（公共管理专业论文）上海市城市规划管理中的公众参与研究.pdf

摘要 摘要 本论文以如何加强上海市城市规划管理中的公众参与为研究对象，通过介 绍托马斯的公众参与有效决策模型理论和对比国内外公众参与城市规划的情 况，指出上海市在推进公众参与城市规划的制度建设上已取得一定成绩，但由 于现有的政府体制和法律体系下，公众参与将影响到城市开发建设效率，从而 影响城市经济发展速度、影响管理者的政绩显现，这也就是公众参与迟迟不能 深入推行的症结所在而政府体制改革、法律体系的完善不是短时间内能够一 蹴而就的，本文试图结合自身工作案例探讨即便在现有的制度背景下，基层管 理者如何从技术层面推动管理者运用公众参与方法进行城市规划管理，使公众 参与控制在合适的范围内，并采取有效的参与方式，既能保证适度的公众参与， 从而化解城市建设发展过程中不同利益集团之间的尖锐矛盾；又能满足规划管 理者对管理效率的要求，克服政府管理者对公众参与的畏惧、抵触心理，推进 城市规划管理中的公众参与。 关键词：城市规划管理，公众参与，有效决策模型 a b s t r a c t t h i sp a p a ：d e f i n e sh o wt os t r e n g t h e nt h ep u b l i c p a r t i c i p a t i o ni ns h a n g h a iu r b a na r e a p l a n n i n gm a n a g e m e n ta ss t u d yo b j e c t , t h r o u g ht h ei n t r o d u c t i o no f t h o m a sp a b f i cp a r t i c i p a d o ni n e f f e c t i v es t r a l e g ym o d e la n dc o m p a r i n gb e t w e e nd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n u r b a np l a n n i n g , i tn o t e st h a ti ns h a n g h a ip r o m o t i n gp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gs y s t e m h a sa c h i e v e dc o n s i d e r a b l es u c c e s s , h o w e v e r , u n d e rt h ep r e s e n tm e c h a n i s mo fg o v e r n m e n ta n d l e g a ls y s t e m , p u b l i cp a r t i c i p a t i o nw o u l di n f l u e n c et h ee f f i c i e n c yo fu r b a nd e v e l o p m e n ta n d c o n s t r u c t i o n , t h e r e b yi ta f f e c t st h ee c o n o m i cg r o w t hr a t ea n dt h ep e r f o r m a n c eo fp o l i t i c i a nw h i c h a l s ol e a d st h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o nc o u l dn o tb ei m p l e m e n t e d p u n c t u a l l y a n dt h eg o v e r n m e n ts y s t e mr e f o r ma n das o u n dl e g a is y s t e ma g en o ta c h i e v a b l ei nas h o r t p e r i o do ft i m e , t h i sp a p e rw r i t e ra t t e m p t st oe x p l o r eh i so w nw o r ke v e l li nc a s eo ft h ee x i s t i n g s y s t e mb a c k g r o u n dt oi n d i c a t et h a tm a n a g e r sf r o mt h eg r a s s r o o t sl e v e lmt e c h n o l o g y m a n a g e m e n t st op r o m o t ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h ea p p r