（公共管理专业论文）上海市非正规就业现状研究以普陀区为例.pdf

卜 1 一i o l l 6 0 5 9 ea s tchin anor m aiuni v e r s i t y ar e s e a r c hb a s eo nt h ei n f o r m a i 。 e m p l o y m e n to fs h a n g h a i - t a k ep u t u 0a st h ee x a m p l e s c h 0 0 1 一s c h o o l o fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n m a j o r ： m a s t e ro fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n d i r e c t i o n ：m a s t e ro fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t u t o r ： q 丝墨驶! 圣旦q 丛gb 皇旦y 垒q g r a d u a t e ： c o m p l e t e do c t o b e r2 0 1 0 华东师范大学学位论文原创性声明 郑重声明：本人呈交的学位论文上海市非正规就业现状研究以普陀区 为例，是在华东师范大学攻谤3 髟博士( 请勾选) 学位期间，在导师的指导下 进行的研究工作及取得的研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包 含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和 集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名： 金童整日期：力f 。年f 月f 驹 华东师范大学学位论文著作权使用声明 上海市非正规就业 读学位期间在导师指导下 陀区为例系本人在华东师范大学攻 ( 请勾选) 学位论文，本论文的研究 成果归华东师范大学所有。本人同意华东师范大学根据相关规定保留和使用此学 位论文，并向主管部门和相关机构如国家图书馆、中信所和“知网 送交学位论 文的印刷版和电子版；允许学位论文进入华东师范大学图书馆及数据库被查阅、 借阅；同意学校将学位论文加入全国博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检 索，将学位论文的标题和摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制 学位论文。 本学位论文属于( 请勾选) 经华东师范大学相关部门审查核定的“内部 或“涉密学位论文 年 月日解密，解密后适用上述授权。 不保密，适用上述授权。 导师签名殖嵫导师签名掣li 二丕乏 轻似翅月金钏 签 办 尴 力 金立乾硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 桑玉成教授复旦大学主席 吴志华教授华东师范大学 文军教授华东师范大学 石云教授华东师范大学 郝宇清副教授华东师范大学 论文摘要 现在我国的就业形势相当严峻，存在大量的城市新增劳动力、城镇下岗职工 及农村剩余劳动力，他们的就业成为我国目前主要的就业问题。在传统的正规部 门已经无法吸纳更多的劳动力的时候，非正规就业以其进入成本小、进入门槛低、 就业形式灵活多样等特点正在成为这部分失业人群的主要就业方式。 从国际经验上看，发展非正规就业是缓解就业压力的一个较好的办法。不论 是发达国家还是发展中国家，非正规就业者在整个就业人口中的比重呈上升趋 势。改革开放以后，我国的非正规就业也有了较大发展。1 9 9 6 年，上海引入了 非正规就业的概念，并进行了较好的实践和探索。十几年来，上海非正规就业迅 速发展，非正规就业劳动者成倍增长，在消除城市贫困、促进就业、加速城市化 进程、满足百姓需求、稳定社会等方面起到了重要作用。但与此同时，非正规就 业发展过程中也出现了诸多问题，如法律缺失，管理不善，政策不力，保障不足 等，甚至就业者受到了人身歧视、权益侵害。因此，对非正规就业的发展进行深 入的分析和研究，找出存在的问题并提出相应对策，是促进非正规就业更加健康 发展的当务之急。 