（公共管理专业论文）乌海市无照经营政府监管研究.pdf

原创性声明 本人声明：所里交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内苤直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日期： 指导教师签名： 露1 7 1期：d期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日期： 指导教师签名：互垒篮：丛 日 期驰叫l & 盛业，型逖 绛 乌海市无照经营政府监管研究 摘要 无照经营是我国经济转型中出现的一个特定社会现象，据不完全统计，我 。 国的无照经营数量约占所有市场主体的1 5 左右，无照经营逃避国家税收、扰乱 社会治安、危及安全生产、污染环境卫生、影响身体健康、妨害计生国策、侵 害少年儿童、助长假冒伪劣、损害政府形象。从一开始，政府就把无照经营纳 入整治对象，自2 0 0 3 年无照经营查处取缔办法实施以来，各地查处取缔无 照经营数量呈上升趋势，这不得不让我们对现行的监管模式进行深刻反思。无 照经营己成为执法中的一个公认难题，积极探索有效的治理无照经营的新路子 迫在眉睫。 本文以乌海市为个案，从理论分析和实证分析两方面入手，提出了无照经 营共同治理模式，对无照经营治理进行综合管理；各职能部门对无照经营治理 相互合作；社会和公众积极参与无照经营治理三个方面构建了无照经营的治理 模式，并提出了确保该模式实施的有效途径。本文的创新思路主要有两点： h一是针对无照经营问题的多样性和复杂性，提出了无照经营共同治理模式， - 改变了传统的由政府单一治理无照经营的局面，提出了建立政府一一企业一一公 众多元主体的无照经营共同治理格局，改变了传统的无照经营治理中的高成本、 高对抗、低效率，从政府一企业一公众多元视角，提出基于合作、共赢、高效 的共同治理模式，是对管理理念的一种变革。 二是为了确保无照经营共同治理模式的有效运转，提出了政府和各职能部 门作为无照经营治理的主导力量，应该建立一种面向结果的集中型无照经营治 理模式，并使考核工作都针对面向结果的“无照经营治理的考核，改变了传 统的面向问题的分散的无照经营治理模式。 关键词：无照经营，政府监管，研究 w u h a ic i t yg o v e r n m e n t r e g u l a t i o no f b u s i n e s s w i t h o u tal i c e 】呵s e a bs t r a c t o p e r a t i n gw i t h o u tal i c e n s ei nc h i n a se c o n o m i ct r a n s i t i o ni nat i c u l a r s o c i a l p h e n o m e n o n ，a c c o r d i n gt oi n c o m p l e t es t a t i s t i c s ，t h en u m b e ro f u n l i c e n s e do p e r a t i o no fa b o u t15 o fa l lm a r k e tp l a y e r sa b o u t ，o p e r a t i n g w i t h o u tal i c e n s et oe v a d es t a t et a x e s ，d i s t u r b i n gp u b l i co r d e r , e n d a n g e r i n g t h es a f e t y , e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o na n dh e a l t h ，a f f e c tt h e i rh e a l t h ，i m p a i r f a m i l yp l a n n i n gp o l i c y , a g a i n s t c h i l d r e n ，e n c o u r a g ec o u n t e r f e i t i n g ， u n d e r m i n et h ei m a g e f r o mt h eb e g i n n i n g ，t h eg o v e r n m e n tp u ti n t ot h e r e n o v a t i o nb u s i n e s so b je c t sw i t h o u tal i c e n s es i n c e2 0 0 3 ，m e a s u r e so n i n v e s t i g a t i n g ，p u n i s h i n gu n l i c e n s e db u s i n e s s s i n c et h ei m p l e m e n t a t i o no f i n v e s t i g a t i o na g a i n s tu n l i c