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1 上海推进郊区城镇化过程中的城乡统筹研究 摘 要 随着我国改革开放的不断深入，中国城镇化进程也进入了一个快速 发展的全新阶段。面对城镇化带来的日益突出的“三农”问题和发展不 平衡问题，在新时期中国如何进行城镇化，如何在城镇化过程中统筹城 乡协调发展，对中国今后的发展具有至关重要的意义。 本文认为城镇化发展是中国发展的必经之路，而走城乡统筹发展， 工业反哺农业、 城市支持农村之路是我国城镇化发展的一条正确的路径。 从上海郊区推进城镇化的实例来看，其所实行的“三个集中”政策也是 基于城乡统筹发展理论产生的。因此，总结和借鉴发达国家城市化的成 功经验，探索一条符合我国国情道路，加快我国的城镇化发展，必须用 城乡统筹的理念为指导，这已成为当前我国的一项重要课题。 本文主要采用了一些国内外相关理论研究、大量的统计分析数据、 国内外对比分析、案例分析相结合的方法。分析了我国城镇化发展状况 和存在的问题，以上海郊区城镇化为实例，论证了要以城乡统筹来推进 城镇化，并提出了相应的公共政策建议。 关键词：城镇化，城乡统筹，三个集中，农民保障 2 research of shanghai on the balance between urban and rural development in suburban urbanization abstract with the further implementing of the opening-up policy, the urbanization process in china is striding into a new phase, which has caused such problems as “the problem of agriculture, countryside and peasant” and the unbalanced advancement between cities and the countryside. thus, how to carry on the urbanization in this new stage and how to develop coordinately are of vital significance to the chinas development in the future. urbanization is the only access to the development of china and one of the appropriate ways to achieve urbanization is to strike a balance between urban and rural development, to promote the agriculture with the industrial development as well as to improve the cities support of rural places. in the case of urbanization in shanghai suburbs, the policy of “three concentration” is also based on some theories related to the balanced development between cities and rural areas. therefore, summarizing and borrowing other countries successful experiences and exploring a suitable way in line with chinas national conditions must be a key project for the 3 acceleration of its urbanization. this thesis quotes some relative theoretical researches from home and abroad and analyzes a large quantity of statistic data as well as some domestic and overseas cases. with some analysis of the status quo of urbanization in china and its problems, the thesis raises some evidences that urbanization needs to strike a balance between urban and rural development. meanwhile, taking shanghai suburbs as an example, it