（公共管理专业论文）上海市公共文化服务现状、问题及对策研究.pdf

1，j，-_1 ，；il： _d量t岸，it自ft 2 0 1 0 p r o f e s s i o n a lm a s t e r sd e g r e et h e s i s u n i v e r s i t yc o d e ：1 0 2 6 9 g r a d u a t ec o d e ：6 2 0 7 0 11 6 0 11 ea s tchinano r ma luni v er s i t y a n a l y s e sa n ds u g g e s t i o n so f t h ep r e s e n ts i t u a t i o no f s h a n g h a i sp u b l i cc u l t u r a ls e r v i c e ss y s t e m s c h o o l ：s c h o o lo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n m a j o r ： m a s t e ro fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n d i r e c t i o n ：丛星亟i 垒丛垒望垒g 皇坐望坌 t u t o r ：x i e y u n g e n r g r a d u a t e ：墅q 坠g 墅垒q 坠q 坠g c o m p l e t e do c t o b e r2 0 1 0 华东师范大学学位论文原创性声明 郑重声明：本人呈交的学位论文上海市公共文化服务现状、问题与对策 研究，是在华东师范大学攻试芝产磊士( 请勾选) 学位期间，在导师的指导 下进行的研究工作及取得的研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人 和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名：日期：沙7 肆l 月咱 华东师范大学学位论文著作权使用声明 ：1 - - 海市公共文化服 学位期间在导师指导下完 对策研究系本人在华东师范大学攻读 ( 请勾选) 学位论文，本论文的研究成 果归华东师范大学所有。本人同意华东师范大学根据相关规定保留和使用此学位 论文，并向主管部门和相关机构如国家图书馆、中信所和“知网送交学位论文 的印刷版和电子版；允许学位论文进入华东师范大学图书馆及数据库被查阅、借 阅；同意学校将学位论文加入全国博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索， 将学位论文的标题和摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位 () 1 经华东师范大学相关部门审查核定的“内部”或“涉密 学位论文 于 年 月日解密，解密后适用上述授权。 ( u2 不保密，适用上述授权。 导师签名兰卜 本人签名一 少p 年i 月y 日 董晓东硕士专业学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 严三九教授华东师范大学主席 陈虹副教授华东师范大学 何平华副教授华东师范大学 上海文广新闻传 常永新主任编辑 媒集团 巢立明副教授华东政法大学 论文摘要 目前上海正处在经济结构提升、经济体制转轨、社会结构转型、城市功能转 换的关键时期，公共文化服务成为建设和谐社会的重要组成部分。有关专家统计， 目前我国文化消费量有3 0 0 0 - - 4 0 0 0 亿元人民币的结构性缺口。随着我国公民对 公共文化需求的迅速上升，与改革开放初期相比，广大公民对公共文化设施、文 化娱乐活动、出版物的阅读、广播影视服务等诸多方面提出了更多、更高的要求， 对实现自身文化要得的愿望也更为迫切。这就要求城市的管理者和政策制定者适 时的提供公共文化产品，来满足公民的文化需求，因此研究上海公共文化服务发 展过程中的趋势和规律，必将对上海公共文化服务的发展及社会进步有着积极的 意义。 本文认为，虽然目前上海的公共文化服务体系和公共文化产品供给已经在全 国名列前茅，但与发达国家和地区的供给能力相比以及广大市民日益精神文化需 求相比还远远不足。要解决这一矛盾就要标本兼治：一方面进行体制改革，从根 本上解决公共文化服务体系的问题，而另一方面要从工作方式、方法上进行改进。 本文主要运用公共管理理论、公共政策分析理论及其他社会科学研究方法对 上海公共文化服务的现状、问题进行了分析和归纳，同时全面地提出针对性的策 略和方法。通过体制改革与流程再造，旨在解决困扰上海公共文化服务发展的根 本问题，为上海公共文化服务迈上一个新的台阶而建言献策。本文的研究立足实 践，依据国内外公共文化服务的先进理论，对上海公共文化服务的发展具有一定 的实际意义。 本文共分为五个章节： 第一章节主要说明了研究背景、目的及其理论意义和实践价值，界定了相关 概念，梳理了相关研究成果，介绍了本文所采用的研究方法和框架。 第二章节主要通过大量的数据分析和案例分析归纳上海公共文化服务的现 状。 第三章节根据上述的现状梳理出上海公共文化服务方面的问题所在，并予以 剖析。 