（公共管理专业论文）上海社区事务中心政务流程再造研究以真如镇社区事务中心为例.pdf

2 01 0 p r o f e s s i o n a lm a s t e r sd e g r e et h e s i s u n i v e r s i t yc o d e ：1 0 2 6 9g r a d u a t ec o d e ：6 2 0 7 0 1 1 6 0 6 8 ea s tchin anor ma iuni v e r s i t y s t u d yo nt h eg o v e r n m e n tp r o c e s sr e e n g i n e e r i n go f s h a n g h a ic o m m u n i 够a f f a i r sc e n t e r z h e n r u7 r o w nc o m m u n i 够a f f a i r sc e n t e ra ss a m p l e s c h o o l ：s c h o o lo fp u b i i ca d m i n i s t r a t i o n m a j o r ： m a s t e ro fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n d i r e c t i o n ：m a s t e ro fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t u t o r ： ! = q ! 垒曼苎q i 垒塾g 至坠丛g 宝坠 g r a d u a t e ：l u oj u n c o m p l e t e ds e p t e m b e r2 0 l0 华东师范大学学位论文原创性声明 郑重声明：本人呈交的学位论文上海社区事务中心政务流程再造研究 以真如镇社区事务中心为例，是在华东师范大学攻读硕生侑士( 请勾选) 学位期 间，在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除文中已经注明引用的 内容外，本论文不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做 出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名：丝日飘：年| | f j ll 毛日 华东师范大学学位论文著作权使用声明 上海社区事务中心政务流程再造研究以真如镇社区事务中心为例系 本人在华东师范大学攻读学位期间在导师指导下完成的碗彭博士( 请勾选) 学位 论文，本论文的研究成果归华东师范大学所有。本人同意华东师范大学根据相关 规定保留和使用此学位论文，并向主管部门和相关机构如国家图书馆、中信所和 “知网”送交学位论文的印刷版和电子版；允许学位论文进入华东师范大学图书 馆及数据库被查阅、借阅；同意学校将学位论文加入全国博士、硕士学位论文共 建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和摘要汇编出版，采用影印、缩印或 者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于( 请勾选) ( ) 1 经华东师范大学相关部门审查核定的“内部 或“涉密”学位论文， 于年月 日解密，解密后适用上述授权。 ， ) 2 不保密，适用上述授权。 导师签名 本人签名 呻 d 年fi 目t 弋b 星叠硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 桑玉成教授复旦大学主席 吴志华教授华东师范大学 石云教授华东师范大学 文军教授华东师范大学 郝宇青副教授华东师范大学 论文摘要 2 1 世纪的中国政府正在向着服务型政府迈进，中央和地方政府十分重视社 区事务中心建设，视之为建设服务型政府的重要抓手。我们在城市社区事务中心 建设上虽作了不少努力，但其服务效率、服务质量并不理想，基于此，本文以上 海真如镇社区事务中心为个案进行研究，得出目前社区事务中心服务效率与质量 不高的主要原因在于流程不够科学合理的结论，并设计出了社区事务中心流程再 造的具体方案。 本文是应用企业流程再造理论在政府管理中的一次有益探索，不仅丰富了公 共管理理论，并且对完善上海社区事务中心的实际工作有着重要的应用价值，也 对我国所有社区事务中心及类似的政府部门存在参考价值。 全文共分五大部分： 第一章主要明确本文研究的背景、目标、内容和意义，并对相关概念进行界 定，介绍了研究方法和框架。 第二章介绍了真如镇社区事务中心的服务流程，结合中心内的失业保险典型 案例进行说明。 第三章总结归纳出当前真如镇社区事务中心流程问题的显著特征和具体表 现，较详细分析当前社区服务中心存在的问题，从而通过从思想观念、历史遗留 因素、行政管理体制和电子政务建设等方面的系统论述揭示目前工作运作不力的 根本原因。 第四章提出真如镇社区事务中心政务流程再造的总体目标为提升服务质量， 优化工作流程；降低运作成本，提高工作效率；加强信息化应用，完善电子政务 建设。 