（公共管理专业论文）乡镇政府体制改革研究与实证分析.pdf

摘要 摘要 当前关于乡镇政府体制改革的研究，我认为主要存在三个方面的不足：一 是将研究的视野局限于乡镇( 层次) 本身，忽视了上下级政府间的体制性因素 的影响作用；二是鲜有从历史的角度来分析当下的乡镇问题，因故难以认清当 下乡镇问题的历史根源；三是在方法论上，没有突破“国家一社会”的分析框 架，要么将乡镇简单地视为国家( 机器) 的一个部分，不能认识到乡镇政府与 其上任何一级政府组织都大相迥异的特性；要么从所谓的“乡村自治 的历史 传统来推断乡镇“应有的 民间属性，以此来规划未来的乡镇政府改革前途如 果不能克服前述三个方面的不足，我们提出的有关改革意见就难免会流于偏颇， 甚至是有害的。 本文将首先通过对公共管理理论、地方政府创新与政府体制改革及乡镇管 理体制改革的层级式概述，随后分析当前我国乡镇政府体制改革的现状，对多 元化乡镇政府体制改革观的剖析，并尝试从本地乡镇政府间体制改革进行实证 分析，找出它们的根本性原因；然后对乡镇政府的历史发展轨迹进行简单的梳 理，探索和思考推进乡镇政府体制改革的新路向，文章还试图从“国家”与“民 间社会 之外的“第三领域 ( t h i r dr e a l m ) 维度来探讨乡镇政府的独特属 性。在这些分析中，还将穿插对当前的一些乡镇政府管理体制改革思路的评论。 最后，作者提出自己的改革思路和具体的政策建议。 关键词：乡镇政府；体制改革；研究 u a b s t r a c t a b s t r a c t a st ot h ei n v e s t i g a t i o no rr e f o r m i n gt h o u g h t so fp r i m a r yg o v e r n m e n t a ls y s t e m i t h i n kt h e r ea r et h r e e s h o r t c o m i n g s ：f i r s t l y , i t l i m i t si t sf i e l do fv i s i o nw i t h i n t o w n s ，i g n o r i n gt h e i n f l u e n c eo fs y s t e m a t i cf a c t o r sb e t w e e nu p p e ra n dl o w e r g o v e r n m e n t ；s e c o n d l y , i tc a nh a r d l yc l e a r l yr e a l i z et h e h i s t o r i c a li r i g i no ft o w n p r o b l e m a sw es e l d o ma n d y s ec u r r e n tp r o b l e m sw i t hh i s t o r i c a lv i e w ；t h i r d l y , i tc a n t b r e a kt h r o u g ht h ef r a m e w o r k c o u n t r y - - s o c i e t y , c o n s i d e r i n gt o w n ss i m p l ya s o n ep a r to fc o u n t r yw i t h o u tr e a l i z i n gi t sg r e a td i f f e r e n tp r o p e r t i e sf r o ma n yu p p e r g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ，o rc o n c l u d i n gi t s f o l kp r o p e r t i e sf r o mt h es oc a l l e d h i s t o r i c a lt r a d i t i o n “c o u n t r ya u t o n o m y ，w i t hw h i c ht od e s i g nt h er e f o r m i n gf u t u r eo f p r i m a r yg o v e m m e n t i fw ec a n t o v e r c o m et h et h r e es h o r t c o m i n g s ，o u rs u g g e s t i o n a b o u tr e f o r m i n gw i l ln o tb ee f f e c t i v e ，o re v e nh a r m f u l m ye s a yw i l lf i n s t l ym a k eal e v e ls u m m a r ya b o u tt h et h e o r i e so fp u b l i c m a n a g e m e n t ，l o c a lg o v e r n m e n t a lm a n a g e m e n t a n d p r