（企业管理专业论文）政府工程项目管理方式研究.pdf

摘要 摘要 本文着重研究的是政府： 程项目管理方式改革的思路。选择课题 的意义在于：通过管理方式的改革，提高政府投资非经营性工程项翻 的社会和经济效益，确立政府工程项目管理的示范作用，以此推动全 社会工程项目管理水平的提高。 政府工程管理方式的现状是历史形成的，其弊端主要是：一次性 业主搞建设、工程分散在各部门、非专业人员管工程、建设和使用一 体化。造成的后果是：投资无底洞、工期马拉松、豆腐渣工程比比皆 是，使得政府工程成为腐败问题的高发区。随着形势的发展，管理方 式的弊端日趋突出，对其进行改革己势在必行。 国外及香港特区政府对政府工程大多采取专业部门集中管理的方 式，建设、管理、使用相分离，项目管理体现了高度集中和专业化的 特点，社会、经济效益十分明显。 研究的基本思路和方法是：通过在政府架构中没立集中管理机构， 建立一整套政府工程管理的规范和制度，运用一种科学的项目管理方 法，代表政府统一行使建设项目管理职能，对政府投资的非经营性项 目进行统一管理。这一模式，也是国外普遍采取的方法，体现了社会 化大生产的特点，经济效益和社会效益十分明显。 最后通过深圳市政府工程项目管理方式改革试点的实证分析，论 述这一改革的做法不仅是可能的，也是可行的，正在发挥着巨大的示 范性作用。 关键词：政府工程项目管理 a b s t r a c t t h em a i nr e s e a r c hd i r e c t i o no ft h i st h e s i sj so nt h e t h o h g h to f g o v e r n m e n ti n v e s t e dp r o j e c tm a n a g e m e n tm o d er e f o r m t h ep u r p o s et o s e l e c tt h i sr e s e a r c hd i r e c t i o ni st h a tt h r o u g ht h em a n a g e m e n tm o d er e f o m l t h es o c i a la n de c o n o m i c a lp r o f i to fg o v e r l m l e n ti n v e s t e dn o n - p r o f i t a b l e p r o j e c t c a r lb ei n c r e a s e da n dt h e d e m o n s t r a t i n g r o l eo fg o v e r m n e n t i n v e s t e dp r o j e c tm a n a g e m e n tc a nb es e tu pi nt h ew h o l es o c i e t ys ot h a tt h e s t a n d a r do f p r o j e c tm a n a g e m e n tc a nb ee l e v a t e d t h ep r e s e n ts t a t u so f g o v e r n m e n ti n v e s t e dp r o j e c tm a n a g e m e n tm o d e i sf o r m e db yh i s t o r y t h em a i nd e f e c t sa r et h a tt h em a i nb o d yo f i n v e s t m e n t c o n s t r u c t i o n s u p e r v i s i o na n du s ei so n ep e r s o n t h eh a m ai s t h a tt h ei n v e s t m e n ti sa b y s s ，t h ec o n s t r u c t i o np e r i o di sl o n ga sm a r a t h o n ， t h eq u a l i t yo fp r o j e c tc a nn o tb eg u a r a n t e e d ，s oc a l l e db e a nc u r dd r e g s p r o j e c t s c a nb es e e ne v e r y w h e r e ，t h ec o r r u p t i o nc r e a t e di ng o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j e c ti si nh i g hl e v e l a l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to fm a r k e t e c o n o m y , t h e d e f e c t so f g o v e r n m e n ti n v e s t e dp r o j e c tm a n a g e m e n tm o d ei s i n c r e a s i n g l ya p p