第五章通过对前面章节的分析结果进行总结归纳，应用现有的网络、软、硬 件和结合政务流程再造基本原理，设计了真如镇社区事务中心政务流程再造方 案，并对比再造前后的流程变化，进行了效果分析。 关键词：社区事务中心，电子政务，流程再造 a b s t r a c t g o v e r n m e n t si nc h i n aa r es t r i d i n gt o w a r dp u b li cs e r v i c em o d ei n2 l “ c e n t u r y t h em u n i c i p a lc o m m i t t e ea n dg o v e r n m e n tw i l l1 i s ta d v a n c e m e n to f c e n t r a lc o n s t r u c t i o no f c o m m u n i t y s e r v i c e sa sc o n c r e t e p r o j e c t c o n t i n u o u se f f o r t sw e r em a d et oi m p r o v et h em e t h o d sf o rp u b li cs e r v i c e s ， w h i c ha d v e r s e l yd i dn o t g e t m u c hp o s i t i v ef e e d b a c k a g a i n s ts u c h b a c k g r o u n d ， t h i st h e s i sc o n c l u d e dt h a ti n e f f e c t i v e n e s so fc o m m u n i t y s e r v i c em a i n l yr e s u l t sf r o mi n a d e q u a t es c i e n t i f i ca r r a n g e m e n t a n di t a l s o e l a b o r a t e dh o wc o m m u n i t ys e r v i c ec e n t e ra d a p t e di t s e l ft ot h e e v e r c h a n g i n gr e q u i r e m e n ta n dc a r r i e do ng p rm a n a g e m e n ti n n o v a t i o n b e n e f i c i a r ye x p l o r eo fg p rm a n a g e m e n tn o to n l ye n a b l e st h et h e o r yo f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt ob e c o m er i c h ，b u ta l s op r a c t i c e si n t or e g u l a rw o r k o fs h a n g h a ic o m m u n i t ys e r v i c ec e n t r e b e s i d e s ，r e f e r e n c ev a l u eh a sa l s o b e e np r o v i d e dt os i m il a rr e l a t e dd e p a r t m e n t s t h ew h o l et h e s i sh a sb e e nd i v i d e di n t o f i v em a j o rp a r t s f i r s t l y ， s p e c i f yr e s e a r c hb a c k g r o u n d ，o b j e c t i v e sa n dc o n t e n t d e f i n i t er e l a t e d c o n c e p ta n d i n t r o d u c er e s e a r c h m e t h o d s a n df r a m e w o r k s e c o n d ，m a i n l y i n t r o d u c ep r e s e n ts i t u a t i o na n dd e f i c i e n c yo f z h e n r ut o w n sf l o w c o m b i n i n gw i t ht y p i c a lu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e t h i r d ， v i aa n a l y z i n gt h e c u r r e n ts i t u a t i o no fz h e n r ut o w na n de x i s t e di s s u e si nc o m m u n i t ys e r v i c e c e n t r e ，w ec