o a c ht ou r b a np l a r m i n ga n dm a n a g e m e n t , a n dc o n t r o lp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h ea p p r o p r i a t ec o n t e x ta n dt a k ce f f e c t i v em e t h o d ，w h i c h e n s u r ea p p r o p r i a t ep u b l i cp a r t i c i p a t i o nt h u sd e f u s i n gt h es h a r pc o n t r a d i c t i o n sa m o n gd i f f e r e n t i n t e r e s ts m u p ad u r i n gu r b a nc o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n t p r o c e s s ，m e a n w h i l e ，t h e yc a nm e e tt h e d e m a n d so fm a n a g e m e n te f f i c i e n c yb yp t a n m g m a n a g e r sa n do v e r c o m et h ef e a t , c o n t r a d i c t i o n b yp o l i t i c i a nm a n a g e r st o w a r d sp u b l i cp a r t i c i p a t i o na n da d v a n c ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a n p l a n i n ga n dm a n a g e m e n t k e yw o r d s ：u r b a np l a n n i n ga n dm a n a g e m e n t , p u b l i cp a r t i c i p a t i o n , e f f e c t i v es t r a t e g ym o d e l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月 日年 月 日 嘶| | 7衫，日一 荪泓獬扫 榭多一 作 年文厂、 论一q 位 b | | | 翌 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体。均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名： 年万月厶e 日 第1 章序言 1 1 选题背景 第1 章序言 新世纪初的中国城市正处于一系列激烈的社会经济变革中，面对经济体制 转型、产业结构调整、城市急剧扩张和城市化进程日益加速等诸多变化，传统 城市规划调控的对象日益复杂化，城市规划管理难度日益加大。转型后城市的 社会关系开始建立在个人财产权利及由此形成的利益关系基础上，城市规划需 要对城市中各种社会利益关系甚至个人利益关系进行调解，城市规划已经成为 维护城市公共利益、实现社会改良的一种手段，城市规划管理作为城市行政管 理的一个重要职能应当适应城市规划的新内涵，创立新机制，革新规划管理的 方法和手段。 我国的城市规划管理主要沿袭了西方传统城市规划的基本思想，即强调城 市功能划分，注重城市空间形态和物质规划等，而忽视经济、社会、文化等对 城市发展的影响。在规划方法上，先论证城市发展性质、估算人口规模，再确 定土地使用方式、组织建筑空间结构，确定道路交通系统及其它主要市政工程 系统等，然后编制城市总体规划和详细规划，在此基础上进行下一步的微观规 划管理工作。这种规划管理基本上是由静态的思维方式和具体的指标控制，属 于物质环境和空间的规划，较少考虑生活在城市中的市民对于城市社会功能、 城市生活空间组织的需求是什么，也忽视了城市的动态、持续发展可能带来的 问题这种传统的静态规划管理模式便于执行，适应我国长期的行政集权管理 模式但改革开放后传统的集权管理已不能适应开放的市场经济发展要求，社 会更是发生了翻天覆地的变化，几十年的城市快速发展，城市建设过程中的各 种矛盾日益积累、深化，公众要求规划能够代表自身的利益，而不仅仅是为地 方财政做贡献，或是成为地方政府彰显功绩的展厅。 