e n s e do p e r a t o r sa r o u n dt h en u m b e ri sr i s i n g ，i t h a dt ol e to u re x i s t i n gr e g u l a t o r ym o d e l d e e pr e f l e c t i o n o p e r a t i n gw i t h o u t al i c e n s eh a sb e c o m ear e c o g n i z e dl a we n f o r c e m e n t p r o b l e m ，a n da c t i v e l y e x p l o r ee f f e c t i v en e ww a y so fg o v e r n a n c eo p e r a t i n gw i t h o u tal i c e n s ei s i m m i n e n t i nt h i sp a p e r , w u h a ic i t ya sac a s ea n a l y s i sf r o mb o t ht h e o r e t i c a la n d e m p i r i c a la s p e c t s ，o p e r a t i n gw i t h o u tal i c e n s ei sp r o p o s e d jo i n tg o v e m a n c e m 卜 m o d eo f i m p l e m e n t a t i o no f a ne f f e c t i v ew a y i n n o v a t i v ei d e a so f t h i sp a p e r a r et w o ： t h ef i r s t i s o p e r a t i n gw i t h o u tal i c e n s ei s s u eo fd i v e r s i t ya n d o _ c o m p l e x i t yo tt h ep r o p o s e db u s m e s sc o - g o v e r n a n c em o d e lw i t h o u ta l i c e n s e ，c h a n g e d t h et r a d i t i o n a lb u s i n e s sw i t h o u tal i c e n s e b y t h e gq。es i t u a t i o no f g l et r e a t m e n t p r o p o s e d establishuovernment t h es i t u a t i o no fas i n l z l ee a t m e n ti so r o o o s e dt oe s t a b l i s ha g o v e r n m e n t - ac o m p a n y - t h es u b je c to fad i v e r s ep u b l i cc o m m o n g o v e r n a n c es t r u c t u r eo p e r a t i n gw i t h o u tal i c e n s e ，o p e r a t i n gw i t h o u ta l i c e n s eh a sc h a n g e dt h et r a d i t i o n a lm a n a g e m e n to f h i g h c o s t ，h i g h c o m b a t ， 。 f 一一1 。 一一 “ l o we f t i c i e n c y , tr o mt n eg o v e r n m e n t b u s i n e s s m u l t i p l ep e r s p e c t i v eo f t h ep u b l i cp u tf o r w a r db a s e do nc o o p e r a t i o n ，w i n w i nc o e f f i c i e n tm o d e l o f g o v e r n a n c ei st h em a n a g e m e n tc o n c e p to fac h a n g e -the s e c o n di st oe n s u r et h a to p e r a t i n gw i t h o u tal i c e n s ee f f e c t i v e f u n c t i o n i n go ft h ec o m m o ng o v e r n a n c em o d e lp r o p o s e dt h eg o v e r n m e n t a n dv a r i o u sb u s i n e s sm a n a g e m e n tf