（公共管理专业论文）上海教育财政管理效益研究.pdf

摘 要 教育财政管理效益涉及效益、效率、财政等概念，对教育财政管 理效益的关注来源于政府公共治理和公共财政的研究的兴起。 由于教 育入学人数增加，教育财政压力也急剧增加，在公共财政思想兴起和 市场改革潮流中， 我国教育财政管理改革开始从关注教育财政投入的 数量、规模逐步转向关注教育财政管理效益方面。 首先,本文探讨了教育对上海发展的重大意义、政府公共治理基 本理念以及公共财政中结果导向预算与财政政策的价值分析方法， 借 鉴了国外经验，从比较角度考察了美国、德国等部分地区提高教育财 政管理效益的举措。其次，本文主要通过定量方法分析了上海教育财 政管理存在的体制、 预算问题和投入不足问题以及区域不平衡和结构 效益等问题。最后,本文从实际出发，结合探讨上海提高教育财政管 理效益的有利条件，提出了上海市提高教育财政管理效益的政策建 议，其主要包括:在教育财政管理中体现公共财政新理念；进一步加 大政府对教育的投入；加快上海教育财政管理体制改革；通过完善财 政转移支付推进义务教育均衡发展； 建立上海市教育财政管理效益评 价体系等。 关键词： 教育，财政，管理，效益, 上海 study on education financial management profit in shanghai abstract the education financial management profit employs many concepts such as profit, efficiency, finance and so on. the concerns of the education financial management profit resulted from the rise of the study on government public administration and public finance. owing to the increase of the enrollment, the pressure of education finance accelerated drastically. in the trend of the rising idea of public finance and the marketing innovation, the reform in education financial management in our country began to pay attention to education financial management profit instead of the amount invested in education and the scale of the education finance. first of all, the paper discusses the significance that education promoted the development of shanghai, the basic idea of government public administration and the value analysis method of budget and finance policy induced by the result of public finance. borrowing the experience of overseas, the paper studies the measures to improve education financial management profit in part of united states and germany in a comparative angle. moreover, the paper analyse the existed system of education financial management in shanghai quantitively as well as many problems such as budget, inadequate investment, regional imbalance and structural profit. finally, the paper discusses the advantages for shanghai to improve education financial management and puts forward advices including to present innovative idea of public finance in education financial management, to enhance the investment in