本文首先介绍非正规就业概念，叙述理论渊源、国内外的发展状况。接着以 上海市普陀区为例，对上海市非正规就业现状进行分析，重点分析上海市非正规 就业的形成和发展背景、体制特征、就业形式、领域分布、人员构成等。然后对 上海市非正规就业发展过程中存在的种种问题进行剖析，重点从法律法规缺失、 劳动关系问题、社会保障缺少等方面进行论述，正视非正规就业发展中存在的问 题。最后，针对性的提出了促进非正规就业发展的对策思路，以期能为我国非正 规就业的更加健康发展及就业问题的缓解提供参考意见。 关键词：非正规就业；非正规就业劳动组织；社会保障 m m l b e r so fn e wi i l c r e 嬲i n gl a b o ri nc i t ) ，a n ds t a 仃s l a y - o f ri nt o w na sw e ua st h e s u 印l u sl a b o ri nc o u n 仃yw h o s ee m p l o y m e i l th a v eb e e i lam a i np r o b l 锄o fo u rn a t i o n n o w a d a y s w h e i lt h et r a d i t i o n a la n dn o r n l a ld 印a m n e n t sc a i l ta b s o r bm o r el a b o r ，m e i n f o n n a le i 】1 p l o y m e n th a sb e c 锄et h em a i nw a y 锄o n gt h o s eu n 锄p l o y m e n tp e o p l e f o ri t sc h a r a c t e r i s t i co fl o wc o s tt oe i l t l o wl e v e lt o t e r 锄dv 撕o u sw a v st 0 e i l l p l o ) ，i n e n t i ti sag o o dw a yt 0r e l e a s em e 锄p l o y m e n t p r e s s u r ef o ro m e rn a t i o n st h a tc a r r 弧n g o u ti n f o m l a le m p l o y m e n t ，a c c o r d i n gt om ei n t e n l a t i o n a le x p e r i e i l c e n om 砷c e rt h e d e v e l o p e dc o u l l t i yo rm ed e v e l o p i n gc o u l l 仃y l a b o r si ni n f o m a l 锄p l o y i i l e n t 嬲s u m 懿 a 协e n do fe s c a l a t i o ni n 训r e 翎叩l o y e dp o p u l a t i o n s i n c et h eb e 百m l i n go fr c f o n i la r l d o p 嘶n 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第二节上海市非正规就业相关政策法规1 3 第三节上海市非正规就业发展状况1 4 第四节普陀区非正规就业的调查与分析1 5 第三章非正规就业存在的问题分析2 2 第一节非正规就业缺乏法律保护2 2 第二节非正规就业福利水平低2 5 第三节非正规就业自身存在缺陷2 7 第四节政府服务不能完全适应非正规就业发展3 0 第四章发展非正规就业的对策思路3 3 第一节加快非正规就业法律制度创新3 3 第二节提高非正规就业福利水平3 6 第三节优化非正规就业发展环境3 8 参考文献4 4 后记：4 7 上海市非讵规就业现状研究以普陀区为例 一章绪论一旱殖化 第一节研究背景 进入二十一世纪，我国改革开放进一步加快，经济结构调整进一步深入，就 业结构也随之发生了剧烈变动。一方面在新兴产业、新技术领域中不断创造着新 的工作岗位，另一方面在传统产业、传统行业中不断消失着大量旧的工作岗位， 不可避免产生了劳动就业结构上的矛盾。