（公共管理专业论文）信息化条件下税收征管模式的研究.pdf

国防科学技术大学研究生院学位论文 摘要 税收征管模式是税收制度的实施载体。科学高效的税收征管模式是实现税制目标的关键 因素。我国税收信息化的发展，为我国税收征管模式注入了新的内容，为强化税收征管，实 现税收制度目标发挥了巨大作用。 本文从加强征管带来税收收入高速增长现象入手，结合税收信息化建设，回顾税收征管 模式的演变历程，分析各个阶段征管模式的优劣，特别针对当前模式存在的突出问题，借鉴 国外先进的征管经验，在现有信息化条件下提出优化征管模式的建议和方法，建立以依法治 税和客户关系管理为核心，机构设置规范，业务流程合理，数据集中处理，税源监控严密， 纳税服务发达，考核机制健全的信息化支持的现代税收征管模式，实现税收职能。 关键词：税收征管模式信息化 国防科学技术大学研究生院学位论文 a b s t r a c t t h x - c o l l c c t i o na d m i n i s t r a t i o nm o d e li st h ei m p l e m e n t i n gm e t h o do f i h xr e v e n u es y s t e m s c i e n t m ca n dh i 曲l ye 伍c i e n tt a xc o l l e “o nm o d ei sak e yf 缸0 rt or e a l j z et | l eg o a lo f t a xs y s t e m t h ed c v e l 叩m e n to fi n f o l m a t i z a t i o no nt a xc o l l e c t i o n ，h a di n p u tn e wc o n t e n ti n t o 切x c o l l e c t i o nm o d eo fo u rc o u n 匍h a de x e r t e dag r e a ti 1 1 n u e n c eo n g m 锄i n gt a xc o l l e c t i o n & r e a l i z j n gt h eg o a lo f t a x c o l l e c t j o ns y s t e m t h i sa n i c l e ，b e g i n n m gf 0 mt h ep h e n o m e n o no fm p i di i l c r e a s eo ft a xr e v e n u eb e c a u s eo f s t r e n g t l l e n i n gt a ) 【c o l l e c t i o n ，c o m b i n gw i t ht l l ec o n s t m c t i o no fi n f o n a t i z a t i o no ft a xc o i l e c t i o n ， r e c a l l i n gt h e “o l u t i o np r o c e s so f t a xc o l l e c t i o nm o d e ，a n a l y z j n gm ea d v a n t a g c sa n dd i s a d v a l l t a g e s o ft a xc o l l e c t i o nm o d ea td i f f e r e n ts t a g e s ，e s p e c i a 】l yf o rt i l eo u t 曲啪d i n gp m b l e m se x i s t e di n 廿l e c u h 蜘tt a ) 【c 0 1 l e c t i o nm o d e ，b o r m 州n gf o r e i 印c o i l t l 廿y sa d v a n c e de x p e r i c n c eo ft a ) 【c o l l e c t i o n ， p mf o n v a r ds u g g e s t i o n s 锄dm e t l l o d st oo p t i f i l i z e 伽【c o l l e c t i o nm o d eu n d e rc u r r c n tc o n d i t i o no f i n f b r n l a t i 鼢t i o n ，s e n i n gu pa nm o d e m t a xc o l l e c t i o nm o d ew i mt h ef o l l a w i n gc h 啪c t e r s ：m a i l a