（公共管理专业论文）义务教育阶段政府与学校之间关系的研究.pdf

摘要 建立新型良性的政府与学校关系，不仅是政府职能转变和现代学校制度建设的 要求，也是教育改革和学生发展的要求。教育秩序、教育公平和教育效率是政校关 系调整所追求的价值目标，政校关系调整的关键是如何保障和监控学校的办学自主 权问题，政府职能转变是政校关系重构的核心环节。义务教育是国家依照法律的规 定必须确保适龄儿童和青少年享受一定年限教育的制度，国家兴办义务教育具有强 制性和义务性。义务教育阶段政府与学校关系的建立是我国当前教育改革形势下应 重新审视的一个重要问题。本文所指义务教育阶段特指大部分地区通行的九年义务 教育，即六年小学和三年初中。 本文从义务教育基本概念入手，对义务教育的内涵与外延进行深入探讨，并从 公共管理视角对义务教育的公共产品属性进行理论分析，同时纵观外国发达国家在 经济飞速发展的黄金时期，国家发展义务教育的思想和理念，大略可以看的出义务 教育对推动经济发展的基础作用和决定作用；同时对政府与学校关系应正确处理的 几个问题进行详尽分析，重点剖析了青岛地区义务教育政府与学校关系的现状、存 在问题，并有针对性提出几点政策建议。本文试图从义务教育作为一种公共产品出 发，着眼于国家性的角度，研究探讨政府与学校之间的关系，重点分析了政府作为 义务教育兴办主体的责任与义务，学校作为义务教育运行主体的办学自主权等问题。 同时指出，要重视制度在重建政府与学校关系过程中的重要地位，对建立健康有序 的政府与学校的新型关系、促进社会的进步与人的全面发展有重要意义。 青岛地区作为全国重点的基础教育改革基地之一，无论教育教学工作还是政校 关系处理上有很多可取的做法，并在全国得到推广，无论从教育政策到经费投入， 从城市到农村，从理论研究到实践应用，政府已经切实担负起举办义务教育的责任， 市、区( 县) 两级政府都朝着依法行政、依法办学的良性方向发展，并且已取得显 著成绩，尽管如此，但具体到某些问题、某些地区，因各种原因仍然存在着影响义 务教育发展的问题和困难，政府的责任、学校的权利并没有真正落到实处，政校关 系仍然存在一些隐性障碍，尤其是经济相对落后的农村地区，更需要进一步正确处 理政府与学校之间的恰当关系。鉴于目前我国农村教育的现状，侧重对农村中小学 存在的问题进行分析，进而对农村地区政府与学校之间关系进行探讨，为全力推进 城乡教育一体化发展提供借鉴意义。 关键词：义务教育；政府；学校；关系 a b s t r a c t t h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa sw e l la st h ef o u n d i n go fm o d e r n s c h o o ls y s t e mc a l l sf o rt h ee s t a b l i s h m e n to fan e wt y p eo fp o s i t i v er e l a t i o n sb e t w e e nt h e g o v e r n m e n ta n dt h es c h o o l ，w h i c hi sa l s oab a s i cr e q u i r e m e n to ft h ee d u c a t i o n a lr e f o r m a n ds t u d e n td e v e l o p m e n t e d u c a t i o no r d e r , e d u c a t i o ne q u i t ya n de f f i c i e n c ya r et h em a i n v a l u et a r g e t sp u r s u e db yt h ea d j u s t m e n to fg o v e r n m e n t s c h o o lr e l a t i o n s t h ek e yt ot h i s a d j u s t m e n ti st op r o t e c ta n dm o n i t o rs c h o o la u t o n o m ya n di t sc o r es e g m e n tl i e si nt h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni sa ne d u c a t i o n a ls y s t e m w h i c h ，i na c c o r d a n c ew i t ht h ec o n s t i t u t i o no fo u rc o u n t r y , e n s u r e st h a ta l lt h es c h o o l a g e d c h i l d r e na n da d o l e s c e n t sa r ee n t i t l e dt oe d u c a t i o nf o rac e r t a i nn u m b e ro fy e a r s i t s m a n d a t o r ya n do b l i g a t o r yf o rt h eg o v e r n m e n tt oi m