与此同时，我国人口基数大，适龄劳动 人口数量庞大，而目前社会提供的就业岗位比较有限，不能满足就业需求的快速 增长，高校毕业生、农村剩余劳动力1 和下岗人员的就业已成为当前我国所面临 的巨大挑战。为妥善解决他们的就业问题，增加职位供给，促进社会稳定，各地 纷纷出台解决就业问题的各种政策，拓宽就业渠道，探索解决我国下岗和失业问 题的可行之路。 近年来，非正规就业作为正规就业的补充，发展迅速，在解决就业问题过程 中作用日益凸显，成为了一支缓解社会矛盾的重要力量。21 9 9 6 年起，上海在解 决就业和再就业过程中对非正规就业的概念进行了本土化的探索和创新，采取了 政府主导、政策扶持的方式，大力发展非正规就业劳动组织，拓宽城镇居民，尤 其是下岗失业人员的就业渠道，取得了良好的效果，受到了国际劳工组织的高度 关注，形成了具有中国特色的非正规就业的“上海模式”。截止2 0 0 5 年底，上海 市共有非正规就业劳动组织3 4 万家，吸纳从业人员达3 5 5 万人3 ，大大缓解了 上海城镇下岗职工、农村剩余劳动力的就业压力。处在城乡结合部位的上海市普 陀区，由于历史原因，劳动年龄段人口众多，且总体素质偏低，而公司工厂相对 较少，就业矛盾一直比较突出。为了扩大就业、缓解就业压力、促进困难人员就 业，普陀区在全市较早开展了非正规就业实践，非正规就业劳动组织数迅速增长， 从1 9 9 7 年只有4 2 个发展到2 0 0 5 年达2 3 5 4 个，从业人员也由1 9 9 7 年的3 2 8 人 增长到2 0 0 5 年的1 2 5 5 8 人4 。非正规就业在吸纳区域大龄失业人员、协保人员、 1 农村剩余劳动力：一个相对的概念，是相对于特定国家、特定历史条件下和特定的生产力 水平而言，即农村劳动力的供给超过需求的多余。具体定义是指边际收益为零甚至为负数的 那部分劳动力，这部分劳动力从农业中转移出来，即使不增减投入也不至于影响哪个农业产 品的总量。 2 冯小茹：非正规就业：弱势群体就业的有效途径，天津社会科学院出版社2 0 0 5 版 5 “2 0 0 6 年上海统计年鉴” 4 “普陀区开业指导中心2 0 0 6 年3 月底统计数据报表” l 华东师范人学m p a 学位论文上海市非证规就业现状研究以普陀区为例 农村剩余劳动力就业方面起到了重要的作用，有效缓解了城市贫困，维护了社会 稳定。各省市也相继对非正规就业进行了界定，出台了鼓励非正规就业发展的各 种政策措施，效仿上海积极促进非j 下规就业的发展。 但是，上海市非正规就业发展在取得可喜成绩的同时，也面临着诸多问题和 矛盾尚待解决。如与其他国家城市相比，比重还比较低；现有政策支持力度不够， 非正规就业发展还存在诸多限制；在实施过程中也出现了一些新的矛盾和问题。 因此，深入研究分析上海市非正规就业发展过程中存在的问题，及时提出有效的 完善措施，优化非正规就业发展的环境，对推动上海发展，促进充分就业具有重 要的现实意义，也对全国的社会稳定大局具有显著的借鉴意义。 第二节研究方法和目的 一、研究方法 1 文献研究法 调查非正规就业相关资料，正确、全面地掌握所要研究问题的相关知识。 2 调查法 搜集有关上海市普陀区非正规就业工作历史发展状况和现实情况。对非正规 就业现象进行系统、周密地了解，并对调查搜集到的大量资料进行分析、汇总、 比较、归纳，为论文撰写提供现实依据。 3 统计分析法 对上海市普陀区非正规就业相关数据进行统计、分析，直观了解普陀区非正 规就业历年发展情况和现实状况，发现上海市非正规就业发展过程中存在的问 题。 二、研究目的 在当前全球金融危机和社会转型现实背景下，非正规就业已经对我国经济发 展和劳动力市场健全产生了巨大影响，是我国劳动力市场中一个重要的组成部 分。 1 缓解社会就业压力 2 0 0 8 年全球金融危机后，世界经济增长放缓，我国产业结构调整进一步加 快，就业形势进一步恶化。大量高校毕业生、下岗职工、农村剩余劳动力找不到 合适的工作，我国的失业状况愈加严重，就业问题已成为困扰中国社会经济进一 步健康发展的主要问题，是我国在解决“温饱 之后的第二大任务。非正规就业 与j 下规就业相比，具有领域广、方式活、成本小、门槛低等特点，能够弥补正规 2 华东师范大学m p a 学位论文 上海市非正规就业现状研究以普陀区为例 就业的不足，适应经济发展新形势的要求，能够提供数量巨大的就业岗位，为就 业技能较低的群体提供了重要的就业机会。 