i m a r yg o v e m m e n t a l m a n a g e m e n t t h e na n a l y s et h ec u r r e n tc o n d i t i o no fp r i m a r yg o v e r n m e n ta n di t s m u l t i l a t e r a lr e f o r m i n gv i e wp o i n t ，a n dt r yt oa n a l y s e 诹t l lr e a le x a m p l ea n df i n dt h e v i t a l r e a s o n ，l a t e r , 1 w i l lm a k eas i m p l eo r d e rf o rt h eh i s t o r i c a l d e v e l o p i n g t r a c k ，e x p l o r ean e ww a y t oi m p r o v et h ep r i m a r yg o v e r n m e n t a lr e f o r m ，m ye s s a ya l s o t r i e st od i s c u s st h eu n q u ep r o p e r t i e so fp r i m a r yg o v e m m e n tf r o mt h i r d r e a l m 1w i l l a d ds o m ec o m m e n tw i t h i nt h ea n a l y s i s a tl a s t ，1w i l lp u tu pw i t hm yo w nr e f o r m i n g t h o u g h ta n dd e t a i l e ds u g g e s t i o n k e yw o r d s ：p r i m a r yg o v e r n m e n t ；s y s t e m a t i cr e f o r m ；s t u d y i i i 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得南昌大学或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名c 手写) ：号审暖签字日期：占年易月j 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌大学有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手写) ：弓痧笈炎 签字日期：办硝年6 月j 沙日 签字日 导师签名( 手写 第1 章引言 第1 章引言 1 1 选题意义 乡镇政府作为我国现行行政管理体制中最末梢的一级政府，直接面向农村 与农民，承担着宣传贯彻党的路线、方针、政策，实施党和国家对农村社会和 经济发展的各项重大决策的重任，具有团结和组织广大农民完成建设社会主义 新农村任务的特殊地位，在解决我国“三农问题、全面建设小康社会以及构 建社会主义和谐社会中起着不可替代的作用。但是随着国内外环境的变化，尤 其是农村地区各项事业改革的进一步深入，加之传统体制下建立和发展起来的 管理体制本身、所固有的弊端，使得我国乡镇政府的管理体制越来越难以适用 时代的要求，成为阻碍乡村社会事业发展的重要因素，于是，对乡镇政府的改 革已是迫在眉睫的任务。 乡镇政府体制改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化 等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革。乡镇政府改革需要解决好 基层政府职能转变、机构精简、富余人员出路等问题；需要农村干部转变旧的 工作方式，处理好与农民群众的关系，善于在发展市场经济和民主政治的条件 下与农民打交道。乡镇政府体制改革涉及面广，政策性强，需要结合新公共管 理理论、地方政府创新与政府体制改革等理论作深入细致的研究。 1 2 乡镇政府体制改革研究现状评述 1 2 1 新公共管理理论 2 0 世纪8 0 年代中后期以来，在西方政府改革和管理实践的推动下，公共行 政学界出现了“新公共管理理论。新公共管理理论试图摆脱管理主义和政策 主义公共行政对官僚机构的倚重，转而更多地通过经济学途径来研究和解决公 共行政问题。新公共管理理论推崇经济理性主义，倡导以企业精神改革和重塑 公营部门，其理论也被称为“企业化公共管理理论 或“市场化公共行政理 论。新公共管理理论认为，政府不仅应该采用企业管理的技术，也应该采纳 某些企业价值观诸如顾客服务、竞争理念、契约理念、绩效评估、私有 化、市场选择、放松规制以及对企业家精神的尊重等。根据燃曲瓜姗) 和盖布勒( t e d g a b l e r ) 的研究，新公共管理理论所倡导的政府治理模式是：起 第1 章引言 催化作用的政府、社区拥有的政府、竞争性政府、有使命感的政府、讲究效果 的政府、受顾客导向的政府、有企业家精神的政府、有预见性的政府、分权的 政府、市场导向的政府。 