第四章节他山之石可以攻玉，在总结问题的同时，我们也可以借鉴的来自公 共文化服务先进的国家和地区的经验，来考虑和推敲我们的公共文化政策的得 失。 第五章节在充分了解问题所在，又在充分借鉴他人经验的基础上，我们提出 解决问题的对策，以期为所有的问题找到解决方法和重建解决路径。 关键词：上海公共文化服务公共管理公共政策公共产品配置 t e l e v i s i o ns e r v i c e s ，a n dm a n ym o r ep u tf o r w a r dh i g h e rr e q u i r e m e n t sf o rt ot h e r e a l i z a t i o no ft h ea s p i r a t i o n so ft h e i ro w nc u l t u r ea n dm o r eu r g e n tq u e s t t h i sr e q u i r e s t h a tt h ec i t ym a n a g e r sa n d p o l i c ym a k e r s t op r o v i d et i m e l yp u b l i cc u l t u r a lp r o d u c t st o m e e tt h ec u l t u r a ln e e d so fc i t i z e n s ，s oo fs h a n g h a id u r i n gt h ed e v e l o p m e n to fp u b l i c c u l t u r a ls e r v i c e s ，t r e n d sa n dp a t t e r n s ，s h a n g h a ii sb o u n dt ot h ed e v e l o p m e n to f p u b l i c c u l t u r a ls e r v i c e sa n ds o c i a lp r o g r e s sh a sap o s i t i v em e a n i n g i nt h i sa r t i c l e ，a l t h o u g ht h es h a n g h a ip u b l i cc u l t u r a ls e r v i c es y s t e ma n dp u b l i c s u p p l yo fc u l t u r a lp r o d u c t sh a sb e e na m o n gt h eb e s ti nt h ec o u n t r y , b u tt h es u p p l y c a p a c i t yo fd e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dr e g i o n s ，a n dc o m p a r e dt ot h eg r o w i n gs p i r i t u a l a n dc u l t u r a ln e e d so ft h eg e n e r a lp u b l i ci sf a rl e s st h a n m u s tt r e a tt h es y m p t o m st o r e s o l v et h i sc o n t r a d i c t i o n ：o no n eh a n dt h er e f o r m ，af u n d a m e n t a ls o l u t i o nt ot h e p r o b l e mo fp u b l i cc u l t u r a ls e r v i c es y s t e m ，o nt h eo t h e rh a n df r o mt h ew o r k ，m e t h o d s t oi m p r o v e i nt h i sp a p e r , t h eu s eo f p u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y , p u b l i cp o l i c ya n a l y s i st h e o r y a n do t h e rs o c i a ls c i e n c er e s e a r c hm e t h o d so fp u b l i cc u l t u r a ls e r v i c e si n s h a n g h a i c u r r e n ts i t u a t i o n ，p r o b l e m sa r ea n a l y z e da n ds u m m a r i z e d ，a n dc o m p l e t ep r e s e n t a t i o n o fs t r a t e g i e sa n da p p r o a c h e st a r g e t e d t h r o u g ht h es y s t e ma n