间的有效协作的过程中，发挥着重 要的作用。如果项目经理与他们之问的任何关系发生负面变化，项目管理中的人力因 素管理都将会变得异常困难，将会破坏项目的整体进展，影响项目质量。 第二节政府项目的特殊结构框架 与上述一般项目管理的组织实施结构相比，政府项目具有一定的特殊性。在政府 项目中，政府组织是作为甲方，亦即客户方，他聘请乙方为其开发政府项目；乙方即 为我们通常意义上的项目管理的主体方，与上一节所述的一般项目管理的组织实施结 构相同。由此可见，政府项目的组织结构总体上可分为甲方和乙方两大主要参与群体。 在政府项目中，甲方是政府组织，以政府组织为主导开发项目，开发的产品是为 社会提供的公共服务产品，换言之，政府组织所开发的产品有其自己的最终使用者。 那么在这个项目中，政府组织的角色既是委托方，亦是管理者，政府组织负责管理这 个项目的全过程，此时，项目中甲方的组织结构和乙方的组织结构基本相同，不同的 是，作为甲方的政府组织主要履行管理职能，而不需要在自己的项目组中设立专职的 技术开发人员。 甲方即为政府组织，在项目中的角色是客户方，它由四个群体构成，即：项目管 理者、高级管理层、项目组和最终的产品使用者。其中，最终的产品使用者又可能是 由多个使用单位或机构构成，每一个单位或机构又可能同时是一个组织健全的企事业 单位，有着自己严格的组织结构。这样一来，甲方的组织结构就包含着多个多层级的 管理结构。实质上，作为甲方的政府组织，就是一个拥有复杂结构的多层级管理体系。 甲方项目管理者的位置在组织结构中是次子高级管理层的中级管理者。对于高层 3 杰克，林树岚、邓士忠译，项目管理实践，电子工业出版社，2 0 0 2 年8 月 1 1 管理者来说，项目管理者是一个执行者，而对于项目中的其他涉及方面和人员( 包括 乙方) 来说，项目管理者又是一个决策者、组织者、命令发布者、沟通者和协调者等 等，是站在一个多角色的位置上，具有相当大的隐性决策权力，对项目的整体发展肩 负着重要责任。 甲方的高级管理层是政府特定组织机构中的相关高级管理者们，他们负责对项目 的决策，决定了项目的重要程度和项目的发展命运，高层管理者的支持是项目是否成 功的关键性保障。 甲方的项目组，与乙方不同的是，它不必拥有绝对专业的技术研发人才。项目组 成员首先要懂得管理技巧，关键是要做好项目管理者的管理助手，但是成员中至少也 要有一人熟悉项目所涉及的技术和业务。比如，一个应用软件开发项目，甲方的项层 组成员的重要职责之一就是在乙方项目组技术研发人员和甲方的最终产品使用者之 间架起一座桥梁，起到沟通和纽带的作用。 甲方的最终产品使用者，大多数情况下如前所述，是一个拥有多层组织结构的复 杂群体的概念。真正的最终产品使用者，在这个组织结构中处于最基层位置，与项目 管理者之间还隔着本基层组织的高层管理者和中层管理者。通常情况下，当一个普通 的行政命令从上至下传递到基层组织的最基层群体时，必须要经历一个命令链的传递 过程。试问，在一个对于时间、进度都有着极严格限制的项目实施过程中，应该如何 来协调这个过程? 做到既不能过于冲击原有的维织结构体系，又要保证信息的传递效 率和传递质量。尤其在一个项目的研发阶段，这种信息沟通又要求是双向传递的，完 成一次有效沟通就要经历一次由上至下和一次由下至上的完整过程。这势必给项目管 理者提出了一个严峻挑战。 一般情况下，项目管理者都来自政府组织中的中层管理者群体，与该组织的下属 基层企事业单位或机构的高层管理者处于平行关系，这样一来，一个最直接的问题就 是如何与项目的最终产品使用者群体进行有效的沟通，达到效率和效果的双效合一。 这将是一个直接影响项目进度和质量的关键性因素，也是考验项目管理者的一个难 题。 一、甲方 第三节不同参与者在政府项目中的管理作用 甲方，是项目发起人( 或组织) 。提出对项目产品的具体要求，并在项目收尾时， 对乙方提交的项目产品进行全面验收，验收合格则该项目宣告结束。 