education, to accelerate the administration system reform in shanghai, to balance the compulsory education by perfecting the financial transfer and to establish the assessment system of education financial management in shanghai. keywords: education, finance, management, benefit, shanghai 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：毕昇华 日期：2006 年 6 月 17 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：毕昇华 指导教师签名：朱启贵 日期：2006 年 6 月 17 日 日期：2006 年 6 月 17 日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海教育财政管理效益研究 1 第一章 绪论 第一章 绪论 11 问题提出 11 问题提出 20 世纪 80 年代以来，我国教育一直存在需求扩张和投入相对不足的矛盾，也同时在积 极探索教育财政管理的改革。 尽管教育财政管理体制改革是逐步从事业性管理模式向适应市 场经济的以成本和效率为基础的新体制转变、 从经费的非透明拨款模式向注重投入效率、 提 高办学质量和效率的拨款方式转变，但总体上，社会各界对教育经费投入量十分关注，对教 育经费的有效配置及管理使用效益缺乏应有的关心。到 90 年代后期我国政府确立了公共财 政的观念，人们才开始关注教育财政管理效益。 在这个过程中， 上海同其他省市一样都在积极探索符合本地实际、 具有自身特色的教育 财政管理机制，并开始关注教育财政管理效益问题。近年来，上海提出必须依托科技、科教 兴市，走通“华山天险一条路”的战略 1。随着科教兴市战略的全面实施，上海市各级政府 认真贯彻落实教育法等国家法规有关教育投入的各项规定，努力做到教育经费的“三个 增长” 2 ；同时如何使用好、管好国家财政性教育经费，发挥国家投入教育经费的最大效 益也逐渐成为社会各界所关注的热点，更成为财政部门、教育行政主管部门、学 校管理者迫切需要解决的实际问题。 尽管教育财政管理效益的研究已经成为引人注目的发展趋势， 但在我国尚属一个较新的 课题。由于中国长期处在计划经济体制下，当前公共财政改革刚刚起步，公共财政改革研究 方兴未艾，教育领域的财政管理效益研究显得尤为薄弱。正因为上述原因，积极探索研究教 育财政管理效益，在我国、我市显得更为迫切，在目前具有非常重要的理论和现实意义，将 有利于推动教育财政的管理改革，促进有效配置、合理使用有限的教育经费，提高资金的使 用效益， 发挥教育行政主管部门在公共管理决策中的作用和在公共财政支出管理中应有的调 控作用，使教育发展符合整个时代发展的趋势和社会的实际需要。同时，希望能抛砖引玉， 引起社会各界对教育财政管理效益的关注与研究， 丰富公共财政管理理论， 为政府制定政策 1网址： 2上海市教育委员会政策法规处编， 教育政策法规学习手册， 文汇出版社，2002，89 上海交通大学 mpa 学位论文 上海教育财政管理效益研究 2 提供理论依据。 12 研究现状 12 研究现状 管理效益研究最早出现在政府管理和公共支出管理中。 理论上， 教育财政管理效益研究 最早出现在公共财政支出对教育支出的关注方面。 本文尝试探索从教育领域和教育发展层面 全面分析教育经费的财政管理效益。目前，对教育公共财政管理效益的研究，国内外研究者 从二个领域展开，主要体现公共财政支出、教育财政预算管理二方面。 申书海、张清等学者在公共财政支出视角下，主要开展的是教育财政管理研究。该类研 究主要集中在两个方面。一是财政管理实践研究，以介绍美国、加拿大等发达国家的做法为 主； 另一方面是专门研究预算工具， 研究地方财政支出效益的评价原则、 方法、 指标体系等。 以杨周复、施建军、范文曜、孙志军、安心等学者为代表的专家学者，从教育角度研究 教育财政管理效益。 这类研究主要细分为三类， 一类是仅仅呼吁在我国教育领域开展财政体 制改革，实施按使用效益多少而提供财政支持，没有对教育财政管理进行细致的研究。二类 是对国外部分国家教育效益拨款情况作了简单的介绍， 这是较早介绍教育财政管理效益的研 究，具有启迪意义，但其分析主要集中在高等教育领域，并且重点在如何按一定标准如按照 毕业生或质量等指标进行拨款上， 几乎没有涉及教育财政管理的其他重要问题； 三类是针对 性的提出了比较有价值的教育经费管理改革建议，但没有从公共财政和预算政策的角度分 析，并且对我国实施教育管理的改革趋势分析不够详实，其政策建议显得不充分。 