puts forward some suggestions on the public policies concerned. key words: urbanization, balance between urban and rural development, “three concentrations”, peasants security 1 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 姜涵康 日期： 2006 年 5 月 11 日 2 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于： 保密 保密 ，在 年解密后适用本授权书。 不保密不保密 。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：姜涵康 指导教师签名：顾建光 日期：2005 年 5 月 日 日期：2005 年 5 月 日 1 导 言 关于对城镇化的课题，各种不同学科，如人口学、地理学、社会学、规划学、 历史学、经济学等的学者都十分热衷于这方面的研究，并分别从自己的学科角度， 对城镇化做了定义。 然而城镇化过程中的城乡统筹的研究， 在我国还是较新的课题。 城镇化是人类社会必经的经济发展的质变阶段，但直至本世纪初，人们对这一阶段 的发展特点，其必然性、经济性、社会性、历史性等还没有形成一个很明确的思路， 我国的城镇化过程就在实践中摸索前行着。但随着我国改革开放的不断深入，进入 21 世纪之后，我国经济经历了持续 10 多年的高速增长，全球经济一体化的浪潮开始 影响我国，伴随着同步发展的中国城镇化进程也进入了一个全新的阶段。于是中国 也开始思考如何进行城镇化，并总结过去那么多年城镇化进程中的经验和教训，在 党的十六届四中全会上，中央就明确提出了“五个统筹”的著名论断，明确了今后 我国城镇化发展道路必须以城乡统筹为指导思想。因此，笔者就此科学判断的前提 下，通过理论和实证分析，对城镇化过程中的城乡统筹问题进行研究，力图为我国 今后的城镇化道路寻找更好的发展路径。 本文的选题，应当说有重要的理论意义和现实意义。主要结构分三章： 第一章，关于用城乡统筹推进城镇化的意义。首先，本文论证了用城乡统筹推 进城镇化的重要意义，阐述了随着我国改革开放和经济发展，城乡关系日益密切， 但也要看到我国城镇化滞后于工业化的情况，因此得出了我国今后加快城镇化发展 是大势所趋。其次，分析了目前我国城镇化发展中存在的问题和矛盾，主要是城乡 差距进一步扩大和城镇发展很不均衡的现状，得出我国必须要改变以往的城镇化发 展模式。最后，提出了城乡统筹中的城镇化之路的命题。笔者认为城乡统筹具有整 体性、系统性、协调性和融合性，它是实现城乡经济社会协调发展的必然要求、是 实现国民经济持续快速健康发展的客观需要和解决“三农”问题确保城乡社会稳定 的重要途径。 参见李其荣著： 对立与统一城市发展历史逻辑新论 ，东南大学出版社，2000，105-109 页 2 第二章，本文以上海郊区城镇化实践为例，通过实证分析，对上海郊区城镇化 进程的历史、现状、发展进行了阐述，对上海郊区城镇化政策进行了剖析和点评， 并探究了目前上海郊区城镇化过程中存在问题的原因。其中通过上海的郊区城镇化 发展的实例反映出上海是如何从过去的城镇化自发形成，到现在用城乡统筹的政策 来推动，特别是对“三个集中”政策进行了详细阐述，其体现的城乡统筹的意义， 并且实施之后现存的不足之处。 第三章，本文则对如何用城乡统筹推进城镇化提出了政策建议，围绕目前城镇 化中比较集中的三个问题，通过吸取上海郊区城镇化实例中的一些城乡统筹的经验 以及存在的不足，并借鉴美国、日本、韩国等一些国家城市化的成功案例，提出了 要通过城乡统筹，建立城乡统筹的财政政策，实施工业反哺农业；统筹城乡资源配 置，城市支持农村发展；统筹城乡劳动就业，加快农民非农化转变。 本文主要采用了一些国内外相关理论研究、大量的统计分析数据、国内外对比 分析、案例分析相结合的方法。其中，在理论研究方面主要参考了城市经济学 （谢文蕙、邓卫，清华大学出版社）、城市化经济运行分析（王雅莉，上海三 联书店）等著作，其对中国城镇化的发展趋势以及存在问题、未来之路起到了很大 的启发和帮助；从全国人大农业与农村委员会关于“城乡统筹专题会研讨会”、上 海市统计研究所等相关“三农”问题的报告讲话中吸收、借鉴、参考了大量的信息 和数据。在对全国和上海的统计年鉴数据分析的基础上，本文通过对上海城镇化政 策的案例实证分析，参考了美国、日本、韩国等国家城市化案例的资料分析，对城 镇化过程中城乡统筹政策上有所建议，从而使政府从公共政策的角度，更加有效地 指导城镇化发展。最终希望能对各级政府在制定城镇化政策，以及进行相关的政府 管理时有所帮助。 3 第一章 用城乡统筹推进城镇化的意义 1.1. 城镇化进程是中国发展的趋势 中国的广大地区目前还属于农村地区，农民占我国人口的大多数，农业是我国 国民经济的基础产业。