p l e m e n tc o m p u l s o r ye d u c a t i o n o u r c o u n t r yi sc u r r e n t l yu n d e r g o i n gan e w r o u n do fe d u c a t i o n a lr e f o r m t h ee s t a b l i s h m e n to f g o v e r n m e n t - s c h o o lr e l a t i o n si nt h es t a g eo fc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni s ，t h e r e f o r e ，a n i m p o r t a n ti s s u et ob er e - e x a m i n e d t h es t a g eo fc o m p u l s o r ye d u c a t i o nm e n t i o n e di nt h i s e s s a yr e f e r st ot h ec u r r e n tn i n e y e a rc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ( s i xy e a r so fp r i m a r ys c h o o l a n dj u n i o rh i g hs c h o o lf o rt h r e ey e a r s ) i m p l a n t e di nm o s tp a r t so ft h ec o u n t r y s t a r t i n gf r o mi t sb a s i cd e f i n i t i o n ，t h i sa r t i c l et h o r o u g h l ye x a m i n e st h ec o n n o t a t i o n a n dd e n o t a t i o no fc o m p u l s o r ye d u c a t i o na n dt h e o r e t i c a l l ya n a l y z e si t sa t t r i b u t e sa sp u b l i c p r o d u c tf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i nt h em e a n t i m e ，b ya n a l y z i n gt h e i d e a sa n dc o n c e p t so nc o m p u l s o r ye d u c a t i o na d v o c a t e di ns o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e s c o n c e r n i n gd u r i n gt h eg o l d e na g eo ft h e i re c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，w ec a nr o u g h l yf i n d t h a tc o m p u l s o r ye d u c a t i o nh a sp l a y e daf u n d a m e n t a la n dd e c i s i v er o l ei np r o m o t i n g e c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h i se s s a ya l s og i v e sad e t a i l e da n a l y s i so nh o wt oc o r r e c t l y h a n d l et h er e l a t i o n s h i p sb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h es c h o o l ，f o c u s i n go nt h ec u r r e n t s i t u a t i o no fg o v e r n m e n t s c h o o lr e l a t i o n si nq i n g d a oa n dt h ep r o b l e m st h a tn e e d st ob e s o l v e d ，a n dp u t sf o r w a r ds o m ec o r r e s p o n d i n gp r o p o s a l sa n dp o l i c i e s t h ea r t i c l es t a r t s f r o mt r e a t i n gc o m p u l s o r ye d u c a t i o na sak i n do fp u b l i cp r o d u c t f r o mt h ev i e wo ft h e p