u n c t i o n sa sad o m i n a n tf o r c ew i t h o u ta l i c e n s e ，i ts h o u l de s t a b l i s har e s u l t s o r i e n t e db u s i n e s sw i t h o u tal i c e n s e c e n t r a l i z e dg o v e r n a n c em o d e l ，a n dm a k ea s s e s s m e n tw o r ka r et a r g e t e d ， r e s u l t s - o r i e n t e d o p e r a t i n g w i t h o u tal i c e n s e g o v e r n a n c e a s s e s s m e n t ， c h a n g i n g t h et r a d i t i o n a li s s u e - o r i e n t e db u s i n e s sw i t h o u t al i c e n s e d e c e n t r a l i z e dg o v e r n a n c em o d e l k e y w o r ds o p e r a t i n gw i t h o u tal i c e n s e ，g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ， r e s e a r c h v 目录 引言1 ( 一) 研究的背景和意义1 ( 二) 国内外研究现状3 ( 三) 论文的基本内容和研究方法6 一、无照经营及政府监管概述8 ( 一) 无照经营及政府监管概述8 ( 二) 政府监管含义及职能9 ( - - ) 无照经营监管的内涵和特点1 0 ( 四) 政府无照经营监管的必要性1 2 二、鸟海市无照经营监管现状与问题1 3 ( 一) 乌海市无照经营监管现状1 3 1 乌海市无照经营监管逐步好转1 3 2 无照经营监管体制1 4 3 无照经营监管取得的成效1 4 ( 二) 乌海市无照经营监管存在的问题1 5 三、无照经营监管存在问题的原因1 8 ( 一) 部分前置许可部门重许可轻管理1 8 ( 二) 相关职能部门缺乏沟通协调机制1 8 ( 三) 各部门对无照经营监管的认识和行动不一致1 9 ( 四) 一些监管部门履行职责不到位，存在管理真空现象1 9 ( 五) 法制建设滞后2 0 ( 六) 工商执法人员素质不够高2 0 四、发达地区无照经营监管的经验与启示2 1 ( 一) 形成全社会齐抓共管的良好格局2 1 ( - - ) 大胆创新，有效解决历史遗留问题2 1 ( 三) 对乌海市无照经营监管的启示2 2 五、改进乌海市无照经营监管的建议2 3 ( 一) 提高对无照经营监管的认识2 3 ( - - ) 健全无照经营监管机制2 4 ( 三) 加快无照经营监管立法工作2 5 ( 四) 重构无照经营监管体系2 5 ( 五) 提升工商执法人员监管素质2 5 ( 六) 充分发挥基层群众的作用2 6 参考文献2 8 致谢 3 0 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 ( 一) 研究的背景和意义 1 研究的背景 - 近年来，随着我国市场经济的持续快速发展，城市化步伐不断加快，社会失业人员、失 土农民、农村剩余劳动力迅速增加，外来务工人员大量涌入，各类市场主体内资企业、私营 企业、个体经营户、外商投资企业等各类市场主体迅猛增长，与之相伴而生的无照经营行为 也呈增多趋势，成为长期困扰工商部门的一大难点问题。由于无照经营的长期大量存在，不 仅侵害了合法经营者的利益，而且扰乱了市场经济秩序，因此，查处取缔无照经营成为了工 商行政机关亟待解决的问题。无照经营是一种较为严重的违法行为，笔者所在的基层工商部 门虽经多次专项整治，但无照经营行为仍屡禁不绝，已成为影响工商行政管理部门形象和建 立良好市场秩序的“顽疾”。如何根治无照经营这一经济毒瘤，是摆在我们面前的一个重要课 题。当前，无照经营存在成因复杂、个体差异大，涉及法律法规及职能部门众多等现实特点， 依靠传统单一的行政手段进行整治规范，不但效率低下且容易激化社会矛盾，其不足和缺陷 已成共识。本文尝试改变监管者的单一视角，从政府、业主、公众等多维度视角，围绕明确 相关方责任、削弱无照经营根基、引导无照经营转化等思路，探讨各种监管的手段及其效用， 为无照经营问题的长效解决提出可行设想，以期形成全社会关注无照、全社会出力遏制无照 的良性氛围。 2 研究的意义 ( 1 ) 政府履行公共职能的体现 - 无照经营所具有的公共属性，涉及生产、加工、流通、消费各个环节，任何组织和机构 - 都不能代替政府履行对无照经营监管的职能，市场失灵导致各类问题频出，也是各国政府介 入本领域的重要依据。建立科学有效管理体制，最大限度地保证人民群众消费安全，确保公 众健康，成为各国政府一项最基本的公共职能。