但随着改革开放的不断深入，近年来我国的经济社会发展水 平不断地提高，中国的工业化发展趋势十分明显，城乡之间的联系也日益密切，这 些都预示着在中国大地上城镇化的进程将不可逆转地加速前行。 1.1.1. 城乡关系日益密切 实行改革开放后，工农业产品交换市场化程度的提高，密切了城乡联系。劳动力 和资本在农村内部和城乡之间流动，城乡之间的联系和交流更加密切。从 20 世纪 80 年代中期，我国的乡镇企业就开始在我国许多地区兴起，尤其是沿海经济发达地区 城乡界限日趋模糊，形成了星罗棋布的强村强镇，并具备了越来越多的城镇功能， 冲击着中国的城乡二元结构。根据国家统计局发布的公告显示，我国在改革之后尽 管整体的城市化水平还明显滞后于工业化水平， 但全国城市化水平从1978年的17.9% 提高到 1998 年的 30.4%1， 增长了 12.5 个百分点。 二十年间， 全国城市数量也从 193 个发展到 668 个，增长了 2.46 倍；城镇人口由 17245 万人，发展到 37942 万人，增 长了 1.2 倍。在区域分布看，东、中、西部地区城镇数量都有不同程度的增长，但 由于经济基础、发展速度和投资倾向的差异，经济发展快的东部地区城镇化进程明 显快于西部地区。 4 东部 中部 西部 年份 全国城市 总数 城市数 占比% 城市数 占比% 城市数 占比% 1978 193 69 38.5 84 43.5 40 20.7 1880 223 78 35.0 100 44.8 45 20.2 1985 324 113 34.9 133 41.0 78 24.1 1988 434 162 37.3 181 41.7 91 21.0 1995 640 234 36.3 290 45.3 116 18.1 1998 668 300 44.9 247 37.0 121 18.1 表 1 1978-1998 年各地区城市数量演变表 而随着经济的不断发展,大量农村人口涌入城镇打工,特别是近十年来,各省、地 区纷纷新增建制镇，进一步解放出来大批被束缚在农村土地上的农民，形成中国独 特的农民工大潮。1993 年乡镇企业就业人口达到 1.2 亿，超过了国有企业的就业人 口，相当于 30 多年前城市工业吸收劳动力的总和，乡镇企业的产值也曾达到工业总 产值的一半。乡镇企业的发展开创了中国特色的工业化、城镇化道路，城乡经济、 社会、文化等交流日趋频繁，并进一步促使着城镇化加速发展。 1.1.2.城镇化滞后于工业化 从世界范围来看，城镇化都是起源于工业革命。城镇的发展，首先是工业和服务 业的产业集聚，产业集聚带来了人口的集聚，最后形成城市和城镇。 我国的珠江三 角洲、长江三角洲地区的许多城镇，正是由于乡镇企业和私营个体企业的发展，带 来了人口的发展而形成的，如广东的中山小榄镇、江苏的苏州昆山市等。但是，我 国的城镇化与工业化相比，却还是明显滞后的。世界一般规律，城市化率为工业化 率的 140%-250%，即工业化率每增加 1 个百分点，相应增加 1.4-2.5 个百分点的城市 化率，而我国的城市化率只有工业化率的 80%。 1980 年世界城市化水平为 42.2%，发达国家为 70.2%，发展中国家为 29.2%，而 资料来源中国统计年鉴 。 谢文蕙、邓卫主编：城市经济学， m ，北京：清华大学出版社，1996，30。 5 中国城市化水平仅为 19.4% 。与世界上发展中国家相比，1996 年世界中下收入国家 城市化率为 56%，我国只有 30.5%。2004 年我国的工业化率已经达到 53%，而城市化 率只有 41.8%，城市化率与工业化率之比反降为 78.86%，城市化明显滞后于工业化。 从城市化与产业结构的关系看，我国城市化明显滞后于工业化，与第三产业呈低水 平相适应。1996 年我国城市化率与工业化率（指工业增加值占 gdp 的比重）之比仅 为 0.69，远低于该比值 1.42.5 的合理范围。这一方面说明了我国属于滞后城市化 的发展形态 ，另一方面也表明我国城镇化的发展正处于起步，发展潜力巨大。 占 gdp 份额（%） 占就业人口份额（%） 地区 年份 人均 （美元） 农业 工业 农业 工业 城市化率 水平（%） 1955 276 22.8 37.9 40.2 28.7 1960 496 14.6 45.6 32.5 33.2 63.3 1965 952 11.1 44.2 25.5 38.1 日本 1970 2004 7.4 46.3 17.4 42.1 73.0 1965 123 38.0 25.0 55.0 15.0 1970 260 28.0 25.0 49.1 14.0 55.3 1975 580 20.0 30.0 42.8 22.0 韩国 1980 1520 16.0 41.0 34.0 29.0 71.6 1965 219 26.8 28.1 44.0 23.0 46.6 1970 387 16.0 37.0 36.7 28.3 55.0 1975 961 13.0 41.0 29.9 35.5 59.2 台湾地区 1980 2315 8.0 45.0 19.5 41.2 61.3 表 2 日本、韩国及我国台湾地区城市化演变与工农业变化的结构特征 刘传江：中国城市化的制度安排与创新m ，武汉：武汉大学出版社，1998，81。 