a nu n v e i lt h er o o tc a u s eo fw o r ki n e f f i c i e n c yi na l ld i r e c t i o n s 1 i k ec o n c e p t s ，1 e f t o v e rp r o b l e m s ， a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t s y s t e mo r e b u s i n e s se t c f o u r t h ，p u tf o r w a r do v e r a l lo b j e c t i v e so fz h e n r ut o w n sg p rf l o w ，w h i c ha r el e v e l i n gu ps e r v i c eq u a l i t y ， o p t i m i z i n gw o r k i n g p r o c e s s ，r e d u c i n gc o s to no p e r a t i o n s ， i n c r e a s i n gw o r k i n ge f f i c i e n c y ， s t r e n g t h e n in g in f o r m a tio n a p p lic a tio n a n d p e r f e c t in g g o v e r n m e n t e b u s i n e s sc o n s t r u c t i o n f i n a l l y ， g p rf l o wi nz h e n r u t o w nh a sb e e n d e s i g n e dt o g e t h e rw i t hn o w a d a y sn e t w o r k ， s o f t w a r e ， h a r d w a r ea n d b a s i c t h e o r yo fg o v e r n m e n ta f f a i r sr e e n g i n e e r i n g a n d r e s u l t sa n a l y s i sa r e c o n d u c t i n gb yu sc o m p a r i n gt ot h a to fb e f o r e k e yw o r d ： c o m m u n i t ya f f a i r sc e n t e r ，e g o v e r n m e n t ，p r o c e s s r e e n 9 1 n e e r l n g 目录 第一章绪论1 第一节研究背景和意义1 第二节研究综述3 第三节基本概念及理论支撑5 第四节研究方法与框架7 第二章真如镇社区事务中心的服务流程9 第一节真如镇简介9 第二节真如镇社区事务中心的工作内容1 0 第三节真如镇社区事务中心的工作流程1 1 第三章真如镇社区事务中心流程问题及原因分析1 4 第一节真如镇社区事务中心流程的主要问题1 4 第二节真如镇社区事务中心流程问题的原因分析2 0 第四章真如镇社区事务中心政务流程再造的总体目标2 6 第一节提升服务质量，优化工作流程2 6 第二节降低运作成本，提高工作效率2 9 第三节加强信息化应用，完善电子政务建设3 0 第五章真如镇社区事务中心政务流程再造的具体方案3 1 第一节流程服务内容再造3 1 第二节信息系统再造4 2 第三节政务流程再造后的效果分析4 8 1 2 5 5 5 5 h r h 一献一语文一束考记结参后 一、研究背景 第一章绪论 第一节研究背景及意义 随着公共需求的增加，我国政府的职能从偏重经济管理型政府向偏向服务型 政府转变，越来越重视服务型政府的建设。如在国务院关于加强和改进社区服 务工作的意见第十一章中写到“不断改进政府公共服务方式。整合政府各部门 在城市基层的办事机构，积极推进一站式服务，提高为社区及其居民提供公共服 务的水平”。 上海市关于加强社区公共服务设施规划和管理的意见要求各社区要重点 建设社区事务中心，要方便市民办理各类与政府相关的日常事务，逐步强化社区 的自我管理和自我服务能力。正是在这样的背景下，市政府要求新的社区事务中 心将市、区政府有关职能部门依法在街镇设立的各类受理事项和出证事项由原来 部门分门受理，归并到社区事务中心一门受理，随后逐渐形成通过电子政务平台、 现场服务平台和电话咨询平台，为居民提供前台综合受理、后台网络联通协办的 充分反映便捷度、透明度和亲和度的社区事务受理服务。党的十七大报告在有关 服务型政府建设部分明确提出要“推行电子政务，强化社会管理和公共服务 ，进 一步强调了电子政务在政府改革进程中的重要作用，这标志着我国电子政务建设 已经进入与政府改革同步并进的新阶段。 自0 3 年上海市政府正式提出“一门式”这个概念，目前全市社区事务中心已 经全部完成改、扩、新建等工作，全部设立了“一门式”社区事务中心。但“一 口式 受理方式等新的一些尝试虽试行多年，但进展相当缓慢，至今并未形成大 家公认为学习样板的科学工作模式。 