dp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g ， t oa d d r e s st h ep r o b l e m so f p u b l i cc u l t u r a ls e r v i c ed e v e l o p m e n ts h a n g h a if u n d a m e n t a l i s s u e so fp u b l i cc u l t u r a ls e r v i c e s i ns h a n g h a it oan e wl e v e la n do f f e ra d v i c ea n d s u g g e s t i o n s t h i ss t u d yb a s e do nt h ep r a c t i c e ，a c c o r d i n gt od o m e s t i ca n df o r e i 朗 t h es e c o n ds e c t i o nm a i n l yt h r o u g hal o to fd a t aa n a l y s i sa n dc a s es t u d i e s s u m m a r i z et h es t a t u so f p u b l i cc u l t u r a ls e r v i c e ss h a n g h a i t h em i r ds e c t i o no ft h ea b o v es i t u a t i o nt ot e a s eo u tt h es h a n g h a ip u b l i cc u l t u r a l s e r v i c e si nt h ep r o b l e m ，a n dt oa n a l y z e t h ef o u r t hc h a p t e ri nt h es u m m a r yo fp r o b l e m ，w ec a nl e a r nf r o mt h ea d v a n c e d c o u n t r i e so fp u b l i cc u l t u r a ls e r v i c e sa n da r e a so fe x p e r i e n c e ，t oc o n s i d e ra n dr e f i n e o u r p r o sa n dc o n so fp u b l i cc u l t u r a lp o l i c y t h ef i f t hc h a p t e ri nt h ef u l lu n d e r s t a n d i n go ft h ep r o b l e m ，b u ta l s oi nt h ef u l ld r a w o nt h ee x p e r i e n c e so fo t h e r s ，b a s e do nt h ep r o p o s e ds o l u t i o n st ot h i sp r o b l e m ，i no r d e r t of i n das o l u t i o nt oa l lp r o b l e m sa n dr e - s o l v et h ep a t h k e yw o r d ：s h a n g h a ip u b l i cc u l t u r a ls e r v i c e ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ： p u b li cp o li c y ：p u b li cp r o d u c tc o n f i g u r e 目录 第二章公共文化服务的理论渊源和现实背景8 第一节理论渊源8 第二节现实背景1 3 第三章上海公共文化服务现状1 8 第一节上海公共文化服务体制现状1 8 第二节上海公共文化服务配置与供给现状2 3 第三节上海公共文化服务效率与投入现状2 7 第四节上海公共文化服务法制建设情况3 0 第四章上海公共文化服务目前存在的问题3 2 一、公共文化体制僵化的问题3 2 二、公共文化服务配置不公平的问题3 0 三、公共文化服务供给不足的问题( 图表7 ) 3 3 四、公共文化服务法规、政策建设滞后的问题3 6 五、流动人口边缘化的问题( 外来务工人员的文化服务) 3 6 第五章上海公共文化服务可以借鉴的国外经验3 7 第一节英国公共文化服务的可借鉴经验3 7 第二节美国公共文化服务的可借鉴经验4 2 第六章上海公共文化服务发展问题的对策4 6 第一节专业公平的管理是发展公共文化服务的基础4 6 第二节专项政策法规的制定是发展公共文化服务的保障5 0 第三节多层次投资渠道是发展公共文化服务的动力5 0 第四节人才的培养是发展公共文化服务的源泉5 1 第五节效率是公共文化服务可持续发展的根本5 2 结束语5 3 参考文献5 5 后记5 8 问题与对策研究 关于制定国 民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中，首次出现了“加大政府对文 化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”的表述。 