g e t a xa c c o f d i n gt ol a w ，w i t l lc u s t o m c r sr c l a t i o nm 柚a g e m e n ta si t sc o r c ，n o r m a t i v eb o d yo f o 唱锄i z a t i o n ，r a t i o n a lp r o c e s so f b u s i n e s s ，s 吼i s t i cp m c e s s j n gc o n c e n t r a t e ，c l o s es u p e r v i s i n go f t a x r e s o u r c e s ，g o o ds e r v i c eo f t a xc o l l e c t i o n ，s o u n d l ya s s e s ss y s t c m ，i n f o m l a t i o ns u p p o r t i v e ，t or c a l j z e t 1 1 ef h n c t i o no f t a xc 0 1 j e c t i o n k e yw o r d s ：r e v e n u e ，t a x 呻o l l 雌t i 帅a d m i n i s t 强t i o nm o d e l ，i n f o r m a t i 髓t i o n 第v i i 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 图目录 图1 _ l1 9 9 4 年一2 0 0 4 年国内生产总值与税收收入发展趋势图2 图3 1新西兰税务呼叫中心管理体系图1 3 图3 2c t a i s 业务处理功能示意图1 6 图5 ，1b p r 实施过程图2 8 图5 2 纳税申报工作流程图2 9 图5 3 税务国库银行联网业务流程示意图3 l 图5 4 诺兰阶段模型图3 3 图5 5 税务稽查主体业务流程图3 5 国防科学技术大学研究生院学位论文 表目录 表1 1 1 9 9 4 年一2 0 0 4 年宏观税负1 表1 21 9 9 4 年一2 0 0 1 年税收总收入占g d p 的比重1 表】3 1 9 9 8 年一2 0 0 1 年税收增长因素3 表6 1株洲国税系统机构、人员情况表3 7 国防科学技术大学研究生院学位论文 案例目录 案例1 ：政府电子政务的先导新西兰税务呼叫中心1 3 案例2 ：株洲市出租车税控计价器推广应用状况1 7 案例3 ：北京地税：信息化建设的成功实践2 7 案例4 ；全员全颓管理“e ”网风行3 l 第v 页 独创性声明 本人声明所里交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 冤成果。尽我所知，除7 又中特别加i ； 标注和致谢的地方外，论文中不包含其他入已 经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材科与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意 学位论文题目：焦皇垒玺壁! 盔垒堕堡篁燮娄塑塑窒 学位论文作者签名：趸i 宴墨壁区日期：毋时年，f 月，j 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定。本人授权国 防科学技术大学可以保留井向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查阅和借阌；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存汇编学位论文 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 学位论文题目：4 童塞必圣童苎堕堡堡塞基盎煎塑室 学位论文作者叛图盛鳃吼泓年月心日 作者指导教师签名日期：尉年f 月地 第一章概述 1 1 本文研究的背景 自1 9 9 4 年税制改革以来，新税制已走过十一个春秋。期问，国家税收收入增长步入快车 道，一直保持着高速递增。1 9 9 3 年全国税收收入为4 0 0 0 亿多一点，从1 9 9 4 年至1 9 9 8 年，年 均增收1 0 0 0 亿，从1 9 9 9 年开始出现跳跃性增长，1 9 9 9 年税收收入跨越1 0 0 0 0 亿元大关，2 0 0 1 年达1 5 0 0 0 亿，2 0 0 3 年我国税收规模突破2 0 0 0 0 亿元，增量首次突破3 0 0 0 亿元，到2 0 0 4 年 税收收入总额达2 5 7 1 8 亿元，比2 0 0 3 年增收5 2 5 6 亿元，增幅创纪录地达2 5 7 i 同时，宏观 税负也由1 9 9 4 年的1 0 8 4 提高到2 0 0 4 年的1 8 8 4 ( 见表) 。 