a r e n t t h a tc a u s et h er e f o r mi s i m p e r a t i v e u n d e rs u c h s i t u a t i o n m o s to ft h eg o v e r n m e n ti n v e s t e dp r o j e c t si nf o r e i g nc o u n t r ya n d h o n gk o n gs p e c i a la d m i n i s t r a t i v e z o n ea r em a n a g e db yt h ep r o f e s s i o n a l d e p a r t m e n tc o n c e n t r a t i v e l y , t h em o d ei s t h a tc o n s t r u c t i o n ，m a n a g e m e n t a n du s ei s a p a r t f r o me a c ho t h e r , t h ep r o j e c tm a n a g e m e n ts h o w e dt h e c h a r a c t e r i s t i c so fc o n c e n t r a t i o n a n d s p e c i a l i z a t i o n ，t h e s o c i a la n d e c o n o m i c a lp r o f i ti sv e r yh i g h t h eb a s i c t h o u g h t a n dm e t h o d s a r e ：t h r o u g h t h e s e t t i n gu p o f c o n c e n t r a t i v em a n a g e m e n ti n s t i t u t i o ni nt h eg o v e r n m e n t ，aw h o l es e t0 i r u l ea n ds y s t e mc a nb ec o n s t r u c t e d ，t h ei n s t i t u t i o nu s eas e to fs c i e n t i f i c p r o j e c tm a n a g e m e n tm e t h o d s ，s p a n e a c h g o v e r n m e n td e p a r t m e n t s ， r e p r e s e n tt h eg o v e r n m e n te x e g i n g t h ef u n c t i o no f p r o j e c tm a n a g e m e n ta n d m a n a g et h en o n - p r o f i t a b l eg o v e r n m e n ti n v e s t e dp r o j e c tu n i f o r m l y t h i s m o d ei sa l s ow i d e l yu s e db yf o r e i g nc o u n t r ya n di tr e p r e s e n tt h ec h a r a c t e r s o fs o c i a lg r e a tp r o d u c t i o n ，t h ee c o n o m i c a la n ds o c i a lp r o f i ti sh i g h a tt h ee n do ft h i st h e s i s ，t h r o u 。g hd e m o n s t r a t i v ea n a l y s i so fp r o j e c t m a n a g e m e n tm o d e r e f o r mo fs h e n z h e ng o v e r n m e n ti n v e s t e dp r o j e c t ，t h e t h e s i sd i s c u s st h er e f o r mi sp o s s i b l ea n df e a s i b l e ，a n dt h er e f o r mi sb e i n g b r i n g i n t op l a yt h eg r e a tr o l eo fd e m o n s t r a t i o n k e y w o r d s ：g o v e r n m e n t c o n s t r u c t i o n p r o j e c tm a n a g e m e n t z 独创性声明 v 5 8 5 8 9 2 本人声明，所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及i 跌得的研究成果。赆本人所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得北京交通入学或其他教学机构的学位或证部而使用过的 材料。