2 优化劳动力资源配置 目前，发展非正规就业的社会条件还不成熟，许多适宜计时或者计件的工作 岗位被迫采用了全日制就业方式，特别在零售、餐饮、配送等第三产业行业中时 有发生。在营业高峰时，员工的超额劳动替代了本应增加的就业岗位，而在营业 低谷时，又出现了劳动力资源的浪费。合理采取非正规就业方式，既利于用人单 位实行灵活机动的用工模式，降低劳动力成本，又有利于劳动者抓住更多的就业 机会，获取更多报酬，提高收入水平，还有利于促进社会劳动力资源优化配置。 3 完善社会服务体系 现在我国处在计划经济向市场经济转型的关键时期，旧的工作岗位大量消 失，新的工作岗位不断出现，而在部分新兴的服务行业，大量新的工作岗位无人 从事，出现了供给“真空”的现象。而非正规就业大多数集中在服务行业，提供 了灵活且相对低廉的劳动力，可以有效弥补城市服务行业从业人员不足的现状， 提高社会服务的整体质量和水平。 4 改善非正规就业政策 上海十几年的非正规就业发展经验表明，非正规就业在很大程度上解决了城 市低技能群体的就业问题，但也产生了一些新的矛盾和问题。一方面，非正规就 业一般投入资金少、规模小、技术相对落后，生产效率低下，造成了资源严重浪 费。另一方面，非正规就业劳动者收入普遍偏低，缺乏必要的社会保障，当他们 年老或生病时，需要政府相关部门的救助。另外，非正规就业劳动组织业主雇佣 从业人员存在极不规范的操作和实施程序，在运作中钻政策空子，导致劳动关系 状况恶化，这与和谐社会建设是相背离的。 从整体上说，上海市非正规就业的发展取得了一定的成绩，但仍处在探索、 调整之中，没有成功的经验可以借鉴。笔者认为对上海非正规就业的发展现状、 存在问题及形成原因进行深入的研究和分析是十分有必要的，具有较强的现实意 义。通过研究，能使我们能进一步把握非正规就业的发展规律，针对性提出完善 非正规就业发展的对策措施，促进上海市非正规就业健康有序发展。 第三节非正规就业的理论渊源及发展 一、国外非正规就业研究综述 国际劳工组织最先定义了“非正规部门 的概念，它在1 9 9 2 年第1 5 届国际 劳工统计大会上提出：“从广义上说，非正规部门由为有关人员创造就业和提供 3 华东师范人学m p a 学位论义f ：海市非正规就业现状研究以普陀区为例 收入为根本目的的、从事产品生产和劳务的单位构成。其特点是：组织水平低， 作为生产要素的劳动力和资本之间基本没有或没有分工，生产规模小 。5 它认为 非正规就业能够创造大量的就业岗位，达到减少城市贫困的效果，是不发达国家 城市贫困人群生活的一个基本特征，是针对城市就业困难人群的一种救济方式。 6 国外非正规就业的研究经历了由消极意义向积极意义的转变过程。最早出现 的是二元经济理论，它源自于刘易斯7 的“二元经济模型 。刘易斯认为农村土地 有限，而人口增长迅速，农民没有足够的土地可以耕作，只能向城市大量转移， 寻找工作机会，但城市就业岗位有限，大多数农村剩余劳动力只能临时就业或自 我雇佣，进入非j 下规就业。他认为随着发展中国家经济地不断增长，这是的必然 经历的一个过程。托达罗8 等在刘易斯研究的基础上对二元经济理论发展模式作 了新的阐述，提出了城乡二元结构理论，他认为绝大多数农村剩余劳动力先进入 了城市传统经济部门，产生了大量的非正规就业，而不是从农业部门直接进入城 市现代工业部门。这一时期，非正规就业一度成为了贫穷的代名词 接着，哈特9 在1 9 7 3 年提出了非正规经济的概念，形成了非正规经济理论。 他提出城市里的劳动者分为两大类，一类是货币工资雇佣，另一类是自我雇佣， 而非正规就业属于后一种。非正规经济并不是城市工作岗位不足情况下城市贫民 的的生存机制，而是适应经济变化要求的市场力量的真正爆发。自此，非正规就 业受到了正面地、积极地对待。法伊格1 0 的地下经济学理论进一步发展了非正式 经济理论，他从新制度经济学视角出发，认为与非正规经济相关的经济活动分为 非法经济、未申报经济、未登录经济和非正规经济四部分。非正规就业大量存在 于未申报经济、未登录经济及非正式经济中，并以此为特征，将其外延进一步扩 大。 后来，约翰穆勒和凯恩斯提出了劳动力市场分割理论，他们认为劳动力市场 不是统一的、竞争的，而是分割为两大不同的部分。每个劳动力市场具有各自的 工资形成机制。劳动力自身素质不是决定其收入高低的唯一原因。他们强调制度 因素和社会因素的作用，以及劳动力需求的影响，认为由于某些制度以及社会因 素的影响，导致某些弱势群体难以进入较高级的劳动力市场。 