按城市化与工业化发展水平关系来考察， 世界城市化可分成四种模式， 即： 同步城市化 （synchror banization） 、 过度城市化（0verur banization） 、滞后城市化（underur banization） 、逆城市化（counterur banization） 。其中滞后 城市化是指城市化水平落后于工业化和经济发展水平的城市化模式。 引自国务院发展研究中心经济研究部部长韩俊在统筹城乡发展专题研讨会上的报告,2004 6 1.2. 中国城镇化过程产生的问题 中国城镇化进程速度在不断加快，但由于我国存在的长期城乡分割的二元结构体 制，对农业投入不足，农村基础设施建设薄弱，农民收入增长缓慢，农村社会事业 发展严重滞后，导致城镇化进程进一步加剧了城乡矛盾。同时，由于在传统计划经 济模式下的城镇开发只重数量，忽略内涵建设，也造成一系列的“城市病” 。 1.2.1.城乡社会经济发展的差距日益扩大 一、城市基础建设差距在扩大。在城市优先、大工业优先的方针指导下，大量的 财政资金集中投资与城市，用于城市基础设施，城市建设越来越好，而农村不进则 退，与城市差距越来越大。目前，我们的城市镇建设如火如荼，许多都在进行第二 轮、第三轮建设，以至于国家要屡次发文遏制重复投资和投资过热的情况；而全国 农村还有 0.5%的乡镇、7.9%的行政村和大量的自然村不通公路，还有 33%的村庄没 有合格的饮用水，自来水通村率不到 50%。 二、城乡义务教育差距在扩大。尽管我国的宪法和义务教育法都明文规 定， “公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的 受教育机会” 。但是由于城市居民和农民的身份不同，其子女受到的义务教育机会不 平等。农村师资严重短缺，不仅数量少，而且质量低。2002 年我国农村在校小学生 人数是城市的 7.5 倍，但是专职教师仅为城市 43.11%。农村教育经费投入严重不足。 县、乡两级财政十分困难，农村义务教育成为农民不堪重负的包袱，农村生均教育 事业经费仅为城市的 60%左右。由于农村教育资源的严重不足，据教育部统计 1987-2002 年间，初中阶段的失学人数达到 3000 多万。 三、城乡医疗卫生差距在扩大。国家卫生资源的分配重点在城市。2003 年我国卫 生事业费支出 350.44 亿元，占国家财政支出的 1.59%，卫生建设投资 231.5 亿元， 占国家基本建设投资的 1.31%。据卫生部统计，这些卫生资源 80%以上集中在城市， 而占 60%的农村人口却只能享受到 20%的卫生资源。目前，广大的农民缺乏基本的医 疗保障，基本上处于自费医疗的状态。据一项统计分析，城市个人支付的医疗费用 7 占总医疗费用的 60%，而农民个人支付的医疗费用要达到 90%。 四、城乡社会保障差距在扩大。我国实行的是城乡分割的二元社会保障制度，农 村社会保障始终处于国家社会保障的边缘。按享受社会保障的从业人员计算，城市 居民社会保障覆盖率为 66%，农村的社会保障覆盖率只有 3%，城乡社会保障覆盖率 的比例为 22：1，城乡人均社会保障费的比例为 24：1。据民政部统计，2003 年扶贫 救助方面，全国试点农村最低生活保障的地区有 396.8 万人，而城市享受最低生活 保障的人数为 2235 万人，并且实现了应保尽保。 五、城乡居民收入差距在扩大。上世纪 80 年代末开始实施的农村改革，农民收 入快速增长，使城乡居民显性收入从 1978 年的 2.57：1 缩小到 1983 年的 1.76：1， 80 年代中期以后，改革开始转向城市和国有企业，农村由于家庭经营承包制提高劳 动生产率的能量释放完毕，多数产品丰年有余，农民收入增长缓慢，城乡居民显性 收入差距总体上在不断扩大，2004 年我国城镇居民个人收入达到 9422 元，农村居民 的人均收入却仅为 2936 元，城乡居民收入比高达 3.12：1。 1.2.2. 城镇发展很不均衡 受长期大工业优先、城市化经济发展战略的影响，城镇化发展的主要工作重心在 城市，特别是一些大城市和特大型城市的发展。我国城市土地市场初步建立之后， 这种大开发就更加明显。一方面，少数政府管理者认为新城镇的开发不论规模和条 件，都应当是各种项目配套的成片开发。由于这种开发需要一次性投入大量的土地， 而城市本身的规模又不足以有平衡发展的能力来创造一系列需求时是不可能进行 “一揽子”开发的，因此造成许多城市，特别是一些县级市的开发区，都存在着土 地“晒太阳” 、开发区“开而不发”的现象，造成了大量的土地资源的浪费。据国土 资源部统计，全国年度建设占用耕地总量从 1999 年的 20.5 万公顷，2001 年迅速下 降到了 16.4 万公顷。 对 24 个省区市的初步调查数据显示， 开发区的类型达 30 多种， 数量 3500 多个， 规划面积 3.6 万平方公里， 超过了现有城市建设的用地总规模。 