总体上， 上述研究简单介绍国外具体做法的较多， 研究如何在中国进行制度创新和模式 设计的很少；在实证上，国家宏观层面的研究较多，以城市为单位对如何有效管理教育财政 预算并开展个案研究的更是没有；局部分析的较多，在公共管理学、公共财政学和教育学背 景下的综合研究极少，在整体上系统探讨存在很多空白点。 13 研究思路 13 研究思路 首先要加强理论性研究，包括政府公共治理和公共财政理论等。其次，要全方位认识和 看待教育财政管理的有效性，并对与之相关的问题进行全面、系统的研究；再次，要加强实 证研究，通过大量数据的分析、模拟测算来探讨教育财政管理效益存在的方方面面的问题， 为其他研究提供支撑。最后，要加强对策研究，通过对上海教育现实改革的环境和条件的实 上海交通大学 mpa 学位论文 上海教育财政管理效益研究 3 际分析，提出可行性政策建议。 论文的重点和难点是在理论、不同实践研究之后，在比较基础上，通过数据、实践分析 等从综合性因素方面对上海教育财政管理效益进行多种研究， 以及从上海实际出发提出有价 值的建设性建议。同时，在选取理论依据与实际问题的结合点方面、收集参考书籍资料和国 内外相关情况资料等方面也有许多困难。 在对教育财政管理效益的思想、实践、政策做出全面、系统的分析与探讨，需要从事一 系列概念、理念、实践等基础性研究，需要对教育财政管理的理论、探讨关注教育财政管理 效益的背景、 不同城市的实践及其存在的主要问题做基本的归纳与总结， 尤其是要在上海市 强调关注提高教育财政管理效益的基础上，提出有效的可操作性政策建议。 基于以上思考， 本文将在吸取前人研究成果的基础上， 尝试进一步深入探讨教育财政管 理效益。本文的主要思路是：在阐明教育财政管理效益相关概念基础上，简要进行教育财政 管理效益的政府治理、 公共财政和教育财政管理的理论分析； 在阐述探讨教育财政管理提高 效益的背景、必然性基础上，分析考察国内外不同城市教育财政管理多样化的实践之后，重 点将视野转向上海市， 在分析教育财政管理主要问题基础上， 进一步探讨在上海教育财政管 理中提高效益的基础， 进而以上述研究为基础， 综合考虑各种因素重点提出提高上海教育财 政管理效益的有价值的对策建议。 本文将在分析国内外不同教育财政管理基础上， 采取比较法研究不同的实践； 通过查阅 文献等方法进行理论研究； 为了有效分析教育财政管理存在的问题， 对教育财政管理效益研 究进行计量统计，采取实地调研、数据统计的收集、分析和举例法等研究方法，运用大量的 数据测算，分析问题，提供依据，提高信度。 14 相关概念 14 相关概念 教育，在本文中主要指作为培养人的一项社会性活动，包括义务教育（含小学教育、初 中教育） 、高中阶段教育和高等教育，有时将基础教育通指为义务教育和高中阶段教育。对 教育的管理主要是指教育主管部门对教育活动的组织、 协调和调控以实现既定目标的具有某 中价值判断的行为活动。 在涉及教育财政管理效益研究的各种相关专业性概念中， 主要涉及 教育财政以及效益、效率等方面。下面将着重围绕效益、效率和教育财政逐一进行分析。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海教育财政管理效益研究 4 141 效益 141 效益 效益(effectiveness)是指“社会经济活动的劳动消耗与获得的符合社会需要的劳动成 果的对比关系” 3，也就是表明了投入后实现预定目标的程度。教育财政经费效益至少包含 三层含义： 投入与产出（目标）的对比关系。投入的越少，产出的越多，与目标越接近，说明该 活动越有效益，这体现了效益概念的相对性内涵； 劳动主体之间的竞争关系。 这由第一层含义引申而来， 是效益概念在市场经济中的价 值内涵，投入多，产出少的劳动主体必然在市场竞争中失败； 产出必须符合社会需要。 产出的质量和数量只有和社会需要相适应， 才说明活动是有 效益的，因此效益涉及社会公众满意度问题。 在运用效益概念时，人们往往将效益与泛化的效率相并提，又难以辨清其相互关系。为 了深入理解效益与效率的关系，这里有必要对效率作进一步探讨。 142 效率 142 效率 无论经济学、财政学还是管理学，效率都是其核心概念之一。在经济学上，效率 （efficiency） “是指最有效的使用社会资源以满足人类的愿望和需要。更确切的说，在不 会使其他人的境况变坏的前提条件下，一项经济活动如果不再有可能增进任何人的经济福 利，那么，该经济活动就是有效率的。 ” 4。从这个含义再细分为两类：一类是配置效率， 配置效率是指在资源一定的情况下，在不同用途的配置中，使社会福利函数最大化的状态， 常由帕累托三个边际条件所表示； 第二类效率是指生产效率， 指在生产要素投入量和资源配 置没有任何改变的情况下，实际产出与最大可能产出之间的比率。据此，笔者认为，效率既 有数量问题，也有质量问题，还有结构问题。简言之，最优的数量、合理的结构就是效率的 基本内涵。 相比而言，效率更多属于经济学意义上的范畴，效益除部分内涵效率的内容外，还包含 其他效率所不具备的更为普遍的内容。