代表中国党和政府向建立公共文化服务方向迈出了第一步。 次年9 月发布的国家“十一五 时期文化发展纲要以一章的篇幅重点 阐述了公共文化服务的内容涉及了服务网络、服务方式、组织体制、运行机制、 维护基本文化权益及加强农村文化建设。具有风向标的意义。 2 0 0 7 年6 月，胡锦涛总书记主持中央政治局会议，专题研究公共文化服务 体系建设问题，充分彰显了建设公共文化服务体系的重要意义。会议指出：加 强公共文化服务体系建设，是繁荣发展社会主义先进文化、构建社会主义和谐 社会的必然要求，是实现好、维护好、发展好人民群众基本文化权利的主要途 径，对于促进人的全面发展、提高全民族的思想道德和科学文化素质、建设富 强民主文明和谐的社会主义现代化国家、具有重大意义1 。 随着党和国家的高度重视，各级政府开始按照中央的布置，扎实开展工作， 逐步推进公共文化服务建设，尤其是上海，更是走在了全国的前列，积极建设 了与社会文化需求相适应的社区文化活动中心及社会艺术指导机构等，将公共 文化服务开展得有声有色。因此，研究上海的公共文化体系将对全国发展公共 文化服务有着示范和指导作用。 二、研究意义 目前上海j 下处在经济结构提升、经济体制转轨、社会结构转型、城市功能 转换的关键时期，公共文化服务成为建设和谐社会的重要组成部分。据有关研 1 中共中央政治局会议研究加强公共文化服务体系建设，共产党员2 0 0 7 年1 3 期 l 2 0 1 0 年度在职人员申请硕十专业学位论文卜海市公共文化服务现状、问题与对策研究 究表明，当人均g d p 达到1 0 0 0 美元、1 6 0 0 美元和3 0 0 0 美元时，人们的精神 文化需求将大幅上升，远远超过对物质需求，文化消费支出将大约占个人消费 的1 8 、2 0 、2 3 2 。有关专家统计，目前我国文化消费量有3 0 0 0 - - - 4 0 0 0 亿元 人民币的结构性缺口。随着我国公民对公共文化需求的迅速上升，与改革开放 初期相比，广大公民对公共文化设施、文化娱乐活动、出版物的阅读、广播影 视服务等诸多方面提出了更多、更高的要求，对实现自身文化要得的愿望也更 为迫切。这就要求城市的管理者和政策制定者适时的提供公共文化产品，来满 足公民的文化需求，因此研究上海公共文化服务发展过程中的趋势和规律，必 将对上海公共文化服务的发展及社会进步有着积极的意义。 2 0 0 7 年1 0 月1 5 日，胡锦涛总书记所做的党的十七大报告中明确指出：“深 化文化体制改革，完善扶持公益性文化事业、发展文化产业、鼓励文化创新的 政策，营造有利于出精品、出人才、出效益的环境。坚持把发展公益性文化事 业作为保障人民基本文化权益的主要途径，加大投入力度，加强社区和乡村文 化设施建设；3 这说明中央政府也已经充分认识到随着经济发展所带来的公共 文化服务需求，这也给我们深入研究公共文化服务提供了重要保障。 随着上海公共文化服务的发展和进步，公共文化服务提供的过程需要不断 总结和检讨，以期发现问题，解决问题，从而对发展方向纠偏，为前进增加动 力。上海公共文化服务目前尚处于初步发展的时期，这正是总结经验，发现问 题，创新思路的最佳时机。 在上海文化发展规划纲要( 2 0 0 4 2 0 1 0 ) 中也指出：上海将初步建成架 构在法制化、社会化、专业化、市场化基础之上的文化信息、文化产品、文化 服务共享的文化生产和服务体系，形成全国的文化重镇。因此，研究该课题具 有一定的现实意义和学术价值。 2 焦斌龙：文化资源的产权属性演变及其对文化体制改革的启示，载中国文化产业评论第二卷 第2 4 5 页一 ：海人民出版社2 0 0 5 年 3 新华网：2 0 0 7 年1 0 月2 4 同h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m n e w s c e n t e r 2 0 0 7 - 1 0 2 4 c o n t e n t _ 6 9 3 8 5 6 8 _ 6 h t m 2 研究 自 的 话一般地它必定含有这样的假定即这种支出准备用于一种对全社会有益 的活动，并且所有社会成员都无一例外地这样认为。” 2 0 世纪5 0 年代布坎南等人认为，个人是社会秩序的基本组成单位，政府 只是个人相互作用的制度复合体，个人通过复合体做出集体决策，去实现他们 相互期望的集体目标。只有个人才做出选择和行动，集体本身既不选择也不行 动。社会选择仅仅是个人做出的选择和采取的行动的结果。其核心是通过政府 与市场、政府与社会关系的重新界定来解决政府面临的困境，打破政府对公共 服务的垄断，全面引入市场机制，在公私之间形成竞争，使公众有自由选择的 机会。 英国首相撤切尔夫人的政府接受了布坎南的理论，主张作为调节资源配置 的主要工具的市场机制，减少政府干预，以恢复经济自由。为此，英国决定重 新审视艺术和文化部门的资金和管理，在继续保持对其公共部门的资助外，政 府希望艺术和文化机构能够寻求新的经济来源以补充收入。 在同一时期，法国也认识到公共文化的支持，应采取间接方式，而在不削 弱了政府的支持前提下，通过市场经济规律，鼓励社会力量投资文化事业。 