另 一方面，在已有城镇的建设上，地方政府和发展商为了追求短期经济利益，在旧城 中国青年报2003 年 8 月 6 日报道：五部委联合整治全国土地市场 8 区大拆大建，高密度开发，造成在其他国家在城市化过程中产生的住房紧张、交通 拥挤、环境污染、贫富差距拉大、社会矛盾加剧、社会治安恶化等一些“大城市病” 在我国的一些城市也已经出现。 与此同时，我国的小城镇发展却严重不足。2002 年我国市区人口达到 400 万以上 的城市比上年增加 2 个；200 万-400 万人口的城市比上年增加 6 个；100 万-200 万 人口的城市比上年减少 3 个；50 万-100 万人口的城市与上年持平；20 万-50 万人口 的城市减少 9 个；20 万人口以下的城市增加 2 个。我国有 2200 多个县城，大多数基 础设施落后，发展缺乏投入，经济萧条，吸纳农村剩余劳动力能力差。这是由于大 多数小城镇数量的增长并非是城镇现状的变化，更多地表现为建制的变化，很多城 镇是“翻牌”而来，原来的产业结构、人口结构根本没有变化。一般而言，非农业 人口在城镇人口中的比重随着城镇规模的变化而变化，两者成正比关系。而我国城 镇规模越大，非农人口比重越小，中等城镇中非农人口比重不足 40%，小城镇中的非 农人口更是不足 20%。 这种城镇在数量上的扩张仅仅是统计数据上的变化，并不会 真正推动城镇化的发展，反而会进一步加大城乡间的不平衡，阻碍城镇化的良性发 展。 1.3. 城镇化进程要走城乡统筹的道路 随着我国城镇化进程的不断提速和“三农”问题等城乡矛盾的不断深化，党中 央十六届三中全会提出了“五个统筹”的理论，并将统筹城乡关系放在第一位。胡 锦涛总书记是在党的十六届四中全会上进一步指出： “综观一些工业化国家发展的历 程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为城市提供积累是带有普遍性的趋向；但 在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城 市与农村协调发展，也是带有普遍性的” 。这个深刻内涵的论断，进一步明确了下阶 段步我国的城镇化进程应当要走城乡统筹共同发展之路。 参见在推进城乡一体会中确保郊区社会稳定的研究 ，2002 年度上海市郊区工作决策咨询研究 9 1.3.1.城乡统筹的内涵 城乡统筹，是指在社会经济发展过程中，尤其是在当前全面建设小康社会的过 程中，要将城市和农村、城市经济和农村经济、工业和农业、城市居民和乡村居民 等作为一个有机的、相互依存、相互补充的统体来对待，而不能将其隔离开来甚 至对立起来看待，在实际上作中，在资源配置各利益主体的利益关系的调整方面要 统一规划、通盘考虑。 一、城乡统筹的整体性。城市和乡村都是人类赖以生存、活动和发展的地域实 体，也是实现我国经济社会整体发展的两个重要层面。而如何认识和协调好这两个 层面的关系，必须从历史和现实的角度，在推进城乡发展的指导思想上和发展的政 策思路上，把城市和农村看作一个相互依赖，相互促进，密不可分的整体，通盘考 虑城乡发展中的一些重大问题，即把城镇与乡村联在一起，织成一片，用整体观把 握城乡关系，研究城乡发展。做到结合农村研究城镇的发展，结合城镇研究农村的 发展，最终求得城乡协同发展，共同繁荣。这是解决城乡发展问题的一个重要战略 创新。把握城乡发展的整体性，既是历史经验教训的总结，又是城乡经济计会发展 内在规律的客观要求。因此从政府的角度来说，在考虑和策划城乡自身的各种发展 问题时，需要从更高层次，以更广的视野，用更新的观念去研究城乡发展中客观存 在的问题，把城乡各个层面的发展统一起来，做到统一城乡发展规划，统一城乡发 展战略，统一城乡发展导向，统城乡资源配置，统一城乡发展体制。 二、城乡统筹的系统性。城乡统筹的系统性，是指在推进城乡一体化的过程中， 不能顾此失彼，只注重城乡某一层面的发展，而忽视其他层面的发展；城乡统筹全 面性的内容，般认为应当包括经济发展、社会发展、生态协调发展等层面、或者 如党的十六大报告所提出的那样，即包括物质文明建设、精神文明建设和政治文明 建设等三个方面的内容，城乡发展应是个包含经济、政治、文化等各个层面相互 协调，共同发展的统一体和社会范畴、既要促进城乡经济繁荣，又要实现城乡社会 全面进步。 三、城乡统筹的协调性。由于历史和现实的原因，城乡之间在资源禀赋、产业 参见统筹协调发展：科学发展观指导下上海的战略选择 ，上海市统计科学应用研究所，2004 10 结构、科技水平、人口素质和经济发展水平等方面的差别很大，这样城乡经济社会 关系各个层面的展开，难免会出现失衡。协调既是促进城乡统筹发展的手段，又是 实现城乡统筹发展的目的。只有以城乡一盘棋思想作为指导，不断解释城乡运行和 发展过程中种种不协调的表现，分析其产生的动因，把握协调的基本原则和不同特 点，寻求协调发展的方法和途径，这样城乡经济社会才能获得相对均衡的发展局面。 四、城乡统筹的融合性。所谓城乡融合，是指由于高度分化和深化的社会分工 和资源的市场化配置等原因，在城乡之间存在的经济社会的密切的依赖和深刻的渗 透性，从而造成了城乡在资源、服务和市场等方面相互依托、相互支持和双向演进 的互动发展过程。