甲方应在项目开始之初，委派项目管理者直接参与项目实施过程，并有责任配合 乙方进行相关的项目协调工作；依照合同约定按期足额向乙方支付相关款项；负责配 合乙方进行相关的用户需求调研及用户需求分析工作；负责组织项目的相关验收工作 等等。 二、乙方 乙方，与通常的项目管理中的主体内容相同，参与项舀的主要入员包括：项目经 理、高级管理层和项目组。乙方的主要职责，就是受责为客户( 即甲方) 研制开发出 符合技术标准和客户要求质量的产品，并在规定的时间期限内提交给客户。 在项目开始实施之后，甲方与乙方的沟通基本上是通过甲方的项目管理者和乙方 的项目经理之间的直接交流来完成的。这些交流将事无巨细，大到双方合同的履行情 况，小到各自方面出现的一些细小问题；或许是技术方面的沟通，也可能是彼此人际 关系的交流等等。项目管理者除了采取系统性方法进行决策和管理项目、掌握全局之 外，也要着力于关注项目实籀过程中的每一个细节，有的时候，如果关键性的细节问 题得到及时关注和妥善处理的话，会对整个项目的成功起到至关重要的作用。 一、官僚制特征 第四节政府项目的特殊性 政府项目的特性与其所在的组织结构有着密切的关系。政府组织中继续延用着官 僚制的组织结构，官僚制的系统研究是由社会学家马克斯韦伯最先进行的，他认为 官僚制成功的原因在于：在企业和政府环境中它都能保证组织发挥更高的效率。尽管 今天，官僚制已达到了极限并受到了大量的批评，但是，有韦伯提出的合理控制仍然 不失为一个重要的思想和新的组织形式。韦伯提出了成功的官僚组织可能具有的一系 列特点，如表3 1 所示。 下面，对于表3 一l 中的官僚制的特征进行逐一阐释： 规章和标准程序能够使组织活动成为可预测的例行行为。 专门化的工作意味着每个雇员都具有明确的工作可做。 权力的层级制为监督与控制提供了一个灵敏的机制。 雇用的前提是技术能力而不是友谊、家庭关系或者私人关系等，依赖那些关系来 聘用人员将降低工作绩效。 职位与人的分离意味着个人并非与生俱来即有工作的权力，这样就提高了效率。 书面的记载则为组织提供了永久的记录。 在完全的官僚制中，所有的决策是由那些具有完全控制权的高层管理者做出的。 然而，随着组织的成长壮大会有越来越多的部门和人员，决策难以通过最高层做出或 者高层管理者不堪重负。因此，组织规模越大就越需要分权。否则，决策的速度就太 慢。 裹3 1韦伯官僚制的内襄噩其组织极力的基础 官僚制权力的法律基础 l 、规章和程序 2 、劳动的专业化和分工 3 、权力的层级制 4 、合格的技术性人才 5 、职位与责任分离 6 、书面的沟通与记录 1 、合理、合法 2 、传统 3 、个人魅力 组织功能的有效发挥依赖予其权力结构。授予管理者所需要的控制权力可以使官 僚形式的组织运行更为顺畅。作为内部决策和活动基础，韦伯认为：合法、合理的权 力比其他的控制形式更可取。在今天的组织中，并不只存在一种类型的权力，如长期 传统或领导者的个人魅力，但是合理合法的权力被最广泛地用以治理内部活动和进行 决策，特别是在大型组织中更是如此。 二、政府项目产品的特性 政府与公司不同，政府项目与通常意义的商业项目也不同。政府项目不以营利为 目标，是以为社会提供公共服务产品为宗旨，那么，为什么政府项目也要采用项目管 理呢? 这是源于政府对于高效率和高品质产品和服务的需求，源于树立为社会提供高 品质公共服务的新型政府形象的需求。 从应用的角度来看，项目管理与产品管理虽相似，但也有不同，主要体现在：当 项目还在研发阶段时，项目经理就参与其中了；而当产品生产出来并投入市场之后， 产品经理才开始对其进行控制。 笔者认为，正是由政府项目产品的特性所决定的，在政府项目管理中，政府方的 项目管理者在进行项目管理的同时，也必须进行着产品管理。为了实现一个商品质的 公共服务产品，政府组织必须对产品从开发到投入使用的全过程给予全方位的监控和 跟踪。 