表1 11 9 9 4 年一2 0 0 4 年宏观税负单位 1 年份 1 9 9 41 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 4 i 宏观 1 0 8 41 0 2 2l o _ 3 91 1 0 51 1 6 l1 2 5 71 4 1 61 5 8 l1 6 6 81 7 5 31 8 8 4 i 税负 资料来源：税务研究2 0 0 4 年第3 期p 2 6 税收增长超过g d p 增长，1 9 9 3 _ 屯0 0 3 年的g d p 如果按现价计算年平均增长率是1 2 9 ， 而税收收入年均增长率是1 7 4 ，税收平均增长率高于g d p 平均增长率4 5 个百分点。2 0 0 4 年按现价计算的g d p 增幅是1 7 6 ，税收增幅高于g d p 增幅8 7 个百分点。 表1 21 9 9 4 年一2 0 0 1 年税收总收入占g d p 的比重 g d 巾税收总收入量税收总收入占 年份 总量( 亿元)增长( 幻总量( 亿元)增长( ) g d p 比重 1 9 9 33 4 6 3 4 44 2 5 5 31 2 2 9 1 9 9 4 4 6 7 5 9 43 5 0 l5 1 2 6 8 82 0 4 81 0 9 6 1 9 9 55 8 4 7 8 12 5 0 66 0 3 8 0 41 7 7 71 0 3 3 1 9 9 66 7 8 8 4 61 6 ，0 96 9 0 9 8 21 4 4 41 0 1 8 1 9 9 77 4 4 6 2 69 6 98 2 3 4 0 41 9 1 61 1 0 6 1 9 9 87 8 3 4 5 25 2 19 2 6 2 8 01 2 4 91 1 8 2 1 9 9 98 2 0 6 7 54 7 51 0 6 8 2 5 81 5 3 31 3 0 2 2 0 0 08 9 4 0 3 68 9 41 2 5 8 1 5 l1 7 7 81 4 0 7 2 0 0 l9 5 9 3 3 - 37 3 01 5 3 0 1 3 82 1 6 21 5 9 5 2 0 0 21 0 2 3 9 8 o6 1 01 7 0 0 3 6 8 61 1 1 31 6 6 l 第l 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 接上表 2 0 0 31 1 6 6 9 4 01 4 o2 0 4 6 1 5 72 0 | 3 3 1 7 5 3 2 0 0 4 1 2 7 4 2 9 99 22 5 7 1 8 02 5 71 8 8 资料来源：税务研究2 0 0 5 年l 期p 3 5 4 0 3 0 2 0 1 0 s 派 。，。n _ _ 。_ 9 9 4 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 驰1 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 4 曰曰 图1 _ 11 9 9 4 年一2 0 0 4 年国内生产总值与税收收入发展趋势图 资料来源：税务研究2 0 0 5 年l 期p 2 4 是什么原因促使我国税收收入高速大幅度增加? 一般来说，税收收入增长的原因主要有三点：经济增长，政策调整和强化征管。首先是 经济增长，这是税收增长的最主要原因和坚实基础。2 0 世纪9 0 年代持续多年的大量固定资产 和技术改造投资已形成庞大的生产能力，持续四年之久的积极财政政策又大幅度提升了国民 经济发展的基础设施水平，国企改革和现代企业制度的建立使活力不断增强，非公有制经济 蓬勃发展等，诸多原因促使中国经济持续增长。此外，本轮经济增长的另一个重要原因是投 资拉动。目前中国在建项目超过7 万个，在建规模超过1 6 万亿元，始于2 0 0 3 年的投资高潮， 按平均5 年的建设周期计算，至少要持续到2 0 0 7 年，期间中国仍处于投资高峰期。预计投资 增长率每年不低于2 5 ，我国经济仍将处于高增长期，2 0 0 4 年我国投资增长率为2 6 哪，与当 年税收增长率恰好基本吻合，从某种意义上很能说明问题。投资的增长，再加上经济运行质 量大幅提高，直接结果是国家税源水涨船高。如2 0 0 0 年以来，国有工业企业和规模( 年销售 收入5 0 0 万元) 以上非国有工业企业的利润出现大幅度增长，由1 9 9 9 年的2 2 8 8 亿元增长到 2 0 0 3 年的8 1 2 5 亿元，4 年间税金也增长6 3 ，达7 2 9 5 亿元”1 ，可见经济增长是税收收入增长 的主要原因。