e r s p e c t i v eo fn a t i o n ，t h ea r t i c l ep u t se m p h a s i so na n a l y z i n gt h er e l a t i o n sb e t w e e nt h e g o v e r n m e n ta n dt h es c h o o la n da n a l y z i n gt h er e s p o n s i b i l i t ya n do b l i g a t i o no ft h e g o v e r n m e n tt r e a t e da st h em a i na u t h o r i t yt oh o l dc o m p u l s o r ye d u c a t i o n t h ea r t i c l ea l s o a n a l y z e st h er i g h ta u t o n o m yo ft h es c h o o lt oo p e r a t ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n i nt h e m e a n t i m e ，i ta l s op o i n t so u tt h a tw es h o u l da t t a c hi m p o r t a n c et ot h ec o n s t r u c t i o no f s y s t e md u r i n gt h ec o u r s eo fr e b u i l d i n gt h eg o v e r n m e n t s c h o o lr e l a t i o n s t h ec o n s t r u c t i o n o fs y s t e mp l a y sa l li m p o r t a n tr o l ei nt h ee s t a b l i s h m e n to ft h en e wg o v e r n m e n t - s c h o o l r e l a t i o n s i ta l s oh a st h ei m p o r t a n ts i g n i f i c a n c ei np r o m o t i n gt h ep r o g r e s so ft h es o c i e t y a n dt h eo v e r a l ld e v e l o p m e n to fh u m a nb e i n g q i n g d ，a san a t i o n a l - l e v e lb a s ef o r t h er e f o r mo fb a s i ce d u c a t i o n ，h a so f f e r e dm a n y r e f e r e n c e sa n dm e a s u r e si nt e r m so fs c h o o lt e a c h i n ga n de d u c a t i o na n dt h ep r o p e r h a n d l i n go fg o v e r n m e n t - s c h o o lr e l a t i o n s s o m eo ft h e s em e a s u r e sh a v eb e e np r o m o t e d t h r o u g h o u tt h ec o u n t r y t h e o r e t i c a l l ya n dp r a c t i c a l l y , t h eg o v e r n m e n th a se f f e c t i v e l y a s s u m e dt h er e s p o n s i b i l i t yf o rc o m p u l s o r ye d u c a t i o nt h r o u g h o u tt h ec o u n t r yf r o ma l l r e s p e c t s , s u c ha s ，e d u c a t i o np o l i c i e s ，e d u c a t i o nf u n d s ，e t c t h eg o v e r n m e n t so nc i t ya n d d i s t r i c t ( c o u n t y ) l e v e l ss t r i c t l ye x e r c i s ea d m i n i s t r a t i o na n ds c h o o l r u n n i n gi na c c o r d a n c e w i t hr e l e v a n tl a w sa n dh a v ea l r e a d ya c h i e v e dp o s i t i v er e s u l t s h o w e v e r , d u et ov a r i o u s f a c t o r s ，t h e r ea g