三、权力线特征 在政府组织中，权力的特征是逐渐向上递增之后就不会衰减。即通常意义的只上 不下的职位变迁法则。 在这种特征下的政府组织中。很显然有一些职位升迁上去的管理者，因为组织没 有足够的职务可提供，所以他们只能空挂在那里享受着同等职务的待遇。当组织开始 筹备一个新的项目时，或许是因为缺少足够的可分派的管理者，或者是想让那然享受 待遇的管理者也担当一些实际的工作任务，总之，组织的高层管理者自然会想到使用 一些没有实际职务的管理者去新项目中担任一些管理者的角色。 这些管理者被派到了新项目中，由于绩效对于他们已经没有实际的激励作用，所 以他们对所管理的项目普遍缺乏岗位责任感，做不到全身心地投入到项耳的运作和管 理之中。因此，这样的项目管理结果就可想而知了。 第四章政府项目实施过程中存在的突出问题 一、冲突问题一以a 项目为案例 由于项目本身包含着合作的特点，就决定了在项目中冲突是不可避免的( 比如， 由于技术和思想观念的差异) 。许多调查者也已经指出：项目环境中冲突的产生具有 不可避免性。冲突可能会给某一项目带来负面的影响，甚至可怕的后果，如果处理不 得当，可能会导致项目整体计划的延期、工作效率降低、项目质量下降，项目无法继 续开展等等，甚至会导致整个项目的最终失败。 经调蠢者塞姆海恩与韦莱姆对1 0 0 位项目管理者进行的调查发现，造成项目环境 中产生冲突的原因可以归结为七大方面，按照相对程度排列，测量由这些可以产生分 歧变量的依次顺序为：1 、进度；2 、项目中最先需要处理的问题；3 、资源( 员工) ： 4 、技术观点；5 、行政程序；6 、成本目标与估算；7 、性格。 在政府项目的实施过程中，冲突会经常出现。在政府组织中，科层制度下的官僚 气氛浓重，各个职能部门业务独立性很强，相互之间业务沟通很少，通常是直线式管 理，通过命令链将上级的行政指令逐级向下传达。当一个项目在这样的环境中出现时， 就会出现很多的不便，比如，仅仅由于职能部门之问缺乏沟通的原因就会对项目本身 产生怀疑和猜钡5 ，这是政府组织中常见的现象。这就绘项目的开展带来障碍，给项目 经理平添一个需要额外去解决和跨越的鸿沟，否则，如果处理不及时或不得当，在接 下去的项目开展中就会遇到各种各样的麻烦，使得项目无法顺利开展。这就要求项目 经理在具有沟通技巧之外，还要具有极强的敏锐性和洞察力。 下面，以政府项目a 为案例来具体阐释冲突在项目实施过程中的表现形式4 。 某一个政府组织为了适应市场变化的需要，意识到必须尽快提升公共服务质量， 经过充分的市场调研，决定开发个计算机应用管理系统( 简称项目a ) ，此系统既 能为大众提供高品质的服务，又能提高政府组织本身的决策效率和管理质量。此管理 系统的终端将直接服务于百姓。可以说，这是最高级管理层( 项目a 的发起人) 做 4 实际上，在项目a 中发生的冲突不仅仅存在于项目a ，它广泛爆发于众多政府项目的实施过程 中，具有极大的普遍性因此这个案例也更加具有典型意义。 1 6 出的一个非常正确而果断的决策。 此案例中的政府组织，管理的是一个传统行业，由于高科技应用技术的出现，对 于这个组织原有的生存状态和工作状态都是一个严重而现实的冲击，尤其是对于那些 人到中年的人们来说，他们更为敏感。他们不像年轻人那样能够很快掌握和驾驭新的 技术，而且求变观念差、意识更加保守。然而，恰恰正是这些人处于组织的中级管理 层，在组织中具有一定的影响力，相应地对组织的变革也就具有了更强的阻滞力。这 些阻滞力对于项目来说，无疑就是冲突发生的根源。 为了推动这些阻滞力量向前进，组织的高层管理者召开了数次中层管理者的会 议，详细介绍此次系统开发对于组织前景的好处，动员大家要转变观念，统一认识等 等。这样形式的动员会召开了十数次，历经了半年多的时间，终于在大多数中层管理 者中达成了共识。项目a 终于可以启动了，但在时间上却无形中耽误了半年之久。 虽然耽搁了半年之久，但毕竟项目a 可以如愿启动了。