新公共管理学派的核心要点是：( 1 ) 结果为本从注重行政过程转向 注重行政结果；( 2 ) 责任政府管理者应当担负政治责任；( 3 ) 回应性政 府强调顾客至上；( 4 ) 多中心政府公共服务机构的分散化和小型 化，政府管理引入多中心竞争机制；( 5 ) 绩效型政府以“三e 指标来衡 量政府工作业绩；( 6 ) 市场化政府通过民营化和公私合作等方式减少政 府职能扩张。新公共管理学者认为，以官僚制为基础的传统公共行政范式，将 被以市场为基础的新公共管理范式所取代。在他们看来，工业时代发展起来的 传统官僚制已经过时，它过分地专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，政 府成为公共产品的惟一提供者，在变化迅速、信息丰富、知识密集的2 0 世纪9 0 年代，中央集权的传统官僚制己变得机构臃肿、浪费严重、效率低下。同时， 政府机构作为公共产品的惟一提供者的垄断地位也已经发生动摇，各种私人机 构和社会团体也参与到公共产品的提供中来，不同政府机构也为提供相同的公 共产品而展开竞争。 新公共管理理论是为了克服传统的管理主义公共行政理论的弊端而出现 的，它是管理主义公共行政理论与竞争主义市场理论的有机结合。与传统模式 相比，新公共管理理论无疑更加具有现实性和生命力。但新公共管理理论能否 构成一种新的公共行政理论范式，还有待进一步探讨。笔者认为，新公共管理 理论是对传统的管理主义公共行政理论的新发展。两者所不同的是，新公共管 理理论更多地吸收了商业管理的顾客至上、市场竞争、目标管理等价值理念， 强调明确的责任制、结果导向和绩效评估，倡导建立公共组织的多中心分权和 合作结构，主张采用私人部门的管理方法和技术，引入市场竞争机制以改善公 共部门管理。 作为一种新保守主义或新自由主义的管理哲学，新公共管理以公共选择理 论为立论基础，照搬经济学的基本假设和研究方法，忽视了公共部门与私人部 ( 美) 詹姆斯n 罗西瑙( j a m e sn r o s e n a u ) 主编没有政府的治理( g o v e r n a n c ew i t h o u t g o v e r n m e n t ：o r d e ra n dc h a n g ei nw o r l dp o l i t i c s ) 张胜军、刘小林等译江西人民出版社2 0 0 1 ， ( 0 1 ) ：第5 页。 陶学荣，陶睿公共行政管理学清华大学出版社，2 0 0 5 ：4 l 7 3 。 2 第1 章引言 门的本质差别。新公共管理理论的市场化和效率主义取向，忽略了公共组织对 于公正、参与、民主、法治、自由等多元价值目标的追求。新公共管理理论的 局限性在于：( 1 ) 它忽视了制度和分权对公共行政的约束作用，有可能破坏立 法、行政和司法机关之间的权力平衡。( 2 ) 以目标、任务和市场为导向的管理 原则，不利于维护公共行政系统的稳定性。( 3 ) 企业家精神和企业家控制的政 府，违反了人民选举代表控制政府的民主原则；( 4 ) 以结果为本的公共行政具 有一定的合理性，但也可能因此忽略了政府雇员的合法权利；( 5 ) 私有化和私 人企业管理方式有利于精简政府机构和增强活力，但也有可能违反公民参与、 机会平等、社会监督等公共部门管理原则；( 6 ) 政府分权可以增强自主性和灵 活性，但也可能带来分散主义、本位主义和地方保护主义；( 7 ) 简化繁文缛节 和放松政府管制，有助于增加公共行政的灵活性，但也可能破坏基本规范和违 反法定程序；( 8 ) 鼓励创造性有助于提高行政效率，但也可能助长机会主义和 过分冒险行为。 总之，公共行政管理学作为一门独立的学科，它在西方发达国家诞生以后， 根据公共行政所面临的实际问题不断地作出理论回应，先后形成了宪政主义、 管理主义和政策主义等不同的研究取向和理论范式。2 0 世纪8 0 年代兴起的新公 共管理运动，是对传统的管理主义公共行政理论的新发展和新诠释。经过一百 余年的学科发展，公共行政学已经确立了自身独立的研究对象和研究方法，但 公共行政管理学始终不能丢弃政治学基本理论。离开政治学所提供的宪政理论 支持，仅仅局限于管理主义和政策主义的公共行政理论，是难以胜任公共部门 运行的内在需要的。由于国家宪政制度还有待于逐步改进和完善，“地方政府 创新与政府体制改革 仍是悬而未决的理论和实践话题，加强对政府体制改革 的研究就显得尤为迫切和重要。 1 2 2 地方政府创新与政府体制改革 近年来，地方政府创新活动在学术界的推动下，呈现出蓬勃发展的态势， 各地的创新层出不穷，使人为之鼓舞。地方政府创新之所以能蓬勃发展，有客 观的原因，也有主观的原因。客观原因是现实为地方政府创新提供了广阔的空 间，主观原因是在政府内部存在着创新的动力。 政府创新的空间就是现在的政府结构和行为状况与理想状况之间的差距。 陶学荣公共政簧概论中国人事出版社，2 0 0 6 ，( 0 1 ) ，3 2 - , - 6 6 3 第1 章引言 所有弥补差距的努力，不论大小，都是创新。当前地方政府创新存在着广阔的 空间。这是因为目前我们的各级政府，尤其是地方政府还存在着许多弊病，与 政府改革的要求和理想状态之间还存在着极大的差距。