同时，我国地域广阔，各城市的社会、经济、文化发展程度相差甚远，如 上海与内地中小城市的情况会迥然不同上海作为改革开放的前沿城市，其城 市建设发展迅速，城市化程度高，城市规划在这样快速发展变化的节奏中起到 第1 章序言 引领控制作用的同时，也由于城市建设的过快发展而造成规划滞后等问题，给 城市发展带来一定隐患；其次，上海经济转型较为彻底，整个社会结构发生相 应的重大调整，上海市的市民素质较高，在这场社会结构调整过程中形成相对 完善的市民社会，有一定的参与基础；再次，在上海政府的推动和带领下，上 海在社会各项制度的建设上相对比较完善，为公众参与城市规划在制度和沟通 渠道上提供了保障；另外，上海在城市规划中开展公众参与的工作很早便已经 列入了政府和规划管理部门的议事日程，试点工作不断开展，在实践中获得了 不少值得借鉴的宝贵经验。 总之，上海市改革开放以来的发展进程，比较接近西方国家的城市化历程， 通过借鉴西方“新公共行政”理论中的公众参与方法来解决当前规划管理中碰 到的问题是一条有效途径。尤其是在市场经济体制的运作下，社会中的各种利 益团体或者个人都会因为城市规划的决策而涉及到各自的利益。如果在城市规 划中引入公众参与。那么部分问题可以得到一定程度的缓解。公众参与作为一 种协调机制，其根本目的就是要通过交流思想、交换意见来达成一种相对共识， 从而促使城市管理更加和谐，更加人性化然而，在上海的城市规划管理工作 中，在何种范围、何种程度上组织公众参与才能达到和谐管理的目的，一直是 困扰管理者的难点所在。 1 2 研究的目的、方法 本人作为上海市的城市规划管理工作者，能够清晰地看到城市建设管理过 程中凸现的社会矛盾、引入公众参与来处理这些社会矛盾所带来的积极作用以 及目前公众参与不足的症结所在。同时，也深刻地体会到盲目进行公众参与给 城市管理带来的巨额成本。约翰克莱顿托马斯( j o h nc l a y t o nt h o m a s ) 理性 地分析了公众参与的优点和内在缺陷，反复思考并解释公共管理者在不同决策 情况下，应以怎样的标准选择不同范围、不同深度的公众参与形式，在如何适 度引入公众参与方面提出了有效参与模型理论。因此，本文研究的目的是希望 根据托马斯的公众参与有效决策模型，结合自身的工作实践、真实案例进行分 析，从中总结出在上海市城市规划管理技术层面有效推进公众参与的方法。 2 第1 章序言 论文主要采取先以定性分析为主，然后引入托马斯的公众参与有效决策模 型，并结合具体案例分析模型的应用与实践，以期解决目前城市规划管理中公 众参与的难点 1 3 论文结构 论文分为五章。 第一章为序言，讲述了研究选题背景及本文的研究目的等。 第二章为理论研究的基础部分，由三部分组成。第一部分介绍了国外城市 规划“公众参与”的历史发展和国内目前的研究情况；第二部分对西方各国的 城市规划进行了比较，介绍了西方发达国家的经验；第三部分着重介绍托马斯 的公众参与有效决策模型理论。 第三章从三个层面对上海市公众参与城市规划的现状和问题进行分析：第 一个层面总结了我国目前公众参与城市规划的法律基础；第二个层面概括了上 海市公众参与城市规划的地方性法规制度；第三个层面着重阐述、分析了上海 市目前城市规划中公众参与的开展情况及城市规划管理中公众参与碰到的问 题。本章主要结合具体真实的案例分析以期暴露出公众参与的现状和难点所在。 第四章将托马斯的公众参与有效决策模型理论引入上海市城市规划管理工 作中，以解决公众参与遇到的难点问题。本章详细介绍了目前上海市城市规划 管理工作的主要阶段和工作内容，结合有效决策模型的不同要求提出不同的公 众参与方法，是一种技术层面的管理方法探讨。 第五章为结论和进一步研究的方向。 3 第2 章公众参与城市规划管理的研究基础 第2 章公众参与城市规划管理的研究基础 2 1 国内外研究综述 二战后，早期的城市规划理论功能主义盛行，认为只要有了形态建设规划 ( 即良好的物质环境) 就可以解决经济、社会，政治甚至文化等种种问题。对 人的认识是单一并且抽象的，把城市中的各种不同的人和集团的价值观念看成 相同的，认为所有人对建成环境的需要也是一致的。因此，建筑师和规划师似 乎便可用自己的知识和价值观来判断城市空间的布局。这段时间的公众参与仅 仅限于了解和聆听，处于“市民象征性的参与”阶段。 在6 0 年代，城市规划受系统论思想的影响，规划师希望借助数学模型来整 合城市发展的过程，协调城市发展中的不同要素之阋的关系，把系统方法论运 用在规划的各个阶段，于是数理方面的合理性和逻辑形成了规划师追求的重点， 而公众参与被视为只能增加种种非理性的、人性的价值观和行为，因而在建立 规划模型时为了其合理性和逻辑性而有意回避公众。即便是征求公众意见，公 众面对如此复杂而抽象的数学模型也难以理解，很难真正参与，这样公众参与 仅仅限于学术机构和研究机构的“精英”层次。 6 0 年代后期，随着人权运动的兴起，各种价值观和意识形态的碰撞，使得 部分欧美国家的城市，社会动荡不安，特别是一些社会底层人士和少数民族在 旧城区发生骚乱，使城市的社会结构和经济结构处于瓦解盼边缘。在美国城市 中发生了非常尖锐地、情绪化的“公众参与”浪潮，这是市民不满现状的表现。 