这就在客观上要求城乡作为一个系统，无论是其经济还是社会， 都应相互衔接，相互融合。融合是城乡经济社会发展的重要条件，也是城乡经济社 会统筹发展的内在要求。而这种融合还包括：城乡政治融合、经济融合、人口融合、 文化融合、空间融合、生态融合等多方面。 1.3.2. 城乡统筹的意义 城乡统筹是从战略的高度统筹城乡社会经济发展，通过城乡统筹这一战略的实 施，有利于我国“三农”的解决，由于城乡经济的协调发展，也有利于人与环境、 自然的协调发展等。 一、城乡统筹是实现城乡经济社会协调发展的必然要求。城乡统筹要求城乡经济 协调发展，但城乡分割的二元结构体制使城乡经济很难步入良性循环和协调发展的 轨道。如：城乡产业缺乏合理的分工、资源的使用与环境保护之间缺乏有效的协调 等。城乡关系不协调的突出表现就是城乡居民收入的差距过分悬殊。城乡统筹要求 农村的发展离不开城镇的辐射和带动，城镇的发展也离不开农村的促进和支持。农 村经济和城镇经济是相互关系、相互依赖、相互补充、相互促进的。如果不进行城 乡统筹，不从根本上改变城乡分割的二元结构体制，中国建设经济社会协调发展的 和谐社会就不可能实现。 二、城乡统筹是实现国民经济持续快速健康发展的客观需要。通过 20 多年来的 改革开放和市场经济发展，国民经济步入快速健康发展的轨道，而目前限制国民经 11 济发展的最大瓶颈制约是内需不振。如何扩大市场需求，特别是消费需求，已经成 为了我国经济增长亟待解决的最紧迫问题之一。2004 年我国城乡居民人均收入之比 为 3.21： 1， 生活与消费支出之比为 3.29： 1， 占人口总数的 2/3 农民仅消费了约 1/3 的商品。 由此可见，扩大市场需求的根本出路，在于扩大农村市场，扩大农民的消 费需求。只有统筹城乡发展，让农民尽快富裕起来，才能为内需的持续增长打下坚 实的基础。城乡统筹发展所形成的市场需求拉力，表现在随着农村剩余劳动力转移， 留在农村的农民和进入城市的农民，都会改变其消费观念、消费结构和消费模式， 进而扩大消费需求和提高消费水平。另外还表现在随着城镇建设的加快，扩大城镇 基础设施规模、形成城市投资需求扩张，这也将对国民经济形成强大和持久的拉力， 确保我国经济快速、持续和健康发展。 三、城乡统筹是解决“三农”问题确保城乡社会稳定重要途径。随着市场经济体 制的不断完善，农村发生了巨大的变化，主要农产品供给实现了由长期短缺到总量 基本平衡、丰年有余的历史性转变，适应社会主义市场经济发展要求的农村经济体 制正逐步形成。然而“三农”问题还远未解决，在全球经济一体化和市场经济不断 发展的背景下， “三农”问题甚至在某种程度上还在深化。目前的“三农”问题已经 不单纯是依靠农业、农村、农民自身发展来解决，也不能依赖城市对农业、农村和 农民的支持和帮助来解决，只有用城乡统筹的思路，从制度上综合考虑城乡一体化 的经济社会改革，综合考虑城乡经社会共同发展以及城乡居民共同富裕，探索一个 上下努力、多方配合的社会系统工程，才能确保城乡社会稳定乃至国家的长治久安。 人与环境、自然和谐发展，是整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明 目标，必须从城乡统筹的角度，坚持科学发展观，着眼当前，考虑未来，才能最终 达到和谐发展的目标。 参见关于统筹城乡经济社会发展的几个问题 ，全国人大农业与农村委员会，2005 12 第二章 上海郊区用城乡统筹推进城镇化的实证分析 上海作为全国经济最发达的国际化大都市之一，改革开放以来，随着生产要素 以及产业集聚与扩散效应的不断显现，上海的城市功能和空间布局都发生了巨大的 变化，这些变化正是研究上海郊区城镇化问题的重要背景。对此，笔者将对上海郊 区的城镇化进行分析，特别是对在其城镇化进程中的相关政策进行剖析，研究用城 乡统筹对城镇化发展的作用。 2.1. 上海建设国际化大都市过程中的郊区城镇化 上海郊区的发展与市区的发展是一个向心力与离心力的动态过程。 一开始在城 市发展的起始阶段，向心力作用超过离心力，区位优势和集聚效应诱导二、三产业 不断向城市集中，导致市区面积和功能的不断增加。但随着城市化进入成熟阶段， 城市的发展和规模急速膨胀，城市的弊病不断显现，离心力就不断增强，郊区的城 镇化就开始加速。二、三产业开始向郊区扩散，中心城区人口向郊区城镇转移，居 住、工业、商业和办公等城市职能的一部分先后撤离市中心并呈现由近及远的外延 式或飞跃式扩散。其走过的历程也可以显现出郊区一开始的城镇化自发形成，到近 年来政府有意通过城乡统筹性质的政策来推动城镇化发展的轨迹。 2.1.1. 上海郊区城镇化演变的历程 自 1990 年以来，上海通过浦东开发开放，深化改革，通过大规模吸收国内外资 金及体制创新，城市功能基本实现了从“生产型”向“服务型”的转型，中心城区 的服务功能逐步凸现，近郊区的人口导入与承接功能逐步显现，远郊区的生产制造 中心及生态保护功能也逐步明显，城市呈现出多个中心的发展态势，基本形成了与 经济中心城市相称的城市功能结构，初步奠定了国际大都市的发展基本框架。 