与我一起工作的同志对本研究所做的任何贞献已在论文中作了 明确的蜕明并表示了谢意。 本人签名 日期：年一月一日 篆：滤薯馨川患 序言 1 序言 1 1 政府工程项目及其范围界定 1 1 1 政府工程项目的含义 广义的政府工程项目，是指由政府财政性资金投资的建设工程， 有时甚至可以包括部分国有企事业单位投资的建设工程。按资金来源 划分，可以分为政府财政投资、土地基金投资、预算外资金投资、行 政事业单位和国有企业自筹资金投资，以及政府组建的特定机构通过 资本市场融资筹集资金投资的建设工程。狭义的政府工程是特指政府 财政性资金投资的非经营性的建设工程项目。 以2 0 0 1 年为例，我国全社会固定资产投资总额为3 7 2 1 3 5 1 亿元。 其中，国有经济投资约占4 7 ，达1 7 6 0 7 亿元；在国有经济投资中， 采用国家预算内资金为2 5 4 6 4 2 亿元，这一数字大体可以反映出我国 政府财政性资金投资的规模，也同时说明进行政府投资工程项目研究 的现实需要。 1 1 2 政府工程项目管理方式 管理方式是指建设工程的组织实施方式，即建设工程的业主按照 国家规定的基本建设程序，从可行性研究、项目决策到设计、施工直 至竣工验收交付使用全过程的项目管理。这种管理方式，不同于建设 行政主管部门对一般社会工程的监督管理，也有别于设计、施工、监 理单位对建设工程的管理，而是以政府业主身份对特定建设项目投 资、工期和工程质量的全面控制，或简单说就是政府工程项目所采用 的建设单位管理模式。 1 1 3 政府工程项目范围界定 北京交通大学硕士学位论文 根据投资项目的社会经济效益和市场需求等因素的差别，我国将 不同产业的投资活动划分为公益性项目、基础性项目和竞争性项目三 大类别，详见投资项目分类表( 表1 1 ) 。 表l l投资项目分类表 项目类别公益性项目基础性项目竞争性项目 科学、教育、文化、农、林、水、牧、工业( 不含能源) l卫生、广播电视等渔业及气象设旖 福利设施 公、检、法等司法能源建筑业 2 机关建设 项目 政府、社会团体及交通、邮电及通信商业供销及仓储服 产业 3公共安全、国防设业 务业 划分 施。 地质普查和勘探业房产、公用事业、服 4 务及咨询业 金融、保险、证券及 5 其他金融服务。 项目性质1 f 经营性非经营和经营性经营性 投资来源歧府投资政府l n i i 会投资社会投资 本文所研究的政府投资工程项目的范围，仅限于各级政府在非经 序言 营性领域投资的公益性工程项目和部分基础性项目，至于政府通过国 有企业投资的经营性项目的组织管理方式已有项目法人责任$ 1 j ) j i _ i 以 规范和约束，不属于本文的研究范围，以下所提及的政府工程项目皆 为狭义且经过严格界定的工程项目，并不涵盖政府投资的所有工程项 目。 1 2 论文选题背景和意义 本文重点研究的政府工程项目管理方式改革，属于基本建设范 畴，它既是投资体制改革的重要组成部分，也是政府体制改革的重要 组成内容。在我国，投资体制一般是指固定资产投资活动运行机制和 管理制度的总称，它主要包括投资主体的确立、投资主体行为、资金 筹措途径、投资使用方式、项目决策程序、建设实施管理和宏观调控 制度等内容。 从生产关系发展的观点看，投资体制是经济体制最重要、最核心 的组成部分，它既与经济活动的宏观管理体制，如计划体制、财政体 制、金融体制直接相联系，又与经济活动的微观管理，如单个建设项 目( 企业) 的管理紧密沟通。可以说，投资体制涉及到整个经济体制 从宏观到微观的全部过程。同时，它可以通过投资活动不断复制和完 善整个经济体制。 作为生产关系的表现形式，投资体制要与社会生产力发展阶段和 投资活动的基本特点相适应。只有这样，才能建立良性循环的经济发 展和投资运行机制，才能促进社会生产力和投资活动的发展。 这就是说，投资体制总是与一个国家的经济管理体制和模式完全 对应的。有什么样的经济体制就必然要求与之相适应的投资体制。由 北京交通大学硕士学位论文 于生产力发展水平不同、经济体制不同、国情不同，各国的投资体制 必然会有不同的特色。在现实经济中，只有符合国情的投资体制才能 更好地促进生产力的发展。当然，这并不排除投资活动和投资管理体 制有其自身内在的般规律。特别是我国目前正在由计划经济体制向 社会主义市场经济体制过渡，西方发达国家和其他体制转轨国家在投 资活动和投资管理体制方面的经验，更需要我们加以重视，并在实践 上予以借鉴。 由我国的社会主义性质以及正处在社会主义初级阶段的国情所 决定，在相当长的段时期内，政府投资仍将在我国投资与建设事业 中起举足轻重的作用。因此，在经济发展的任何阶段，我们都不能忽 视政府投资的作用。 市场型投资运行机制虽然能充分运用市场机制、价值规律来引导 和调节投资经济活动，在一定程度上提高投资经济效益。但这种市场 型投资运行机制并不是万能的，它本身存在严重的缺陷。它的缺陷主 要是只注重微观经济利益，不注意宏观经济利益；以眼前利益为重， 对长远利益追求不利：只注重局部利益，不考虑整体利益；其对投资 经济活动的调节带有一定的滞后性、盲目性和破坏性，使许多投资领 域不能听任其自发引导和调节，需要政府进行总量的平衡、调整以及 优化结构的投资。也就是说市场型投资运行机制固有的缺陷需要通过 政府投资加以弥补和校正。 