例如，政府中存在的严 重的官本位观念与人民主权和公民本位的观念、与官民平等的要求、与社会公 仆为纳税人服务的要求之间存在的巨大差距；由于政府垄断人民群众的利益表 达权利所产生的人民群众利益表达渠道不通畅与人民自由表达利益的要求、与 通畅的利益表达渠道的建立、与弱势群体表达利益的充分保障之间的巨大差距； 政府几个小团体利益对于政府政策和政府行为的干扰与政府政策公共性要求之 间的巨大差距；政府机关中严重的官僚主义与服务型政府、责任政府、效率政 府要求之间的巨大差距；政府机关中的严重腐败现象与廉洁政府之间的巨大差 距，等等。对于这些差距的任何一点微小的改进，都应该是属于政府创新的范 畴。因此，现实与理想的差距就为地方政府的创新提供了广阔的空间。只要地 方政府有兴趣、有决心去弥补这些差距，创新活动就会不断地涌现。这是地方 政府创新的客观条件。 目前政府创新面临着两方面的问题，一是坚持，二是推广。一项创新活动 如果不能巩固，就如昙花一现，虽然很绚丽，但很短暂。在实践中我们经常会 看到，一项很有意义的创新往往经历一段时间之后，便会销声匿迹或者走回头 路。这样的创新对社会对人民都没有太大的意义。另外，如果一项创新活动虽 然能够长期坚持下去但却不能推广，仅仅局限于个别的地方，那么这种创新就 像一个个盆景一样，虽小巧玲珑却不能形成气候。这样的创新其社会意义也不 大。 那么，如何才能使一项创新能够比较顺利地推广开来呢? 在现有的条件下， 要做到这一点是很困难的。一般地说，可以从以下几个方面努力：第一，利用 学术界和媒体的力量，大力地宣传地方政府的创新活动，使之形成一定的气候。 第二，在创新活动本身上下功夫，使每一项创新都经过精心的设计，使之较少 带有特殊性，较少付出成本，简单易行而容易被人们接受。第三，要借助广大 群众和民间组织的力量，用适当的方式促进本地政府接受别人的创新成果。但 是，即使在这些方面进行努力，也不一定能够达到顺利推广创新的目的，这就 俞可平地方政府创新与善治：案例研究。社会科学文献出版社，2 0 0 3 ， ( 0 1 ) ：5 6 - 8 9 。 郭正林变革社会的公共治理中山大学出版社，2 0 0 3 ：9 3 1 0 2 。 4 第1 章引言 体现了其艰巨性。 总的说来，虽然目前地方政府的创新活动还算比较活跃，但是，在政府体 制改革进展迟缓的大环境下，各种创新无论是坚持还是推广，都是十分艰难的。 首先，创新成果制度化问题就是一个非常复杂的问题。近年来，制度建设 问题一直是一个人们关注的热点问题。的确，我国在社会生活、经济生活、政 治生活中的各个方面都面临着制度建设的问题，或者是面临着完善制度的问题。 但是，人们不禁要问，我们在社会生活、经济生活和政治生活中是否完全没有 制度昵? 如果我们去考察一下，我们就会发现，在这些方面原来都有着许多制 度、法规、规范，有些制度、法规、规范还制定得非常细致和详尽。当一般人 民群众涉及社会生活、经济生活、政治生活的各种事物需要解决时，人们就会 感觉到处处时时都受到各种制度、法规和规范的制约。从人们的切身感受来说， 各种制度、法规和规范不是太少而是太多，甚至往往会感觉到要办成一件事处 处是障碍，艰难得很。但是，当所有这些制度、法规、规范遇到腐败分子做坏 事的时候，却变得软弱无力，形同虚设。当好人正常办事的时候，处处是障碍， 而当坏人办坏事的时候却一路畅通。这究竟是怎么一回事呢? 我们这些制度、 法规、规范，又究竟算什么呢? 如果不把这个问题弄清楚，倘若我们建设再多 再完善的制度、法规、规范，在腐败分子的面前还是软弱无力、形同虚设的话， 那么我们一般地、泛泛地讲什么制度建设或完善制度，还有什么意义呢? 因此， 我们在谈制度建设或完善制度之前，必须首先要弄清过去制度失效的真正原因 是什么，否则，我们还是要陷入过去的覆辙。 一般地说，可以有三种类型的制度：第一种是好人正常办事容易，坏人办 坏事难的制度；第二种是好人正常办事难，坏人办坏事也难的制度；第三种是 好人正常办事难，而坏人办坏事容易的制度。显然，第一种制度是最好的。第 二种制度虽然不太好，但还过得去。第三种制度则是要不得的。但是在实践中， 我们的许多制度是属于第三种类型的。这样的制度如何谈得上去完善它呢? 很 可能越完善越糟糕。 那么，这第三种类型的制度是如何形成的呢? 第一，是由于官本位所造成 的权力超越制度；第二，是由于小团体主义所造成的利益超越制度；第三，是 李景鹏地方政府创新与政府体制改革 ，载于中国选举与治理 网h t t p ：删x u a n j l l o r g n e w s i n f o a s p ? n e w s l d = 1 1 5 2 4 8 p a g e = 3 5 第1 章引言 由于官场歪风所造成的潜规则超越制度；第四，是由于旧传统所造成的人际关 系超越制度；第五，是由于腐败分子的反监督技术超越制度。正是这些原因的 综合作用，使得各种制度全面失效。 造成第三种类型制度的更加深刻的背景则是我们的人治政治的传统。而从 人治政治向法治政治的转变是一个艰难的过程，但又是政治走向现代化必不可 免的过程。只有彻底从人治政治的轨道转变到法治政治的轨道上来，我们的制 度建设才能得到根本的保障。所以，要想使创新的成果制度化，而且还要保证 人们会严格地遵守制度，也不是能够离开大环境而轻易地实现的。 