美国政府认为，私有化和市场机制比政府更有效，因此，包括文化项目和 社会服务的公共开支都予以削减，而是解除市场管制，允许资本自由流动。 公共选择理论在公共文化服务中的运用，是希望在加强政府财政责任的同 时，引入市场机制和社会力量采取政府与非政府公共服务机构分权的形式，来 改善公共文化服务供给范围并提高效率。 ( 二) 新公共管理对公共文化管理的影响 3 2 0 1 0 年度在职人员申请顾+ 卜专业学位论文上海市公共文化服务现状、问题与对策研究 2 0 世纪8 0 年代以来，西方国家的“新公共管理 在公共文化部门体制改 革中呈现出一系列新的取向。而所有这些改革在追求公共化资源配置的公平合 理以及公共文化部门经营的经济、效率和效益的基础上，使国家文化公共行政 管制与国有公共文化供给之间实现了体制上的分离。也就是说，国家文化行政 组织通过基金会协议拨款、委托授权、签约外承包、国有资产监管等途径，在 保持国有或政府所有的前提下，将国有公共文化部门的经营权分散给社团、企 业或私人，从而使公共文化行政管理( a d m i n i s t r a t i o n ) 与公共文化经营管理 ( m a n a g e m e n t ) 之间在组织制度上分离开来，最终实现国家文化行政系统与 国家公共文化系统之问独立和互补的关系，确立起较为科学而有效的公共文化 管理的体制模式。 ( 三) 新公共服务对公共文化管理的影响 在新公共服务：服务，而不是掌舵一书中，丹哈特在第一章讨论了公 共行政( 老公共行政) 与新公共管理之间的争论，并总结了老公共行政的主流 观点，指出了奥斯本、盖布勒倡导的“再造政府 理论与实践的缺陷，提出了 这样一个问题：当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这艘船。而政府 是属于它的公民的。因此，丹哈特夫妇提出公共行政人员在其管理公共组织和 执行政策时英国着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责。由此，提出了 新公共服务的理念或者口号。丹哈特认为，新公共服务理论的思想来源和概念 基础主要包括四个方面的内容：1 、民主公民权理论；2 、社区与公民社会的理 论( 或模型) ；3 、组织人本主义和新公共行政；4 、后现代公共行政。源于此， 西方政府在公共文化管理评价标准的制定和修订过程中，十分注重服务的高效 率和服务对象的多样化需求和满意度。 ( 四) 公共治理理论对公共文化管理的影响 2 0 世纪以来，西方国家的文化行业协会、文化工会、著作权集体管理、民 间文化基金会等“第三部门”文化公共管理组织，在当代西方文化管理体制中 占据着非常重要的位置，并在地区、国家和国际等层面上构筑了一个较为完整 的网络体系，以至于形成了某种独立自治、数量众多而又影响深广的文化公共 管理系统，使其能够在国家文化行政系统与商业性文化系统之外呈现出某种独 4 2 0 1 0 年度在职人员申请硕十专业学位论文上海市公共文化服务现状、问题与对策研究 特的风貌。 二、国内研究状况 ( 一) 在公共文化体系建设方面，杨德辉认为：建立公共文化服务体系是全面 建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护好、实现好、发展 好人民群众基本文化权益的主要途径。政府应从“以人为本、面向基层、服务 群众”的角度出发，积极探索公共文化体系建设的新途径与方式方法，以更好 地满足人民群众对同益增长文化需求。 ( - - ) 在公共文化服务形态方面，巩玉丽则认为建立公共文化服务体系，促进 公益性文化事业单位向非营利文化组织的转型，是文化公共体制改革的基本方 向，也是社会主义市场经济体制下实现政府职能转换的客观要求。一个合理的、 科学的公共文化服务体系的主体应该由政府、文化事业单位、非政府组织、企 业四个方面组成，并有各自的职能定位。加强公共文化服务体系建设要以政府 为主导，以公益性文化单位为骨干，鼓励全社会积极参与，共同推动公共文化 服务体系建设的发展和完善。李少惠归纳了公共文化服务体系中各个主体的作 用和功能，他认为：政府是公共文化服务体系构建的核心主体；、企业是公共文 化服务体系构建的竞争参与主体；非政府组织是公共文化服务体系构建的重要 主体；社区是公共文化服务体系构建的基本主体4 。 ( 三) 公共文化服务的财政及投入方面，杨炳璋认为从公共文化服务体系的建 设水平，看一个国家的文明演进和社会进步。国家向社会公众提供公共文化产 品和服务的主要方式应该以政府财政直接投资公共文化机构生产并提供公共 文化产品和服务。张少春则认为创新财政投入方式和管理模式是提高财政资金 使用效益的基本途径，一要通过完善财税政策、信贷手段建立起多渠道的社会 投入机制，二要探索文化项目基金管理模式，实施专家评审和社会公示制度， 不断提高财政资金使用的透明度，三要逐步建立和完善以市场和人民群众评价 为主要指标的财政投入绩效评估机制。 ( 四) 公共文化管理运作机制创新研究方面，刘俊生认为计划经济时代，公共 4 巩玉瓶公共文化服务体系的改革取向及职能定位2 0 0 9 年 5 请硕： ：专业学位论文，卜海市公共文化服务现状、问题与对策研究 有政府一家，即一元化公共文化服务组织体系，政府掌控着公 部。