一直以来，居民对社区事务工作的评价是“门难进，事难办 ，现在“门难进 问题已然解决，但“事难办 的问题依旧如故，而组织内部的工作效率低下、资 源浪费严重、服务质量低下，作为真如镇社区事务中心的工作人员，笔者一直深 受这些问题的困扰，而矛盾的焦点就在工作流程上。 本文主要研究的是上海市社区事务领域的政务流程再造问题，从如何应用信 息技术，以提高社区事务中心工作效率，方便服务对象为切入口，系统分析了当 前社区事务中心的工作流程特点及其表现，由此总结出其形成原因，结合国内外 相关的先进经验，提出社区事务中心政务流程再造的具体措施和办法。 二、研究目标 笔者工作的真如镇社区事务中心为适应上级机关的新要求，完成新转变，已 搬迁至新址，把原来分散的社区事务受理点整合在一起，联合办公。同时普陀区 政府、真如镇政府也先后在0 8 年、0 9 年相继出台了普陀区镇级机构改革方案、 上海市普陀区真如镇机构改革方案，使真如镇社区事务中心从体制上进行了整 合和改革，但仅仅是硬件上的整合是不够的，“一门式”硬件建设之后的软件建设 仍然存在许多问题，迟迟没有突破。我有幸被领导任命为真如镇社区事务中心的 网络信息负责人，在网络信息工作中，发现信息技术的应用，必须结合流程的再 造，否则只会是暴殄天物。 本文的研究目的是剖析目前流程复杂、运行不力、责任不清的形成过程和根 本原因，然后针对性地用电子政务的视角对中心进行政务流程再造，提升服务质 量，优化工作流程；降低运作成本，提高工作效率；加强信息化应用，完善电子 政务建设，只有这样才能彻底改变过去的种种陋习，才能让我们去满足服务对象 不断升级的需求。期望通过本文的研究，能对上海市社区事务中心服务能力的提 高和工作效率的提升提供理论依据和现实应用价值。 三、研究意义 本文通过对真如镇社区事务中心内具体工作流程进行深入的剖析，结合组织 行为学、现代经济学、电子政务流程再造、行政管理学等相关理论，力图揭示上 海社区事务中心工作流程障碍的本质原因，以推动相关改革工作的深入开展。 企业流程再造理论早在上世纪9 0 年代于西方各国兴起，用以重塑旧有流程，从而 提高效率、降低成本，随后即在公共领域开始了探索和尝试，而我国在公共管理 领域的流程再造研究相对较少，本文是把流程再造理论用于我国政府部门的有益 探索和尝试，丰富了公共管理理论。 2 本文提出了影响社区事务中心服务效率和质量的主要症结在于流程，并设计 了其政务流程再造的具体方案。基于上海社区事务受理服务中心彷徨的转型期， 又是对传统“归口受理 社区事务工作模式的改革与对新模式开展探索尝试的关 键阶段，本文具有一定的引领作用，对完善上海社区事务中心的实际工作有着重 要的应用价值，也对我国所有社区事务中心及类似的政府部门存在参考价值。 第二节研究综述 流程再造概念的创始者哈默和钱皮在再造企业工商管理革命宣言中 提出，最早用于工业管理中：“b p r 是对企业的业务流程作根本性的思考和彻底重 建，其目的是在成本、质量、服务和速度等方面取得显著的改善，使得企业能最 大限度地适应以顾客、竞争、变化为特征的现代企业经营环境。 许志跃在浅谈政务流程再造中指出“再造政府政务流程的指导思想：一 是要以公众为出发点；二是要以流程为中心；三是要注重节约成本和提高效率。” “政务流程再造的原则：一是政府的管理、决策与事务性工作分开；二是清理、 整合相关流程；三是简化中间管理层；四是按自然顺序排列流程步骤；五是源头 一次捕获信息，实现信息共享。 颜雅英在电子政府是抑制官僚主义之良策中指出“西方学者一般都认为， 电子政务实质上就是将工业化模型的大政府转变为新型的管理体系，以适应虚拟 的、全球性的、以知识为基础的网络经济。而在我国，一般认为电子政务通过政 府网络及信息系统开发运用、政府信息流通共享与整合应用、政府组织的重组和 流程的再造，能够增强政务的透明度，加强公共行为的公众监督，提高公共决策 和行政作业的有效性和效率，并且能够有效地抑制官僚主义。 崔旭在美国地方政府在电子政务建设中的困境与出路指出：“由上一级政 府投资拨款的电子政务研发，其优点是资金稳定，数量大，缺陷是容易造成条块 分割、技术壁垒。上下级政府之间由于有同一信息共享应用系统，具有稳定的上 下级信息传输渠道，联系较为紧密，而地方政府之间因为缺少技术合作而联系疏 松，形成了所谓的“信息孤岛 ，即条块分割，各自为政。更为严重的是，有时地 方政府之间人为地设置信息技术壁垒，系统无法兼容，使得部门之间获得信息困 难，不能实现信息资源共享。 “应加强组织机构的发展跟上信息技术的发展步伐。 提倡地方政府之间的合作与交流，开展州与州之间以及州政府对下属地方政府之 间的信息技术兼容与技术整合工作，实现最大限度的信息资源共享。 3 李靖华在政府电子服务流程再造研究综述中指出“电子服务是电子政府 公众服务的简称，指政府使用基于网络的交互模式为公众提供服务。电子服务是 电子政府的核心。电子服务流程再造是指一国政府根据公民对电子的实际需要和 信息技术的应用要求，结合公共服务领域的实际特点，按照总体服务流程优化的 原则，以达到更高层次的顾客满意度、更大的服务灵活性和更具个性化和人性化 的服务效果，并同时使政府公众服务的能力在速度、效率和准确性等方面获得实 质性的提升。 