其次，地方政府创新的另一方面的巨大障碍，则是旧体制的惰性。这种惰 性一般是通过政府所存在的一系列弊病表现出来的。这些弊病正如前面所提到 的那样，包括：官本位、小团体利益、家长式的管理方式、官僚主义、腐败， 等等。在由这些弊病所体现的旧体制的惰性没有根本改变之前，地方政府创新 活动的深入发展是很困难的。所以，地方政府创新问题也从一个侧面提醒我们 政府体制改革的重要性和迫切性。我们面临着微观和宏观改革的双重任务。微 观的改革就是地方政府创新，而宏观的改革则是整个政府体制的改革。这两方 面的改革是互相联系、互相促进的。我们既不能因为宏观的改革没有到位而放 松了地方政府创新的任务，也不能满足于微观改革的成绩，而放弃推进宏观改 革的长期而艰巨的努力。 1 2 3 现行乡镇管理体制介绍 建国5 0 多年以来，我国乡镇体制几经变革。建国初期，我国乡镇体制建设 是在议政合一的人民代表大会制度框架内进行的。1 9 5 0 年1 2 月政务院通过的乡 ( 行政村) 人民政府组织通则规定，乡人民行使政权的机关为乡人民代表大 会( 或乡人民代表会议) 和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民 政府即为乡人民行使政权的机关。乡人民政府为乡一级的地方政权机关，受区 人民政府领导；在不设区的人民政府的地区，受县人民政府领导及区公所的监 督指导。1 9 5 4 年9 月，颁布的宪法，取消了过去区村制和区乡制两种体制 并存的现象，规定我国农村基层政权为乡、民族乡和镇。到1 9 5 7 年1 2 月，除 台湾和西藏的昌都地区，全国共有1 2 0 7 5 3 个乡、镇政府，其中乡政府1 1 7 0 8 1 俞可平中国地方政府创新案例研究报告北京大学出版社，2 0 0 7 ：1 3 2 1 6 7 。 6 第1 章引言 个，镇政府3 6 7 2 个。 1 9 5 8 年9 月，中共中央政治局扩大会议通过了关于在农村建立人民公社 的决议，开始撤乡、镇并大社，推行人民公社化运动。人民公社行使乡镇政 权职权，农业生产合作社改称生产大队，实行政社合一、三级所有、队为基础 的体制。到1 9 6 2 年，全国共建人民公社7 4 7 7 1 个。后来经过不断调整，到1 9 8 2 年，全国共有人民公社5 4 3 5 2 个。 1 9 8 2 年1 2 月，修订后的宪法规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行 政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责。乡镇人民政府实行 乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。1 9 8 3 年1 0 月，中共 中央、国务院联合发出关于实行政社分开建立乡政府的通知，要求实行政 社分开，恢复乡镇政府。到1 9 8 5 年底，全国农村废除人民公社、建立乡政府的 工作基本结束，全国共建立了9 1 5 9 0 个乡、镇人民政府。 1 9 9 2 年县乡机构改革时对乡镇管理体制进行了初步改革。依据乡镇社会发 展总产值、人口和面积三个因素，中央将当时全国4 8 3 6 6 个乡镇分为大、中小 三种类型，并制定了相应的分类标准。大型乡镇编制在4 5 人以内，中型乡镇编 制在3 0 人以内，小型乡镇编制在1 5 人以内。全国核定乡镇机关人员编制总额 为2 0 0 万人。乡镇机关人员编制一般包括：乡镇党委正副书记、组织委员、宣 传委员、纪检委员等职位；政府机关正副乡镇长、文秘、民政、财政、计划统 计、计划生育、文教卫生、生产、乡镇建设助理的职位；群众团体的团委书记、 妇联主任等职位。乡镇机关人员编制不包括事业单位和企业的人员。 应该说，在这次改革起初的1 2 年里，各地基本上没有打折扣。但好景不 长，很多地方很快又回归到1 9 9 2 年改革前的老路上去了，有的甚至走得更远。 据1 9 9 8 年中组部“全国基层组织建设联席会议办公室 对山东、安徽、湖南、 湖北等地的调查表明，许多乡镇机构膨胀、人员严重超编。如，当时山东全省 乡镇党政机关平均编制是3 5 人左右，而实际人员平均在2 0 0 人左右，加上乡镇 秽哥朔| 北乡镇粥跪蝻咧l 括陪，经济翎嘲网，h t w ：州s 曲p c g o v c n t z g g j j l y g g t 2 ( x 6 ( 9 2 8 _ 4 4 0 3 8 h 佃 周天勇中国政治体制改革中国水利水电出版社，2 0 0 6 ，4 7 4 9 。 潘维质疑“乡镇行政体制改革”关于乡村中国的两种思路开放时代2 0 0 4 ，( 0 2 ) ：1 6 李昌平乡镇体制改革和乡村社会发展：由“政府本位”向“民间本位”转变，毛泽东邓小平理 论研究2 0 0 4 ，( 0 6 ) ：2 9 3 5 。 7 第1 章引言 事业单位人员、教师和临时工等需乡镇发工资的人员，一个乡一般都在4 0 0 人 以上，以至于1 9 9 8 年1 0 月中共十五届三中全会在中共中央关于农业和农村 工作若干重大问题的决定中呼吁：“乡镇政府要转变职能，精简机构，裁剪 冗员，目前先要坚决把不在编的人员精简下来，做到依法行政，规范管理。” 