但由于政府资源的有限性与政府职能的无限性存在着深刻 致旧思维下的公共文化供给的贫乏。新思维是市场经济时代的 服务主体除政府以外，还有企业和第三部门，即多元化公共文 。政府根据自己的职能提供基本公共文化服务并保障公民平等 ；企业按照市场机制提供某些公共文化服务，满足公民在基本 外的诸多不同文化需求；第三部f - j n 发扬慈善精神对政府失灵 域提供某些公共文化服务，既辅助政府使公民享有更好的基本 又在努力地满足公民的多元文化需求。政府通过财政税收政策 部门提供公共文化服务。 的法律法规研究方面，陈鸣认为依法授权，制定国家文化行政 是当代西方国家文化行政机构的通行制度。制定国家法律是国 法性职权，可是，国家行政机关在日常的文化管理工作中，需 规范具体化，以应对变化中的文化市场。在国会授权和司法审 施文化行政的执法管制，是当代西方国家文化行政制度，包括 可、文化市场稽查。 绩效管理与评估的研究方面，马国贤在研究了文化机构的绩效 ，文化事业支出的绩效预算管理应体现“为顾客服务”的思想 点，因此投入时应分清不同文化产品，实行不同的财政补贴政 钱买效果”的原则。 弱势群体) 公共文化服务体系建设研究方面，王凤青认为由于 长期存在，目前中国还没有形成城乡各部门积极参与、分工合 成果共享的公共文化服务体系一体化建设的良好互动格局。当 服务体系建设一体化进程中存在的问题主要有：农村建设严重 乡之间严重失衡，没有解决好建设的出发点和目的，供需矛盾 有效供给严重不足。在当前形势下，要做好这项关系亿万人民 ，要从三个方面入手：一是尽快建立促进城乡公共文化服务体 绩效评估体系；二是加快农村公共文化服务体系建设；三是创 6 2 0 1 0 年度在职人员申请硕士专业学位论文一i ：海市公共文化服务现状、问题与对策研究 新城乡公共文化服务体系建设一体化的良性互动机制。 第三节、研究方法和论文框架 本文采取文献研究法，通过查阅大量的中外文献，厘清思路，找出对策。 采取调查法、调查部分具有代表性的上海公共文化服务的现状数据。定性预测 方结合定量分析法进行环境预测。比较研究法，通过与相似城市的公共文化服 务现状进行对比，发现存在的问题。案例研究法，通过对典型案例进行解剖研 究等。 一、观点创新 ( 一) 公共文化服务发展思路创新 ( - - ) 公共文化服务政策创新 二、论文框架 本文共分为五个章节： 第一章节主要说明了研究背景、目的及其理论意义和实践价值，界定了相 关概念，梳理了相关研究成果，介绍了本文所采用的研究方法和框架。 第二章节主要通过大量的数据分析和案例分析归纳上海公共文化服务的现 状。 第三章节根据上述的现状梳理出上海公共文化服务方面的问题所在，并予 以剖析。 第四章节他山之石可以攻玉，在总结问题的同时，我们也可以借鉴的来自 公共文化服务先进的国家和地区的经验，来考虑和推敲我们的公共文化政策的 得失。 第五章节在充分了解问题所在，又在充分借鉴他人经验的基础上，我们提 出解决问题的对策，以期为所有的问题找到解决方法和重建解决路径。 7 2 0 1 0 年度在职人员申请硕1 ：专业学位论文上海市公共文化服务现状、问题与对策研究 第二章公共文化服务的理论渊源和现实背景 第一节、理论渊源 一、公共文化服务概念阐述 公共文化服务概念的界定主要围绕着两个关键点：一个是公民基本文化权 利，另一个是公共服务。其内涵主要是回答三个问题： ( 一) 谁是公共服务的提供乇体的问题：大部分学者认同政府是公共文化服务 体系的主体。在公民社会里，政府作为统治者，它肩负着公共文化服务的提供 者与公共文化服务的管理者的双重责任，政府一方面应当为公共文化服务的发 展提供发展规划、核心价值观、运行机制、财政、人才等方面的保障，另一方 面，也应允许和鼓励社会力量和公民个人参与公共文化建设，努力实现公共文 化服务供给主体的多元化。 ( 二) 谁是公共文化服务主体的问题：公共文化服务中的“公共 二字充分表 明公共文化服务的对象是全体公民。作为共和国的公民，应该每个人都可以不 分地区、身份、性别、年龄，公平地享用公共文化服务，但由于传统的公共文 化体制，我国的公共文化服务长期呈现严重失衡的状态，导致城乡居民文化生 活质量差异巨大，东部与中西部文化配给差异巨大，因此，均衡的公共文化发 展是公共文化服务始终应该坚持的原则。 ( 三) 公共文化服务应当提供哪些内容的问题：公共文化服务应按照满足公民 基本文化权利的要求来设计，即公共文化服务所满足的应当是人民群众基本的 而不是所有的精神文化生活需求；超过基本文化需求的服务，公民可以通过文 化市场获得。那么公民的基本文化权利包括哪些? 根据我国1 9 9 7 年签署的经 济、社会、文化权利国际公约，其中强调公民的文化权利包括：参加文化生 活；享受科学进步及其应用所产生的利益；对其本人的任何科学、文学、 艺术作品所产生的精神上和物质上的利益，享受被保护的权利。一般认为这一 概念可以适用于公民基本文化权利的内容。 基于以上分析，公共文化服务体系是指由政府主导、以公共文化单位为骨 8 2 0 1 0 年度在职人员申请硕士专业学位论文上海市公共文化服务现状、问题与对策研究 干、社会力量参与形成的，保障公民参与文化生活、分享文化发展成果，满足 人民群众基本文化权益的各种非营利文化机构、公共文化设施和服务的总和。 