当时，黑人大量涌入美国东岸的城市，市政府却没有能力提供住房、公安、教 育等城市服务，而且在黑人眼中政府成了白人权利的代表，是黑人的压迫者 黑人区骚乱不断，贫民区的黑人争取“黑人区的问题由黑人解决”，公众参与是 一种由下而上的消化这种不满的手段；由于黑人大量涌入城市，也使自人中产 阶级所住地区的市政服务水平下降，白人中产阶级同样在争取城市服务和设施， 要求自治。6 0 年代后，联邦政府开始下放权力，满足市民的自治要求，以增加 市民的信任、对抗市民的离心倾向，公众参与也被用作解决这些不满的一 4 第2 章公众参与城市规划管理的研究基础 种手段因此，城市化的公众参与直接导致了城市规划的社会化，由专业技术 领域而转向了社会政治领域。 7 0 、8 0 年代，由于石油危机的影响，人们意识到自然环境和资源不是无限 的，因此，城市规划成了社会各阶层争夺城市空间环境的控制权和管理权的主 要手段之1 9 7 7 年的马丘比丘宪章对城市环境和城市规划提出了明确要 求：“城市环境是人民创造的城市规划必须建立在各专业设计师、城市居民以 及公众和政府领导人之间不断相互协作配合的基础上。”由此。在城市规划领域， 各个利益团体为达成各自的目标而逐渐形成了一种斗争与合作并存的抗衡状 态 到9 0 年代初，关于“规划作为联络和协商的过程”成为规划界一种全新理 论，主要针对规划师这一特殊公众群体，s a g e r 在1 9 9 4 年提出了“联络性规划 理论”的概念，i n n e r s 在1 9 9 5 年又进一步提出“联络性和互动式实践”范式的 理论，这两个理论侧重研究规划师如何使公众积极参与到城市规划当中的问题。 这也标志着规划师的角色从。向权利讲授真理”到“参与决策权利”的转变。 经过从6 0 年代至今的一系列发展、变革，公众参与在城市规划中的地位已 经被肯定，很多国家都已经把公众参与的程序列入相应的城市规划法规条例中 去。而且，公众参与不论从理论上还是实践上都经历了从萌芽到成熟的发展过 程。至今，公众参与“基本上完成了从6 0 年代的社会运动化向9 0 年代的理论 化和制度化方向的迈进” 近年来。公众参与亦已成为国内城市规划领域众多学者研究讨论的课题。 有支持的，也有持保留意见的根据统计，近几年中，发表在主要的规划杂志 ( 城市规划汇刊、城市规划、规划师) 上，直接与公众参与有关的文章 共计3 0 余篇综观国内对于公众参与的讨论，可以分为几大类： 一是介绍国外公众参与城市规划的历史发展过程和现状情况，比如管治 理念与中国城市规划的公众参与1 1 、让更多的人参与城市规划倡导规划 的启示2 2 这类文章主要是介绍国外在公众参与城市规划过程中所倡导的理 念和运用的方法。文章的重点在于介绍性，通过对国外社会、城市、规划等的 描述来对照中国城市规划中的公众参与。在文章的后半段往往是强调如何把国 外的理念或方法运用到中国的公众参与中来 二是强调公众参与城市规划的重要性，比如浅谈城市规划中的公众参与 5 第2 章公众参与城市规划管理的研究基础 1 6 、论公众参与城市规划2 5 。这类文章从社会发展、城市建设等角度阐述城 市规划中公众参与的重要性，并简要的提出我国该如何开展城市规划中的公众 参与。 三是分析我国公众参与城市规划的瓶颈所在，并提出建议，比如公众参 与：民主化进程中实旌城市规划的重要壤略2 0 、“民主化”的更新改造 之路一对旧城更新改造中公众参与问题的思考2 7 。这类文章首先是描述我 国城市规划中公众参与发展的现状，然后，从不同的角度提出改进这种现状的 办法和政策。这种角度涉及到：参与机制、法制建设、城市规划体系改革、规 划师职能转变、公众意识提高等方面。 四是通过介绍我国某些城市的某些举措来分析公众参与的优缺点，比如公 众参与的探索青岛市城市总体规划宣传引发的思考1 3 、对公众参与制度 化的探索深圳市龙岗区“顾问规划师制度”的构建1 8 。这类文章是以事 例或事件为依据，着重描写公众参与城市规划的实践经验。国内的公众参与城 市规划还处于刚刚起步阶段，因此，很多尝试都是在摸索中前进。对于这些事 件过程的详细描述以及阐述从中吸取的教训和总结的经验，正是这类文章的主 旨 还有就是翻译国外相关内容的文章或者书写的书评，比如 关注城市规划 的社会性( 社会性城市规划) 评价1 7 、多元文化状况下的城市规划 l s a n d e r c o c k 的( p l a n n i n gf o rm u l t i c u l t u r a lc i t i e s ) 一书的评介1 2 。这 类文章主要是通过通过书评的形式，介绍当今国外流行的规划理念和社会现象， 为国内的城市规划工作者提供更为广泛和先进的思想观念和行为方法的借鉴。 另外，些城市规划系的研究生也在公众参与城市规划领域进行了研究探 索。殷悦同学的硕士学位论文推进公众有效参与城市规划以上海为 例3 i 采用实证的研究方法，选取了上海同济新村为实证研究的对象，运用问 卷调查、访谈、座谈等形式，分别对统计新村的居民和上海的规划人员进行有 关公众参与内容的调查。从而对比寻找出居民和规划人员在公众参与一些基本 问题上的认识差异，分析出阻碍我国城市规划中公众参与难以有效推进的原因。 