二、国内非正规就业研究现状 5 涂爱仙：“我国1 正规就业现状研究”，跨世纪2 0 0 8 年第7 期。 6 冷熙亮：“国外非正规就业动态及其理论发展”，南京社会科学2 0 0 1 年第5 期。 。7 刘易斯：二元经济论，北京经济学院出版社1 9 8 9 版。 8 托达罗：第三世界的经济发展，中国人民大学出版社1 9 9 8 版。 9 宋秀坤，黄扬飞：“非正规经济和上海非正规就业初探”，城市问题2 0 0 1 年第2 期。 1 0 法伊格：地下经济学，三联。b 店上海分店1 9 9 3 版。 4 兰奎! 堕苎盔堂坚坠堂垡笙壅土塑立! ! 垩塑塾些望鉴婴壅= 坠萱堕垦垄型 9 0 年代，随着中国经济的向市场经济转型，非正规就业如雨后春笋，大量 出现，引起了我国政府和学者的高度关注，主要在以下几个方面做了研究。 1 非正规就业理论渊源 丁金宏、冷熙亮1 2 和宋秀坤1 3 深入阐述了非正规就业的理论渊源。他们认为 在发展中国家经济增长过程中非正规需求和高失业率共同导致了非正规就业的 出现，非正规就业是社会贫困群体在制度边缘的就业，不是传统意义上的就业， 而是就业和失业之间的缓冲层。中国的非j 下规就业具有自身的特点，是为了就业 而就业，其主要的对象是社区。他们强调中国的非正规就业应该以正规化为努力 方向，扩大非正规经营许可范围，减少政府的过度保护，打击政策投机行为，进 一步还可考虑与户籍制度改革相挂钩。 2 非正规就业统计口径 胡鞍钢h 主要研究非正规就业与非j 下规经济之间的内在联系。他把农村剩余 劳动力划入非正规就业中，据统计，我国城镇非正规经济增长率大大高于全国经 济增长率。城镇非正规部门对我国新增g d p 增长的贡献率在1 9 9 卜2 0 0 4 年期间 为4 4 ，并且作用越来越大，是中国经济快速增长重要支撑。 3 非正规就业现实状况 金一虹坫认为女性在正规就业领域更容易受排斥，企业雇用员工上的性别偏 好导致了女性很难在正规部门找到合适的工作，不得不进入非正规部门谋生。她 进一步分析了这一现象对女性职业道路的影响，指出政府应加大对非正规就业的 支持力度，完善社会保障措施，改善非正规就业从业人员的福利待遇。同时，她 还呼吁建立平等就业法，反对就业歧视，对弱势群体进行必要的保护和帮组，为 非正规就业从业人员提供必要的公共服务培训。李建主要从非正规就业的不利方 面出发，深入分析了非正规就业造成的负面影响。中国灵活就业基本问题研究 一文则主要阐述了灵活就业在中国的发展演变情况、现状、界定标准、分类体系、 行业分布、人群分布、影响范围等。 4 非正规就业预测 蔡畴和都阳1 6 认为我国城市出现的非正规就业是市场经济发展的必然结果， 是市场化程度高的表现，是劳动力市场进一步发展的必由之路。虽然，非j 下规就 业在劳动力市场规范上存在缺陷，但是非正规就业能提供大量的工作机会，对缓 n 丁金宏等：“中国对非正规就业的移植和发展”，中国人口科学2 0 0 1 年第6 期。 1 2 冷熙亮：“国外非正规就业动态及其理论发展”，南京社会科学2 0 0 1 年第5 期。 1 3 宋秀坤等：“非正规经济和上海非正规就业初探”，城市问题2 0 0 1 年第2 期。 1 4 胡鞍钢等：“就业模式转变从正规化到非正规化”，管理世界2 0 0 1 年第2 期。 b 金一虹：“女性非正规就业：现状与对策”，河海大学学报2 0 0 6 年第8 期。 1 6 蔡防，都阳：“我们需要什么样的劳动力市场机制”，吉林人学社会科学学报2 0 0 5 年第9 期。 5 华东师范大学m p a 学位论文 i ：海市非萨规就业现状研究以普陀区为例 解高校毕业生就业压力、解决城市失业人群就业问题、提供农村剩余劳动力就业 机会具有积极贡献。他们强调非正规就业有助于完善目前我国尚未成熟的劳动力 市场，解决失业和下岗难题。冷熙亮和丁金宏1 7 以上海为例分析了中国城市非正 规就业的特征，对城市非j 下规就业趋势进行了预测。 综上所述，非正规就业的研究领域一直呈现多学科、多视角并存的局面，非 正规就业也在不断变化和发展。但非正规就业确实是一个意义深远的研究领域， 这个领域中发生的很多不同于传统的就业现象，很可能预示着就业问题在经济全 球化背景下的未来走向。国内学术界虽然对非正规就业研究的角度不同，但都肯 定了非正规就业缓解就业压力的积极作用。