工商行政管理部门是国家主管市场监管和行 政执法的职能部门，在把好市场主体准入关、加强无照经营监管、保护消费者和经营者合法 权益等方面承担着重要职责。因此，工商行政管理部门，特别是基层工商部门，应该牢记职 内蒙吉大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 责，尽心尽力维护消费安全，切实加强无照经营监管工作。 ( 2 ) 促进经济发展的需要 加强无照经营监管是贯彻落实科学发展观和构建和谐社会、服务地方经济又好又快发展 的需要，是进一步规范各相关职能部门齐抓共管机制的需要，是着眼解决无照经营行为损害 人民群众根本利益、扰乱市场经济秩序、影响社会和谐稳定而采取的重大举措，是维护社会 市场经济秩序、规范市场主体经营行为、促进公平竞争、保护经营者和消费者合法权益的有 力武器。经过改革开放3 0 年的发展，去年乌海市地区生产总值、人均生产总值分别突破了 3 1 1 亿元和9 3 9 4 美元，财政总收入、地方财政收入分别突破了5 3 亿元和2 3 亿元。进入这个 阶段后，鸟海市经济社会发展也处于了“黄金发展期 与“矛盾凸显期”并存的特殊时期。 在这个阶段，无照经营也已成为社会经济发展的综合性问题之一。一方面，近几年乌海市经 济快速发展，人民生活水平不断提高，人民群众或多或少有了一定的资本积累，加上各级党 委政府的政策推动和宣传引导，人民群众自主创业的积极性高涨，创业热情十分强烈；另一 方面，科学发展观、可持续发展战略又要求我们必须考虑土地资源的稀缺性、不可再生性， 环境容量的有限性、选择性等等因素。创业创新不能盲目无序、一哄而上或者任其自然、放 任发展，否则欲速则不达，势必影响市场繁荣和稳定。我们必须按照产业发展规划、法律法 规的要求科学合理的加以引导和规范，既要保护和调动人民群众的创业创新积极性，又要切 实加强社会监管提高社会管理水平。当前乌海市无照经营的情况在不同区域、不同行业有不 同程度的客观存在，开展无照经营整治，也是促进乌海市经济有好又快发展的现实需要。 ( 3 ) 构建和谐社会的需要 开展无照经营整治与规范工作，是构建诚信乌海、和谐乌海的内在需要。在全面建设小 康社会过程中，人们对精神文化需求、生活消费质量、居住环境条件等都提出了新的更高要 求。普遍期望有一个诚信和谐的社会环境，有一个良好的生活质量。但是，无照经营问题的 存在，干扰了正常的市场经济秩序，影响了社会伦理道德，对政府权威和法律尊严提出了挑 战。一方面，不可否认的是无照经营中存在着大量的产品质量和食品安全问题，影响人民群 众的生活健康和安全，影响城市形象和环境质量，影响诚信经营的理念，容易引发激化社会 矛盾和冲突；另一方面，无照经营的问题也是对政府的执政能力、驾驭全局能力和应对复杂 局面的能力的考验。组织和开展无照经营整治和规范工作是树立党委政府形象、维护法律尊 严的需要，是维护人民群众切身利益的需要，是构建和谐乌海的内在需要。从构建和谐社会 的战略高度出发，深刻认识无照经营行为产生的社会背景和本质特征，将清理无照经营行为 纳入人性化管理范畴，会有助于我们今后的工作形成新思路、开创新局面，并为构建一个人 2 内蒙古大学公共管理硕士( p a ) 学位论文 与人、人与社会、人与经济、经济与秩序相互之间真正和谐的社会创造有利条件。 ( 二) 国内外研究现状 1 国外对无照经营问题认识的研究 无照经营是一个世界性的问题，也是各国调控市场秩序过程中普遍遇到的一个顽症。西 方经济学家称其为“地下经济”或“灰色经济”。在经济学的研究范畴中，它是各国经济的当 然组成部分，只是处于政府管理、监督之外，未向政府申报和纳税，其产值和收入未纳入政 府统计的国民生产总值的各种经济活动之中，是一种不合法、不公开、藏身于“地下”的“经 济黑洞”。奥地利林兹大学经济学家施耐德分析说，“地下经济”是指实际经营的产品和服务 刻意避开政府的监管，借以逃避所得税及增值税等税项：逃避社会保障缴款；逃避某些劳工 准则，如最低工资、最长工作时间及安全标准等。 一般认为，发展中国家的“地下经济 规模比较大。根据施耐德的研究统计，部分国家 的“地下经济”占g d p 的比重如下：阿根廷为2 8 9 ，澳大利亚1 3 5 ，英国1 2 2 ，美国8 4 ， 日本l o 8 ，墨西哥3 3 2 ，秘鲁6 0 9 ，瑞典1 8 3 ，瑞士9 4 ，前苏联成员及东欧为4 0 1 ， m 从以上数据可见一斑。而国外对于无照经营的监管又大致可以分为以下几种模式。 为了研究无照经营，本文引入了“非正规经济”的概念。非正规经济( i n f o r m l e c o n o m y ) 是相对于正规经济( f o r m a le c o n o m y ) 而言的，非正规经济( u n d e r g r o u n d e c o n o m y ) ，又称为影 子经济( s h a d o we c o n o m y ) 、黑色经济( b l a c ke c o n o m y ) 隐形经济( h i d d e ne c o n o m y ) 和地下经济( u n d e r g r o u n de c o n o m y ) 等，其涵盖的内容相当丰 富。