其次是政策因素，主要是指以前出台的各种优惠政策到期和新的政策出台带来 的税收增长。但由于政策影响基本是一次性的，不具有连续性、规律性，因此政策因素在税 收增长中的作用渐渐微弱，特别是2 0 0 4 年，由于消费型增值税的试点，出口退税政策的落实 和农业税的减免，带来的都是大幅度的减税效应，当年的政策因素已被物价上涨因素所替代。 税收增长另一个重要原因是加强征管。税收征管始终是将潜在税源转化为现实税收收入 第2 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 的重要决定因素。近年来，各级税务机关和广大税务干部坚持依法治税，积极落实科学化、 精细化管理的工作思路，狠抓征管基础工作，加强税源管理，优化业务流程，完善征管机制， 税收征管的质量和效益不断提高。同时强化纳税服务，促进纳税人诚信纳税，纳税遵从度不 断提高。通过加强征管，清理欠税，提高征收率，使税收征管整体水平大为提高，产生了持 久的增收效果。随着“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重 点稽查，强化管理”的税收征管模式的确立和成熟，征管机制得到了进一步健全完善，税收 征管运行更趋规范科学，提高了征收效率，挖掘了税收增收潜力。根据国家税务总局测算， 从1 9 9 4 年至今，税收实际增收率提高了大约2 0 个百分点“3 ，加强征管措施的实施，使1 9 9 9 年增收4 1 3 亿元，2 0 0 0 年增收3 0 0 亿元，2 0 0 1 年增收6 5 0 亿元，分别占当年税收增量的3 3 8 、 1 2 8 、2 5 9 。分别拉动税收增长3 9 、2 4 、4 2 ( 见表1 3 ) 。 表1 31 9 9 8 2 0 0 1 年税收增长因素 经济发展因素加强征管因素政策性因素 税收增量 年度 ( 亿元) 绝对数 比重惭) 绝对数 比重( 呦 绝对数 比重( ) ( 亿元)( 亿元)( 亿元) 1 9 9 81 0 0 33 1 73 1 64 5 04 4 92 3 62 3 5 1 9 9 91 2 2 08 0 76 6 14 1 33 3 8 2 0 0 02 3 4 91 5 5 36 6 13 0 01 2 84 9 6 2 1 1 2 0 0 l2 5 l l1 2 3 l4 9 76 5 02 5 96 3 02 5 1 资料来源：税务研究2 0 0 5 年1 期p 2 8 特别应指出，随着税收征管信息化建设的推进，尤其是“金税工程”一、二期工程和“c t a i s ” 系统的实施，对提高税收征管水平产生了革命性的影响，极大地提高了征管效率，堵塞了漏 洞。目前全国己约有2 6 0 0 万户纳税人进入征管信息系统，计算机处理税额占全国税收收入的 8 0 以上”1 。信息化建设的不断推进成为拉动税收收入持续增长的一个重要因素。 随着征管模式的不断完善，税收信息化的不断推进，税收征管改革开始向纵深发展。征 管体制中一些深层次问题日益突出，集中表现在现行征管模式与信息化建设的融合上出现偏 差，体现不出信息化“依托”作用。主要存在以下几个问题：第，忽视地区间信息化基础 的差异，人为地将征管模式机械地“模式化”，使征管与现实情况脱节。第二，片面理解现行 模式，“管户”与“管事”分离，税源管理弱化，“疏于管理，谈化责任”现象普遍而突出。 第三，过于强调信息技术作用，忽视制度创新和管理创新，高技术与低水平管理并存，限制 了信息技术在提高征管效率方面作用的发挥，信息化成本沉没。第四，信息化建设缺乏统一 规划，导致重复建设，系统林立且互不兼容，形成“信息孤岛”，资源浪费严重。第五，税务 管理业务的发展使新的业务需求层出不穷，信息化建设与现实需求脱节，信息系统与税收业 务发展不平衡。第六，职能导向的组织结构和征管流程不能适应以信息技术为核心的征管技 第3 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 术更新所带来的变化，制约了征管效率的进一步提高。第七，税务系统人员的信息素质与税 收工作信息化的要求还有较大的差距，无法胜任现代化税务管理。 二o o 二年税务系统信息化建设工作会议上，时任国家税务总局局长金人庆明确指出“我 们已经找到了提高税收工作水平的根本出路，就是推进税收信息化建设，税收信息化不仅是 减少税收执法随意性，加强税收征管的重要手段，也是打击偷骗税的杀手锏，还是税务干部 建设重要基础，是税收工作的生命线“7 1 因此，在现有信息条件下，如何把握信息化发展脉络， 解决税收征管中出现的问题，特别是如何促进现行征管模式的优化，真正做到科技和管理的 紧密结合，最终提高征管效率和工作水平，实现税收管理现代化，正是本文的研究目的和意 义。 