从产业布局调整看，90 年代初上海提出了“大市场、大贸易、大流通”的战略思 路，同时还提出了“优先发展第三产业，积极调整第二产业，稳定提高第一产业” 根据城市集聚于扩散理论：城市的崛起源于交换，城市的变化体现在布局，城市的兴盛在于功能。 13 的“三、二、一”产业发展方针。这些战略性政策及其配套措施的出台，从根本上 扭转了过去几十年延续下来的“重生产、轻流通” 、 “重实物、轻服务”的传统经济 发展模式，促成了第三产业的加快发展和产业集聚效应的形成。服务业向中心城区 集聚趋势日益明显的同时，工业布局调整的步伐也在不断加快。为优化上海城区的 人居环境并提升上海中心城区的服务功能，自 80 年代末期以来，上海通过存量调整 与增量合理布局等手段对城区工业布局进行了调整，如对总数三分之一的污染型企 业实行“关、停、并、转” ，对三分之一的都市型企业予以保留，对其他三分之一的 工业企业进行改造。同时在工业增量投资的过程中有意识地向中心城区外围地带倾 斜。在这一政策的指导下，上海的传统制造业向外迁移的步伐明显加快，中心城区 工业企业的相对量和绝对量都明显减少。而与此同时，以制造业为中心的郊区三个 层面的工业布局正在形成：第一层面是以高新技术和支柱产业为支撑的核心工业， 主要包括“东南西北”四大产业基地和三个试点园区以及四个出口加工区；第二层 面是指以“一业特强，多业发展”为标志的重点工业园区，主要是一些市级工业园 区和配套工业区；第三层面是以郊区中心镇等为支撑的特色工业园区。 从人口与居住功能看，进入 20 世纪 90 年代以来，由于土地批租、市政建设和旧 城改造的大规模进行，再加上产业结构“退二进三”的大调整，促使中心城区核心 部分的居民大量外迁，居住职能的外移趋势非常明显，中心城区人口高度集中的趋 势开始有所缓解。随着城市土地市场和住宅市场的建立，城市郊区尤其是城乡结合 部的土地相对廉价、环境优美，成为房地产开发的重点，大量商品房、中高档别墅 在此交错发展，边缘区成为了居住选址的热点地区。随着城市干道、地铁、轻轨组 成的立体快速交通网络的建成，居民的通勤成本得以降低，城市近郊区的可达性增 加，使得上海城区的居住向外转移趋势增加。而随着新的城市总体规划和郊区“一 城九镇”城镇体系的确立，上海城市郊区的城镇化更是显现出前所未有的态势。 2.1.2. 上海郊区城镇化发展的特点 过去上海的城市空间扩展的“摊大饼”式特征十分明显，为了解决工业的扩展 上海城市功能演变与区县功能定位研究 ，浦再明等，上海市发展改革委员会，2003 14 而建在新郊区的工业区很快就与原来的老城区连为一体，并被其配套的住宅区层层 包围，互相渗透和干扰。而且改革开放初期，上海的城市体系发育不完善，主要表 现为城乡体系分散、小城镇过多、郊区新城缺位，在“中心城区-郊区中心城镇-小 城镇”的格局下，中心镇与一般城镇的层级不明，分工也不明确。 在 90 年代开始实施的制造业郊迁与城市工业主战场转向郊区政策，逐渐改变了 这一格局。产业布局上基本采用连续性的“哑铃式”轴向伸展模式，即依托城市快 速交通和轨道交通，形成“居住走廊”型发展轴方向发展，城乡体系由分散分布向 “三个集中”和“多极核”转变。90 年代中后期，上海更是凭借都市的综合实力， 以推进农业向规模经营集中、工业向园区集中、农民居住向城镇集中“三个集 中”为突破口，加快推进郊区新一轮的城镇化发展。经过长期的中心城区职能集聚， 城市发展中心加快向郊区扩展，上海郊区已经形成了一批专业城镇与特色城镇，如 松江大学城、安亭汽车城等，六大产业基地、浦东国际机场等大型功能性基础设施 和项目也布局在郊区，随着一批设施先进的学校、医院、文化场馆纷纷落户郊区， 城市功能“多极核”特征日益明显。 同时城市产业布局也由集中式向圈层结构转变。经过十几年来的产业结构和布 局调整优化，过去中心城区工业高度密集的集中式产业结构布局，向着布局合理、 具有较强分工协作的功能产业空间结构发展和完善。市区主要发展商贸、金融、房 地产、社会服务等第三产业和劳动密集型的都市产业，郊区主要发展以资本密集型 的汽车、石化、钢铁、信息产业等支出产业和基础产业为主。从市区到郊区范围内， 正在形成单位土地面积工业生产产出率逐渐降低、劳动密集程度逐渐减少、资本密 集程度逐渐增加、对周围环境影响逐渐增强的结构。市区和郊区发展相互依托，可 以说市区的发展离不开郊区城镇化，同时郊区的城镇化又要依靠市区的辐射带动得 以快速发展。 2.2. 上海郊区城镇化过程中实施的主要政策 历史上，上海在郊区城镇化过程中出台了很多政府引导政策，但是由于我们长 15 期以来在农村城市化问题上执行了一条“离土不离乡、进厂不进城”的突出发展小 城镇的政策路线，导致上海郊区的城市化发展水平远远滞后于工业化，阻碍了郊区 经济和社会的进一步发展； 大量的农业人口尽管早已从事非农产业， 已是城市的 “准 居民” ，在统计意义上仍然被归为农民，不能享受城市居民的同等待遇。郊区城市化 滞后于工业化还影响了上海中心城区的发展，如，市区经济密度过高、人口稠密、 发展空间狭小，阻碍了上海作为全国经济、金融、贸易和航运中心的建设进程。