关于非正规经济的概念，不同的学者、研究机构有不同的说法。有的学者认为，非正规 经济是指未向政府申报收入、未被政府统计、逃避政府监督与管理的所有经济活动。经合组 织认为非正规经济就是经济统计中没有计算其产值的经济活动：美国国内收入署认为，没有申 报合法或非法收入的经济：而以国际劳工组织为代表的一些国际组织则从企业的规模考虑，认 为微小型企业属于非正规经济。奥地利林茨市约翰尼斯开普勒大学经济学教授弗里德克施耐 德( f r i e d r i c h s c h n e i d e r ) 在2 0 0 2 年7 月发表了1 1 0 个国家非正规经济的规模和度量 ( s 1 7 f a n d m e a s u r e m e n to ft h ei n f o r m a le c o n o m yi n11 0 c o u n t r i e s a r o u n dt h ew o r l d ) 研究报告中认为，非正规经济没有一个精确的定义。他从合法与非法、货币交易与非货币交 n 1 划淡程庆生，非正规经济的田际比较及时我目的借整 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 易、逃税与避税三个维度对地下经济进行了分析( 如表1 2 ) 。他认为地下经济可以分为合法 和非法两类，从交易方式来看其行为内容也是不同的，合法的行为导致的结果又可以分为逃 税和避税。最后给出了一个非正规经济的定义，即无论是货币交易还是非货币交易，凡 从事合法商品和服务生产但未申报收入的地下经济活动，就是非正规经济。本文采用这一概 念。这一概念把非正规经济从地下经济中分出来，并与“黑色经济 、“非法经济 相区别。 非正规经济有三个特点：首先，非正规经济行为内容应该是合法商品和服务的生产：其次， 非正规经济基础活动未经注册登记：第三，非正规经济游离于国家管理和国民经济统计之外。 从国外情况看，地下经济( 非正规经济) 现象在第二次世界大战期间已引起西方经济学家的关 注，据联合国有关机构调查证实，世界上几乎所有的国家都存在着地下经济现象，被国际社 会公认为“经济黑洞”。英国经济学家杂志指出，发展中国家的非正规经济占国民经济 比例远远高于发达国家，在发达国家，非正规经济规模相当于其国内生产总值的1 5 ，而在 发展中国家这一比例则高达3 3 。可见，非正规经济与各国的经济发展水平、经济结构、社 会特征、文化历史等紧密相关。意大利学者马蒂洛( m a r t i n o ) 指出：“在意大利的所谓地下经 济，是我的同胞们天才般的杰作，是使意大利免于经济崩溃的第二奇迹。”沸里德克施耐德 ( f r i e d r i c hs c h n e i d e r ) 在2 0 0 2 年7 月发表的( ( ( 1 1 0 个国家非正规经济的规模和度量( ( s i z e a n dm e a s u r e m e n to ft h ei n f o r m a le c o n o m yi ni o c o u n t r i e sa r o u n dt h ew o r l d ) 报告中详 细研究了1 1 0 个国家非正规经济( 地下经济) 的规模，分析了非正规经济产生的原因。国外学 者通过研究认为，非正规经济是一个国家经济的重要组成部分，并充分注意到了非正规经济 在解决社会就业、缓解贫困等方面的积极作用。国际劳工组织将这类形态视为“自我雇佣” ( s e l f - e m p l o y m e n t ) 。联合国发展署甚至鼓励第三世界国家特别是非洲国家发展家庭工业， 实现自我脱贫。同时，他们也认为，非正规经济由于没有纳入正常的经济管理，存在着逃避 税收和社会保障、规避劳动保障法规、侵犯妇女儿童权益、诱发腐败等负面影响。特别是在 转型国家中，非正规经济的危害性更大。世界民主研究中心在2 0 0 0 年出版的保加利亚的地 下经济( ( ( t h eh i d d e ne c o n o m yi nb u l g a r i a 一书中阐明了这一观点。国外学者通过研 究认为，非正规经济( 包括无照经营) 产生的主要原因是过重的税收和社保负担、过多的经济 管制和低质量的公共服务。因此，他们为无照经营管制开出的药方是：改善投资环境，整合无 照经营，努力使其正规化。3 6 世界银行发表的2 0 0 5 年世界发展报告改善投资环境，促使 人人受益中认为，必须着手解决对非正规企业( 无照经营) 影响最为严重的制约因素，并减 少阻碍它们正规化的因素。澳大利亚和新西兰两国对商贩的立法经历了一个从有到无的过程， 目前对商贩己没有专门的法律规定，也不要求进行商事登记，由地方市政厅( 局) 进行管理。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 可见，国外学者更为重视无照经营对人类和社会发展的积极意义，并不特别强调政府对 无照经营的管制。 2 国内对无照经营行为监管研究的现状 近年来关于无照经营的研究，随着政府对无照经营问题的重视程度提高而越来越多，但 从收集到的资料看，无照经营问题在国内仍是二个值得研究的新课题，这方面的正式研究大 至是从2 0 0 1 年开始的，比较有代表性的是无照经营的含义及法律适用，对无照经营行 。 