6 第2 章公众参与城市规划管理的研究基础 2 2 目前西方各国城市规划的公众参与比较 在这部分中，首先对国外一些在公众参与城市规划工作方面做得比较成功 的国家的参与方法进行简单介绍，然后总结出这些国家公众参与的特点。 2 2 1 美国城市规划的公众参与 美国城市规划中公众参与的行为，缘于联邦政府要求市民参与政府对地方 项目投资经费开支的决策为了保证公众参与的力度，联邦政府将公众参与的 程度作为投资的重要依据，并制定了相应的法规。从1 9 5 6 年的联邦离速公路法 案，到7 0 年代的环境法规，再到9 0 年代的新联邦交通法，对公众参与城市规 划的程度、内容进行了不断深化。 在美国的城市规划体系中，非常重视规划师的联络作用，强调在规划的不 同阶段应该确定公众参与的不同方式。美国城市规划分为十个阶段，依次为社 区价值评价、目标确定、数据收集、准则设计、方案比较、方案优选、规划细 节设计执行、规划修批、贯彻完成和信息反馈。不同规划阶段公众参与的作用 是不同的，一般认为市民在社区价值评价、目标确定、方案优选、规划修批和 反馈中起主要角色作用，而在其它阶段起促进或支持作用。美国公众参与规划 的方式多种多样，常见的有问题研究会、邻里规划会议和机动小组等，而在市 民起主要角色作用的规划阶段，主要是公众会议，多以公众评议和公众昕证会 展开规划方案在公众听证会进行公众意见听证，对规划方案中意见分蟪 2 2 2 德国城市规划的公众参与 德国的城市规划可以分为土地利用规划( f - p l a n ) 和建造规划( b - p l a n ) ，其 编制过程是按照联邦的建设法典和州法律所规定的程序进行的( 吴志强， 1 9 9 8 ) 首先是做出编制的决定，通过各种形式，如报纸、宣传册、居民大会等， 将规划的目标、必要性等宣布给公众。然后编制者和与规划相关的公众的代表 共同编制几种规划草案。市民通过各种形式参与规划草案的讨论，如公告、传 单、各种展览会等等根据公众意见，规划部门将这些草案合并成一个方案。 在确定方案以后，进行公众展示，进入公众参与的第二阶段，并邀请相关人土 7 第2 章公众参与城市规划管理的研究基础 进行评论。规划部门对收集的意见和建议做进一步的调查和审评，之后纳入到 规划方案中，如果涉及到的内容修改变动很大，则要重新进行第二阶段的公众 参与。最终确定的方案成果，要连同对市民和公共机构团体参与的意见处理书 上报上一级管理机构审批，并公布审批结果。 德国的城市规划法执法非常严厉。规划局有权制止违章者的违章行为，若 违章者不服可向法院起诉，法院则向规划部门的上级查询。上级规划部门直接 检查下级规划部门的行为，并向法院回复，法院依此进行裁决。 2 2 3 英国城市规划的公众参与 英国的城市规划( 土地利用规划) 主要有两种形式：结构规划和地方规划， 英国 城乡规划法案对这两种形式的规划制定了公众参与的法定程序。在编 制结构规划的过程中，郡规划局和地方的区规划局或其他政府部门相互商讨， 提出规划目标。郡规划局必须将其以附录形式展示给公众讨论，在完成规划草 案的6 周内进行公众评价，依据公众意见进行修改补充，做出最后的决策，同 时将公众参与和修订规划的过程编成附录，上报给中央环境事务大臣审批。中 央环境事务大臣如果对郡规划局的规划满意，则将其纳入日常工作议事日程 反之，则将结构规划退回郡规划局，重新进行公众参与。环境事务大臣在规划 审批中，必须进行公众审查，并与地方规划局和相关人员进行协商，才能做出 最终决策。地方规划由地方规划当局编制和审批，只需向中央环境事务大臣上 报，其审阅备案即可，但地方规划也有严格的公众参与约束。立法规定，地方 规划议题明确、规划草案修订和开发目标确定都必须进行公众审核和讨论。 在规划的执行过程中，个人或部门可以对地方规划当局的不合理行为进行 规划起诉，有规划监察人员或中央环境事务大臣在调查核实的基础上进行裁决， 并引入公众参与机制，召开非正式昕证会和地方审查会裁决结果受到最高法 院的约束，法院有权对不公平的规划起诉案件进行重新裁决。 2 2 4 加拿大城市规划的公众参与 加拿大城市规划的公众参与方法、途径和程序比较具有代表意义，其中最 有名的是加拿大温哥华市的城市规划过程从其公众参与过程我们可以一窥加 8 第2 章公众参与城市规划管理的研究基础 拿大公众参与城市规划的全貌。 温哥华市城市规划中，鼓励少数民族和青年人参与到规划当中，并组织自 愿人员参与城市规划过程。城市规划过程分为四个阶段：第一阶段为收集设想 阶段，以活动小组的形势对市民分类，每一个活动小组提出对温哥华市未来的 设想。规划人员将这些设想收集起来，将设想用图形和形象模型表现出来。第 二阶段为讨论设想阶段，通过设想图形、模型展示会和专题讨论会收集公众意 见，并分类确定出规划的主体和可能的选择。第三阶段为做出选择阶段，将专 题讨论会中确定的主体编成。做出选择”实用小册子，每个主题给出4 - 5 个选 择，并注明选择的结果，通过发放“做出选择”实用小册子，得到市民反馈资 料再将市民们对未来的选择分析整理成四种不同方向，通过展示这四种不同 方向未来的发展结果，让市民选择其中一种。