邱中惠在电子政务建设与政务流程再造中指出“电子政务流程再造不以 某个专业只能部门为中心，注重整体流程优化的系统性。一个流程是一系列相关 职能部门配合完成的，目的是为公众创造有益的服务。对流程运行不利的障碍将 被铲除，破碎的流程将得到整合，部门分割将被削弱，冗余的部门及重叠的流程 和活动将得以消除或合并。 “电子政务流程优化与再造则要求政府的组织结构扁 平化，使最高层与最低层之间可实现直接沟通，免去不必要的中间环节，使信息 传递更可靠、更快讯，同时降低了传递成本。” 咸辉在电子政务与政府业务流程再造中指出“电子政务是政府业务流程 再造的技术保障。电子政务环境下的政府工作以人与计算机的结合为基本工作平 台，以现代信息技术来代替人力，建立标准化、简单化的工作流程。”“一般不宜 同时对政府所有的业务流程进行再造，而应从政府所面临的危机、问题出发，考 虑政府的承受能力和可承担的风险，优先选择简单、易于获得成功的业务流程。 否则，政府业务流程再造将趋于失败。 蔡立辉在电子政务：信息时代的政府再造中指出“”目前我国电子政务 建设的主要任务是建设和整合统一的电子政务网络平台、建设和完善重点的政府 部门业务系统、规划和开发重要政务的信息资源、积极推进公共服务、基本建设 电子政务网络与信息安全保障体系、完善电子政务标准化体系、加强公务员培训 和考核、加快电子政务法制建设。” 综上所述，目前国内外对电子政务流程再造方面的研究较为广泛，但总体分 析存在以下两个特点，一是系统研究多，针对社区事务中心等基层政府部门的研 究较少；二是理论研究多，实证分析较少。如何构建一种有效的流程模式，解决 笔者的实践问题，这是本文需要研究的内容，本文通过国内外政府部门的工作流 程与电子政务建设与自身单位的工作实际比较研究，结合政务流程再造的基本理 论和方法，构建出现阶段适应我单位运行的工作流程，具有较强的针对性和操作 性。 4 一、基本概念 第三节基本概念及理论支撑 1 电子政务 电子政务是用信息技术来改进政府工作效率，创造价值和建立新的政府、企 业和公民之间的关系。电子政务的内涵被界定为，运用信息和通信技术，打破行 政部门的组织界限，改进行政组织，重组公共管理，实现政府办公自动化，政务 流程信息化，为公众和企业提供广泛高效和个性化服务的过程。圆 西方学者一般都认为，电子政务实质上就是将工业化模型的大政府转变为新 型的管理体系，以适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的网络经济。在我国， 一般认为电子政务通过政府网络及信息系统开发运用、政府信息流通共享与整合 应用、政府组织的重组和流程再造，能够增强政务的透明度，加强公共行为的公 众监督，提高公共决策和行政作业的有效和效率，并且能够有效抑制官僚主义。 2 政务流程 政务流程是政府和其他公共管理机构提供公共服务或进行公共管理所发生的 结构化的连续事件链。固政务流程是“输入转化输出反馈 的不断 循环的过程。政务流程可以划分为三类：第一，面向公众的流程。第二，支持流 程。第三，管理流程。 3 政务流程再造 “流程再造 一词是由美国管理大师汉默和钱皮提出来的，最早用于工业管 理中。流程再造是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组 织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任 机制、权利结构以及组织文化来完成转型过程。 蓝志勇：行政官僚与现代社会，中山大学出版社2 0 0 3 年版。 回肖杜斌：“浅谈电子政务建设与服务型政府”，沈研i 干部学刊，2 0 0 4 年第6 期。 回颜雅英：“电子政府是抑制官僚主义之良策”，天水行政学院学报，2 0 0 7 年第2 期。 印汪玉凯、张勇进：“业务流程再造理论在政府管理中的应用浅析政务流程再造”，电子 政务，2 0 0 7 年第8 期。 回邱中慧：“电子政务建设与政务流稃再造”，理论探讨，2 0 0 9 年第4 期。 戴维奥斯本、彼得普拉斯特里克：摈弃官僚制政府再造的五项战略，中国人民 出版社2 0 0 2 版。 5 “政府再造”或“重塑政府”是由美国的戴维奥斯本和特勒盖布特二位学 者借用公共部门改革的成功经验，建构的“具有企业精神的政府”那种一种改革 模式。政务流程再造( g o v e r n m e n tp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ，g p r ) 指运用 现代公共行政学理论和信息技术手段，对政府部门的业务流程作根本性的思 考和彻底重建，其目的是在办事效率、行政效能、行政成本、行政能力和公 共服务等方面取得显著的进步，使得政府部门能最大限度地适应行政管理体 制改革的要求。政务流程再造要把传统以政府职能为中心的行政模式转变为 以政府客户为中心的行政模式，要以新公共管理理论和新公共服务理论倡导 的价值体系为核心。 二、理论支撑 本文主要的理论支撑是流程再造理论，流程再造的思想可追溯到泰勒的科学 管理运动。泰勒通过观察工作环境、调查研究劳动流程和流程细节，清理、整合、 简化和管理劳动流程，科学设计动作步骤、单元工时、辅助工具、劳动规则、组 织结构等，为制定科学的作业流程和作业定额提供客观依据，可以看作是流程再 造思想的萌芽。 