其中，文化机构主要是指各级图书馆、文化馆、博物馆、美术馆、纪念馆、公 园、体育馆、广播电台( 站) 、互联网的公共信息服务点和卫星接受设施公共服 务管理系统、乡镇( 街道) 综合文化站、村( 社区) 综合文化活动室等：公共 文化服务是指为公民提供看书、看报、看电影、听广播、看戏、体育健身、群 众性娱乐活动等。 公共文化服务体系的主要内容包括：公共文化设施建设、公共文化产品及 服务提供、公共文化活动开展、公共文化服务经费投入、公共文化服务队伍建 设等方面的内容。6 二、 公共文化服务提供原则 ( 一) 公民权利至上原则。政府提供公共文化产品和公共文化服务，必须“以 人为本 ，要以维护人民群众和各种文化权益为出发点，政府必须公开承诺公共 文化服务的质量和产品文化内涵的多样性，在重大决策中广泛听取公民意见和 建议，以提供人民群众真正需求的公共文化产品和服务。目前，美国、英国、 日本和韩国等国政府部门均倡导亲切服务，它已经成为一种国际运动，体现了 政府对公民的尊重。 ( 二) 公益性原则。由政府提供的服务和由市场提供的服务最大的不同在于政 府公共文化服务在很大程度上是公益性的，不以营利为目的，而以追求社会效 益为自己的出发点和归宿。根据公民获得这种服务所付出的经济比重来看，公 共文化服务的公益性又可以两大类：一类全公益性的服务，即完全由政府承担 费用的服务项目，例如公共图书馆、广场文化演出、文化进社区项目，等等， 都是由政府财政承担了全部费用，公民可以免费享受；一类是准公共服务，即 政府承担了部分费用，需要个人付出一定费用才能享受的服务项目，如需要购 票入场的博物馆、艺术馆影剧院等。政府可通过票房补贴等形式降低消费门槛， 使大多数公民能够享受高雅文化的熏陶。 5 王健、胡燕、卢晓莉公共文化服务指标体系建设与成都的探索创新载中国公共文化服务发展报 告( 2 0 0 9 ) 第3 2 5 页社会科学文献出版社2 0 0 9 年 9 2 0 1 0 年度在职人员申请硕十专业学位论文上海市公共文化服务现状、问题j 对策研究 ( 三) 公平性( 均衡性) 原则，政府要从保障公民的文化权利角度出发，统筹 文化事业发展，通过制订政策、提供直接或者间接的服务，促进个人、社会协 调发展。要在保障公民平等享有文化服务的前提下，协调地区之间、城乡之间 以及不同阶层之间的文化资源配置，防止公共文化资源过分集中，引发公共文 化服务失衡，保证公共文化均衡发展，保证人人都能享受公共文化服务。 ( 四) 尊重文化产品生产规律原则。政府对公共文化产品生产的管理并不是直 接介入生产过程，而是在尊重艺术作品创作规律的基础上，对文化产品的生产 进行必要的监管，并通过政府和非政府组织的一定的活动方式，如评奖、经济 政策上的优惠等，积极鼓励、支持符合公众需要和社会文化发展方向的文化产 品。 ( 五) 便利性原则。公共文化服务对象是全社会公民。为了保证所有的人都能 享受到政府的文化服务，必须保证这种服务具有最大程度的便利性，文化设施 的兴建、文化场所的使用、文化消费价格的制定等都要考虑到普通市民的多样 化要求和实际能力，实现公民经常、就近、有选择地从事文化活动。公共文化 产品与服务的提供要方便人民群众，如简化手续，推行“一站式办公 等，以 便于服务人民群众。提供公共文化产品及服务的信息要透明，要让人民群众易 于获得。譬如，韩国的各级地方政府机构通过设立政府资料阅览和发售处，以 及政府网络资料的查询系统，为市民集中提供各种政务信息资料。公共文化信 息服务是现代政府公共文化服务的基本内容之一，公民对此具有旺盛的需求， 应特别注意信息获取的便利性。 ( 六) 多样性原则。由于受服务对象的年龄、经济能力、受教育程度、个人爱 好和政府倡导等因素的影响，公民对公共文化服务的要求是多样的。这种多样 性一方面体现为服务内容的丰富性，一方面表现为服务形式的多样性。就前者 来说，凡是有利于公民个人素质提高的，有利于城市发展和社会进步的文化需 求，通过个人努力无法实现的，政府都应该主动承担，不断满足公民日益增长 的文化需求。也就是说，随着时间的变化，政府文化服务的内容要不断扩大。 这是建设服务型政府的必然要求。从后者来说，需要政府从便民利民的角度， 不断改进服务方式，丰富服务途径，最大限度地覆盖全体公民。这也是服务型 1 0 2 0 1 0 年度在职人员申请硕士专业学位论文| ：海市公共文化服务现状、问题与对策研究 政府的根本特征。 ( 七) 基准性原则。在任何时期，公共文化服务都不可能满足不同公民的所有 文化需求，政府只能提供维持公民正常休闲、学习、从事文化创造所必须的基 本服务，在这个限度内的服务是由政府提供的公益性文化服务，超过这个限度， 就进入到由市场提供的消费性文化服务了。 ( 八) 绩效导向原则。政府必须给人民群众提供最具需求的、质量最好、费用 最少的服务，避免出现不顾实际的形象工程。衡量公共文化服务绩效的标准是 人民是否满意、人民是否得到实惠。简而言之，政府在建构公共文化服务体系 的过程中，应着重工作绩效的考核，真正让公共文化服务落到实处。应借鉴发 达国家和地区的经验，采用科学的考核办法，建立公共文化服务的绩效考核制 度，落实绩效导向原则。6 ：。 