es t i l ls o m eo b s t a c l e sh i n d e r i n gt h ed e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o n i np a r t i c u l a r , t h ee c o n o m yi s r e l a t i v e l y b a c k w a r di nm r a la r e a s ，l e a d i n gt oh i d d e n o b s t a c l e si ng o v e r n m e n t s c h o o lr e l a t i o n s i nv i e wo ft h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc h i n a sr u r a l e d u c a t i o n ，t h ee s s a yc h i e f l ya n a l y z e st h ee x i s t i n gp r o b l e m si nc h i n a sr u r a lp r i m a r ya n d s e c o n d a r ys c h o o l s ，t h e ne x p l o r e st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n ds c h o o l si n r u r a la r e a s ，t h e r e b yp r o v i d i n gs o m es u g g e s t i o no nh o wt of u l l yp r o m o t et h ei n t e g r a t e d d e v e l o p m e n to fu r b a na n dr u r a le d u c a t i o n k e yw o r d s ： c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ；g o v e r n m e n t ；s c h o o l ；r e l a t i o n s 学位论文独创性声明及知识产权权属声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文 中依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意 义上已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论 文或成果。 做作者签名去l 两雷吼叫年! 月可日 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本 人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单 位仍然为青岛大学。 本学位论文属于： ( 请在以上 论文作者签 导师签名： 年解密后适用于本声明。 日期：冲玉月_ 日 日期：知印年岁月吖日 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 青岛大学i v i p a 硕士学位论文 1 选题目的和意义 己i言 】i目 建立新型良性的政府与学校的关系，不仅是政府职能转变和现代学校制度建 设的要求，也是教育改革和学生发展的要求。良好的政校关系有助于形成公平、 高效的教育秩序，而教育秩序、教育公平和教育效率是政校关系调整所追求的价 值目标，也是设定教育规则时所应遵循的指导性原则。政校关系调整的关键是如 何保障和监控学校的办学自主权问题，而政府职能转变是政校关系重构的核心环 节。义务教育是国家依照法律的规定必须确保适龄儿童和青少年享受一定年限教 育的制度，其本身作为公共产品的属性，决定了国家兴办义务教育具有强制性、 义务性。义务教育阶段政府与学校关系的建立是我国当前教育改革形势下应重新 审视的一个重要问题，研究分析两者之间的关系，能充分地发挥政府在教育生活 中依法履行应有的职责及其所应有的功能，培育、树立和提升政府和学校的道德 形象，更好地促进学生发展、教师发展和学校发展，更好地弘扬教育精神，增进 社会公益性。 2 国内外研究动态 通过文献整理发现，国内直接研究政府与学校关系的文章并不多篇，大多包 含在相关领域的研究内，例如：教育管理体制、学校办学自主权、现代学校制度、 校本管理等等。在政府与学校关系方面，国内研究者普遍认为，必须切实转变以 往政府包办一切的管理方式，实现无限政府向有限政府的转变，重新划定政府和 学校的管理权限，按照法定权限管理，明确政府管理学校的责权、学校自身的法 律责任和法律授权，具体说主要是从两个方面展开对政校关系问题本身的探讨。 一个方面是从模式的角度来探讨政校关系。有的学者认为，政府与中小学校 的关系是一种控制与被控制的关系。在这种关系模式中，政府是“统治型的政府 ， 享有至高无上的权威，通过行政手段进行强控制；学校则变成“行政化 、“机关 化的科层组织；学校首先应服从上级主管部门，在学校内部存在着金字塔式的 行政权力系统。这种关系模式是单一的、封闭性的。 