为成因、对策的经济分析，饮食行业无照经营现状分析和整治对策，2 0 0 3 年，随着国 务院无照经营查处取缔办法的出台，工商行政管理杂志编辑部第一次在成都召开全 国性的有关查处取缔无照经营的研讨会，无照经营方面的研究也相应增多，代表性的有将 查处取缔无照经营纳入经济户口管理的思考等：2 0 0 4 年，无照经营研究方面的代表作有剖 析无照经营特点，实施长效监管，查处无照经营应注重疏堵结合，( 构筑查处取缔无证 无照经营的长效监管机制) ：2 0 0 5 年的代表作有倪永品的宁波市无照经营政府管制研究， 洪贵水的创新机制，全面提升无照经营监管工作水平，提出了监管关口前移，从源头治 理无照经营行为，国家工商总局王众孚局长在考察深圳工商部门清理取缔无照经营工作时强 调：坚持依法行政打疏结合，建立长效监管机制。2 0 0 6 年，工商行政管理杂志编辑部与 国家工商总局个体司联合于6 月1 7 日在厦门召开“查处取缔无照经营研讨会 ，国务院法制 办工交司、国家工商总局法制司和企业注册局派员参加了会议，上海、山东、广东、浙江、 成都、深圳、厦门等1 7 个省市工商局的4 0 余位同志参加了会议，与会同志就明确监管职 责坚持堵疏结合探索无照经营综合治理机制、 当议高危行业无照经营监管、齐抓共 管加强整治无照经营、关于外来人员聚居地无证无照经营情况的调研、青岛市建立 清理无照经营新机制的实践与思考等课题发表了自己的见解。此外，国内对与无照经营相 关的非正规经济的研究开始于8 0 年代，较有代表性的有，2 0 0 2 年的当前我国地下经济的 危害、成因和对策2 ：2 0 0 3 年的我国非正规经济规模的定量估测一一现金比率法的修正 p及实证分析，同年李连仲、刘新民撰写的我国地下经济的危害与治理，提出了建立社 会联防机制，如实施个人、企业信用警示、公示制度，形成守信者受益，失信者受罚的社会 氛围，建立举报奖励机制，调动全社会力量，群防群治：2 0 0 4 年的地下经济现象的博奕分 析和研究， 谈谈非正规经济的性质问题，非正规经济的国际比较及对我国的借鉴， 2 0 0 6 年的无照商贩与非正规经济，这些论文从不同角度对无照经营( 非正规经济) 管理体 制的现状及完善对策进行了探讨，具有一定的理论借鉴意义。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 - _ _ _ i - _ _ _ _ _ _ _ _ i _ _ _ _ - 。_ 。_ _ - _ - _ - - - _ _ _ 。_ _ _ - _ _ _ - _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ - _ _ - _ _ _ - _ _ _ _ - _ _ _ i _ - 。_ _ _ _ - _ _ _ - - 。_ _ _ _ _ _ _ i _ _ - - - - _ _ _ _ _ _ _ 。_ _ _ _ _ _ - i _ _ _ _ - _ - _ - - - _ _ i - - _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ - - _ _ _ 一一 综上所述，对无照经营的研究，国内外研究的视角存在着很大不同。概括起来讲，国外 学者只研究无照经营而忽略政府管制，国内学者只研究政府管制而忽略无照经营，并且国内 学者在研究无照经营上也还没有形成一个系统的理论框架，存在着研究不深入和不透彻的问 题。本文将在查阅以上众多研究成果的基础上，从无照经营现状着手，通过对实践工作中的 一些体会和感受，对无照经营治理模式进行探讨，并提出相应的对策。 ( 三) 论文的基本内容和研究方法 本文共分为五个部分： 第一部分是绪论。介绍了本文的研究背景、研究意义和国内外研究现状。 第二部分是基层工商部门无照经营监管理论分析。通过具体分析这些理论依据说明无照 经营监管也是一种公共产品，因此也需要政府来提供。 第三部分阐述了基层工商部门无照经营监管的现状。无照经营现象其实是一个综合性的 社会问题，一方面，它是社会经济转型背景下的产物；另一方面，又是潜在的社会不稳定因 素，仅靠工商一己之力进行整治规范，不但难度较大，而且会引起更大的社会问题。工商部 门对不涉及前置且久摧不办的无照经营者，严格予以查处。对涉及前置的无照经营者分情况 区别对待。对下岗失业人员、社会贫困人员、失地农民进城谋生的本着查处和教育相结合的 原则，引导其走下正常生产经营轨道。 第四部分对国内先进地区无照经营监管制度进行分析。在对国内经济发达地区的无照经 营监管制度、监管方式及手段分析的基础上，对完善无照经营监管提出新的思路。本文以鸟 海市无照经营监管模式为主要研究对象，通过查阅国内外相关文献，采取实地调研、个别访 谈、定性和定量相结合等方法，通过采取案例分析等方法，了解乌海无照经营现状、无照经 营监管模式现状和主要不足，来揭示现有模式缺陷产生的原因，并构建出乌海市无照经营有 效的监管模式。 