投资者无不以实现利益最大化为目标，投资工程无不以通过工程 采购来实现利益最大化为目标。如何采购工程? 采购什么样的工程一 直是工程投资者孜孜不倦研究的课题。工程在有的投资者手中是用来 序言 从事资本运作中的一个环节，只是固定资产的投入( 像机器设备一 样) ，有的是分析市场需求为别人订做的一个特殊商品。无论出于何 种考虑，大多数投资者最关注的是投资回报，最关心的是用户需求、 供货期( 工期) 、价格( 造价) 、品质( 质量) 。投资者中有机构投资 者、个人投资者，为此，全社会每年创造多少亿的g d p ，创造多少个 就业机会，创造多少亿的社会财富，往往成为人们津津乐道的内容。 有一种投资者，他也象经济人一样关心投资工程的回报，基本建 设程序也由他来制定；市场监管、现场监督、队伍管理也是他的长项； 他在基础性行业的投资是宏观经济中具有前瞻性的决策；一般经营性 项目也是经过赢利分析之后的决策，时刻关注投资回报；甚至在财政 性资金不足时通过借资、筹资、贷款来启动项目，拉动经济增长，关 注公众事业：并广为采用一种建设项目法人的体制来模拟自然法人的 企业，以求实现利益最大化，这个投资人就是政府。然而，对于政府 投资的另一部分，即公益性项目投资，也称非经营性项目投资，所投 资的项目是政府必需的，是社会公众必需的，是无投资回报可言的， 只有政府这个组织才可能投资的，比如办公楼、医院、学校、不收费 的基础设旌比如市政道路、不收费公路、城市市政管网建设等等。由 于投资决策无须考量收益，建设过程反而疏于管理，以项目法人责任 制无从考核其回报，于是放任其管理，庞大的投资处于一个无责任管 理的状态。有人投资，无人负责，建好以后有人使用，建设过程无入 负责，形成体制上的巨大真空，这就是本文所要研究加以解决的课题。 北京交通大学硕士学位论文 2 我国政府工程项目管理方式现状及存在问题 2 1 投资体制改革的历史回顾 新中国成立5 0 多年来，我国在固定资产投资取得巨大成就的同 时，投融资体制也经历了巨大变革。1 9 4 9 一1 9 7 8 年，以计划经济为特 征的投资体制经历了近三十年的发展历程。党的十一届三中全会以 后，开始了对旧投资体制进行改革的探索。1 9 9 3 年党的十四届三中全 会召开后，进入了建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资体制 时期。 2 1 1 计划经济下的投资管理体制 a 计划经济体制下投资管理体制的建立( 1 9 4 9 1 9 5 6 ) 新中国成立后，经过1 9 4 9 年至i 9 5 2 年三年努力，国民经济得到全 面恢复。到1 9 5 6 年，社会主义改造基本完成，“一五”计划所提出的 主要目标也提前实现，奠定了中国社会主义经济制度的初步基础。也 正是在这一历史时期，建立了计划经济体制下的投资管理体制。 ( i ) 集中统一管理体制的初步创立。一是建立了统一的基本建设 投资计划管理制度，中央和地方的基本建设投资要分别列入各级预 算；二是建立了统一的建设项目管理制度，包括项目投资限额分级管 理和项目建设程序管理两个方面，项目建设程序管理规定要求所有建 设项目都必须经过计划任务书、初步设计、施工图设计、组织施工、 竣工验收几个阶段，并按照“先勘察、后设计，先设计、后施工”的 程序进行；三是建立了统一的基本建设资金拨付与管理制度；四是建 立了统一的基本建设投资管理机构。随着集中统一的管理体制的建 立，基本建设的项目管理、资金和物资供应逐步走上严格的计划管理 我国政府工程项目管理方式现状及存在问题 轨道。 ( 2 ) 投资管理体制向高度集中统一方向发展。1 9 5 3 年至1 9 5 6 年， 投资管理体制按照计划经济体制的要求进一步向高度集中统一方向 发展，最终形成了“全包全统”的一体化投融资管理体制。一是集中 了投资决策权与管理权；二是建立了投资要素中央统一调配制度；三 是强化了建设资金的统一拨付与管理制度；四是形成了重点建设制 度；五是加强了基本建设计划管理机构；六是完善了基本建设项i f l 管 理制度。 b 计划经济体制下投资管理体制的曲折历程( 1 9 5 7 1 9 7 8 ) ( 1 ) 由“条条为主”向“块块为主”转变的体制改革( 1 9 5 7 1 9 6 0 年) 。高度集中统的投资管理体制实行一段时间后，暴露出了一些 弊端。1 9 5 8 年“大跃进”全面展开，引发了经济管理体制和管理方式 的变化，其基本特点是由中央和中央各部门集中统一管理为主转变为 以地方管理为主，即由“条条为主”转向以“块块为主”。 ( 2 ) 集中统一投资管理体制的恢复( 1 9 6 1 1 9 6 5 年) 。1 9 5 8 年至 1 9 6 0 年的“大跃进”期间，基本建设投资基本上处于无计划、无约束 状态，造成国民经济比例严重失调，也严重影响了人民生活，使中国 社会主义建设事业遭受巨大损失。1 9 6 1 年1 月，中央决定对国民经济 进行全局性调整，实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。在基本 建设投资管理方面也开始实行收权措施，重新恢复集中统一的投资管 理体制。 ( 3 ) “文革”对投资管理制度的破坏和结束后的制度重建( 1 9 6 6 1 9 7 8 年) 。