1 2 本课题国内研究现状 二o o 四年全国税收征管工作会议上，针对当前税收征管工作出现的问题，如法制观念不 强，机构设置不规范，业务流程需要优化，税源管理比较薄弱，信息化作用发挥不够等问题， 特别是普遍存在的“疏于管理、淡化责任”问题，国家税务总局提出要完善体制，夯实管理 基础，全面提高征管水平，建立和完善”以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托， 集中征收，重点稽查，强化管理”的税收征管模式。对于我国税收征管模式的构建，国内不少 学者从不同角度和侧重点进行了深入的研究，形成以下几个有代表性的观点： l 、“平衡论”曾广提出，应该以社会契约论为基础的交换学说更新税收本质的认识， 即要树立“利益交换和权利义务对称观”，纳税人纳税与政府提供公共产品服务之间形成一种 对称关系，即权利和义务相对称。因此，应该加强税收法治建设，平衡征纳权利义务关系。 具体地要以“平衡论”和税收法律主义为指导，公平配置征纳双方的权利义务，强化税收征 纳中正当程序的法律地位，通过程序公正实现征纳权利义务平衡。此外，还要完善权利救济 和监督制度。因此，在税收征管模式的选择上，曾广认为要以适应市场经济权利义务对称和 主体平等原则出发，立足法制的角度，构建“以纳税人多元申报为主，税务机关管理与服务 并重，征纳信息对称，权利义务平衡”的税收征纳模式。一方面加快信息化和专业化改革， 优化征管组织结构，另一方面积极运用服务行政，把服务精神贯穿于税收征管之中。旧 2 、“成本一效率论”陈红卫通过对经济全球化主权国家税收环境的变化，及中国加入w t o 后对税收征管的影响进行分析，提出加入w t 0 后我国税收征管对策，主张从降低税收成本， 提高征管效率出发，根据我国税源结构多元化的特点，应实行多元化征管模式，实行“以申 报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、分类监控、重点稽查、严格处 罚”征管模式。而对个体零散税源，则“以定期定额为基础，以日常巡查为手段，以促进纳 税人建帐核算为目标”。“1 3 、“信息论”左志刚主要从我国税收征管信息化发展角度，主张税收征管信息系统的集 成与税收征管模式重构同步进行，税收征管模式要真正实现向信息化条件支撑下的“集中征 收、分类管理、重点稽查”模式转变“。，建立以客户关系管理为核心的纳税人关系管理系统， 构建高效的电子税务格局，进行合理的机构和税务数据分布，构建现代化税收管理组织机构， 进行税务管理信息系统的集成，实现多方信息共享和税收信息增值。杨英飞通过对我国税收 第4 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 信息化发展研究提出，新征管模式应“以税收信息化为依托，以税源监控为核心，服务与管 理并重，提高纳税人申报真实性”“” 4 、于海峰从税收成本问题入手，结合中国税收制度和税收征管的现状和实际，从税制执 行成本，税制遵从成本和税收社会成本三个方面对我国税收成本的基本情况进行实证分析， 提出税收征管改革的重点应以信息化、专业化为主导，积极推进制度创新，政策创新和监管 方式方法的创新，主要是完善以c t a i s 为中心的税收征管信息化技术，实现税收信息管理过 程规范化、现代化，建立以集中征收为目标的税收征管体系，优化税收征管模式及其运行保 障机制，在税收征管模式的优化上主张应遵循科技术管理相结合的原则，做到管户与管事相 结合，征管模式的同一性与模式发展的阶段性、多样性、务实性相结合，模式的相结固定性 与各地对既定模式具体操作的特殊性相结合。建立“以多元化申报和提供优质服务为前提， 以集中征收为核心，信息采集、传送、分析应用和管理监控为基础，税务稽查规范化”的税 收征管新模式。n 2 1 5 、“分类管理论”卢子清基于税收征纳信息不对称的现实，从信息经济学角度，对税收 信息化与专业化结合的成本进行研究，分析了现行征管模式信息运行成本状况，指出以信息 化为技术支撑的征管改革，必须要与征管实际相结合，必须要与纳税人的信息技术手段和税 务机关的技术管理手段相结合，既要避免掉进单纯的信息化“陷阱”，又要避免掉进专业化“陷 阱”，实现信息化与专业化的结合，并尽可能实现边界最大化，因此，在征管模式的构建上， 要以征管实际为基础，改以往段段设防、层层监控的职能导向管理模式，为重点设防，重点 监控的管理模式，改全面管理为分类管理，具体地应将纳税信息、管理信息分类，根据信息 的不同类型确立不同的管理模式。同时充分利用社会信息资源，建立开放式的管理模式。总 之要以税收成本为核心，建立以信息技术支撑的分类管理模式。