虽然已取得一些研究成果，但由于缺 乏详实的基础统计数据，目前的研究大多集中在对非正规就业的概念、性质、作 用的阐述上，缺乏建立在广泛统计数据基础上的实证研究。特别是对上海市非正 规就业存在的问题研究分析不够深入，难以从根本上解决非正规就业不正规不规 范的问题。本文尝试以上海市普陀区非正规就业的实际数据资料为基础，对上海 市非正规就业的发展状况和现实情况进行实证研究分析，找出上海市在实践非正 规就业过程中的不足之处，并提出合理的解决方法，以期能促进上海市非正规就 业更好发展，对今后我国非j 下规就业的发展提供参考依据。 第四节非正规就业的概念及界定 一、国际上对非正规部门的界定 国际劳工组织把以创造就业岗位和获得劳动报酬为目标，从事商品生产和服 务的小规模单位称为非正规部门。非正规部门主要是由城市中自谋职业者和独立 工人组成，大多数出现在发展中国家。在非正规部门中，劳动力和资本是一体的， 基本没有分工，生产规模很小，现代化程度低。非正规部门不构成法人实体，一 般在只有很少甚至没有资金的前提下运作，没有独立的经济账户，不能为从业人 员提供稳定的生活保障，就业高度不稳定。非j 下规部门没有在国家法律允许范围 下进行注册，也没有雇佣员工的登记，因此，大多数非正规部门在官方统计中没 有记录。非正规部门甚至没有得到政府的认可，不得不在法律体制之外运营，很 少甚至没有取得贷款、接受免费培训和享受公共服务的机会，严重缺乏劳动环境、 劳动条件、劳动报酬等社会保护。 二、国际劳工组织对非正规就业的解释和界定 1 7 丁金宏、冷熙亮：“城市非正规就业发展及其问题：以上海为例的探讨”，社会2 0 0 0 年第 1 l 期。 6 华东师范大学m p a 学位论文卜海市非正规就业现状研究以普陀区为例 非j 下规就业一词源于国际劳工组织。2 0 世纪6 0 年代后期，国际劳工组织为 帮助发展中国家扩大就业岗位，提高收入水平，减少城市贫困，陆续派出考察团， 专门研究发展中国家的就业问题，帮助他们制定国家地区的就业发展规划。考察 团发现，发展中国家城市中很多失业人员为了生存需要，从事一些未经政府认可 的经济活动。这类经济活动既不受政府的管理，也得不到政府的支持和保护。1 9 7 2 年，国际劳动组织世界就业计划考察团完成了题为“就业、收入与平等：肯尼亚 增加生产性就业的战略”的研究报告，首次把这类经济活动命名为非正规经济活 动。非正规经济具有经营规模小、技术含量低、资源依赖高、市场进入易、规范 程度低等特点。国际劳工组织认为，非正规就业指的是从事非j 下规经济活动并获 得报酬的行为。 三、我国对非正规就业概念的界定 我国非正规就业出现于2 0 世纪8 0 年代初期。当时，我国向市场经济的转型 刚刚开始，国民生产尚处于恢复期，经济发展全面复苏尚需时日，正规部门无力 提供足够的就业岗位，吸纳每年新增的城乡劳动力。为了避免这一矛盾进一步恶 化，影响我国社会稳定大局，政府对失业人员从事非正规经济活动，进入非正规 就业领域，采取了既不支持也不反对的中立态度。随着我国市场化进程的不断推 进，非正规就业逐步渗入到了经济发展的各行各业。特别是进入9 0 年代中期， 我国正规部门吸纳就业能力大幅下滑、农村剩余劳动力激增、工作岗位供求矛盾 进一步恶化，政府开始正视非正规就业的存在，研究通过发展非正规就业缓解我 国目前的就业困境。 1 9 9 6 年，上海市下发关于鼓励下岗人员从事非正规劳动组织就业的若干 试行意见，根据上海市的自身情况和非正规就业发展的现实需要，首次对非正 规就业作了定义，“非正规就业是指下岗人员个人或组织起来，通过参与社区的 便民利民服务、市容环境建设中的公益性劳动、为企事业单位提供各种临时性、 突击性的劳务及以家庭手工业、工艺作坊等形式进行生产自救，无法建立或暂时 无条件建立稳定劳动关系的一种就业形式。非j 下规就业的劳动组织是指组织企业 下岗人员开展非正规就业活动，帮助其获得一定的收入和基本社会保障的社会劳 动组织1 8 。