据民政部统计，截至2 0 0 2 年1 2 月3 1 日，我国大陆3 1 个省、自治区、直 辖市共有3 9 2 4 0 个乡镇，其中：镇2 0 6 0 0 个、乡1 7 1 9 6 个、苏木2 8 2 个、民族 乡l1 6 0 个、民族苏木2 个。毫无疑问，处于我国政权体系基层位置的乡镇政 权，不管是在我国革命和建设时期，还是改革发展新时期，都发挥了多方面的 重要作用。同时也必须看到，随着形势的发展变化，现行乡镇的机构设置、职 能配置、人员编制和财政状况与社会主义市场经济和民主法制建设的要求，有 许多不相适应的地方，亟待进一步改革。 ( 一) 关于乡镇机构问题。目前，全国乡镇均设有党委、政府和人大，绝 大多数乡镇设有人民武装部，个别乡镇设有政协联络组。对于乡镇办事机构的 设置，各地情况不太一样。 表1 1乡镇机构设置 党委政府人大 党委办公室政府办公室 纪检委计划生育人 组织科文教卫生 大 宣传科财政所 主 社会综合治理办公室 税收 税务所 席 工会公安派出所 团 党群共青团法制法庭 妇联司法所 从表1 1 我们可以清楚地看到乡镇，党委序列的机构一般设有纪检委委办 公室、组织科、宣传科、社会综合治理办公室、团委、妇联、工会。政府序列 设有政府办公室等2 4 个综合机构进行综合管理，一些地方对计划生育、 曹锦清著黄河边的中国个学者对乡村社会的观察与思考e 海文艺出版社，2 0 0 0 ，( o la 反) 。 8 第1 章引言 文化、教育、卫生、乡村建设等职能比较单的工作，由助理员负责某一方面 的工作。此外，在乡镇还存在着数量庞大的“站、所 ，有县直机关管辖的公 安派出所、法庭、司法所、财政所、税务所等“站、所 ，还有归乡镇自己管 辖的为数不少的“站、所 ，如文化站、广播站、农技站、农机站、农经站、 计划生育服务站、防疫站、兽医畜牧站、种子站等。这些“站、所”管理方式 多样、人员身份复杂、经费一方面来源于财政拨款，另一方面要靠乡镇自筹。 ( - - ) 关于乡镇的职能问题。中华人民共和国地方各级人民代表大会和 地方各级人民政府组织法规定乡镇人代会有1 3 项职权、乡镇政府有7 项职权， 中国共产党农村基层组织工作条例规定乡镇党委有6 项职责任务，但实际 落实中并不太理想。许多乡镇职能泛化，政府管的事情越来越多，政治、经济、 文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干， 就像一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、 又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。有的在发展经济 中职能越位，强制农民进行所谓经济结构的调整，定指标、搞开发，造成巨大 的资源浪费。有的代替农民决策，去办企业、发展经济。有的乡镇职能不到位， 只顾向农民收取税费，不向农民提供服务。在不少乡镇，虽然领导干部叫累、 具体工作人员叫苦，但农民群众却不满意。乡镇究竟要管什么、怎么管，一直 没有解决好。 ( - - ) 关于人员编制问题。据中央机构编制委员会提供的数据，截至2 0 0 2 年底，全国乡镇行政编制为1 1 5 0 5 3 0 个，乡镇事业编制为8 4 1 0 8 9 6 个( 含教师 编制5 9 2 8 6 2 8 个) 。与1 9 9 2 年乡镇机构改革相比，虽然，乡镇建制数量减少了 9 0 0 0 个，乡镇行政编制也减少了近8 5 万个，但乡镇事业编制却比改革前的1 9 9 1 年的7 2 2 7 万增加了近1 2 0 万。每个乡镇吃“财政饭和“事业饭 的人员平 均在2 3 0 个以上。而实际情况远比这个数字大得多。最近对江西省一个国家重 点扶贫县的调查材料也说明了这个问题。该县1 5 个乡镇定编只有4 0 4 人，而财 政实际供养人员已达8 8 2 人。一些学者研究推测，乡镇这个层次由财政和农民 供养的人员大约在1 4 0 0 万一1 6 0 0 万人左右。不管怎么说，人员太多，严重超编， 已是不争的事实。 ( 四) 关于乡镇财政问题。据有关资料显示，全国已有1 0 8 0 个县( 市) 不 陶学荣中国行政体制改革研究人民出版社，2 0 0 6 ， 1 5 2 1 5 6 。 9 第1 章引言 能及时发出工资来，约有5 0 - - 6 0 的乡镇入不敷出。许多乡镇财政收支长期赤 字，大量到期的债务无法偿还。据2 0 0 0 年8 月1 5 日农业部给国务院报送的关 于乡村两级不良债务清查工作的报告显示：截至1 9 9 8 年1 2 月3 1 日， “全国 乡级净债务1 7 7 6 亿元，乡均4 0 8 万：村级1 4 8 3 亿元，村均2 l 万。全国农民人 均负债3 7 4 元。 ( 以上数字不包括乡、村办企业的经营性债务) 这是1 9 9 8 年底的数字，今天恐怕要比这个大多了。税费改革之前，本来乡镇财政风险就 已经存在，但那时乡镇可以通过向农民摊派以转嫁风险，通过多方借债向外转 移风险，通过寅吃卯粮向后转移风险。税费改革后由于乡村可用财力大大减少， 中央财政预算安排农村税费改革专项资金又不能满足基层的需要，所以，为了 保正常运转，一些地方在农民负担上局部性违规多收、变相乱收的现象又有所 抬头。 