研究效益除关注效率本身以外，还需要关注人文（劳 动主体之间的竞争关系）和社会性（产出必须符合社会需要、社会贡献程度以及公众满 3 杨周复.大学财务综合评价研究z.北京：中国人民大学出版社，2002，p113 4 （美）萨谬尔森.经济学m.北京：华夏出版社，1998.p2. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海教育财政管理效益研究 5 意度等） 因素， 从这个意义上讲， 效益的内涵与外延都超过效率， 而教育财政除追求效率外， 还要实现更多的效益目标。 143 教育财政 143 教育财政 教育财政从字面上来看， 就是政府财政支出中涉及教育的部分。 不少学者对教育财政的 内涵有过论述。 “在科学技术迅速发展的当代经济社会中，发展教育成为各国政府的重要职 能，政府财政支出中的教育拨款成为教育投入的主要部分，亦称教育财政 ” 5； “教育财 政是站在政府角度提出的一个范畴， 其目的是要考察政府在教育经费提供中所应履行的职责 和义务” ，教育财政是指“公共部门为提供具有公共产品性质的教育服务而筹措、运用和管 理经费的活动” 6。 我国目前的教育财政性经费从统计上来看， 包括预算内对教育安排的支出， 也包括城市 教育费附加、校办产业等各类用于教育的财政性经费。在本文中，教育财政经费主要指财政 预算内教育拨款及其各类支出。教育财政既包括作为我国教育经费来源主渠道的财政拨款， 也包括作为本文主要统计变量的教育支出。教育财政从内容来看，主要由教育事业费、基建 经费、科研经费以及其他各类专项与非专项经费等部分组成。 由于教育财政是属于公共财政的范畴， 研究教育财政的筹集和管理过程中， 需要研究的 内容不仅包括政府对教育资源的支配效率问题， 也包括教育资源按照一定价值标准在社会成 员中公平分配问题，同时，透明程度、体制等教育财政管理本身的问题以及满足社会需要程 度、社会百姓满意程度等等都是教育财政研究所关注的问题。 5 朱坚强.教育经济学发凡m.北京：社会科学文献出版社，2005.6，p567 6 杨丹尼、朱柏铭.推动教育财政发展的政策建议j.高等教育研究，2000， （4） ，p57 上海交通大学 mpa 学位论文 上海教育财政管理效益研究 6 第二章 教育财政管理效益的理论分析 第二章 教育财政管理效益的理论分析 21 教育财政管理效益的产生及主要方面 21 教育财政管理效益的产生及主要方面 经费的分配和拨付是公共部门生存的基础，将经费的拨付与政府努力的目标结合起来， 无疑将直接改善公共部门的服务，极大的推进政府再造目的的实现。因此，教育财政效益管 理是公共财政的活动， 也是政府新公共治理的一个重要方面， 财政支持与公共活动效益结合 起来将成为一个重要的发展趋势。 正因为教育财政作为公共财政支出的重要内容之一， 促进教育质量和服务的不断改进就 是公共部门改革的基本目标之一。 另一方面， 提高效益和满足公众对政府财政问责等逐步成 为各国教育财政改革的新视角。 在这种新视野下， 关注教育财政效益成为对教育部门财政改 革的直接诉求。 在关注教育财政效益时， 既注意过程中政府努力的程度， 也关注教育财政管理的效益结 果。不仅包括对教育财政增长的努力，还包括产出的效益（社会贡献与经济社会发展的契合 程度、责任使命履行情况、纵向比较的教育目标实现程度等） 。 总之，关注教育财政管理效益，可以更好地实现教育目标，更有力地满足社会需求，提 高教育资源利用率，促进教育健康发展，最终实现教育对社会经济发展的最大贡献；关注教 育财政效益， 在保持教育基本水平基础上追求更高的标准， 在财政资源分配中， 把运行效率、 社会效益、成本节约以及透明、公平、公正、公众满意等较好地融合起来，实现教育财政作 为公共财政的更高要求。 22 教育财政管理效益基本理论分析 221 教育对上海市发展的重大意义 22 教育财政管理效益基本理论分析 221 教育对上海市发展的重大意义 在跨入知识经济时代的历史进程之际，教育已成为上海国民经济和社会发展具有全局 性、先导性和基础性的关键领域。以上海城市综合实力的提升、产业结构的进一步高度化、 全市居民生活质量的提高、扩大内需、消费升级和多向拉动为主要标志的上海新一轮的 上海交通大学 mpa 学位论文 上海教育财政管理效益研究 7 发展与腾飞需要知识资本和人力资源的强大支撑。 国际社会和上海自身发展的成功经验深刻 表明，贯彻“科教兴市”的战略，真正落实教育在上海国民经济和社会发展中的重要地位和 作用，推动经济增长、社会进步和实现可持续发展的目标，在很大程度上取决于教育发展的 速度与质量。 加速培养与上海现代化建设要求相适应的数以百万计的高素质劳动者和专门人 才，发挥上海巨大的人力资源优势，关系到上海社会主义建设事业的大局。 教育在上海经济社会发展中始终发挥着基础性作用。到 1990 年，上海大专及以上文化 程度的人才数量从 1983 年的 30 万人增加到 68 万人， 增长 1.27 倍， 本科及以上人才数量从 15 万人增加到 30 万人，增长 1 倍。