经过正式招投标程序之 后，项目a 正式委托给一家技术公司( 项目a 中的乙方) 。项目a 迅速投入了运行。 项目a 很快就进入了实质性的开发调研阶段，乙方项目级的工程师们分组进入 甲方未来的系统终端使用单位5 ，开始收集系统研发的第一手资料。为了保证这个步 骤地顺利开展，甲方项目管理者提前召集各系统终端使用单位的高层管理者们6 开会， 统一思想，增加对项目的重视和配合，并借助组织中最高管理层( 项目a 的发起人) 的行政权威对下属单位的高层管理者们提出要求，以便配合项目a 的顺利开展。然 而，冲突还是不可避免的发生了。 乙方的工程师们深入基层，历经半个月，采集到的第一手资料却与真实情况存在 蘑很大的差异，调研到手的资料并没有真实反映出终端使用者的准确需求7 。其中的 原因，不是因为沟通不畅，而是由于终端使用者们对于项目本身存在着强烈的主观排 斥感，以至于发生出工不出力的现象，这种不配合是由于主观情绪造成的，是一种默 默的抵抗。 由于乙方工程师的介入，冲突立刻升级为甲乙合作双方之间的矛盾。此时，如果 乙方据此次资料就此确定了系统开发的技术设计恩路，可以预测：未来的项目结果势 5 项目a 中的系统终端使用单位是项目a 所属政府组织的直接下属单位。 6 甲方项目管理者与各系统终端使用单位的高层管理者们在组织中是平级，彼此都不具有行政命 令权。 7 乙方工程师的这一步需求调研目的是为了确定系统功能模块的框架，主要手段是与终端使用者 进行大量访谈，从而获取终端使用者的需求目标。 1 7 必会与甲方的初衷发生巨大的偏离。此时，甲方的项目管理者最清楚问题的症结所在， 也对这种冲突将会产生的破坏力前景有着明确地预期。如果此时不能给予及时、正确 的调整，整个项目就会陷入全面的尴尬境地，甚至导致项目最终走向失败。 二、效率低、质量差 政府项目的资金由政府财政划拨，由于这个根本性的原因，所以就真接导致了在 项目运行的过程中，虽然有项目管理者在管理项目，但是由于出资者不是具体的张三 李四，对于项目的直接监管力度就相对较差，这种现象同现代企业制度中出现的出资 者和管理者分离的现象颇为相似。然而，现代企业制度中引入了公司治理机制8 ，对 这种现象起到了积极地制约作用，而现阶段的政府管理体制中没有这个环节。虽然近 几年也加强了对政府组织运行的监查力度，但是政府管理者只要没有擅自乱花钱，就 没有自己管理失误的责任，至于项目是否拖延或者项目质量如何( 就是一种变相浪 费) ，根本没有明确的管理办法。所以，从管理者对出资者全面负责的角度来看，政 府事务在运行过程中明显缺乏有效的保障机制。 虽然在项目发起之后，政府组织也按照程序为项目任命委派了项目管理者，但是， 由于在通常情况下，政府项目的管理者都是兼职性的9 ，另外，项目管理者在额外接 受项目管理任务之后，也没有享受任何的激励机制和额外奖励措施，这无疑对项目管 理者管理项目的积极性是一种严峻的考验。在这样的情况下，项目管理得好坏，项目 结果如何都将是一个未知数，只能依赖于项目管理者的个人素质和觉悟的高低。无形 之中，项目的命运完全被系于一种极大的偶然性之中，项目就在一种完全没有任何系 统性保障的情况下运行着。 基于上述的因素，政府项目在得不到根本性保障的环境中运行，进度上出现拖延、 成本方面出现超标以及项目质量得不至g 保证等等，就很自然了。 三、决策速度慢 为了完善政府的规范管理，近年来，在各级政府组织中纷纷设立了相应的监查部 8 a n d r e is h l e i f e r r 。b e r tw v i s h y 2 0 0 3 1 1 “公司治理综述”，公司治理前沿，第一辑， 中国财政经济出版社 9 通常情况下，政府项目管理者在接受项目管理任务的同时，并没有停止原有的职能部门的工作， 依然肩负着原职能部门的管理职责。 门，对于政府组织的日常运作进行监督，尤其是对于资金的动用加强了监查力度。所