三、政府的文化责任 正是政府在公共服务中的核心地位，决定了政府在公共文化服务体系建设 中，应该扮演责任主体的角色，并首先承担好其在社会文化发展中的宏观管理 职能根据建设公共服务型政府的原则，就建立和完善公共文化服务体系来看， 这些职能职责主要包括：一是制定并实施公共文化事业的分类管理制度，建立荟 政府投入公益性文化事业的稳定增长机制；二是促进社会事业的“管办分离 ， 激发社会文化组织的发展活力；三是进一步推进文化领域的管理体制改革，建 立公共文化服务发展水平的综合评价体系，并进行公共文化服务水平的测评与 监管，以保障公共文化服务水平的维持和不断提高：四是建立健全城乡基层文 化组织和民主管理制度，加强社区文化建设，推进社会文艺社团、行业组织和 文化中介组织发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用；五是建立健全文化 安全预警机制，维护公共文化安全。 具体来看，政府的公共文化管理职能与职责主要表现为： ( 一) 确定文化发展战略和核心价值理念，并提出文化发展的宗旨、原则、目 标等。文化发展的目的在于形成与社会发展总体目标相适应的共同价值观，形 6 陈威主编公共文化服务体系研究第6 3 页第6 5 页深圳报业集团出版社2 0 0 6 年 1 1 2 0 1 0 年度在职人员申请硕i ：专业学位论文上海市公共文化服务现状、问题与对策研究 成国家和社会的凝聚力，激发公民的创造力，提高公民的文化素质和生活质量。 政府实施公共文化管理职能，首先就应当确定文化发展的核心价值理念和发展 战略，并以此指导公共文化政策的制订。如法国在1 9 5 9 年成立文化部时，就确 定了“使最大多数的法国人接触拿人类的，尤其是法国的文化精华 的文 化宗旨。而英国政府确立的文化政策的基本原则就有“保持一臂之距”原则、 分权的原则、教育的原则、多样化的原则、高质量的原则、鼓励赞助的原则与 鼓励合作的原则。 ( 二) 制订公共文化事业的发展规划。文化规划是宏观文化管理理念和文化政 策、决策的具体落实。政府应根据社会文化发展永平和自身的实际情况，制订 相应的公共文化发展规划。规划应从建设时间、服务范围、服务内容与形式、 财政保障等方面为公共文化事业的发展加以规定，为特定阶段的文化事业发展 指明目标与途径，如重大公共文化设施的建设、大型文化节庆的举办等。规划 从时间上可以分为长远规划与短期目标，也可以是两者的结合；从范围可以分 为总体规划与局部规划。制订文化发展规划应做到：宏观与微观相结合；长远 与眼前结合；突出重点与照顾全盘相结合；文化普及与文化提高相结合；民族 化与同际化相结合。 ( 三) 制订文化政策。在公共文化体系巾，公共文化政策的制订具有举足轻重 的地位它既明确了政府对公民及社会所负的文化责任，保证了公民文化权利 的实现，同时，它也体现着公共文化服务的性质与方向，为公共文化事业提供 制度保障，推动公共文化事业的繁荣发展。我国公共文化政策的制订要逐步探 索建立综合决策机制，在符合中央宏观文化政策的前提下，应认真研究政府职 能、部门合作、部门设置、专家咨询、公众参与、社会影响评价、技术支持等 问题，调整制订科学配套的文化政策，为公共文化服务体系的建立与完善提供 重要的政策依据。政策制订中，特别应注意发挥专业人士和社会各界在综合决 策中的作用。 ( 四) 保证公共文化服务的经费投入。文化经费的投入是发展公共文化事业的 根本保障，政府要出台专门的公共财政政策，加强对公共文化事业的财政投入 力度，对“市场失灵”情况下的公共文化事业的发展提供必要的财力支持，对 1 2 2 0 1 0 年度在职人员申请硕士专业学位论文上海市公共文化服务现状、问题与对策研究 各类公益性或非营利项目提供必要的财政援助，以确保公共文化产品的及时提 供和公共文化服务的顺利开展。在经费的具体使用中，要注意照顾不同群体公 众的文化需求，通过公共财政支出维护社会公平和公正。但是，仅仅有公共财 政还是不够的，特别是对中国这样的发展中国家而言，更应注意制定政策，鼓 励社会捐赠公益性文化事业，不断拓宽文化资金投入渠道，争取社会力量参与， 保证公共文化服务的经费投入。 ( 五) 搭建公共文化服务的制度平台。公共服务型政府的重要职责之一，就是 建立公共文化服务的制度平台，包括公共文化服务决策、实施、管理与监督的 制度平台，公共文化项目指引、投融资及其他公共文化信息的交流平台、公共 文化问题研究与技术研发平台等。政府要出台相关的政策法规，进行必要的投 入，保证公共文化服务制度平台的建立与正常运转。 ( 六) 为其他公共文化服务主体提供资助。随着市场经济的发展，如何依托社 会力量来办文化，构成了建立完善的公共文化服务体系的重要内容，在这样情 况下，政府应利用其所掌握的公共资源，通过实施赞助与扶持政策，加强对文 化企业与社会文化团体的资助，共同繁荣公共文化事业。 ( 七) 对公共文化服务的实施主体进行监管与绩效考评。要建立的完善公共文 化服务体系，作为责任主体的政府还必须加强对公共文化服务的实施主体进行 必要的过程监管与绩效考评，针对公共文化服务的性质与特点，科学设立公共 文化服务发展指标，广泛吸收社会人士相关的委员会，对公共文化服务的重大 决策、行动、项目进行评议、决策、跟进、迫踪及考评，保证各项公共文化服 务实现效益最大化，并对政府公共文化政策及实施过程进行总结及反思，更好 地对之加以改进。 ( 八) 维护文化安全。公共文化服务体系的建设，也包括了文化管理的内容， 有效的文化管理有利于营造良