有的学者则认为，政府特别是基层教育行政部门与直属中小学的关系，类似 一种“婆媳关系、“老子- j h 子关系 。这是一种更为通俗的说法，也是从另外一 个角度反映出公办中小学官本位的管理体制特征。在这种关系模式中，公办中小 学实质上就是政府教育行政部门的延伸，或称为准教育行政部门，这也是我国事 引言 业单位体制的一个特殊现象。l l j 还有学者认为，我国政府及其教育行政部门对学校管理采取的是行政管理模 式。在这种关系模式中，学校作为政府的一个部门，政府与学校是上下级关系， 学校人事、财务、教学计划、课程设置、教材选用等方面的权力都属于政府，政 府及教育行政部门对学校进行直接管理，学校向政府负责，而不是向师生、学校 和社会负责。1 2 1 有的学者还从法理学的角度，将政府与学校的关系归结为行政法律关系，这 种关系是以命令与服从为基本内容的。在这种关系模式中，他们认为“政府与学 校的双方地位具有不对等性，不管两者关系如何调整，这种地位的不对等性不会 改变，政府对学校的管制是现实存在的。【3 】 另一个方面是从本质的角度探讨政校关系。一些学者认为，政校关系就是“职 能问题”。政校关系的实质就是政府在公共教育中的职能是什么的问题，政校关 系的调整就是要明确政府到底应该提供什么、退出什么；该提供的就要提供，该 退出的就要退出，否则就要僵在这个地方，形成一个解不开的结，影响整个教育 事业的发展。l 4 j 有的学者倾向于将政校关系的本质确定为“权力一。政校关系的调整就是“权 力的转移一，要求政府从权力中心退出，包括两个方面：一是要退出公共竞争领 域，把公共竞争的权力义务还给学校；二是要退出微观管理领域，对学校实施宏 观管理，从而使政校关系由服从关系转变为服务、咨询的新型关系。【5 】 从目前国内研究来看，一个主要倾向就是强调市场导向和管理效率，注重学 校办学自主权的获得，提倡政府放权以便学校拥有范围更广的、程度更高的管理 学校的权力，而缺乏从制度角度对政府与学校的关系进行系统研究。这种理论研 究与实践改革的倾向，是很难建立健康、有序的政校关系，也很难建立一种有助 于保障教育公平与社会公正的政校关系。 3 研究方法 ( 1 ) 历史分析方法：任何现象都不是孤立、抽象存在的，而是具体、历史 地存在的，必须在历史演进与发展的过程中，把握政府与学校关系变迁的内在轨 迹，认识历史进程与历史事件对某种关系的制约和影响，以及这种关系在解释历 史进程中的作用。 1 1 】颜智华普通中学官本位体制和粗放型教育工作模式亟待改革 j 教育科学2 0 0 4 ( 1 ) 【2 】黄崴关于政府与学校关系模式及其变革问题华南师范大学学报( 社会科学 版) j 1 9 9 8 ( 6 ) 1 3 ) 褚宏启政府与学校关系的重构 j 教育科学研究2 0 0 5 ( 1 ) ( 4 锬松华，胡卫等现代学校制度七人谈 j 人民教育2 0 0 4 ( 1 ) 【5 锬松华，胡卫等现代学校制度七人谈 j 人民教育2 0 0 4 ( 1 ) 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 ( 2 ) 比较分析方法：包括国别比较与历史比较。比较不同国家政府与学校 之间关系的演变过程，比较不同历史阶段政府与学校之间关系的本质要领，通过 比较可以分析出政校关系的区别。 ( 3 ) 个人主义分析方法：从人是“有限理性经济人一的假设出发，认为对 制度发展的理解，必须从个人的利益追求出发。但是，个人在追求自己利益的过 程中，由于自身处理信息心智能力的有限性，所以，需要利用一系列的制度约束 人们之间的互动以便构造交易。 ( 4 ) 调查研究：包括统计、问卷调查与访谈。调查研究的目的在于概括分 析当前我国政府与学校关系的现状、问题与困境，为我国新世纪重建政府与学校 的关系的制度创新提供实证上的支持 ( 5 ) 文献研究法：文献法并不是一种简单的收集资料的方法，也不仅仅为 别的方法服务，而是一种独立的研究方法，既包括资料的收集也包括对这些资料 的分析并得出结论。在进行文献研究的过程中，将用到以下具体的方法来对文献 进行整理分析。归纳法：从文献记载的同类事实中归纳出共同点或规律性的东 西；演绎法：根据文献资料和其他线索已证实的事理，推倒出于文献记载有关 的结论；比较法：通过对已有文献记载人物、事件、时间、地点等线索额比较， 确定某些事实；辩证分析法：对于文献内容的历史发展、演变过程和相互之间 的关系进行辩证分析，得出关于事实和原理的全面系统地看法。l l j 4 研究内容和解决的主要问题 整篇论文共包括中、英文摘要与关键词、正文、结论、参考文献、致谢等内 容。其中，正文共分为五章，各章主要内容如下： 第一章对义务教育、政校关系等基本概念进行界定，分析义务教育的特点及 相关外延，明确政府与学校关系的涵盖内容，为后面具体研究政校关系奠定概念 基础，并确定本文研究所涉及的范围与层面。 第二章通过中外义务教育的发展历史，对比各国政校关系的演变历程，纵向 分析政府与学校之间的关系，尤其对我国建国以来政校关系的变革进行研究，为 后面剖析存在的问题及相应对策进行铺垫。 第三章探析我国政府与中小学之间关系的现状及有关分析，论述了义务教育 均衡发展与教育公平的现状和中小学依法自主管理的现状，从宏观层面分析影响 政校关系的因素，深入研究了政校关系存在的问题并进行原因剖析，为解决地方 政府与学校关系提供借鉴意义。 