2 0 世纪9 0 年代，企业发所面临的普遍性危机，如顾客需求的多元化，企业内 部僵化的科层体制等，为流程再造理论提供了时代背景。1 9 9 3 年哈默等人针对当 时的背景提出了业务流程再造的概念，即对企业的业务流程进行根本性的再思考 和彻底性的再设计，亲破分工理论的束缚，重新设计企业的经营、管理和运营方 式。 哈默的主要理由是，亚当斯密的劳动分工理论在提高生产效率的同时，给 企业的持续发展制造了障碍。工业革命忽略流程的连贯性，将连贯的业务流程强 行分解顾一个个支离破碎的任务片段，据此设立岗位，由专业人员负责这些任务 片段。在分工理论的影响下，科层制也就成为企业的主要组织形态，人为形成硬 性的上下级关系。任务分解所导致的岗位分割以及建立在任务上的科层制组织就 成了工业社会的基石。基于劳动分工和管理分工划分任务，简单地规定岗位职责， 导致流程的复杂化和混乱，员工只专注与自身利益密切相关的岗位职责，忽略业 务流程的整体连贯性和流程结果的商业价值。 王小斌：“电子政务下的政府流程再造研究”，天水行政学院学报，2 0 0 9 年第6 期。 6 早在企业流程再造兴起之初的1 9 9 4 年，英国政府就已经进行了政务流程再造 的探索与实践。随着新公共管理的推进和电子政府的兴起，在政府管理中引入流 程再造管理理论，推行政务流程管理重组和再造，也是再造政府运动的重要选项 之一。首当其冲的是，电子政务领域开始尝试将信息技术与政务流程再造相结 合，借此破解官僚制政府的行政管理中所出现的种种困境，为依法行政和建设服 务型政府提供技术支撑，发挥技术使能的作用。 流程再造理论的内涵是运用现代公共行政学理论和信息技术手段，对政府部 门的业务流程作根本性的思考和彻底重建，其目的在于办事效率、行政效能、行 政成本、行政能力和公共服务等方面取得显著的进步。圆它的主要思想可以简单概 括为三个过程：战略上精简分散的过程，职能上纠正错位的过程，执行上消除冗 余的过程。它的基本原则是强化政府管理和决策的作用；消除、整合；简化中间 层管理，扩大授权；一次捕获信息，信息共享；流程要具有柔性。 一、研究方法 第四节研究方法及框架 文献研究法：通过学习国内外的相关书籍、论文等资料，对研究对象的本质 进行研究分析，明确电子政务与政务流程再造的定义、相互关系、基本方法等有 用知识。 个案研究法：从国内外相关组织成功和失败的个体案例中，发现问题、分析 问题，归纳和总结出具有共性的东西，提供经验和借鉴，并将研究工作与真如镇 社区事务中心这一研究对象的实际工作相结合，进行实证研究，在实践中丰富和 完善，研究出具有科学性和实用性的工作流程。 比较研究法：收集我中心与上海市各地区相关数据资料，以图表形式分析、 对比，客观、清晰地展现了相互的关系。理论结合实际，将国内外先进组织的研 究成果与研究对象的具体实际作对比，拟定适合当前形势与机制下最适合工作流 程。 汗玉凯、张勇进：“业务流程再造理论在政府管理中的应用浅析政务流程再造”，电子 政务，2 0 0 7 年第8 期。 。贾超慧：“电子政务与政府管理创新政务流程再造”，经济管理与科学决策，2 0 l o 年 第5 期。 7 二、研究框架 上海社区事务中心流程不够科学合理是工作运作不顺的直接原因，而流程不 够科学合理的根源主要在于思想观念、管理体制、历史遗留和电子政务建设不力 等原因。本文以真如镇社区服务中心流程现状、目前问题及其原因分析、流程再 应具体方案的提出为研究重点，共分为五个部分。 “绪论”，主要明确本文研究的背景、目标、内容和意义，并对相 定，介绍了研究方法和框架。 “真如镇社区事务中心流程现状的分析 ，介绍了真如镇社区事务 程，结合中心内的失业保险典型案例进行说明。 “真如镇社区事务中心流程问题及其原因分析 ，总结归纳出当前 务中心流程问题的显著特征和具体表现，较详细分析当前社区服务 题，从而通过从思想观念、历史遗留因素、行政管理体制和电子政 的系统论述揭示目前工作运作不力的根本原因。 “真如镇社区事务中心电子政务流程再造的总体目标”，提出真如 心政务流程再造的总体目标为提升服务质量，优化工作流程；降低 高工作效率；加强信息化应用，完善电子政务建设。 “真如镇社区事务中心电子政务流程再造的具体内容”，通过对前 结果进行总结归纳，应用现有的网络、软、硬件和结合政务流程再 设计了真如镇社区事务中心政务流程再造方案，并对比再造前后的 行了效果分析。 8 第二章真如镇社区事务中心的服务流程 第一节真如镇简介 真如镇历史悠久，距今已有7 0 0 多年历史，历史上与罗店、大场、南翔并列 为上海四大名镇，有“铜真如 之称。目前真如镇的总面积为6 0 9 平方公里，设 立3 6 个居委会，户籍人口约1 3 2 7 万，地处上海市普陀区中西部，交通位置优越， 内有多条上海市交通主干道，真如板块几乎与普陀区所有其他板块都有接壤，( 图 2 1 ) 是普陀区地理位置上当仁不让的核心位置。2 0 0 0 年，普陀区党政机关迁入 真如镇地域，真如镇成为全区行政中心。2 0 0 1 年，经国务院批复的上海城市总体 第二节真如镇社区事务中心的工作内容 真如镇社区事务中心( 以下简称“中心 ) 主要是由原先设立在街道层面上 的劳动保障事务所、社会救助管理所、计划生育办公室等部门联合在一起办公的 场所。