第五部分在对当前基层工商部门在无照经营监管中存在的问题和对借鉴国内外先进的无 照经营监管经验的基础上，提出了完善基层工商部门监管的建议。 由于研究范围所限及各方面条件的制约，本文在研究中存在以下三方面问题：一是尚不能 对国外研究现状进行充分了解和系统掌握，以致难以在实际研究过程中对国外研究资料进行 充分借鉴运用：二是难以对乌海市无照经营监管各部门在现行模式下，实际运行中的一些具体 情况进行全面了解和研究，以致可能会在研究分析过程中出现“以偏概全 之嫌：三是对相关 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 理论知识方面的掌握还不够系统和深入，以致在实际研究过程中尚不能对该理论进行充分运 用和透彻分析，关于这些，下一步将不断积累资料，通过深入学习相关理论，进一步开展研 究。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、无照经营及政府监管概述 ( 一) 无照经营的含义及表现 根据我国工商行政管理的有关法律法规，无照经营是指未经工商行政管理部门核准登记， 擅自从事经营活动的行为。具体包括：1 未向工商行政管理机关申请登记从事经营活动的； 2 向工商行政管理机关申请设立登记但尚未领取营业执照，从事经营活动的；3 须报经有关 部门审批方可办理工商登记，而未经批准和登记从事经营活动的；4 已经有关部门审批但未 向工商行政管理机关申请登记从事经营活动的；5 使用无效营业执照从事经营活动的；6 承 租、承借、购买营业执照或以其他方式非法取得营业执照从事经营活动的。无照经营对正常 的市场经济秩序造成较大的冲击，被国内外社会各界公认为“经济黑洞 。 法律明文规定必须经行政机关办理相关许可方可从事经营活动。而行为人未经许可、擅 自从事经营的行为。构成无照经营必须同时具备两个要件：必须首先构成实际意义上的经 营行为。这种经营行为是法律明文规定须经行政机关许可方可实施的行为。从国际商法的 立法实践来看，目前各国都对商事主体进行规制。商事行为( 即经营行为) 法定也是各国商事 法的普遍做法。经营行为法定包括两个方面：一方面规定哪些经营行为须经登记许可，另一 方面同时规定哪些经营行为不需登记。无照经营是实质经营性与无照法定性的有机统一，两 者缺一不可。 营业执照是一个经营者取得合法经营资格的凭证。就象律师的律师证、会计的会计证资 格样。是经营者进入市场经济大环境的“绿卡”，而无照经营者则象一个非法移民面对自己 的根本利益无法拿起法律武器保护自己。在以往法律法规的规定中，无照经营一般是指未经 工商行政管理机关核准登记而擅自从事经营活动的行为。总结无照经营大致有以下几种： 无证无照。是应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事 经营活动的无照经营行为；比如食品行业需要卫生许可证，烟草经营需要烟草专卖证 等等。 直接无照。是无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业 执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；比如服装、小商品等行业。 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 有证无照。是已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自 从事经营活动的无照经营行为； 照已失效。是已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未 按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为； 无证有照。是超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件 方可从事的经营活动的违法经营行为。 无照经营形式大致有此五类，现实生活中却小到针头线脑，大到非法组织经营犯罪中无 不穿插渗透，这是由我国社会现实和人们法制观念淡薄的一种必然结果。 无照经营的监管其实就是以工商部门为主导，运用社会各方面的力量将无照经营纳入到 正常管理的轨道。这种社会的力量不但包括政府、各职能部门，也包括基层自治组织、行业 协会，甚至是广大经营者自身。对无照经营现象，并不是单纯的打压，而是一种“规范为主， 引导为主，服务为主，处罚为辅，取缔为辅 的管理模式。 ( 二) 政府监管含义及职能 政府监管，学术界般称之为政府规制或管制，是市场经济条件下政府为实现某些公共 政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约。主要通过对特定产业和微观经济活动主体的 进入、退出、资质、价格及涉及国民健康、生命安全、可持续发展等行为进行监督、管理来 实现。工商行政管理部门是主管市场监督管理和行政执法的职能部门，是国家为了建立和维 护市场经济秩序，运用行政和法律手段，对市场经营主体及市场生产经营者的行为进行监管 和规范的机关，它是政府对宏观经济进行管理的重要手段，对市场秩序的维护具有全局性、 社会性和权威性。