第四章从公共政策及公共管理角度，针对构建新型政校关系提出一些政策建 议，为地方真正建立起良好的政校关系提供参考。 【l 】杨小微教育研究的原理与方法 m 上海：华东师范大学出版社，2 0 0 2 ：2 3 2 5 3 引言 解决的主要问题： ( 1 ) 政府与学校关系重建问题是在一个什么样的时代背景下提出来的? 或者 说，为什么要进行政府与学校关系的重建? ( 2 ) 中国政府与学校关系的现实是什么样的? 存在哪些问题与困境? 其背后 的根源是什么? ( 3 ) 2 0 世纪8 0 年代以来，世界范围内政府与学校关系重建运动取得了哪些 进展? 共同的趋势与存在的问题是什么? ( 4 ) 当代中国重建政府与学校关系需要进行哪些方面的创新? 5 本文创新之处 ( 1 ) 研究视角的创新现有的研究主要关注政府与学校之间的关系，侧重 关系本身的分析，而缺乏从制度上和教育作为公共产品的角度上进行考虑。选择 制度分析和产品属性作为研究视角，可以得出不同于其它分析视角( 如权力视角) 的认识成果，并且，以此视角研究政校系比其他视角能够更加形象，易于理解和 反思。 ( 2 ) 研究切入点的创新。政校关系中需要涉及到政府和学校各种纷繁复杂 的事务，如果面面俱道只会抓不住重点而又无法深入。本文选取了从教育产品属 性作为研究的切入点，这是正确处理两者关系的本质所在和核心内容。这一研究 切入点可以说抓住了政校关系中非常重要的而又被已往研究忽视的核心事务。 ( 3 ) 研究内容的创新。系统梳理了义务教育阶段国内外政校关系的发展历 程，有针对性的分析了正确处理政校关系存在的几个问题，结合地区实际情况对 义务教育进行深入剖析，尤其是对当前的教育热点问题进行调研研究，提出了当 前解决义务教育众多问题的办法和途径。这是一个相互联系、交叉渗透的有机系 统，为我国义务教育进一步发展的理论研究增添新的内容。 4 青岛大学m p a 硕士学位论文 第1 章相关概念的界定与分析 1 1 义务教育的概念及特点 1 1 1 义务教育的概念及其界定 义务教育( c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ) 是一种教育制度，是根据法律规定，适 龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育。其实 质是国家依照法律的规定对适龄儿童和青少年实施的一定年限的强迫教育的制 度，又称强迫教育和免费义务教育。“义务的含义包括父母与家庭有使学龄儿 童就学的义务，国家有设校兴学以使国民享受教育的义务，以及全社会有排除阻 碍学龄儿童身心健全发展的种种不良影响的义务。【l 】 现代社会，接受教育是一种基本生存需要，教育需求的特点决定了教育这种 服务的不可替代性。正是因为教育的这种重要性，各国都规定了义务教育的年限， 并提供了不通程度的免费学校教育，以保证公民能够获得基本生存技能的教育。 一个国家实施义务教育的年限长短主要是由本国经济发展水平和文化教育基础 决定的。因此，义务教育阶段家庭和个人考虑的并不是“是否接受教育 的问题， 而是“接受什么样的教育”的问题。而非义务教育阶段由于国家不再强制儿童接 受一定的教育，如大学，因此这一阶段家庭教育选择更多的是受到个人偏好及对 教育预期这两个因素的影响。此外，家长受教育程度、家庭经济条件、家长职业 性质和等级、家长思想观念也会影响非义务教育的选择。 我国义务教育法明确规定义务教育年限为九年，这一规定符合我国的国 情，是适当的。目前，我国九年义务教育学制的实际情况是以“六三制( 即小 学六年制，中学三年制) 为主，多种学制并存。其中还有少数地区实行八年制的 义务教育，即小学五年制，中学三年制，但这些地区目前也正在抓紧实现由八年 制向九年制的过渡。从我国学制状况看来，九年制或八年制的义务教育包括了初 等义务教育和初级中等义务教育两个阶段。适龄儿童、少年按规定在义务教育学 校完成了九年或八年的义务教育学习，即可达到初中毕业的文化程度。本文中所 指“义务教育阶段特指现阶段大多数地区实行的九年义务教育，即六年小学加 三年初中。 义务教育法在规定九年制义务教育的同时又规定，省、自治区、直辖市 根据本地区的经济、文化发展状况，确定推行本地区义务教育的实施步骤。这一 规定充分考虑了我国的基本国情。各省、自治区、直辖市人民政府应从本地区的 实际情况出发，因地制宜，分阶段、有步骤地推行九年制义务教育。普及初等教 育尚未达到义务教育法规定要求，不具备直接实施九年制义务教育条件的部 【1 】h t t p ：a w m o e e d u c n1 9 8 5 - 0 5 - 2 7 中共中央关于教育体制改革的决定 5 第1 章相关概念的界定与分析 分城镇和广大农村地区，按小学和初中的学制阶段划分，分步实施九年制义务教 育。首先实施第一阶段的初等义务教育，保障适龄儿童j 少年接受并完成小学阶 段的教育；在实施初等义务教育的基础上，开始实施第二阶段的初级中等义务教 育。对于经济、文化、教育基础较好的大中城市或沿海发达的地区的农村，初等 教育早已经普及，并已达到义务教育法规定的要求，可直接实施九年制义务 教育。当前，经济发达的地区已开始探索实行十二年义务教育，即“3 + 6 + 3 ：三 年学前，六年小学，三年初中；更有甚者，有的省份已提出十五年义务教育，即 “3 + 6 + 3 + 3 ：三年学前，六年小学，三年初中，三年高中。 