第四步是送交议会表决阶段，规 划小组根据所定未来方向确定一种建议草案，且公布于市民，市民可以对其提 出观点，最后修改的建议草案由市议会审批表决。 2 2 5 西方国家城市规划公众参与的特点 概括起来，西方国家城市规划公众参与具有以下特点： 1 公众参与过程中规划师职能的转变 传统的规划师职能是依据开发商和政府的意愿进行规划方案的编制，整个 行为是封闭式的，规划师是开发商和政府官员的“代言人”；引入了公众参与， 规划师是公众、开发商和政府三方的“代言人”，更大程度上代表了绝大多数市 民的利益 、 2 公众参与具有法律保障 法律明确规定城市规划过程中要有公众的参与，没有经过公众讨论、反馈 的城市规划是不能得到上级主管部门审批的。规划如果被公众反对，就必须修 改。 3 参与方式多样。 西方国家公众参与城市规划的方式是多种多样的，如各种手册、会议和展 9 第2 章公众参与城市规划管理的研究基础 览会等等，从而使公众全面、彻底地参与到规划当中。 4 公众参与面广、程度深 西方国家的公众参与不是表面形式上的几个代表或利益团体参与，而是市 民的普遍参与公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段，还表现在规划的审 批和执行阶段尤其是在其执行阶段，公众可以对不合规划要求的行为向法院 或仲裁监督机构进行申诉。 2 3 托马斯的公众参与有效决策模型理论 可以看到，目前公众参与已经逐渐成为现代政府治理过程和公共管理者日 常工作的一部分。不管管理者承认不承认，愿意不愿意，喜欢不喜欢，欢迎不 欢迎，在今天，公众参与都将在人们的政治生活中发挥越来越重要的作用，体 现越来越大的影响力然而，究竟怎样评价公众参与行动的有效性? 是否在任 何时候。公众参与都是越多越好，范围越大越好，范围越大越有代表性，涉入 越深约理想，频率越高越有效? 管理者应该怎样维持公众参与代表性与政府管 理活动效率之间的平衡昵? 我们应该用什么标准来判断和选择不同需要下的公 众参与形式? 托马斯教授在这些问题方面取得了重要的突破，他进一步理性地 分析公众参与的优点和内在缺陷，并论证公众参与有效性的评判标准。其思想 观点主要有： 1 公众参与是信息时代政治社会生活中不可或缺的一部分，是政府和公共 管理者必须面对的环境和情形。公共管理者对公众参与行动的任何回避和无视 态度都是不现实的。公众参与必然深度地影响甚至改变公共管理者制定政策和 从事管理的方式，然而，问题的关键在于如何将公民积极参与的热情和行动与 有效的公共管理过程有机平衡或结合起来，即如何将有序的公众参与纳入到公 共管理过程中来，在公共政策制定与执行中融入积极、有效的公众参与。从这 样一个视角看待公众参与的作用，“既避免支持者对公众参与抱有的单纯热情， 又避免批判者对公众参与持有的深度怀疑”，也可以恰如其分地回应公众参与本 身存在的不完善性、与管理绩效相抵触和影响公共决策质量等问题。 2 公众参与的有效决策模型为公共管理者提供了一个将公众参与与公共 l o 第2 章公众参与城市规划管理的研究基础 管理者相互平衡和结合的思考框架。公众参与的有效决策模型是托马斯教授的 核心论点，也是支撑其理论逻辑的基础。 首先，托马斯将有关公共政策制定和执行的两个核心变量引入模型，其一 是政策质量，其二是政策的公民可接受性。前者构成了决策受到技术、规章和 预算约束的程度大小；后者则涉及到公民对公共决策的态度和配合程度。在这 两个维度中，如果决策质量要求越高，公众参与决策的限制性越大，而且即使 有公众参与，也可能局限在信息获取上；而如果公民对决策的接受性要求越高， 则参与的力度就会越大所以，公众参与的范围和程度选择先要取决于公共决 策的需求状况或者两个维度的平衡。 其次，针对公民对公共决策的可接受性方面，托马斯又根据参与类型和深 度，将公众参与划分为以获得信息为目标的公众参与、以强化公民对政策理解 的公众参与和以促进公民与公共管理者共同生产的伙伴关系建立的公众参与。 按照政策的可接受性目标及需求，公共管理者可以选择不同形式的公众参与途 径，吸引公民以不同的方法介入公共决策制定和执行过程。 再次，更进一步，托马斯提出了七个问题，要求公共管理者回答，以更明 确地理清公众参与的范围、程度和频率。这七个问题分别是：( 1 ) 在任何决策中， 管理者都明确决策的质量要求是什么吗? ( 2 ) 我有充分的信息做出高质量的决策 吗? ( 3 ) 政策问题是否被结构化了，以致不再需要人们重新界定其他替代方案? “) 公众对决策的接受程度是否对决策的有效执行至关重要? 如果是这样的话， 管理者单独制定决策，他有相当的把握来认定公民会接受政策吗? ( 5 ) 谁是相关 的公众? 公众是一个有组织的团体，多个有组织的团体，无组织的公众，还是 这三种形式的混合体? ( 6 ) 在解决决策问题时，相关的公众能分享公共管理机构 欲达成的决策目标吗? ( 7 ) 在选择优先解决问题的方案时，公众内部可能会产生 争议吗? 