中心目前主要是处理政府各部门在街镇设立的受理、办理和出证等事项， 事项总数目前在2 2 5 项，包括劳动保障部门的有关失业登记、社会保险、失业人 第三节真如镇社区事务中心的工作流程 一、真如镇社区事务中心整体流程 目前中心总的业务流程( 图2 3 ) 比较清楚，由服务对象申请开始，经过中心 处理，送交区级相关主管部门，服务对象一般只能采取现场办理的方式来办理相 关事务。中心内部流程呈现环路化，这是比较少见的，各部门内部是个环路，一 项工作要反复经过许多人的手后，再经过领导核查后，提交相关区级主观部门审 批，而整个中心同样也是一个大的环路，一项事务要反复经过好几个部门最后才 能办结，并且是一个部门办完，再由另一个部门开始办理。 币籁 图2 3 真如镇社区事务中心整体流程示意图 区级相关主管部门 一。一：l i ：一一一一 l 警 茁 ：， - 资料来源t 作者绘制。 中心内部 啼 彘 二、真如镇社区事务中心流程实例介绍 中心目前工作流程相对复杂，例如失业保险金的申领流程，其实这项工作仅 仅需要我们核实服务对象的身份和工龄情况，把资料传输给区就促中心，然后让 居民到区就促中心办理即可，但就是这么简单一项中转工作，流程却相当复杂。 中( 图2 - 4 ) ，最多需来回于2 个部门5 次之多，验证身份证件3 次， 5 次，等1 0 到1 3 个工作日才能办结。 图2 - 4 失业保险金申请流程 内部资料整理，作者绘制 失业保险金内部工作流程( 图2 5 ) 就更加复杂了，在这个过程中，最多2 个部门 需传递9 次之多，人事档案经过4 个人操作5 次，其中绝大部分是重复工作。人 事档案取回后，资源管理部门工作人员需要检查每一本档案里面的内容正确性， 然后由下一个工作人员把个人基本信息和部分劳动经历信息输入电脑，等失业保 险部门通知核对工龄时，再由资源管理工作人员手工摘抄此人的劳动经历，待失 业保险部门审核完毕，再由资源管理部门输入电脑，而且基本每一项工作流程都 是隔天统一进行的，因而造成办理时间周期长。 图2 5 失业保险金内部工作流程 资料来源。内部资料整理，作者绘制。 第三章真如镇社区事务中心流程问题及原因分析 第一节真如镇社区事务中心流程存在的主要问题 一、工作效率低下 1 所需的表格多 中心运作时需要的材料较多。据不完全统计，中心内部各类办事表格达2 2 6 3 所用时间长 中心相关工作的办理周期较长，如居民办理低保手续需1 5 个工作日，每隔3 个月，按原办理流程复审一次，同样需1 5 个工作日，前文提到的失业保险金需来 回2 个部门5 次，也要等上至少1 0 个工作日。有些事务并不是即时处理的，而是 按固定的周期处理，比如劳动手册是每周二、四去区职介敲钢印，再加上所 需材料多、重复工作多、检查工作多，造成了事务办理的周期长，而很多业务需 要其他几项业务办结后，才能办理，这样的累加效应造成了许多事务的办理周期 需要几周、甚至数月的时间。 而在新加坡政府部门服务点，公众获得的是“集成的服务 ，这一理念代表 了电子政务公共服务发展的高级境界，即公众可以通过统一的渠道和界面获得公 共服务，服务的提供是跨越部门界限的，是能够协同办公的。“集成的政府 这 一理念的提出，标志着以新加坡为代表的电子政务领先国家的电子政务建设重点 正在从前台向后台转移。通过图3 1 能更好地理解“集成的政府一所蕴含的政府 公共服务提供方式的变化。 图3 一l 政府公共服务提供方式的变化示意图 l 备自为tl t 合办公 - ，、 由圃田由 i_ l l - - j 一工工一 宙囝釉确 1 一 ( 弧b 一i 呻化 - ：j 锄l 芦 资料来源。兰科研究中心：国外电子政务研究综述，中国机构网，2 0 0 7 。 新加坡政府的“集成一体化 提供了一站式办公、一网式服务、一表式数据 等形式的服务。一站式办公将各部门原本分散的业务受理网点集中到一起，一项 事务从始至终，可以在统一的政务大厅之内完成。这样既方便了公众办事，又能 使相关部门真正成为“邻居 ，促进了部门之间的交流，可以更好地规范、简化 办事流程。一网式服务则是要将所有的部门服务网点用同一个网络连接起来，使 多网式服务变为一网式服务。 1 6 恶l 一网式服务一方面可以规范网络管理，避免资源浪费，另一方面也能够通过 统一的网络，真正促进部门之间的业务合作和信息交流。一表式数据指在政务大 厅内办理某项特定事务，从头至尾只需一张表格。在政府各部门间数据共享畅通 的前提下，对各部门的申报表格和数据进行整合，实现一表通用，从而防止大量 重复劳动，提高公众办事效率。一表式数据不仅是减少表格数量，精简办事流程， 其关键是建立一个部门之间数据共享的通畅通道。新加坡政府的成功之处在于， 他们认识到整合政府建设中关键的一点就是先流程化，再电子化，不要急于采用 信息技术来支撑政府服务，而应先把流程理顺清楚，再进行电子化工作。回 与之相比，很明显目前中心虽然也提供了一站式办公，但一网式服务和一表 。如办理城镇 会保险金、救 人员要带着申 业保险金内部 案经过4 个人 查三类人员名 ，下发各就业 交给资源管理 印泥的物资成 精力和时间： ，增加了各个 加是导致成本 2 服务对象的成本 服务对象的成本就更高了。