总之，随着我国经济发展水平不断提高，义务教育阶段的年限会越来越长， 受益范围会越来越广，国民素质也会越来越高。 1 1 2 义务教育的特点 ( 1 ) 强制性。所谓强制性又叫义务性，即让适龄儿童、少年接受义务教育 是学校、家长和社会的义务。谁违反这个义务，谁就要受到法律的规范：家长不 送学生上学，家长要承担责任；学校不接受适龄儿童、少年上学，学校要承担责 任；学校不提供相应的条件，同样也要受到法律的规范。1 9 8 6 年4 月我国颁布 中华人民共和国义务教育法，明确规定：“国家实行九年制义务教育 ，“凡年 满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育 ， “国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利一。这 是我国首次把义务教育用法律形式固定下来，强制所有适龄儿童、少年必须接受 义务教育，九年制义务教育从此成为法定义务。 ( 2 ) 免费性。所谓免费性，就是不收学费、杂费，免费性是和公益性联系 在一起的。2 0 0 6 年9 月1 日开始实施新修订的中华人民共和国义务教育法 进一步明确规定：“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所 有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义 务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度 实施。 ( 3 ) 普及性。所谓普及性，就是义务教育惠及到每一位符合规定的公民， 统一是贯穿始终的一个理念，即在全国范围内国家要实行统一的义务教育，这个 统一包括制定统一的教科书设置标准、教学标准、经费标准、建设标准、学生公 用经费的标准等等，在此基础上而且要确保统一免除学杂费。2 0 0 6 年9 月1 日 开始实施新修订的中华人民共和国义务教育法规定：“凡具有中华人民共和 国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等， 依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。一 6 青岛大学m p a 硕士学位论文 1 2 义务教育的产品属性 政府与学校之间的关系是国家与教育关系的体现。长期以来，当人们解释为 什么国家要投资教育时，一个理由是举办公立教育可使每个公民获得平等的发展 基础、教育在某种程度上起着社会稳定器作用，另一个重要理由是教育属于公共 产品，须由政府来供给才能取得最大的效果。对第一个理由没有人表示疑问，但 对第二个理由，学术界存在着较大的争执，对教育的产品属性有很多不同的理解。 因此，必须对教育的产品属性有一个清晰的认识，才能更好地研究国家对教育投 资的有关问题，同时也能更好地理解个人、家庭和社会为什么要对教育进行投资。 国家投资的教育，特指国家教育机构提供的一定阶段的教育服务，既包括义 务教育，也包括非义务教育。义务教育我们姑且扩大到十五年义务教育，包括三 年学前、六年小学、三年初中、三年高中；非义务教育是指各种层次的大学教育， 包括专科、本科、研究生及其他在大学校园内完成的教育。作为产品属性分析的 教育，是一种广义上的教育服务。教育服务资源的有限性，使得对教育服务消费 总量等于所有个人消费额的总和，多分配给每一个消费者的边际分配成本不为 零，会降低原有消费者得到的教育服务水平，如平均受教师关注的程度会降低， 生均校舍面积、图书、仪器等教育资源会减少。因此受教育者对教育的消费始终 都具有一定的竞争性。 教育不仅使受教育者个人受益，而且具有“外部性”。由于受教育者知识、 能力的增长及良好的品行、价值观等内部产生，提高了其生产能力、创造能力和 文明程度，促进社会经济增长、社会发展和谐。这是教育带来的社会经济利益， 全体社会成员都可受益，对社会而言增加消费者的边际成本为零，也无法排除其 他成员得到这种利益，因而从这个方面来讲，教育没有排他性。教育服务消费的 竞争性，不完全的强制性和不完全的导向性，个人消费不等于集体消费的关系， 决定了教育不具有纯公共产品的属性。教育服务的非排他性，具有外部性，内部 性不为零特征，排除了教育具有纯私人产品的可能性。教育服务的竞争性、消费 效用的不可分割性和产权的共享性，使得教育不具有典型的准私人产品属性。教 育消费具有竞争性和非排他性，但是教育不具有准公共产品“拥挤点的典型特 征，始终都具有消费的竞争性。教育的竞争性与拥挤与否关系不密切，因此教育 也不是典型的准公共产品。由此可见，教育具有介于纯共用品与纯私用品之间的 混合品属性。教育产品应是兼具私人产品和公共产品性质的混合产品。这是符合 公共产品理论基本原则的。过分强调教育的间接消费特征和外部性，就会认为教 育是准公共产品；而强调个人的直接消费特征和内部性，就会认为教育具有准私 人产品属性。无论如何分析教育产品属性，具体来说，义务教育可以作为一种纯 公共产品，公共属性最强，因此政府应承担全部责任，个人不需承担；而非义务 7 第1 章相关概念的界定与分析 教育即高等教育不能视为公共产品，可以作为一种准公共产品，它的私人属性很 强，与个人今后的人生价值、社会效益有直接关系，因此个人应该承担大部分责 任。