2 0 0 3 年上海对非正规就业劳动组织的定义进行了补充，扩大了吸纳 的对象，定义为“非f 规就业的劳动组织指组织失业人员、协保人员、农村富余 劳动力，通过开发社区服务业、家庭工业和工艺作坊等小型制作业、为单位提供 社会化服务等进行生产自救，以获得基本的收入和社会保障的一种社会劳动组织 1 9 1 8 关于实施再就业工程试点t 作的若干政策( 沪府办发【1 9 9 6 】6 6 号) 1 9 关于规范非正规就业劳动组织管理的若干意见( 沪劳保就发【2 0 0 3 】3 4 号) 7 仁东师范人学m p a 学位论义 【：海市非正规就业现状研究以普陀区为例 目前，上海市非j 下规就业劳动组织的主要形式有两种：一种是下岗失业人员 寻找合适经营服务项目，自愿组合、自筹资金、自主经营、自负盈亏的营利组织， 称为自主型非j 下规就业劳动组织；另一种是以提供社区服务、安置劳动力为主要 目的，以“政府购买服务”为获取资金的主要来源，政府部门扶持建立的服务社 区的公益性劳动组织，称为公益型非正规就业劳动组织，是非营利性的就业组织。 由于自主型非正规就业劳动组织具有更为丰富多彩的表现形式，更符合市场经济 的要求，与国际上通行的非j 下规就业具有更大的相似性和可比性。因此，本文所 要研究的非正规就业是指上海市自主型非正规就业劳动组织中的就业，其业主和 从业人员以下岗协保人员、失业人员和农村剩余劳动力为主。 第五节国外非正规就业的发展状况 一、发展中国家的非正规就业发展状况 一开始，多数国家认为非正规就业只不过是一种暂时的过渡性现象，它将随 着经济发展而逐渐消失。但现实情况却正好相反，非正规就业并没有呈现任何衰 落的趋势，还出现了迅猛发展的势头。几十年来，非正规就业为发展中国家提供 了大量的工作岗位，缓解了正规部门吸纳就业能力不足的问题，减少了城市贫困， 维护了社会和谐稳定。肯尼亚非正规部门就业人口占城市就业总人口的比重从 1 9 7 2 年不到1 0 上升到1 9 9 7 年的6 3 4 ，翻了6 倍多。根据估算，2 0 世纪9 0 年代整个非洲9 0 以上的新工作是由非正规部门创造的。在西非的贝宁，非正 规就业在城市非农业就业人口中的比重达到9 2 8 。亚洲和南美洲也有类似情 形，这一时期亚洲发展中国家非正规部门就业人口占城市就业总人口的比重大约 在5 0 7 0 之间。在东南亚和南亚各地，非正规部门在城市就业中的比例 呈现连年上升之势，印度官方最新估测达到9 1 7 。部分拉美国家这一时期新 增就业岗位绝大多数源自非正规经济的发展，非正规部门劳动力占全体非农劳动 人口比例大体上都超过了一半，根据1 9 9 6 年数据，阿根廷5 3 6 ，巴西5 9 3 ，哥伦比亚5 7 2 ，墨西哥6 0 2 ，秘鲁5 7 9 ，玻利维亚6 3 1 ，巴拉圭 6 7 9 ，等等。2 0 目前，拉美国家从事非正规就业的人口数达到了3 5 0 0 万。2 1 非 正规就业人口占全部就业人口的百分比，非洲达5 7 2 ，亚太地区占3 2 8 。2 2 二、发达国家的非正规就业发展状况 美国的非正规就业指的是正规就业以外的所有其他就业方式，一般被称为 2 0 冷熙亮：“国外非正规就业动态及其理论发展”，南京社会科学2 0 0 1 年第5 期。 2 1 谢文泽：“拉美的非正规经济”，拉丁美洲研究2 0 0 1 年第5 期。 2 2 朱常柏：“缺失与构建：正视非正规就业者的社会保障”，生产力研究2 0 0 8 年第1 0 期。 华东师范大学m p a 学位论文上海市非正规就业现状研究以普陀区为例 “非传统就业”或“灵活就业”，主要分为两大类。一类是各种暂时在单位工作， 使用期限不超过一年的临时性、季节性用工，通常称为“临时工 。临时工的就 业期限较短，一般就几周或几个月，只在企业临时性、季节性岗位上工作，一旦 任务完成，立即解雇。虽然也有延续的可能，但要雇主和员工双方达成一致。临 时工的特点是，劳动合同期限较短，工作时间较少，一般平均每周1 5 小时，最 多不超过3 0 小时。另一类是劳务公司根据用人单位的需求将符合条件的员工调 配到用人单位工作，通常称为“派遣制员工”，如独立合同员工、待命就业员工、 临时派遣机构员工以及合同公司员工等。用人单位不需要设立专门人员、机构对 派遣制员工进行具体繁琐的管理，相关的事务性工作由劳务公司负责完成。这两 种非正规就业与正规就业相比，主要区别在于前者的雇佣期限与正规就业不同， 后者的雇佣关系与正规就业不同。 在美国就业人口中，非正规就业劳动者数量已占相当比重。美国劳工部2 0 0 1 年2 月份的统计数据表明，美国有临时工5 4 0 万，派遣制员工约1 2 0 0 万，总计 1 7 4 0 万人，占就业总人口( 1 3 4 5 亿) 约1 3 。在5 4 0 万临时工中，年龄2 4 岁以 下青年人占3 1 ，妇女占5 0 ，黑人和拉美人等少数民族占3 0 ，均明显高于 他们在正规就业中所占的比例。 