托马斯认为，公共管理者回答这些问题可以更加明确公共决策的要求， 并理性地思考一项政策过程中利益关系人的边界，寻求公众参与方式与政策要 求和目标之间的相互适应性。 最后，托马斯指出，公共管理者可以借助公众参与的有效决策模型，根据 公共决策的性质，由低到高地选择不同梯度的五种公众参与决策类型： 1 ) 自主式管理决策( a u t o n o m o u sm a n a g e r i a ld e c i s i o n ) 1 1 第2 章公众参与城市规划管理的研究基础 管理者在没有公众参与的情况下独自解决问题或制定决策。 2 ) 改良的自主管理决策( m o d i f i e da u t o n o m o u sm a n a g e r i a ld e c i s i o n ) 管理者从不同的公众群体中搜寻信息，然后独自决策，公民群体的要求可 能会也可能不会得到反映。 3 ) 分散式的公众协商( s e g m e n t e dp u b l i cc o n s u l t a t i o n ) 管理者分别与不同的公众团体探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反 映这些团体要求的决策。 4 ) 整体式的公众协商( u n i t a r yp u b l i cc o n s u l t a t i o n ) 管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议，然后 制定反映这些团体要求的决策( 这种方法只要求所有的公众成员都有参与的机 会，比如获得参与组织良好的公众听众会的机会，但并不要求每个人都实际参 与) 。 5 ) 公共决策( p u b l i cd e c i s i o n ) 管理者同整合起来的公众探讨问题，而且，管理者和公众试图在问题解决 方案上取得共识。 第2 章公众参与城市规划管理的研究基础 图2 1 ：公众参与的有效决策模型 注：a i = t l 主式管理决策 a l l = 改良式自主决荒 c l = 分散式公民协髑决策 c l l = 整体式公民协商决策 g i i = 公共决策 3 公众参与的最终实现，需要依赖具体而设计精良的公众参与途径或手 段。审慎思考、理性选择的公众参与途径，耪良设计、准备充分的公众参与方 案，不仅有助于达成公众参与的实质效果，而且可以预防由公众参与不完善性 带来的不良后果。托马斯将公众参与的具体途径分为四类，即以获取信息为目 c 1 1 c l 第2 章公众参与城市规划管理的研究基础 标的公众参与，包括关键公众接触、由公民发起的接触、公民调查等方法：以 增进政策接受性为目标的公众参与，包括公民会议、咨询委员会、斡旋调解等； 以构建政府与公民间强有力的合作关系为目标的公众参与，包括领导人认可、 培养知情公众、相互学习，以及政府支持等；公众参与新的高级形式，包括申 诉专员和行动中心、共同生产、志愿主义、决策中制度化的公民角色、保护公 共利益的结构等。 托马斯的理论在充分肯定公众参与所发挥的重大作用的同时，并没有回避 其内在缺陷，而目前国内学者较为普遍的看法是我国公众参与城市规划的程度 严重不足，需要大力推进，甚至有学者称现在就是要矫枉过正，要让公众在更 大程度、更广范围内参与城市规划可是作为城市规划管理工作者，在实际操 作层面如果不正视公众参与可能存在的弊端，就无法进一步推进公众参与的实 际进程，这也正是目前公众参与在一定程度上停滞不前的原因所在。因此，本 人作为一名城市规划管理工作者，在实际工作中有意识的运用托马斯的理论解 决部分问题，以期望做出有益的尝试。 1 4 第3 章上海市公众参与城市规划的现状分析 第3 章上海市公众参与城市规划的现状分析 3 。1 我国公众参与城市规划的法律基础 城市规划正式成为我国的一项基本制度是在1 9 8 9 年城市规划法颁布起 开始的。直至今天；政府出台了一系列政策法规以推动市民实质性地参与到城 市管理等事务中来。 1 城市规划法规 我国于1 9 9 0 年正式开始实施中华人民共和国城市规划法。其第二十八 条：“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布”。说明公众有权对公布的城 市规划起参与管理、监督实施等作用。但规划法条文中并没有对公众参与的具 体内容和形式作出程序性的规定。 上海的城市规划条例在公众参与方面有了进一步的细化。2 0 0 3 年1 2 月1 日起，上海开始施行新修订的上海市城市规划条例。新条例是由上海市 十二届人大常委会第八次会议表决通过的，于1 9 9 5 年开始实施的原上海市城 市规划条例相比，此次新条例特别强调公众参与的重要性例如，原条 例规定：“制定城市规划，应当有组织地听取专家、市民和相关方面的意见”， 而新条例在原条例的基础上对这一条款的内涵进行了充实和修改：“制 定城市规划，应当听取公众的意见”，而且，“控制性详细规划草案报送审批前， 组织编制机关应当向社会公布该草案，可以采取座谈会、论证会、听证会以及 其他形式听取公众意见”条例还对城市规划的公布组织进行了规定：“全市 总体规划经国务院批准后，由市人民政府公布。