从发展趋势看，乡镇机构、职能、人员编制和财政经费等乡镇管理体制上 存在的问题，已经引发和产生了许多社会问题。一是乡镇社会化服务不足，群 众要科技、要信息、要服务，许多乡镇干部却不知道怎么办，引起了群众不满。 二是困难的财政、巨额的债务驱使着不少乡镇变成了与农民争利的利益集团， 带来了一起又一起群体性事件，上演了一出又一出人间悲剧。三是干群关系不 断疏远，群众与乡镇政府之间的信任关系受到了巨大的破坏。在全面建设小康 社会的今天，是到了认真解决乡镇管理体制存在问题的时候了。 1 3 研究方法及分析路线 本论文的研究采取实证分析与理论研究相结合的方法。以从县和a b 县各 一个乡镇的个案调查为研究起点，在此基础上，结合全国乡镇的总体情况，归 纳出研究结论。在研究中，注意吸收其他研究者的相关成果，并结合国外的研 究实践经验，提出改革的对策和建议。整个研究既注重理论的创新性和指导性， 本文的分析路线遵循“提出问题一现状探索一实证分析一解决问题 的逻辑思 路，具体路线见图l 一1 。 林毅夫载r 科斯等著财产权利与制度变迁上海三联书店， 1 9 9 4 ：第2 7 6 页。 l o 第1 章引言 图l 一1 本论文分析路线 1 1 第2 章目前乡镇政府体制改革的主要理论观点 第2 章目前乡镇政府体制改革的主要理论观点 1 9 8 3 年至1 9 8 5 年全国实现政社分开、建立乡政府与乡镇财政，1 9 8 4 年恢复 建制镇以来，乡镇及农村经历了多次变革，其中包括1 9 9 2 年以来的乡镇管理体 制改革、1 9 9 8 年以来的乡镇撤并与精简机构、2 0 0 0 年以来的农村税费改革等。 改革的内容涉及行政区划、财税体制以及机构精简、人员分流、体制变革等多 个方面。虽然各项改革从在短期内取得了一定的成效，但从根本上说，2 0 多年 的乡镇体制改革并不成功，机构与人员的精简、经费短缺问题的缓解、行政体 制的理顺以及政府职能的有效履行等改革初衷并没有完全达到。 在全面取消农业税与统筹城乡发展、建设社会主义新农村的背景下，新一 轮的乡镇体制改革成了一项不可回避的议题。 2 0 多年乡镇机构改革的经验表明，进行头痛医头、脚痛医脚的改革是不能 解决问题的，而且容易出现反弹。针对这些问题，理论界与实践界近年来一直 在探求一种能够从根本上改善乡镇机制的路径。这种探讨，不仅涉及到精简程 度、效率状况和职能转变的问题，更主要的是乡镇改革的根本方向问题。综合 起来，其论点可以归纳如下： 2 1 机构撤消与权力分解论 持这种观点的学者认为，乡镇级政府早该撤了，理由是：( 1 ) 乡镇没有财 力建立一级完全政府。( 2 ) 乡级政府是当前农村许多问题的始作俑者。条块交 叉的管理机构、上下对应设置的行政管理体制是目前农民负担沉重的主要源泉。 ( 3 ) 乡级政府已没有多少职能。经过上一轮的机构改革，乡镇的职能已经萎缩： 计划生育不能抓人、社会抚养费也是通过法院执行的；取消农业税、屠宰税和 特产税后，财政所已无存在根据；社会治安综合治理办公室只是一个协调机构， 事实上根本不起作用；取消了乡镇企业管理费和相关的审批环节，增强了乡镇 企业的自主权，经委和企业管理站事实上已名存实亡；取消乡镇办理婚姻登记， 民政助理只是办理一些低保和救济物资发放等工作。可以说乡镇的功能已经严 重萎缩。( 4 ) 目前乡镇一级作为基层政权，没有历史依据，也没有现实必要。 林万龙“乡村社区公共产品的制度外筹资：历史、现状及改革”中国农村经济2 0 0 2 ，( 0 7 ) 。 张新光建立与社会主义市场经济体制相适应的农村基层行政管理新体制 j 乡镇经济，2 0 0 2 ， ( 0 2 ) ：2 0 2 l 。 1 2 第2 章目前乡镇政府体制改革的主要理论观点 中国自封建时代以来皇权最低只延伸到县，即“皇权不下县”。撤消乡镇政权， 将国家基层政权单位收缩到县一级后，原来乡镇人大和政府的权力按三个方面 进行分解：第一是将乡镇政权涉及“农政 的部分权力上移到县政权，为了解 决县政权机构力不从心的问题，可增设区公所或将县行政区划缩小；第二是将 乡镇政权的大部分权力平移给乡( 镇) 民代表大会和乡( 镇) 委员会；第三是将部 分职能下移给农会、农民合作经济组织或其他组织。 2 2 “县政、乡派、村治刀论 持这一论点者主张建立“县政、乡派、村治”的治理结构，以强村、精乡、 简县为取向，对农村利益关系进行再调整，使税费改革的好处真正为农民所享 受。强村，就是增强村的财力和自治能力。精乡，首先是精简机构，从体制上 改乡级基层政权为县级政府的派出机构，在乡一级设立办事处( 乡公所) ；作 为县以下的行政组织；其次是精简职能，乡的功能一是接受县政府的委派，专 事县政府委托必须由乡行政组织完成的政务类任务，二是指导村民委员会的工 作，通过规划等方式协调村与村之间的关系；再次是取消乡一级财政。简县，一、 就是精简机构与建立责任政府。从长远看，随着条件成熟，可将县变为中央领 导下的一级地方自治单位。中央可以通过党务、司法、资源分配控制县，县在 有限的范围实行自治，向地方民众负责。类似的观点认为在与税费改革相配套 的乡村治理结构改革中，应该实行村治( 建设强有力的乡村组织) 、乡派( 乡 成为县的派出机关) 、县政( 加强县级民主) 。 