人才资源的快速增长，为 90 年代上海经济的持续快速 发展提供了有力的智力支撑。 为了适应各行各业人才需求的新变化， 上海制定了“两手抓、 两手硬”和建设人才高地 的新战略，启动了“十大紧缺人才培训工程”、“再就业工程”、“燎原计划”和“绿色证 书”等。至 2002 年，通过“十大紧缺人才培训工程”等项目的开展，参与各种项目培训、 考核的市民已经达到 400 多万人次，每年接受各级各类成人教育的超过 280 万人次。2003 年，大专及以上文化程度的人才数量增加到 130 万，是 1983 年人才普查数量的 4 倍多；本 科及以上文化程度的人才数量在上世纪 80 年代翻番的基础上又翻了一番， 达到 60 余万， 是 1983 年人才普查数量的 4 倍。教育优先发展促进了人力资源的持续增长，上海教育发展已 经成为上海市建设人才高地的主要内涵。 从人力资源总体水平分析看，2001 年，上海具有大专及以上文化程度的从业人员数达 到 112 万多人， 分别比 1982 年和 1990 年净增 80 多万和近 50 万人。 大专及以上文化程度的 从业人员占全部从业人员的比例也从 1982 年 3.87%和 1990 年的 7.94%提高到 2001 年的 13.83%；其中本科及以上的比例也已超过了 6%，人力资源水平提升成就显著。与大专学历 比例增长态势形成鲜明对比的是，20 年来，小学文化程度的比例大幅下降，2001 年已降到 了 15%以下。 上海正处在推进国际经济、 金融、 贸易和航运中心建设的关键时期； 随着中国进入 wto， 上海将面临来自国内市场和国际市场的全面对接的挑战； 随着经济全球化进程的加快， 上海 必将在加速传统产业改造的同时实现以新兴产业、 支柱产业、 高科技产业和都市型产业为标 志的产业结构高度化。这一目标的实现，在很大程度上，取决于上海人才培养和人力资源开 上海交通大学 mpa 学位论文 上海教育财政管理效益研究 8 发及其充分利用， 取决于上海教育制度的创新， 取决于上海教育与以知识为基础的新经济的 协调发展，这都是科教兴市的战略基础。 222 政府公共治理基本理念 222 政府公共治理基本理念 政府公共治理的多重追求是教育财政管理效益的基本理论基础， 分析政府公共治理理论 将为后续研究中确立教育财政管理目标、自身管理的改善以及政策建议的导向提供借鉴意 义。 上世纪 80 年代后，新的公共治理理念开始出现，进而管理理念和方法上发生的重大变 革为政府治理带来完全不同的、全新的管理工具。目前，在各个国家，公共部门效益管理正 被日益广泛地应用于公共组织的管理，以取代传统的行政管理。 新治理理念注重政府的政策职能和管理职能的分离，减少开支，提高效率；用分权式的 管理环境取代高度集中的科层制， 摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式， 关注公共部 门直接供给的效率， 引入各种市场竞争机制； 注重将私营部门的管理技术和激励手段引入公 共部门； 强调公共服务中的顾客导向； 从效率、 效益和服务质量等方面更加密切关注结果等。 新治理主要通过缩小政府管理人员规模、降低行政管理成本、改革行政管理系统（预算 系统、公务员系统、政府采购制度） 、改革政府机构文化、提高服务质量、提高政府机构实 际工作效率等途径，体现企业绩效管理中所一贯追求的效率、质量、顾客至上、力求完美的 精神。总体上，在这种治理中，政府放松了严格的行政规则，代之以实施明确的绩效目标控 制，通过加强对公共部门的绩效评估，对公共服务部门的服务改进提出指导性建议，使政府 对公众的需求更为负责。 90 年代后，公共治理不断发展，体现了更为丰富的价值内涵：市场价值重新回归。公 共选择学派认为，要解决政府“失灵”现象，就要减少政府干预，充分发挥市场的力量解决 政府的困境，关注政府、市场和社会的关系，推崇市场力量、市场机制、市场作用。受此影 响，政府改革中，重新吸纳了市场机制，在公共组织内部和外部树立了竞争意识。在这种思 潮影响下，进行了政府组织的再造： “企业化政府”概念被提出，用来表示政府要和企业一 样采用新的方式促进政府生产力和效益的提高，主要通过变革组织目标、责任机制、权力结 构、组织文化等来大幅提高公共组织的效率、效益、适应性以及创新能力等。政府再造的核 心是在借鉴私营部门管理思想和手段基础上， 对政府组织结构重新塑造， 以提升政府管理效 上海交通大学 mpa 学位论文 上海教育财政管理效益研究 9 力。 至今，政府公共治理已经形成 15 项核心理念，分别是：公民参与、法治、政府透明性、 回应性、合意导向（consensus） 、公平、效益和效率、责任、战略视野、合法性、深谋远虑 的资源利用、生态环境的考虑、授权、合作伙伴、以社区为基础 7。这些理念为政府治理指 明了明确的目标和预期，也形成了治理水平和管理效益的多重标准。 223 教育财政提高效益的财政学理论依据 223 教育财政提高效益的财政学理论依据 教育财政是公共财政的重要组成部分， 提高其管理效益的根本动因是由作为公共财政的 属性和教育本身的特性所共同决定的。 