“” 6 、实践中，各地税务机关在推进征管改革和信息化建设的同时，对征管模式进行有益的 探索，一些社会经济文化较发达的地区，依征管基础好，信息化发展程度较高的优势，将信 息化作为优先发展战略，改革传统征管方式，实现税务管理全过程信息化覆盖，促进税收征 管根本性变革，税务部门由行政部门向公共服务部门的转变。其中具有代表性的南京地税、 深圳国税、北京地税、青岛国税、金华地税等单位，通过信息化建设初步实现了税收征管现 代化。 1 3 本课题国外发展状况 2 0 世纪7 0 年代来，随着经济新自由主义和信息技术革命的兴起，西方国家逐渐掀起一场 颇具规模的公共行政改革运动，核心思想是主张运用市场机制和借鉴私营部门管理经验提升 政府绩效，被称为新公共管理运动。其中具有代表性的有麻省理工学院教授迈克哈默与詹 姆斯钱皮的业务流程再造理论( b p r ) ，即为满足客户要求，充分利用信息化和通信等现代先 进技术，对组织内部及组织之间物流、信息流、资金流进行重新设计和组织。作为一种基于 信息技术，以客户为中心的全新管理理念，b p r 对税收征管的影响极其深远。美国于二十世纪 六十年代开始税收信息化建设，1 9 9 8 年，美国国会批准了国内收入署( i r s ) 改组革新方案，以 保障纳税人权利，提供高质量服务，高效公平税收为战略目标，i r s 实施了组织变革和业务重 第5 页 组，由分区域( 四个征管中心) 进行的税收管理的框架组织，改革成直接面向纳税人的税收管 理框架组织结构。在税收征管上按照纳税人类型设立了工资和投资收入公司，小企业和自我 经营公司，大中型企业公司，免税组织和政府实体公司四个部门，分别负责不同类别纳税人 的征收管理，为此i s r 制定了耗资1 0 0 亿美元的信息化建设1 5 年规划，以期建立一个面向纳 税人的高效公平的综合信息管理系统。“”德国税收征管信息化覆盖面已达1 0 0 ，征管各个环 节全部通过计算机网络和信息技术进行集成处理。目前德国正进行征管体制的改革，主要是 通过重组业务流程，建立综合性的相互协作的管理服务体制，同时改革选案机制，降低税收 成本。 1 8 澳大利亚税务代理非常发达，且纳税人申报主要由中介组织以税务代理来实现，其 中8 1 采用电子申报方式，代理机构与税务局电脑联网，同时将互联网应用于纳税申报，极大 地方便了纳税人。“6 1 总之，西方发达国家税收征管信息化程度高，税收征管模式具有信息数 据高度集中，税源控制严密，中介代理服务发达等特点，且有面向纳税人，更加注重个性化、 专业化，更加注重优质服务的发展趋势。 1 4 本文结构和创新点 本文共分为六章。 第一章概述，主要介绍本文的研究背景，即从近年税收高速增长现象背后挖掘税收征管 在其中所起的作用，继而引出税收征管模式在税收增长的影响，以及存的问题，并从理论与 实践两个方面介绍国内外对税收征管模式选择的探讨及发展趋势。 第二章就税收征管基本理论及征管模式的概念作简要的介绍，回顾我国税收征管模式的 演变发展历程，并对现行征管模式的具体内涵进行阐述。 第三章从税收信息化基本概念入手，介绍国外信息化建设发展状况，回顾我国税收信息 化阶段性发展历程，以及取得的成就，并从利弊两方面分析信息化对税收征管模式的影响。 第四章阐述现行征管模式运行以来产生的成效，同时从信息条件，征管流程，机构设置， 税源管理，征收稽查，纳税服务等方面分析其具体存在的问题和原因。 第五章是本文的重点，针对我国税收征管模式运行中的问题，主张运用现代信息技术，从 税收业务流程再造入手，合理设置征管机构，加大信息集中度，完善申报方式，强化税源管理， 完善重点稽查，建立并优化信息技术支撑的科学高效多元化税收征管模式。 第六章具体分析株洲市国家税务局信息化税收征管模式构建、成效、以及存在的问题， 并就此提出对策措施，为信息化征管模式构建提供实证分析。 本论文的创新点在于：通过运用新公共管理理论，将税收信息化研究与税收征管模式的 研究融合起来。主张以信息技术等科技手段促进管理手段，征管流程，组织结构的优化，实 现税收管理创新与技术创新的统一。在征管模式的构建上，突破固定“模式化”的束缚，主 张在信息化条件下建立体现信息化发展规律和精髓的高效率多元化征管模式，实现税收职能。 第6 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 “以计算机网络为依托”，就是要充分利用现代信息技术，大力推进税收管理信息化建设， 不断强化管理手段。这是实行税收专业化管理的依托，必须做到专业化和信息化的有机结合。 在利用信息化手段的同时，要充分发挥税务干部加强管理的主观能动性和积极性，做到“人 机”结合。 “集中征收”，主要是指税收信息的集中，和地域上相对集中地受理审核申报纳税资料和 征收税款。