在 这一背景下，上世纪 90 年代末，上海提出了优化上海城乡资源配置，用城乡统筹来 实现城乡经济协调发展的“三个集中”的城镇化政策。 2.2.1. 土地向规模经营集中 土地向规模经营集中，是本着集约化思想，统筹城乡的土地利用规划，将分散 的规模狭小的传统农业经营方式改为组织化程度较高的现代生产经营模式，通过农 业社会化和科学服务体系建设、土地流转制度变革和城乡统筹的社会保障制度改革、 彻底改变土地的最低生活保障式的经营方式，最终驶向土地的规模经营，从而不断 提高农业劳动生产率，也为郊区城镇发展留出空间。主要是要通过合理的土地流转 方式，促进农业生产向具有现代农业科技素养的技术能手集中，实现郊区土地集约 经营和农业规模化生产，加快上海都市农业的现代化步伐。土地向规模集中的动因 是多方面的。一是现代化都市农业发展的要求。不实现土地集约经营就无法解决农 业小生产与大市场、小规模与现代化、社会效益与经济效益等一系列矛盾。二是优 化土地资源配置的要求。随着上海中心城区的不断扩张，郊区的耕地逐年减少，在 较小的土地上要取得尽可能多的产出，就必须集约使用稀缺的农村土地，优化配置， 提高土地利用效率。三是推进农村城镇化的要求。上海郊区的务农劳力相对过剩， 需要通过集约经营转移一部分劳动力，这是实现上海郊区农民市民化的基本前提。 2.2.2. 工业向园区集中 工业向园区集中，是基于产业发展的集群及其聚集效应理论，本着系统优化的 原理，通过投资环境的改善、投资政策法规的调整、以及各级各类工业园区的建设， 16 达到集约建设用地提高基础设施的规模经济效应等目的，从而实现企业的相对集中、 合理布局、连片开发、人口的城镇化和郊区工业升级换代的多种功能。工业向园区 集中的重要内容是要将分散在园区外的企业根据产业性质分类集中到不同的工业园 区；将一些规模较小、规划较乱的园区归并到规模相对较大，基础条件较好的园区； 将一些低效益产业淘汰出局，引进高能级、高产出的大企业，并按照产业集群化的 发展规律，实现产业的集群效应，形成特色鲜明的产业链，提高工业经济效益。工 业向园区集中有利于打破城乡分割的格局，调整郊区工业布局，与市区进行有效互 补；有利于根据城镇发展规划和郊区产业功能定位，加快建设上海郊区的现代制造 业基地，接受市区现代服务业的辐射；有利于促进产业集聚和经济循环。 2.2.3. 农民居住向城镇集中 农民居住向城镇集中，是坚持以人为本和可持续发展的原则，通过土地制度改 革、社会保障制度改革和户籍制度改革等制度性改革，引导并鼓励农民居住向城镇 改革，不断提高郊区城镇化、农民市民化的水平，为持续提高农民的生活质量创造 物质条件。实现农民居住向城镇集中，有利于提升城镇的居住质量、产业支撑力度、 交通水平和环境设施，这样才能吸引农民到城镇安家落户和就业。其次要减少郊区 城镇数量，适当归并自然村，建设好新城镇，实现人口布局集中，实现农民市民化。 再次要完善城镇社会服务功能，提供城乡一体化的就业和社会保障，并赋予他们与 城市居民在就业、社会保障、教育卫生等方面同样的国民待遇。 2.3. 上海郊区城镇化政策中体现的城乡统筹 上海郊区通过推进“三个集中”的战略，着力发展郊区经济、缩小城乡差距、改 善城乡二元经济社会文化结构，促进城乡统筹与融合，可以表现在以下几个方面： 2.3.1. 促进城乡空间的融合 “三个集中”城镇化战略的实施，使上海郊区崛起了一些新城、新镇，上海中心 17 城区和郊区之间的快速交通网络的建立，进一步拓宽了城市资源配置的空间，增强 了城市的辐射能力。另一方面也促进了乡村经济的发展，进一步提升了整个上海区 域的竞争力，特别是上海郊区的高速公路网、轨道交通网和信息网络的构建，在增 强上海的国内外吸引力和辐射空间的同时，也推动了上海城乡空间的进一步融合。 2.3.2. 促进城乡经济的融合 在推进郊区“三个集中”过程中，通过产业结构调整，劳动力、资金、技术等要 素在城乡间快速双向流动，一方面，使郊区的专业工业园区的产业和周边产业的关 联度日渐提高，这样在延长整个产业链的同时，也加强了各个环节的连接度，从而 促进城乡产业的融合度，特别是对效益农业和规模经营的投资，进一步促进上海郊 区优质高产的高效农业、设施农业、观光农业和休闲农业的发展，从而促进上海区 域性农产品加工和研发中心的形成，这样将增强整个区域经济的聚散作用，从而达 到城乡经济的协调互补发展，真正实现城乡经济统筹。另一方面郊区的城镇网络体 系与中心城区的互补性适应性的日渐提高，在农民居住向城镇集中的过程中，规划 中的中心城区、新城、中心镇、一般镇的四级体系结构的网络体系逐渐明朗，通过 这种紧密地网络体系并辅之以发达的高速公路网、轨道交通网和信息网，使劳动力、 资本和技术在四级体系结构内部进行合理流动，达到优化配置，从而实现城乡经济 要素的统筹。 2.3.3. 促进城乡社会融合 一方面，通过推进“三个集中”工作，使农村人口比重下降，大量农民市民化， 在逐渐克服长期固化的城乡二元社会文化矛盾冲突和二元社会保障等制度性的冲突 过程中，使城市文化和乡土文化互相吸收借鉴，进行扬弃，达到相互促进、相互融 合。另一方面，通过产业集中等措施推动郊区社会事业的发展，比如一批设施先进 的学校、医院