公共财政思想的诞生是以 1776 年亚当斯密国民财富的性质和原因的研究的出版 为标志。随着市场经济的不断成熟和发展，公共财政思想也不断创新和完善。 “公共财政” 指为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式。 其研究的基本问题 是在一个经济社会中界定财政作为公共部门经济与私人经济活动之间的合理界限的问题， 即 哪些经济活动应该划入公共经济活动范围， 哪些应该划入私人经济活动范围， 公共部门经济 活动的方式及其对私人经济活动乃至整个国民经济的运行所产生的影响。 从公共财政的产生 和发展来看，它是与市场经济相适应的一种财政模式，其基本点在于三个方面： 第一， 公共财政是市场经济中的一种政府财政制度。 不同的经济体制具有不同的资源配 置方式和运行机制，从而形成不同的财政制度。在市场经济中，政府财政以税收形式来源于 私人的市场收益。 财政支出的目的是满足市场和无数私人的公共需要， 财政收支活动必须遵 循社会公众（纳税人）的意愿，受其规范、监督和约束。 “公共财政只存在于市场经济体制 下，有市场经济才有公共财政，没有市场经济就没有公共财政 8。 ” 第二，公共财政是与市场密切相关的政府行为。公共财政首先是一种政府行为，是政府 的收支活动；同时，政府财政活动只有是为市场提供服务的行为才是公共财政。因此，只有 存在市场且市场机制发挥作用的条件下才有政府的公共财政行为。 公共财政存在的意义在于 弥补市场失效和市场缺陷，实现社会资源配置最优化。 第三， 公共财政的公众所有性质。 公共财政的收入直接来自于社会公众即纳税人的税收， 财政支出受公众的约束、监督。从根本上来讲，是政府“代替”社会公众安排、使用纳税人 7 孙柏瑛.当代地方治理面向 21 世纪的挑战m.北京：中国人民大学出版社，2004，p27. 8 张馨.比较财政学教程z.北京：中国人民大学出版社，2004，p31 上海交通大学 mpa 学位论文 上海教育财政管理效益研究 10 的资金以满足公众的公共需要。因此，尽管公共财政支出是政府行为，但在分配和使用上必 须体现社会公众的意愿，社会公众有权利对财政使用进行“问责” 。 由于世界范围内， 公众都密切关注政府的公共管理效益， 而公共财政管理则是政府公共 管理的核心内容，因此，提高公共财政效益引起更为广泛的重视。许多国家不断探索提高公 共财政支出效益的新途径，包括对财政预算方式的新探索、财政政策分析方法等。 政府对教育的财政拨款作为公共财政支出的重要组成部分必然也追求公共财政效益最 大化，体现公共性要求。在提高公共财政效益的诸多措施中，对教育财政拨款影响最大的是 财政预算和财政政策价值分析。 首先，与关注教育财政效益比较密切的财政预算是结果导向预算。 结果导向预算， 是随着政府再造运动而兴起的新预算形式。 结果导向预算以投入和产出 为主要范围，把预算的分配与绩效的衡量结合起来，将管理作为基本定向，采用渐进性（试 验） 、参与性（部门官员） 、分权化（授权）决策，更加关注产出的质量而非数量。该预算的 规划由各部门机构和预算机构共同进行， 沟通的信息是每一个部门的活动信息， 焦点是效率、 效益以及回应性， 对备选方案来讲， 也更加追问用其他方式是否会更有效率、 效益及回应性。 在结果导向预算中， 预算部门一个重要的任务就是确定责任， 并将实现程度与下一次预算密 切结合。 其次，是财政政策的价值分析。作为重要的公共教育财政政策，教育财政政策的价值分 析对于明确解答教育财政拨款政策的价值取向和目标具有现实意义。 由于价值选择是多元的， 在多元的价值背景下选择公共财政政策的价值取向是政策制定 的首要任务。进行价值取向选择的最重要方面是确立选择的标准。 “可以说，是价值的选择 标准，而不是价值影响着公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。 ” 9 影响价值选择的标准有两个：政策行为和政策结果。不与政策结果相联系，而根据政策 行为的性质来判断政策行为正确与否，是政策行为标准的基本内涵。它强调政策过程，往往 提出政策的形式标准，如政策目标的公平、透明等。政策结果标准不关注政策行为过程，而 是注重政策方案的选择可能产生的好或有效的结果。 它强调未来的政策效用， 往往提出政策 的实在标准，如政策目标在于绝大多数人的最大幸福，或最大限度的增加社会净收益等。无 9 张国庆.公共政策分析z.上海：复旦大学出版社，2004，p325 上海交通大学 mpa 学位论文 上海教育财政管理效益研究 11 论哪一种价值标准，一旦确定，就必须对公共财政政策价值进行确认和认同。这个确认和认 同需要多元价值选择的“磨合”过程，即在特定的公共政策中，相关主体在价值对立、冲突 下达成对共有价值的认同， 从而形成有效的价值组合。 决定公共政策目标和方案选择的价值 认同，最终体现在对政策制定和政策适用的一致性认可方面，一致性越高，政策的制定和执 行就越有效率。 