税款的集中征收是与机构、人员、办税场地相对集中联系在一起，要坚持以实际 出发，根据税源分布情况和纳税人数量以及社会信息化程度，实事求是地确定集中程度并相 应收缩基层征管机构。 “重点稽查”，强调的是充分发挥税务稽查的打击作用，突出重点，严厉查处各种涉税违 法案件，增强震慑力。同时要加强税务稽查与税源管理的配合，注重防范与查处相结合，防 止片面强调查处而忽视经常性管理。 “强化管理”，即是对税收征管总的要求，贯穿于税收征管模式规定的各个管理环节，也 是对应于征管查分工强调要加强税源管理，税源管理是税收征管的基础，要落实税源管理的 各项措施，切实解决“疏于管理，淡化责任”的问题，税收征管水平的提高要靠强化管理来 实现，税收征管各个环节的工作都要坚持依法、规范，体现强化管理的要求。 第1 0 页 第三章信息化对税收征管模式的影响 “科学技术是第一生产力”。当前，世界范围内信息产业和网络经济以惊人的速度快飞增 长，信息产业化、网络化和国际化的进程，已从根本上对一个国家乃至全球的科技结构、产 业结构、产品结构、市场结构造成冲击，使国民经济实现跳跃式增长。同时信息化、网络化 的迅猛发展，也极大地冲击和改变了我们现有的工作、生活和思维方式。在税收征管领域， 我国持续多年的税收信息化建设，在很大程度上更新了税收征管理念，提升了征管手段和水 平，为新的征管模式的建立提供了技术支撑，对税收征管产生了革命性的影响。 3 1 税收信息化含义 税收信息化是指通过互联网、内联网和外联网技术，实现税收管理职能的电子化处理， 为各级税务机关和纳税人提供税源管理、征收管理和稽查管理服务。为有关部门和社会各界 提供税收信息处理，税收信息咨询和涉税指南服务。 税收信息化包括三个方面的含义：一是利用现代信息技术和网络技术，改造传统的以税 务人员和手工为主的粗放的税收管理体制和管理方式，以大幅度提高劳动生产率和税收管理 效率。二是利用信息技术和网络技术强化税收信息采集、处理、存储和信息资源的利用，提 高税收执法管理和税务行政管理的规划、协调、服务和监控的功能。三是利用现代信息技术 和网络技术使税收管理方式发生根本性的变革，使国家税收的功能能够得到更加有效的发挥 以影响和促进经济发展和社会进步。 3 2 国外税收信息化发展状况 早在2 0 世纪6 0 年代，西方发达国家已经开始将计算机技术用于税务管理，经过半个世 纪的推广和发展，其税收征管信息化已日益完善和成熟，计算机技术、光电技术、网络通信 技术等高科技手段广泛运用于税收征收管理的各个环节，提高了征管效率，降低了税收成本， 减少了税款流失。 1 、美国税收征管信息化状况 从1 9 6 0 年开始，美国国内收入署( i r s ) 就开始了税收信息化建设，电子计算机广泛地 应用于税收征管的各个环节。i r s 设有专职主管信息化建设的副局长并兼任首席信息官( c i o ) ， 并设两个专职部门，分别负责业务需求和技术开发管理。截至2 0 0 2 年底，i r s1 0 0 2 2 9 名雇员 中，信息技术人员有7 7 2 2 名，占队伍总数7 7 5 ，2 0 0 2 年i r s 全部经费支出9 0 6 亿美元， 其中信息技术支出1 5 8 亿美元，占全部经费支出的1 7 4 。i r s 拥有1 5 0 多台大型机，1 6 2 0 多台中型机，1 0 万多台个人计算机，以及3 万多台笔记本电脑。目前i r s 在全美建立了4 个 数据网络中心和1 1 8 2 个地区税收网络中心，每年处理全国上亿份纳税申报，声讯网每年处理 1 8 2 亿次电话。i r s 还加强自己的网站建设，为纳税人提供表格，文献和申报服务，截止于 2 0 0 1 年9 月，美国工商企业通过电子税收支付系统缴纳的税款总额已超过6 万亿美元，成为世 第l l 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 界上最大和最有效的电子支付系统“”，电子申报率由1 9 9 8 年的2 0 提高到2 0 0 2 年3 5 8 。 1 9 9 8 年，美国国会批准了i r s 改组新方案( i r sr e s t r u c t u r i n g a n dr e f o r m a c to f l 9 9 8 ) ， 实施了具有历史意义的组织变革和业务重组，由分区域进行税收管理的税收管理框架组织结 构，改革成直接面向纳税人的框架组织结构，按纳税人不同类别分别进行管理。同时，i r s 更 新信息技术系统来适应这种变革更新，为此i r s 制定了耗资1 0 0 亿美元的信息化建设1 5 年规 划，旨在建立一个面向纳税人的高效公平的综合信息管理系统。 