其他城市规划由批准机关公布” 另外，新条例还规定政府每年要向同级人大或常委会报告城市规划的制定、 实旅以及对城市规划实施的监督检查情况，以加大对政府依法行政的监督力度。 2 行政许可法 中华人民行政许可法于2 0 0 3 年8 月2 7 日第十届全国人民代表大会常 第3 章上海市公众参与城市规划的现状分析 务委员会第四次会议通过，自2 0 0 4 年7 月1 日起旎行。行政许可法第 四十六条、第四十七条明确了举行听证的适用事项范围：第二十六条规定了行 政机关主动举行听证的行政许可事项“法律、法规、规章规定实施行政许 可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行 政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”；第四十七条规定了行政 机关应申请举行昕证的事项“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利 益关系的，行政机关在做出行政许可决定之前，应当告知申请人、利害关系人 享有要求听证的权利；申请人，利害关系人在被告知听证权力之日起五日内提 出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。第四十八条则明确提出了 所证程序规则，并要求“行政机关应当根据听证笔录，做出行政许可决定”。 行政许可法首次规定听证记录应当成为行政决定依据，这在制度上是 一个飞跃，使公众参与行政管理有了法律上的保障。 3 信访制度 2 0 0 5 年1 月5 日国务院第7 6 次常务会议通过修订的信访条例，并于2 0 0 5 年5 月1 日起施行 修订的信访条例强调了畅通信访渠道：一是在新设的信访渠道一章中， 将建立信访信息系统、公开相关信息、领导接待日、领导下访、社会参与化解 纠纷等行之有效的工作机制从法规上予以确认，这是此次修改加入的全新内容。 二是将。任何组织和个人不得打击报复信访人”从分则提到总则部分，同时新 增一款，要求各级行政机关畅通信访渠道，为信访人反映问题提供便利，体现 了对畅通信访渠道的强化和重视。三是明确规定了打击报复信访人的法律责任。 修订后的信访条例强化了对信访人合法权益的尊重和保护。一方面， 修改后的信访条例保留了原有保护信访人权益的规定并进行了细化如： 保留了信访人的建议、意见对社会有贡献应受到奖励的规定，同时新增一条“信 访人反映的情况i 提出的建议、意见，有利子行政机关改进工作、促进国民经 济和社会发展的，有关行政机关应当认真研究论证并积极采纳”，丰富了原有内 容。另一方面， - - j 深造实在是一大幸事，- q 十 年前就读本科时相比，校园更加优美，舒适和赋予现代气息，丙不变的却是同 级大学一贯的对学术严谨钻研的态度和对学生严格教育的要求两年多的在职 学习生涯，使我再次聆听到同济名师的精彩讲解，感受到同济导师的悉心指点， 体会到同济m p a 中心教职工的细心关怀 所以，在这里，我要感谢同济m p a 的各位任教老师，感谢你们精心准备的 讲义和耩彩的课堂讲解；我要感谢我的论文指导老师一一楼江副教授，感谢您 不厌其烦的反复指点和精准的指导内容，使我能在短时间内完成论文的起草 修改和成文；我要感谢同济m p a 中心教职工，感谢你们的严格要求，才使我一 次次摆脱懈怠，以战斗的激情投入到学习和研究中去 此外，我还要感谢我所在单位的领导，正是你们的栽培使我有机会再次进 修深造，而你们的开明又使得我敢于将课堂所学的管理知识与工作实际进行结 合并研究成文 最后，我要感谢我的家人，我的学业离不开你们对我的支持和帮助 参考文献 参考文献 1 】j o h nc l a y t o nt h o m a s p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni np u b u cd e c i s i o n s ：n e ws k i l l sa n ds t r a t c g e sf o r p u b l i cm a n a g e r s , 孙柏瑛等译2 0 0 5 公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策 略中国人民大学出版社 2 h a b e r r m s ，j u r g e n 。洪佩郁等译1 9 9 4 交往行动理论重庆出版社 3 l t a b e r m a s ，j u r g e n , 曹卫东等译1 9 9 9 公共领域的杜会结构转型学林出版社 4 邓正来等编1 9 9 9 国家与市民社会：一种社会理论的研究路径中央编译出版社 【5 俞可平等2 0 0 2 。中国公民社会豹兴起与治理的变迁社会科学文献出版社 【6 l