公共财政政策的价值分析方法可以体现政策参与者的多重价值表达以及政策 目标的真正价值取向，对于研究提高教育财政效益的措施具有积极意义。 作为公共财政共同的部分， 教育财政是需要遵循公共财政的要求， 但教育的个性也决定 了教育财政对管理效益的关注。教育作为培养人的活动，起着延续人类文明的作用，对促进 国家经济社会等各项活动也具有基础性作用。 从与其他公共组织的不同来看， 教育因为由基 础教育、高等教育及社会教育等不同部分组成，公共性和私人性哪个更甚，不同国家有不同 认识，比较普遍的看法是高等教育带有更多的私人色彩（更多追求效率） ，基础教育更多具 有公共性（更多追求公平） ，那么从整个教育财政管理来看，就要同时关注以效率和公平为 核心的效益问题。作为公共财政的一部分，公共资源支出要更注重“普遍受惠” ，如果说公 平导向与效率导向是两个不同的价值追求的话， 那么教育财政的一个特殊性在于效率和公平 的矛盾非常冲突。 所以，公共财政属性和教育特性决定了教育财政管理对效益关注的许多不同特点。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海教育财政管理效益研究 12 第三章 国内外教育财政管理实践 第三章 国内外教育财政管理实践 1 关注教育财政管理效益的背景分析 1 关注教育财政管理效益的背景分析 与国外多数国家相比，我国关注教育财政经费效益具有更深刻的背景：一方面，教育入 学人数激增和财政供给相对萎缩的矛盾不断加剧， 提高财政供给效益尤显重要； 另一方面公 共财政思想和市场化思想对教育的渗透日益加深；同时，随着社会的进步，社会公众对教育 财政关注和管理介入的要求日益增强。 根植于这种深刻背景， 从我国教育的现实发展角度来 看，关注教育财政效益存在深层原因。 1 压力与矛盾 1 压力与矛盾 我国由于人口众多， 对教育一直有旺盛的需求。 与随规模扩大而来的巨大财政需求相反 的是，我国教育财政性教育经费投入占 gdp 的比例没有达到预定的 4%，且有下降的波动趋 势。2000 年到 2002 年，全国高校学生生均预算内事业费支出和生均预算内公用经费支出更 有不同程度的下降。 表 3-1 2000、2001、2002 年我国高校生均预算内经费的支出比较 10 年份 生均事业费 支出（元） 比上增长（%） 生均公用经费支 出（元） 比上增长（%） 2000 7309.58 - 2921.23 - 2001 6816.23 -6.75 2613.56 -10.53 2002 6177.96 -9.36 2453.47 -6.13 十五期间，上海市财政性教育经费投入占 gdp 的比例在 2.65%-2.77%之间，总量投入不 足使人均教育经费更是严重匮乏。上海市许多区县生均预算内公用经费都有不同程度的下 降，而高校公用经费定额标准过低，也带来高校运转经费的不足。 这些状况造成教育规模扩张下的教育财政不足， 相比于国外， 财政需求不足的矛盾更加 尖锐和突出。从根本上讲，高效益地实现教育发展的总目标是教育财政管理的最终目的， 但教育资源总量的有限性与投入的不足，阻碍着这一目标的实现。因此，关注教育财政效益 10 资料来源：教育部财务司2001、2002 年全国教育经费统计快报 。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海教育财政管理效益研究 13 的提高成为我们重新关注中国教育的重要切入点。 312 公共财政思想和市场化思想开始渗入 312 公共财政思想和市场化思想开始渗入 公共财政是与市场经济相适应的财政模式， 是市场经济中的一种政府财政制度， 只有在 市场经济中才存在公共财政， 从行为角度看， 公共财政是一种政府行为， 是政府的收支活动； 同时，政府财政活动只有为市场提供服务的行为才是公共财政。因此，只有存在市场且市场 机制发挥作用的条件下才有政府的公共财政行为。 由于财政收入直接来自于社会公众即纳税 人的税收， 公共财政的公众所有性质要求收支目的是满足市场和无数私人的公共需要， 收支 活动必须遵循、体现社会公众（纳税人）的意愿，受其规范、监督和约束，社会公众有权利 对财政使用进行“问责” 。公共财政存在的必要性在于弥补市场失效和市场缺陷，实现社会 资源配置最优化。 在我国逐渐完善社会主义市场经济体制中， 1998 年开始重视公共财政思想，着手建立 公共财政基本框架。人们认识到，教育财政支出是我国公共支出的重要组成部分，公共财政 的思想和要求逐渐向教育领域蔓延。对教育而言，公共财政的基本要求是，根据市场机制的 要求，在提供公共财政的教育领域让社会大众满意，使“公共”财政用的经济、用的有效、 透明规范。具体讲，就是要求关注市场作用、公众参与和满意度以及受托责任、财政可预见 性的实现等几个方面，最终达到提高公共财政效率，满足社会公共需要的目标。而这些追求 和目标与教育绩效拨款不谋而合。 与此同时， 市场化思想对教育领域的影响也日益深远。 