教育产品属性强弱如下图。 遇垡 公共属性 私人属性 产品 义务教育 强 弱 闻甲似古i = j 较强 较弱 两等教育弱强 从现代社会教育领域的发展情况来看，除了传统的学校教育之外，社会教育 的需求越来越大，补充知识教育、技能教育、老年教育等已经成为新的社会潮流。 不论是学校教育还是社会教育，需求量的增大直接导致了边际成本增加，政府、 受教育者的工作单位、受教育者个人将不同程度地负担教育成本。但无论教育如 何发展，义务教育阶段的教育成本全部由政府来承担将是永恒的，这已被各发达 国家的教育实践所证明，而非义务教育即大学的教育成本应该由政府和个人共同 担负，在职人员受教育的成本将由个人负担。 中国教育存在的突出问题是，对应该承担的义务教育的责任没有完全承担， 学生家庭和个人承担太多，对不应该完全由政府承担的大学及大学后教育的责任 承担过多，私立大学教育严重不足，大多用计划经济的方式办教育，对大学建设 进行行政限制，对大学招生名额进行分配，对学位授予实行集权管理。 产品属性决定教育投入结构。总体上讲，由于义务教育在本质上是属于纯公 共产品，具有公共产品的属性，因此需要公共部门来提供这部分的服务。按照公 共经济学的观点，政府是最主要的公共部门，其最主要的经济职能就是为社会提 供公共物品。因此，政府必须为义务教育提供服务，政府财政应该完全为义务教 育买单，为义务教育提供充分的支持。义务教育作为公共产品，应该由政府来承 担，所以义务教育是免费的，政府必须通过财政手段，向义务教育提供充足的资 金，才能保证义务教育的正常发展。 1 3 政府与学校关系的本质及表现 1 3 1 政校关系的本质 广义上讲，政府与学校的关系本质上是国家与教育关系的具体化，国家与教 育的关系在根本上决定着政府与学校的关系。国家与教育的关系因涉及国家教育 权力的来源和性质问题而不能轻易发生改变，具有制度化特征而保持相对稳定， 8 青岛大学m p a 硕士学位论文 而政府与学校的关系则因涉及教育领域内的权力分配和行使问题，会受诸如决策 不当或执行不力等外部因素的影响，而发生变化。因此，可以说政校关系直接或 间接受行政管理体制的影响，不同的教育管理方式有不同的表现形式，体现在教 育行政机构、办学自主权、公共教育资源、教学管理、教育责任等方面具有不同 的特点。【l 】 狭义上讲，政府与学校的关系实质就是一种法律关系，关涉到权责如何分配、 权力如何行使的问题，即地方政府和学校职权的划分问题。政府与学校是两种性 质不同的社会组织，具有不同的组织目标和社会使命，两者之间的关系实质上是 一种行政法律关系，双方地位具有不对等性，不管政府与学校关系如何调整，这 种关系的不对等性不会改变。政府与学校的关系要跟随历史的车轮不断进行调 整，这种关系不可能一下子达到尽善尽美的地步，在不同历史时期，政府和学校 都有不同定位，在当今社会急剧变革和教育迅速发展的时期，政府与学校的关系 需要进行大幅度调整并加以优化，以适应外部大环境变化。因此，可以说政府与 学校关系的本质是职能、权力与责任，政校关系的调整与改革就是政府与学校之 间的职能、权力与责任的转移与重新划分。 从法学角度看，政府与学校的关系调整需要法制化，需要建立一套高水平的 正式规则来规范、约束政府和学校的行为。法律是由国家制定的并以国家强制力 作后盾的行为规则，政府应该依法行政，学校应该依法治校，这是依法治教原则 对处理政校关系的基本要求。在法律上，政府与学校构成权利和义务互为依存的 法律关系，学校有权利自主管理，政府有义务不侵害学校的自主管理权，为学校 的自主办学提供财力等条件保障，并为学校提供必要的人力信息服务和智力支 持；同时政府有权力规定教育教学标准，对学校办学行为进行宏观调控，对学校 办学质量进行督导评估，学校则有执行国家教育教学标准、保证教育教学质量、 接受政府的宏观管理和督导评估的义务。 从公共管理学和教育学角度看，教育是一种道德性事业，学校是一种道德型 组织，而作为公共机构的政府应该以“为公众服务为根本宗旨，这决定了在建 构政校关系过程中，应该凸显政府职能的公共性、凸显教育和学校的公益性，应 该通过良好政校关系的建构，培育、树立和提升政府、学校的道德形象。政校关 系是否健康、良好，检验的标准是看它能否更好地促进学生发展、教师发展和学 校发展，能否更好地弘扬教育精神，增进社会公益。 1 3 2 政校关系的具体表现 在不同的教育管理方式下，政府与学校之间的关系是迥然不同的。政府与学 校的关系是国家与教育关系的具体化，直接受行政管理体制的影响，所以在不同 i - l = 全瑞论不同教育管理方式下政府与学校的关系 j 教育研究，2 0 0 7 ( 4 ) ：7 9 - - 8 0 9 第1 章相关概念的界定与分析 的教育管理方式下，二者之间的关系是迥然不同的。行政管理体制的高度集权， 使学校成为政府的隶属机构。2 0 世纪5 0 年代到8 0 年代，与计划经济体制相适应， 我国的行政管理体制是高度集权体制，政府行政权力和承担的职能过分膨胀，形 成了所谓的全能型、控制型的政府。全能型政府的职能体现在对社会的管理上， 便是社会管理和社会服务的国家化，国家直接承担了一切社会服务、社会保障和 社会协调职能，由此导致了政府管理部门的臃肿和管理队伍的庞大具体到对学 校管理上，即政府行政权力贯穿于学校管理的方方面面，大到办学规模、