“文革”十年间，初步建立的投资管理制度受到全面冲击， 北京交通人学硕士学位论文 规章制度废弛，机构陷入瘫痪，基本建设投资管理工作处于软弱、混 乱状态，直到1 9 7 8 年投资管理制度的全面重建工作彳+ 开始进行。制度 重建工作主要采取了以下做法：一是进一步强调了基本建设投资的集 中统一管理；二是加强基本建设项目的分级管理：三是重新确认了基 本建设程序。 2 1 2 改革开放时期的投资体制改革探索 a 改革的初步实践( 19 7 9 19 8 7 年) ( 1 ) 开辟多种建设资金渠道并实行有偿使用制度。 ( 2 ) 改革投资计划管理体制。 ( 3 ) 改革建设项目前期工作，积极推进建设实施市场化。 ( 4 ) 借鉴国际先进的技术经济评价方法，重新规范建设项目前期 工作的程序内容和深度。 ( 5 ) 在建筑施工领域大力推行建设项目投资包干责任制，对勘察 设计单位推行技术经济承包责任制推进建筑材料和设备供应单位实 现企业化经营。试行建筑安装工程招标投标和工程承包制，在建设实 施领域率先引入市场竞争机制。 ( 6 ) 进一步完善重点建设项目管理制度。 b 转轨时期的艰难探索( 1 9 8 8 - - 19 9 1 年) ( 1 ) 对重大的长期的建设投资实行分层次管理，加强地方的重点 建设责任。 ( 2 ) 国家颁布产业政策，开始建立以产业政策为核心的投资宏观 调控体系。 ( 3 ) 建立中央基本建设基金制度，将预算内基本建设投资按经营 我国政府工程项目管理方式现状及存在问题 性和非经营性分别进行管理。 ( 4 ) 建立证券交易市场，为发展直接融资创造条件。 ( 5 ) 成立国家专业投资公司，用经济办法对经营性投资进行管理。 c ，新阶段的投融资体制改革( 1 9 9 2 一) ( 1 ) 建立政策性投融资体系。 ( 2 ) 建立投资主体的风险约束机制。一推行项目法人责任制；二 试行投资项目的资本金制度；三全面实行招标投标制和工程监理制。 2 1 3 市场经济体制改革下的投赘体制创新 经过近二十年的积极探索和实践，渐进式的改革已从许多方面突 破了旧体制的束缚，但现行投融资体制在许多方面仍然不适应社会主 义市场经济体制的要求，一些深层次的矛盾进入攻坚阶段，进一步深 化投融资体制改革依然是一项紧迫的任务。 ( 1 ) 改革的目标是实行政企分开，按照“谁出资、谁决策、谁受 益、谁承担风险”的原则，建立投资主体和金融机构的利益激励和风 险约束机制，发挥市场配置资源的基础作用，逐步完善宏观调控体系。 ( 2 ) 按照谁出资、谁决策、谁承担风险的原则，改革投资决策体 制。 ( 3 ) 加快政府职能转变，健全宏观调控体系。 ( 4 ) 强化银行责任约束，积极培育资本市场。 ( 5 ) 积极培育投资中介服务市场，完善投资中介服务体系。 2 2 政府工程项目管理组织方式现状 政府投资工程项目管理方式确定了建设单位和设计、施工以及其 他有关单位在完成基本建设项目建设活动中各自的职责、权利和相互 北京交通大学硕士学位论文 关系。一个项目经过审慎决策和计划批准以后，如何有效地把工程建 设起来，重要问题之一在于选择合理的管理方式。长期以来，在我国 比较普遍实行的管理方式有四釉，即自营方式、承发包方式、联合指 挥部负责制和综合开发方式。 2 2 1 自营方式 基本建设自营方式，是指建设项目由建设单位自行委托设计，自 己组织施工，根据基本建设计划，建设单位自己招募建设力量，自己 采购供应物资，自己购置或租赁施工机械，自己完成工程建筑安装任 务。 自营方式能够保证建设单位对基本建设全过程的有效组织管理， 增强建设单位全面搞好项目建设的责任感和调动其积极性。但是这种 方式也有其局限性，主要是：由于建设力量是临时组织起来的，技术 基础一般比较薄弱，相对缺乏建设施工技术和管理经验，不容易有效 地提高建设施工的经济效果；项目自营建设，对现行企业来说，容易 分散建设单位的精力，影响其现行生产或其他工作：每项工程建设完 成，人员就分散了，不利于发展专业化施工力量。 为了扬长避短，自营方式可在下列情况下采用：( 1 ) 边远地区或 农村的建设。这些建设，往往缺乏专业施工单位承担。( 2 ) 群众性水 利工程和小型零星分散工程的建设。通常专业施工队伍是难以有效地 满足这些工程的建筑安装需要的。( 3 ) 技术要求特殊的专业工程建设， 需要自行组织专门的建设力量。( 4 ) 建设施工中需要调用建设单位的 生产工人或生产设备的，或者是工程建设同建设单位的现行生产有着 密切关系的，等等。 我国政府工程项目管理方式现状及存在问题 2 2 2 承发包方式 基本建设承发包方式，是指项目的建设工作由建设单位发包给承 包单位负责完成，双方签订经济合同，明确各自的职责、权利、义务 和相互关系，保证完成商定的建设任务。 按照承发包工作范围，可分为：建设单位单项工作承发包，建设 全过程承发包和建设过程多项工程承发包。 建设单位工程承发包，一般是勘察、设计或建筑安装施工的发包， 尤其是以施工承发包更为广泛。建筑安装工程实行承发包方式时，建 设单位为发包方，简称业主。它以工程拥有者的身份向施工单位发包 建筑安装工程，由施工单位负责包建。施工单位为承包方，简称乙方。 它以工程建设者的身份向建设单位承包，负责完成施工任务。 实行承发包方式，发包方可将全部建筑安装工程委托给一个承包 单位承包。根据需要，也可同时委托给几个施工单位联合承包，并由 这些承包单位统一对发包方负责。