按照法律法规和国务院的“三定 方案，工商行政管理机关的职能简要地 概括为“五大职能 ：一是严把市场准入关，实施对各类市场主体的登记注册和监督管理；二 是维护市场公平交易和公平竞争秩序，反垄断和不正当竞争，查处商业贿赂；三是保护消费 者、经营者合法权益，打击商业欺诈和制售假冒伪劣商品等违法行为，实施对商品和服务行 业的监督；四是保护商标知识产权，依法注册商标，打击商标侵权行为，以及依法注册、监 管广告行业；五是打击传销和变相传销等。其中第一项即包括查处取缔无照经营。 无照经营整治，是整顿和规范市场经济秩序的一项重要内容。多年来，工商部门一直将 无照经营列为查处和打击的重点，取得了较大成效，但也存在不少难题，相关监管职能部门 仍然面临巨大挑战。通过对法律、法规中有关无照经营查处的规定进行梳理后发现，其中法 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 律行政法规明确规定由工商行政管理为主查处的8 种，法律行政法规规定由行业许可部门和 工商行政管理依法定职权查处的5 种，法律行政法规明确规定由许可部门单独查处的5 9 种。 一是从法律转致角度看，工商部门查处无照经营的职权和职责是有限制的；二是根据法律适 用原则，无照行为查处顺序应以许可审批部门为主。另外，根据国务院无照经营查处取缔 办法第十四条第二条的转致规定以及转致的法律适用原则，许可审批部门应对无证无照行 为负有主要职责。工商行政管理部门主要负责不涉及前置审批条件的无照经营的查处任务， 但有前置审批条件的无照经营活动应以各前置审批责任的单位为主负责查处。 ( 三) 无照经营监管的内涵和特点 1 无照经营监管的内涵 按照无照经营查处取缔办法中的职责分工，对从事一般性经营项目的无照经营监管， 由工商部门负责查处，许可经营项目的由质监、公安、文化、环保、安监等部门依照相关的 法律法规予以查处。鉴于无证无照经营行为的危险性和监管工作的重要性、复杂性，以及工 商部门的监管权限，仅靠工商部门一家监管，可以说独立难支。因此，应建立一个由全社会 共同管制的格局。 2 无照经营监管的特点 第一，从违法主体上区分。依照我国现行市场主体登记法律，按照不同的所有制性质及 其组织形式，无照经营可分为四类：企业法人型、个人独资企业型、个人合伙企业型、个体 工商户型，其中企业法人型又可细分为公司型或混合所有制型、集体企业型、国有企业型、 外商投资企业型四种类型。据国家工商总局2 0 0 0 年一2 0 0 8 年有关资料，在内资企业、外商 投资企业、私营企业、个体工商户四类主体中，以“未经核准登记擅自开业从事经营活动”、 “超出核准经营范围从事经营活动”两项指标为例，个体工商户每年都为第一，并且居高不 下，私营企业、国有企业次之，外资企业最少。在监管执法中，我们应按照个体工商户、私 。营企业、内资企业、外资企业的顺序。确定监管风险度，把重点放在个体工商户、私营企业 的监管上。 第二，从违法目的上区分。无照经营行为虽然都是以营利为目的，但按其初始动因的不 同，可分为谋生型无照经营和牟利型无照经营。谋生型无照经营大都投资少、规模小、经营 辐射面狭窄，行为的主要目的为了养家糊口。而牟利型无照经营，经营者一般存在主观故意。 能办理许可而不办理许可，以达到降低进入市场的成本、逃避市场监管、谋取非法利益的目 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 的。牟利性无照经营由于其经营规模较大、辐射面较广，其社会危害性远远大于谋生性无照 经营。因此，对谋生性无照经营，重在引导和教育：对牟利型无照经营，要作为监管打击的 重点，以行政处罚为主，辅之以教育和引导。 第三，从危害后果上区分。无照经营行为有的侵犯市场主体法，有的又同时侵犯市场行 为法律规范，据此可划分为单一违法型无照经营和竞合违法型无照经营。单一违法型无照经 营只侵犯市场主体登记法律规范。而竞合违法型无照经营侵犯的不仅仅是市场主体法律规范， 而且还侵犯了市场行为法律规范。前者危害后果明显轻微，一般情况下不具有严重的社会危 害性；而后者由于经营行为的特点侵犯的法律规范较多，如：无照经营金融、证券、保险、 化学危险品、食品、药品等，有些甚至经营国家禁止经营的事项，侵犯的客体上可溯及到刑 法的非法经营罪，下可溯及各个行为法，潜在的社会危害性很大。应当作为基层监管执法 部门日常巡查的重中之重，尽早发现，尽早依法处置，确保市场安全和监管安全。 第四，从许可状态上区分。无照经营可分为五种类型：一是无证无照型；二是单纯无照 型；三是有证无照型；四是执照失效型；五是有照无证型。据国家工商总局2 0 0 5 年一2 0 0 8 年的统计资料，全国工商系统每年查处的总量处于第一、第二的是无证无照型、直接无照型， 处于三至五位的分别是有证无照型、有照无证型、执照失效型。可见，无证无照型、直接无 照型两种无照经营行为较为普遍和严重，应作为监管执法的重点。 第五，从交易领域上区分。无照经营可分为实体经济中的无照经营( 简称“实体无照经营，) 和网络经济中的无照经营( 简称“网络无照经营 ) 。伴随着世界科学技术的迅猛发展，知识