如办理城镇最低生活保障事务，申请人除了要向 受理窗口提交5 至1 9 种纸质材料，包括身份证明、户籍等资料外，还需等搞清楚 其复杂的流程和政策规定，之后还要等1 5 个工作同才可办结，然后每隔3 个月， 按原办理流程复审一次，同样需1 5 个工作日，前文提到的失业保险金至少需要填 写5 张表格，来回2 部门5 次，等上1 0 个工作日。服务对象所需提交的材料等物 资成本；另外等候时的时间、办理时的时间；完全理解复杂的工作流程、相关政 策和服务对象来回中心现场内外的精力和时间。另外因为工作流程的复杂，有因 事务无法按时办结而产生的权益受损的风险。一言以蔽之，服务对象的成本相当 高，其中大多是可以避免的。 而美国政府的“一站式 网络服务项目的建设及其网上功能，能有效减少了 各政府部门、各地方政府对同类服务项目的重复建设，节省了工作人员的时间， 它每年可以为联邦机构节省至少5 0 0 0 万美元的开支。据墨西哥经济学家报报 道，丹麦是世界上最早在网上提供各项服务的国家之一。该国政府机构和部门约 1 5 0 0 项业务如今都已实现了电子化，每年约节省了1 亿欧元的开支，这对一个人 口只有5 0 0 万的国家来说无疑是一笔巨资。而政府信息化程度与创新度较高的新 加坡政府，经过一系列的再造之后，政务办理时间从原来的2 7 天减少到1 分钟 以内，所需3 0 个文件减少到1 个，形成办理简捷、周转迅速、成本低廉等显著优 势，据不完全统计每年为新加坡节省约1 0 亿美元。可见，进行电子政务流程再 造可大大节约成本。 三、服务质量不高 1 受理流程不科学 受理流程不科学，造成中心相关工作的办理周期较长。每项业务又需要经过 几个部门处理，增加了单位服务窗口的服务人次，加上重复工作多，同时服务对 象又要准备多项材料，每个部门窗口受理点都要排队等候，造成办理前等候时间 长、办理时所需时间长，受理后等待时间长等问题，常使服务对象多有不满，甚 至怨声载道。 资料来源：中央政府门户网站g o v c n 上海市经济和信息化委员会网站s h e i t c g o v c n 1 7 工作流程的低效和不科学，有可能使服务对象错过办理的时限，也可能使相 关服务对象的权益受到损害，同时大大增加了服务对象的成本。复杂的工作流程 时常把服务对象搞得晕头转向，而如此多的环节，加之工作人员对相互部门的政 策情况不完全清楚，更容易使服务对象和工作人员产生摩擦。 2 受理方式单一 目前中心的受理方式主要是现场受理和多口受理。现场受理指的是服务对象 只能到中心现场采取面对面地方式才能办理相关的事务；多口受理指的是一项事 务需经过多个受理窗口的办理才能办结。现场受理限制了服务对象的申请行为， 多口受理则增加了服务对象的相关成本。 而国外政府一般是多种受理方式并用，以方便服务对象，例如网络申请、电 这正是“以公众为中心 这一理念的真正体现。美国政府要求“一站式 服 务，网站能够与所有不同级别的政府部门的服务内容相链接，它通过提供更多的 详细信息和提高在网上进行操作的能力而体现一体化、电子化服务的价值。公众 只需要通过一个站点就可以获得信息和服务，而非通过很多机构的网站去寻找， 网站的设计要使得用户最多点击三次鼠标就能找到所需服务。 又如韩国是推行“开放的政府 理念较为成功的国家，通过各种方式，使用 户能够获得多个政府部门的公共服务，并且能够参与到政府的决策中，使政府的 效率和透明度提高。即通过互联网、移动电话等多种方式，通过政府门户网站、 上访中心、部门网站等渠道，通过集成处理平台，使用户能够获得多个政府部门 的公共服务，并且能够参与到政府的决策中，使政府的效率和透明度提高( 图3 3 ) 。 韩国“开放的政府 主要包括三个含义：创新服务提供，提高行政效率和透明度， 促进公众参与。 图3 3 韩国电子政务建设框架 ；。徽l 司型卜 坦2 善冒刮磊 公舭量售童- 0 氘。l 。，“j 赫獬 麟 莎上l 拜访l i 磊 一 资料来源l 联合国官方网站：h t t p ：加时u n o r g z h 与国外先进的政府部门相比，中心目前的受理方式单一，造成服务对象申请 的不便，加上本身效率低下，花费成本高，常使服务对象多有不满，甚至怨声载 道，目前中心的工作流程越来越无法满足服务对象日益增长的服务需求，也与服 务型政府的要求相去甚远。 资料来源：兰科研究中心：国外电子政务研究综述，中国机构网，2 0 0 7 。 联合国官方网站：h t t p ：霄孵u n o r g z h 1 9 第二节真如镇社区事务中心流程问题的原因分析 过度追求劳动分工理念 自从亚当斯密提出“劳动分工理论 以来，人们依据专业化分工理论，每 个人都习惯“对内”向所承担的专业化工作负责，“对上 遵照上级的批示执行， 确实极大地提高了工作效率。但无形之中，人们被局限在各自专业化的工作中、 部门中，逐渐丧失了对整个流程的认知。同时，人们往往关注的是部门利益、局 部利益，却忽视了自己身处企业之中，是整个流程的一部分，缺乏大局观、系统 观。正如彼得圣吉所指出的“自螃我们就被教导把问题加以分解，把世界拆成 片片段段来理解。这显然能够使复杂的问题容易处理，但是无形中，我们却付出 了巨大的代价全然失掉对整体的连属感，也不了解自身行动所带来的一连串 后果 圆。 传统的政府业务流程是基于专业化分工的管理模式，是以职能为中心进行设 置的。