或者分别委托给几个施工单位承 包，而由各个承包单位直接对发包方负责。在更多的场合下，则是实 行总包分包方式，就是发包建设单位把全部建筑安装工程委托给一个 施工单位总承包，总包单位可根据施工的需要，把一部分工程，通常 是某些分部工程和专业工程，如打桩工程、基础工程、构件吊装工程、 设备安装工程、装饰工程等，转包给专门的施工单位负责完成。总包 单位也称大包单位，承担总包单位转包任务的专业施工单位称为分包 单位，或称二包单位。总包单位向发包建设单位负总责，分包单位则 向总包单位负责，而不必直接与发包建设单位发生经济联系。不言而 喻，实行总包分包方式是出于工作需要，承包单位不得通过将所承包 北京交通大学硕士学位论文 的丁程转包给其他单位而从中渔利。 基本建设工程施工实行承发包方式，承发包双方必须签订建筑安 装工程承包合同。承包合同有总合同和具体合同。建设项目中单项工 程较多，旌工期限较长的建筑安装工程，应根据国家的长远计划，批 准的初步设计和总概算，签订总合同。然后，根据批准的年度计划和 施工图及预算( 或技术设计和修正概算) 签订具体的承包合同。合同 的签订必须遵守国家法律，符合国家政策，并且应当具备必要的基本 条件，就是：承包工程的初步设计和总概算已经批准；承包工程所需 的投资和统配物资已经列入国家计划；当事人双方均具有法人资格； 当事人双方均有履行合同的能力。承包合同的内容包括下列各项主要 条款：工程名称和地点；工程范围和内容：开竣工日期；工程造价： 工程价款的支付、结算及交工验收办法；设计文件及概、预算和技术 资料提供日期；材料和设备的供应和进场期限；工程质量保修期及保 修条件；双方相互协作事项；以及违约责任，等等。承包合同应建立 在科学可行、切实可行的基础上。有关承发包单位双方的权利、义务 以及违反合同应承担的责任，均必须在合同中明确加以规定。工程实 行总包分包方式的，总包单位与分包单位还应签订分包合同。合同一 经签订，就具有法律效力，必须认真遵守，严格执行。在台同的实施 过程中，有关合同管理与合同纠纷仲裁问题，应按国家的有关规定执 行。 基本建设建筑安装工程采用承发包方式，好处很多。它有利于促 进建设单位和施工单位的分工协作，符合社会化大生产的客观要求： 有利于实现专业化施工，积累经验，提高施工经济效果和投资效果； 我国政府工程项目管理方式现状及存在问题 有利于促进专业建筑队伍的扩大和作为独立物质生产部门的建筑业 的发展。 建设全过程的承发包，是指建设项目主管部门或建设单位委托工 程承包公司，对项目建设实行全过程的总承包。工程承包公司可以把 各项工作分别转包给各分包单位，自己专门组织项目建设，对全过程 进行管理，向建设单位交付优质工程。 建设全过程总承包，在国外比较盛行，称为一揽子承包，采用这 种方式建设的工程，称为交钥匙工程。 在我国，建设全过程承发包方式于近些年来已经兴起和逐渐发 展。水电、化工等部门实行建设全过程总承包，取得了成绩和经验。 国家关于改革建筑业和基本建设管理体制规定，通过建立工程承包公 司，推行工程总承包模式，并使之逐步成为组织项目建设的主要形式。 实行工程承包公司对建设全过程总承包的方式，可以使组织建设 工程固定化，不至于建设任务来了搭班子，工程完工了散摊子。由于 这种方式实行的是一揽子承包，有利于综合协调建设单位、设计单位、 施工单位、物资供应单位等方面的关系和矛盾，强化了项目建设的统 一指挥，加强了对工程进度、资金、物资、工程质量等几个方面的统 筹安排和控制管理。 建设过程多项工作承发包方式，是建设项目主管部门或建设单位 委托工程承包公司等，对项目建设全过程的工作实行部分承包，如承 包可行性研究和设计，或承包设计与旌工等等。 基本建设承发包关系的确立，主要有两种不同的方法：一种是通 过行政手段分配任务；一种是实行工程招标投标。1 9 8 4 年，我国决定 北京交通大学硕十学位论文 改革长期以来单纯用行政手段指定勘察设计、施工单位的老办法，大 力推行：【程招标承包责任制。 2 2 3 联合指挥部负责制 一些大型重点建设项目，实行现场联合指挥部负责制。指挥部由 建设单位、施工单位、设计单位、建设银行和项目主管部门以及地方 党政领导部门派人参加组成。主要领导成员一般由项目主管部门和地 方党政领导部门的领导人员担任。 联合指挥部的基本任务是负责工程建设的重大决策和对工程建 设实行统一指挥。主要包括：研究项目建设的战略措施和战役部署； 制定项目建设总进度计划和分年分季实施计划；决定重要工程建设的 施丁方案和解决施工中的重大技术经济问题；组织勘察、设计、监理、 施工单位努力完成建设任务目标；全面负责建设，生产行政上实行统 一指挥。 大型重点工程项目，建设规模庞大，建设内容复杂，建设工期较 长，建设资源耗用较多，牵涉面广，需要各个有关方面的通力协作， 要求对工程建设统一认识、统一行动。联合指挥部负责制由于有各方 面的负责人员参加，在解决协作配合和集中统指挥方面，能够发挥 一定的积极作用。 应当看到，联合指挥部也有其重大的缺陷和弊端。这种组织管理 方式，实际上是采用类似军事形式的行政组织，依仗着首长权威和行 政手段，领导和指挥工程建设活动。它没有建立严格的经济责任制， 容易单纯强调完成建设任务，不去认真讲求经济效果。