2 3 乡镇撤并论 这也是几年来一直在进行的一项改革。近年来，我国进行了较大幅度的撤 乡并镇，乡镇数目由2 0 世纪9 0 年代初期的5 万个减少到不n 3 万8 千个。撤乡并 镇的主要目的是为了减少公务人员，节约行政开支。但实际上人员问题并不是 根本问题。如果体制不合适，人再少，也是冗员。相反，有的地方增设了乡镇 邓大才乡镇政府应该撤销，中国国情国力2 0 0 1 ，( 0 3 ) ；转引自。中国三农研究中心”网 ( h t t p ：m $ n z g c o no n ) ，2 0 0 6 年8 月1 7 日。 郑法农村改革与公共权力的划分，战略与管理2 0 0 0 ，( 0 4 ) ： 1 9 2 6 。 徐勇县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换，江苏社会科学2 0 0 2 ，( 0 2 ) ：2 7 3 0 。 贺雪峰。刘勤县乡村体制整体设计的基本原则及具体进路。江西社会科学 2 0 0 4 ，( 0 1 ) ：3 4 3 6 。 赵树凯从l o 钡区) 2 0 个乡镇的调查看我国乡镇机构改革( 上) ，科学决策2 0 0 5 ，( 0 1 ) ：3 7 4 0 1 3 第2 章目前乡镇政府体制改革的主要理论观点 和村之间的管理机构，如管区、管片或者办事处等，这个层次又增加了一些工 作人员。对于那些丘陵和山区以及交通不便的地方来说，撤并乡镇还为老百姓 办事带来了麻烦。 2 4 彻底改革论 这又分两种观点，其中一种主张乡镇政府可以保留，但要实行彻底的改革。 乡镇改革不是削弱乡镇而是加强乡镇。改革乡镇需要明确乡镇的三个主要职能： ( 1 ) 、服务“以工补农 高效提供农村公共服务。( 2 ) 、建设小城镇。乡镇政 府要承担起统筹新乡村规划与建设的任务，建设、管理、维护小城镇也将是乡 镇政府的重要职能；( 3 ) 、管理国有的现代化后备资源，如森林、矿产、河流 等。乡镇政权不仅不能撤销，反而应当加强，改革的突破口应在“市管镇。 参照国外经验，建立四级政府，即中央、省、市、镇四级政府。另一种则主张 “缩省、撤市、强县 ，实行“新郡县制”：减少行政层次，撤销地级市和地 区行署，取消“市管县”体制，形成“省一县一乡 三级体系。 2 5 乡镇自治论 作为一个长远的战略，“自治论赢得了不少官员与学者的认同，但自治 论内部又有多种分支，归纳起来有两种，其一是主张乡镇政府自治、村庄社会 自治。乡镇或者实行“民主选举、议政结合、两委合一( 政府委员会与党的委 员会合一) 或者建立“民本位”政府，乡镇政府实行民选、民管，乡镇的领 导由乡镇人民代表大会和党代表大会任免：其二是主张村镇地位同等的自治， 乡镇实行自治，乡镇长由选民直接选举产生，乡镇自治代表机构亦由选民选举 产生；将政府组织延升到行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构村公 所并设立村民代表会议作为议事机关。 上述几种观点之间的分歧比较大，尚没有出现占绝对优势的观点。但已经 形成一点共识：即乡镇政府出现的问题从根本上说是管理体制问题。 李昌平 乡镇改革与乡镇干部，中国农村研究网( h t t p ：啪c c r s o r g c n ) 2 0 0 5 年1 0 月1 7 日下载。 张春根县域论中国文联出版社，1 9 9 9 ：1 6 1 8 ：6 2 8 1 。 党国英学术界关于乡镇机构改革的一些看法，i 【领导参阅2 0 0 5 ，( 0 9 ) ：2 1 , - - , 2 2 。 沈延生 自治抑或行政：中国乡治的回顾与展望，战略与管理2 0 0 3 ，( 0 1 ) ：5 2 6 6 。 国务院发展研究中心乡镇改革课题组从十省( 区) 二十个乡镇的调查看残缺的乡镇政府权力体系 ( 中) ，科学决策2 0 0 5 。( 0 2 ) ：3 6 - 3 8 。 1 4 第3 章当前我国乡镇政府体制改革现状 第3 章当前我国乡镇政府体制改革现状 乡镇管理体制中的种种问题，引起了社会各方面的广泛关注和思考。继2 0 世纪8 0 年代后期进行简政放权，完善乡镇政府职能改革试点，9 0 年代进行理顺 乡镇党政关系、政企关系，推行乡镇工作规范化建设改革试点后，近年来，从 中央到地方，各级党委、政府想了不少办法，进行了不少改革探索，这种改革 探索体现在以下几个方面： 3 1 在改革乡镇主要领导干部选拔制度上的探索 乡镇主要领导干部选拔任用制度改革任重道远，在长期的革命和建设的实 践中，我们党建立了一套系统的自上而下的干部选拔任用制度。这个制度在为 党的事业造就高素质的干部队伍方面，发挥了重要作用，随着形势的变化，实 践的发展，针对出现的各种问题作了如下探索。 3 1 1 扩大乡镇人大代表直接提名乡镇领导干部候选人的探索。在提 名乡镇领导候选人问题上，法律规定的有本级人大主席团提名和本级人大代表 十人以上联名提名两种方式，但在实际操作中，多以主席团提名为主，往往忽 视代表的提名。1 9 9 8 1 9 9 9 年，四川省绵阳市在乡镇人大换届选举中，选择了 1 1 个乡镇进行由人大代表直接提名选举乡镇长的试点。