在非正规就业发展过程中，美国政府和民间组织高度重视，相互协调，相互 支持，妥善解决了发展过程中遇到的各种矛盾和问题，发挥了积极的作用。美国 政府针对非正规就业现实情况，制定了非正规就业援助计划，提供了充足的资金， 并开展有针对性的就业服务，为非正规就业的发展打下了坚实的基础。民间组织 则是公共就业服务机构的重要补充，根据政府需要，大力开展就业推荐活动，为 广大民众提供就业岗位。部分行业工会在做好自身工作的同时，还加强了对非正 规就业从业人员的吸纳与保护。 随着社会的进步，服务行业开始迅速发展，造成劳动力供给严重不足，要求 妇女必须走出家庭增加劳动人口数量，出现了大量的服务性非正规就业。特别是 2 0 世纪7 0 年代以后，整个欧洲地区的非正规就业都得到迅速增长。近些年，欧 洲的失业率居高不下，非正规就业以鼓励分享工作时间的方式避免了大规模失业 的出现，缓解了欧洲就业状况进一步恶化。 非正规就业的发展水平在欧洲各国之间是不同的。非正规就业水平较高的有 荷兰、丹麦和英国；非j 下规就业水平居中的有德国、法国和比利时；而非正规就 业水平相对较低的有爱尔兰、意大利、卢森堡、希腊、西班牙和葡萄牙。荷兰 1 9 9 7 年非正规就业从业人员数量占全体劳动者总数的5 0 4 ，比1 9 8 5 年高出 2 8 ，其失业率也由1 9 9 4 年的7 5 降到2 0 0 0 年的2 7 ，荷兰妇女大多数在在 非正规部门就业，占就业妇女总数的9 0 7 。总体来看，非正规就业在欧洲呈 9 华东师范大学m p a 学位论文 i ：海市1 # 正规就业现状研究以普陀区为例 快速上升势头，1 0 年间西班牙临时就业增长了约2 0 ，其国内4 名青年中有3 人从事临时工作。为推动非正规就业的发展，欧盟自1 9 9 3 年起建立了协同工作 的机制，加强对欧洲各国非正规就业情况的调研，设计并完成了多个推进非j 下规 就业发展的可行计划。英国政府2 0 0 0 年的一项报告提出，在制定政策或立法时， 应认真考虑保护家庭工人等非正规就业人群的原则和措施。西班牙在1 9 9 5 年取 消了对临时性工作的禁止令，对临时工的地位进行了重要更正；1 9 9 8 年通过了 关于促进稳定的非全日制就业的协议，强调要在平等对话的基础下，给予非全日 制就业形式相应的法律地位。此外，欧洲各国还通过鼓励雇主采用非正规就业方 式、为劳动者从事非正规就业提供便利、加强社会对非正规就业的保护等方式来 促进非正规就业的有序发展。2 3 2 3 姚宇：“国外非正规研究综述”，经济研究2 0 0 8 年第1 期。 1 0 上海市非讵规就业现状研究以普陀区为例 规就业实施状况 第一节上海市非正规就业的形成原因 上海是我国最早引入非正规就业概念，并以政府主导形式推动非j 下规就业发 展的城市。在解决城市就业供求矛盾过程中，从上海市的实际情况出发，采取政 府政策扶持、社会力量帮助的方式，鼓励下岗失业人员从事各种形式的非正规就 业，实现再就业，减少城市贫困。 一、非正规就业是激烈市场竞争的必然结果 自从我国加入w t 0 ，原有国内的、局部的、单一的竞争模式被完全打破，竞 争焦点发生变化，转向新的国际化、全方位竞争。上海作为国际大都市，正在努 力扩大范围参与国际竞争与合作，中国的市场竞争将真正和世界市场竞争接轨。 竞争不仅加快了各国经济结构调整的步伐，而且对上海企业的管理模式也产生了 深远影响。过去单个企业之间的竞争，变成了一个跨国集团与另一个跨国集团之 间的竞争，上海企业面对更为严峻的生存发展压力。降低企业运行成本，提高企 业运行效率成为了增强企业竞争力的核心所在。 众所周知，人力成本是企业的运行成本中很重要的一部分。为降低人力成本 在企业运行成本中的比重，企业一方面想努力保持技术力量稳定，另一方面却希 望尽可能地减少为所付出的人力资源成本。为实现这一双重目的，企业在非技术 工人中雇佣了大量的非正规就业劳动者，减少企业人力成本投资，造成非正规就 业劳动者的需求不断增大。同时，在经济全球化背景下，资本在国家之间自由流 动，发展中国家由于存在大量的劳动者和低廉的劳动力价格吸引了大量的外国资 本。许多跨国公司为了降低用工成本，不仅提高了企业内部非正规就业工作岗位 的比例，而且通过合同分包的方式使用了大量的家庭工人，增加了对非正规就业 的需求。 二、非正规就业是经济结构调整的客