无论参加工程 建设的单位是不是独立经营的经济组织，也不管工程指挥所产生的经 4 我国政府工程项目管理方式现状及存在问题 济成效如何，都要求严格服从。这样，就容易影响各个经济单位、各 个经济部门的积极性和主动性的发挥。而且，联合指挥部是临时机构， 主要领导成员多系由项目主管部门和地方党政领导部门的负责人兼 任，他们原有的本职工作已经很忙，难以实现对工程建设的深入指挥 领导和自始至终地负责到底。对于指挥部的工作班子来说，既不是固 定的专业施工领导部门，又不是将来工程投产后的企业生产领导班 子，而是项目来了搭班子、工程完了散摊子，在思想和业务上不容易 做到专心致志，全力以赴，工作上不利于保证建设和生产的有效衔接。 2 2 4 综合开发方式 综合开发方式，是在政府计划指导下，综合进行建设前期的开发 工作，并根据总体规划的要求，统一组织各个项目的施工建设。 综合开发方式适用范围宽广。新建住宅区建设、卫星城建设，老 城区成片改造，以及新建工矿区、农业基地、风景旅游基地和港湾等 的建设，均可实行综合开发，体化经营。经营开发的内容，可以从 规划设计搞起，包括土地征用、旧房和其他地上地下障碍物拆除、场 地平整、主体工程施工、基础设施( 市政、公用、动力和通讯等) 配 套建设，直到工程验收和建筑物、构筑物交付使用。在我国，早在六 十和七十年代，有些城市的住宅建设就已实行统建，城市建设综合开 发就是在统建的基础上发展起来的。例如，1 9 7 7 年，北京市基本建设 委员会成立了统建办公室，担负住宅的统一建设任务。到了1 9 8 0 年， 北京市政府决定，在统建办公室的基础上成立城市开发总公司，专门 从事城市建设综合开发工作。多年来的建设实践，取得了一定的成绩。 综合开发方式具有一系列的优越性。以城市建设的综合开发为 北京交通大学硕士学位论文 例： ( 1 ) 有利于加快实现城市建设总体规划，迅速改变城市面貌。 进行综合开发，成街成片地改造旧城，建设新的住宅区，改变了城市 建设中分散征地、分散建设、进度缓慢的状况，做到规划一片、开发 一片、建设一片、见效一片，迅速有效地改变城市面貌。 ( 2 ) 有利于各项建设事业的协调发展，加快建设速度。城市建 设，要求正确处理住宅建设与其他建设、房屋建设与基础设施建设、 开发建设与当前建设的矛盾。实行综合开发，能够促进建设的统筹安 排，更好地解决这三个方面的比例关系，加快建设的步伐。 ( 3 ) 有利于提高基本建设投资效果。据统计分析，一些城市住 宅区进行综合建设，造价比分散建设降低1 0 左右，工期缩短四分之 一，配套水平大大高于分散建设，从而更好地发挥了投资的综合效果。 在以上四种组织方式中，无一例外都有一个代表出资人行使建设 管理职责的建设单位，在政府投资项目中，建设单位是指进行基本建 设的企业或事业单位，一个建设项目，相应地要有一个建设机构来进 行组织和管理。大中型建设项目计划任务书批准之后，在计划施工的 前一、二二年( 视项目规模大小、筹建工作繁简而定) ，按项目的隶属 关系，经主管部门或地方审核批准，成立筹建机构，筹建机构人员配 备要精干，根据工作需要，逐步增加，负责建设筹备工作。凡行政上 有独立的组织形式，经济上实行独立核算，具有单独立项和投资计划 的建设机构，可作为一个建设单位。在一般情况下，新建项目组织筹 建处，改扩建项目由现有企业设立基本建设处、科或改扩建办公室。 传统的建设单位作为拟建工程的使用者，是基本建设投资的支配 1 6 我国政府工程项目管理方式现状及存在问题 者，也是建设工程的组织者和监督者。建设单位在基本建设全部工作 中起着主导的作用。建设单位必须贯彻执行国家有关的基本建设方 针、政策和各项规定；贯彻执行合同协议的内容；对国家、对社会负 责，积极地为有关单位创造条件，保证完成建设任务。 2 3 建设单位的主要任务 ( 1 ) 编制基本建设计划，组织计划的实施。 ( 2 ) 招标优选勘察设计单位，委托勘察设计；向勘察设计单位提 供勘察设计所需的有关基础资料，并对提供资料的时间、进度及其可 靠性负责；及时了解和掌握勘察工作的开展情况，设计文件的编制进 度和交付情况；组织或参加设计文件的会审；维护承包方的勘察成果 和设计文件，不得擅自修改，不得转让第三方重复使用。 ( 3 ) 申请建设所需国家统配物资，组织大型专用设备的预安排， 搞好材料、设备的采购、保管和供应工作。 ( 4 ) 招标优选施工单位，委托工程施工；向施工单位提供有关资 料。 ( 5 ) 向银行提交有关批准的建设文件( 基本建设计划、项目建议 书、设计任务书、初步设计、设计概算及投资包干合同、协议等) ， 办理申请贷款。 ( 6 ) 办理建设用地征用、租用，申请施工许可执照和占道、爆破 以及临时铁道专用线接彷等的许可证，确定建筑物( 构筑物) 、道路、 线路、上下水道的定位标桩、水准点和座标控制点，开工前接通施工 现场水源、电源和运输道路，拆迁现场内民房和障碍物。 ( 7 ) 派驻工地代表，对工程进度、工程质量进行监督，检查隐蔽 北京交通大学硕士学位论文 工程，以及解决其他有关事宜。 ( 8 ) 负责组织设计单位、施工单位共同审定旌工组织设计。组织 工程竣工验收，办理工程结算和财务决算。 ( 9 ) 切实做好资金管理，合理使用建设资金，充分发挥投资效果。 严格遵守国家财经纪律，杜绝违法行为。 ( 1 0 )适时做好生产准备工作，保证工程建成后能及时动用，组 织正常生产，尽快达到设计生产能力。 