由于我国已经初步建立了社会主 义市场经济体制， 为提高资源配置效率和使用效率提供了可能性。 市场化思想的特点是注重 效率和效益，提高服务机构的管理效率和效益，从而提高服务产出的质量和数量，在公平条 件下增强竞争力。 在外界大环境的影响下， 市场机制的要求成为促进教育领域优化资源配置 和结构调整的重要力量。 教育财政领域的市场导向意味着市场竞争机制在资源配置中有效发 挥作用。 32 我国教育财政管理制度的发展变革 32 我国教育财政管理制度的发展变革 上海交通大学 mpa 学位论文 上海教育财政管理效益研究 14 321 我国教育财政管理的历史发展 321 我国教育财政管理的历史发展 党的十一届三中全会到 1985 年，教育经费管理体制主要是恢复重建学校办学条件，为 教育的进一步改革和发展创造条件。1985 年到 1992 年，教育经费管理工作主要是探索多渠 道筹措教育经费的道路。1992 年以后重点抓教育经费立法，建立和完善多渠道筹措教育经 费的体制。与以分税制为基础的分级财政体制相适应的教育经费管理体制向法制化轨道发 展，分级办学、分级管理确定了各级政府在教育经费筹措体制上的职责，并开始了教育经费 社会舆论与社会监督的机制。 经过 80 年代的探索和实践，我国初步形成了以政府财政拨款为主，通过多种渠道筹措 教育经费的体制， 实现了教育由政府包办到国家、 社会和群众共办的转变。 党的十四大以来， 随着社会经济和教育体制改革的深化， 多渠道教育经费筹措体制得到了进一步完善， 开始形 成了以政府财政拨款为主、各渠道教育经费稳定增长的新局面。1995 年全国人大八届三中 全会通过的教育法 ，从法律地位上确立了以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费 为辅的体制，进一步保证了国家举办的学校教育经费的稳定来源。 经过近十年的探索与实践， 与社会主义市场经济体制相适应的教育经费管理体制初见端 倪， 以需求约束为导向的经费管理模式将取代传统的资源约束型拨款体制； 与分税制相适应 的分级教育预算体制将一定程度上改变了教育事权与财权分离的弊端， 为教育发展创造良好 的物质基础；强化政府之间、社会和公众对教育投入的监测，对规范各级政府的投入行为将 起到十分重要的作用； 改变传统的教育经费和财务管理制度， 将引导学校真正成为面向社会 自主办学的实体和转变职能。 在教育财政预算编制方面，编制教育经费需求计划也逐渐紧密结合教育事业发展的要 求，按社会需求确定教育经费的总额；同时，根据社会对某类教育的实际需求再定相应的经 费构成。建立了中央和地方教育经费统筹管理制度。在基础教育方面，进一步加强县级政府 的教育经费统筹管理权，从 1949 年到 80 年代初，与高度集中的管理体制相适应，中央政府 对教育实行统一的财政拨款。从 80 年代初至今，对基础教育的财政支持，实施分级计划拨 款；对在中央和省市一级，加强教育经费预算管理，自 1994 年起，国家教委和财政部在全 国建立了教育经费需求计划编制制度， 为政府科学合理安排教育经费支出提供依据； 在高等 教育方面，从 1949 年到 1985 年，主要以“基数加发展”方式分配经费，1985 年到 1994 年， 高等学校拨款采用“综合定额加专项”的办法，相对于“基数加发展”而言，更能反映高校 上海交通大学 mpa 学位论文 上海教育财政管理效益研究 15 的教育需求，但仍未能考虑到高校不同科类和不同层次之间的差异。1994 年实行基金拨款， 基金制拨款办法将按“统筹规划、合理安排、保证重点、提高效益”和“公平、透明”的原 则，率先在国家教委所属的学校试行“基金制” ，对专项基金规定了必须经过专项基金审议 委员会的审议，并通过具体的政策措施体现对师范教育的支持和倾斜。 在教育财政管理中注意规范学生资助行为，逐步形成了奖、助、贷、补、减、免的学生 资助体系。 322 上海高等教育预算拨款改革基本情况 322 上海高等教育预算拨款改革基本情况 随着公共财政框架体系改革的不断深入，为了与国家财政教育经费管理体制改革相一 致， 上海市在改革教育财政经费预算与管理方式和方法与全国教育财政经费管理基本是同步 的，同时，也根据上海市特点做了某些积极的探索。 经过一系列的探索，目前教育财政经费管理采用 “人员经费按实际、公用经费按定额、 专项经费按需求”方式。执行之初，在规范预算编制等方面起到了一定的积极作用。 但对高校而言，随着高校的发展、扩大，这种拨款模式的弊端逐步显现出来。在实行定 额管理中， 公用经费的内涵界定不够清晰。 在预算下拨时也没有对其下属款项的具体开支口 径作必要限定， 各单位在具体运作中往往将公用经费的日常开支与相关专业业务性开支统筹 使用，混淆了维持性经费同专项经费的界限。公用经费定额标准单一，没有考虑系统、部门 和单位的个体差异，与高等教育发展的要求不相适应。 为改变这种状况，近年来上海市在教育财政管理上又作了部分调整。在仍然采用“人员 经费按实际、公用经费按定额、专