建设单位在办完竣工验收和财务决算之后，工程随即投入生产交 付使用，筹建工作至此结束，筹建机构应予撤消。 我国基本建设管理机构，从中央政府到省、直辖市到地级市，大 致相同，都是围绕同级财政和计划部门来展开，资金按照投资渠道， 分系统、部1 7 、按地区落实到不同的项目，职能、管理方式大体相似。 2 4 建设单位的普遍模式及其特点 ( 1 ) 政府机构中的基建部门型( 比如基建司、处、科) 。常年负责 本单位的基建和维护管理，具有自建自用的特点。 ( 2 ) 指挥部型。针对具体某一个大型项目，临时成立的建设指挥 部，一次性是其特点。 ( 3 ) 筹建办型。根据i 临时性建设项目的要求，抽调后勤人员组建 筹建办公室，非专业人员、临时性是其特点。 ( 4 ) 社会组织机构代建型。政府投资项目交由房地产公司或工程 管理公司代为建设。专业机构代建是其特点。 ( 5 ) 政府部门型。政府专业部门自行组织建设，政府专业部门的 部分职能既负责行业的行政监督管理，另一部分职能又负责行业的项 我国政府工程项目管理方式现状及存在问题 目建设。建设和管理一体化是其特点。 ( 6 ) 事业单位型。在政府某个专业建设主管部门领导之下，专门 负责其专业领域政府项目的建设管理，具有独立的法人地位。专业化 管理是其特点。 2 5 对现状问题的表象分析 从表象来看，主要存在以下问题： ( 1 ) 工程建设管理政企职责交叉。许多工程建设管理者，既是政 府派出的官员，又是项目的法定代表人，甚至是公司的“老总”。 ( 2 ) 政府工程建设机构人员膨胀。从中央部委到省市厅局再到地 县级政府，层层设置，从政府部门的常设机构、临时机构到各个工程 的项目法人，处处分布，政府工程的业主成千上万。每上一项政府工 程，就组建一个基建班子，造成政府有限资源的巨大浪费，工程结束 后又面临招募人员的重新安置，政府人员编制不断膨胀。 ( 3 ) 政府工程建设管理职能过于分散，社会化和专业化的程度低。 几乎每一个建设项目的使用单位都可能成为政府工程的业主单位，即 建设工程的管理者，项目主要管理人员多是临时抽调的政府官员，并 非工程建设管理的专业人员，许多人既不具备基本的工程建设知识与 经验，也不了解国家有关法规和工程建设标准。非专业人士从事专业 性很强的建设工程管理，难以保证政府工程建设的质量、工期和投资 效益，更谈不上依法建设和规范市场行为。 ( 4 ) 每上一项政府工程，就组建一个临时性的基建班子，没有建 设经验的积累，难以提高建设管理水平。 ( 5 ) 在多数情况下，政府工程的建设单位也是项目完工后的使用 北京交通大学硕士学位论文 单位。因此，建设单位从自身利益出发，给提高建设标准，扩大建设 规模等问题提供了体制上的便利。 ( 6 ) 过于分散的建设体制，临时性的基建班子，非专业化的管理 人员，也很不利于廉政建设的集中监督与管理。 ( 7 ) 临时性的建设管理机构使得工程质量终身负责制无法落到实 处。 ( 8 ) 非专业人士管理政府工程使得推行的专业资格认证覆盖出现 空白，政府工程在社会上成为不依法建设的榜样。 ( 9 ) 投资主体行为不规范。决策不严格遵循科学和民主的程序。 有的单位为了争取尽快立项，前期准备工作仓促进行，很快就拿出可 行性研究报告，有些只注意可批性不重视可行性，十分草率，这就为 今后投资项目的运作埋下隐患。这样的项目一旦批准上马，就会遇到 这样那样的问题，工程进展缓慢，影响工程效益，决算超预算、预算 超概算的情况时有发生。 ( 1 0 )投资项目管理不严。投资项目管理松懈、粗放，法制不健 全，立项时缺乏通盘考虑，项目小型化、趋同化、分散化现象较为严 重，盲目建设、重复建设，为今后投资的运作造成隐患；在投资运作 过程中，对投资的监管力度不够，也对投资项目进度造成影响。 f 】1 )资金偏紧且循环不畅。些项目由于资金到位不足或不及 时，造成建设单位拖欠款增加，不同程度影响了工程进度，资金周转 缓慢，直接影响了资金的使用效果。还有的建设单位为了上级尽快批 准项目上马，虚报自筹资金数额，待项目批准后再向银行申请贷款， 在银行贷款不能解决的情况下，自筹资金无法落实，加剧了资金的短 2 0 我国政府工程项目管理方式现状及存在问题 缺，成为“钓鱼工程”。 2 6 对现状问题的深层次分析 从深层次来看，现行政府投资工程管理方式的本质是计划经济体 制下政府的政企、政事不分、高度集权和自我服务的典型表现。主要 体现在以下几个方面： ( 1 ) “投资、建设、监管、使用”多位一体。其中包括“投资、 建设”或“建设、使用”两位一体及“投资、建设、使用”或“建设、 监管、使用”三位一体的情况。 ( 2 ) 出资人缺位的问题。政府工程的组织实施是国有资产管理的 重要组成部分，是由货币资金形成固定资产过程的管理，管理好国有 资产在国企改革的首要问题是要解决出资人到位问题，即明确企业捌 有财产权，是国有资产的代表人。政府工程组织管理方式改革的核心 也是要解决出资人到位的问题，谁来代表政府行使职责依法管理投 资? 管理者的缺失造成了政府工程在社会上成为行政执法的盲区，问 题层出不穷。科学决策的投资项目，必须在正确执行的基础上才能够 真正发挥投资的社会和经济效益，谁都可以成为建设单位的体制导致 政府投资项目的诸多弊病。 ( 3 ) 体制性缺陷造成投资控制失灵。计划经济特征之一就是可分 配资