2 、德国税务征管信息化状况 德国税务管理中，已将管理纳税人的基本业务，从税源认定，纳税申报，税务代理，税 务审核，纳税通知到税款缴纳，税务检查等环节，全部通过计算机、网络与信息进行集中处理， 税收信息化覆盖率达到百分之百。德国税收信息化的基本做法是，利用计算机给所有开展生 产经营或开始取得收入的单位和个人建立纳税编码和税卡，加强户籍管理；由会计( 税务) 用通过会计( 税务) 师数据中心及其分支机构为纳税人代理纳税申报，按州设立税务信息处 理中心，州以下按市、县设税务服务信息站，通过网络传输信息，实现从受理申报，审核到 入库的全过程计算机控制：税务管理信息系统与金融信贷保险，劳动和社会保障系统密切相 连，形成一个对公民和企业全方位监督保障的网络，进一步强化了税务管理的有效性“”。 3 、意大利税收征管信息化状况 意大利是欧洲最后实现税收征管计算机化的国家，但它却有欧盟国家中最成功的也是最 大的税收信息管理系统一i t i s ( i t a l yt a xi n f o r m a t i o ns y s t e m ) ，i t i s 数据处理中心设在罗 马，财政部借助i t i s 对意大利全国税收工作进行管理，并通过意大利公用数据网和欧洲公用 数据网，实现税务机关与纳税人，政府有关部门及欧盟各国信息交换和数据共享。发展到今 天，意大利的税收计算机系统已经构成一个遍布全国的税务信息通信网络，各种资料集中存 放，各地区之间，各应用系统之间的信息交换十分频繁，每天的联网交易业务超过2 0 0 万笔“”。 4 、澳大利亚税收信息化状况 澳大利亚全国税务机关内部全面运用计算机系统管理纳税申报，办理出口退税，处理公 文流转等日常管理工作，并实现了全国联网。与政府有关部门如海关、保险、金融及大企业 实现了互联，为有效实旌税源监控及有针对性地开展税务审计打下了坚实的基础。同时，澳 大利亚用开发了大量税收管理应用软件，用于税收征管和纳税服务。在纳税申报方面，澳大 利亚联邦税务局提供了数十种表格，供国际互联网用户下载，应用于报税系统。澳大利亚税 务代理比较发达，计算机也广泛应用于税务代理领域，目前，澳大利亚约有8 1 的纳税人采用 电子报税方式，其中大部份是通过税务代理进行。 5 、日本税收信息化状况 日本国税厅信息管理系统自6 0 年代建成。目前日本在国税厅，儿个国税局，5 2 4 个税务 置建立了全国计算机管理网络，国税局信息中心接收税务传达的税款入库信息和申报信息， 对银行传达的税款入库信息进行统计，核对后再传送给税务署，后者用统一的定性统计，促 使用税局、税务署的电脑系统在统一的状态下运行。计算机管理网络与银行和邮政局的计算 机联网，纳税人可以在税务机关或遍布全国的多个银行分支机构和邮政局纳税，极大地方便 了纳税人。由于系统处理速度快，信息传递迅速，利用率高，使税收工作效率大为提高。纳 税申报率和申报正确率达到满意水平，1 9 9 6 年纳税申报正确率达到9 6 5 “o 第1 2 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 从1 9 9 8 年开始，税务系统积极进行征管，人机构，人事制度三位一体的征管改革试点， 加快税务管理信息系统的深层次开发，促进税务征管业务在广域网上应用。税务系统对税收 信息化建设思路日渐清晰，即通过全面的信息化，全面做好依法治税，从严治队，科技加管 理三篇文章，融入全国1 0 0 电子政务建设中，全面提高税收工作水平。提出了“科技加管理 的税收信息化建设方针，明确了税收信息化建设在税收工作中的基础保障地位。确立了税务 管理信息系统一体化建设原则。2 0 0 2 年8 月，召开了全国税务系统信息化建设工作会议。旨 在全面实现税务系统信息化的金税工程三期的立项和各项准备工作正在紧锣密鼓进行中。“” 3 4 税收信息化对征管模式的影响 税收信息化不仅仅是技术创新，而且是一场深刻的管理创新。它不仅增加和强化了税收 管理手段，而且对税收管理思想、管理制度和管理方式以及由此产生的生产关系和社会关系， 都产生深远的影响，其中也包括对税收征管模式产生的影响。 纵观税收征管模式的变迁和税务信息的建设的发展过程，可以看到两者互为条件，相互 促进，基本上是“一个硬币的两面”。征管模式的变革为信息化建设提供了空间，信息化的发 展为征管模式的完善提供了条件和保障，特别是新的征管模式“以纳税申报和优化服务为基 础，以计算机网络为依托，集中征收，重稽查，强化管理。”其显著特点是无论从哪一方面看， 都离不开计算机这一现代化手段的参与。 关于纳税申报。纳税申报更多地将采取电子申报方式，即纳税人利用计算机、电话、i c 卡网络等方式进行申报，纳税人与税务机关物理接触减少。电子申报提高了申报的效率和质 量，同时降低税收成本，增加了纳税人的遵循度。另一方面由于信息化发展，纳税人更多面 对的是虚拟税务局或电子税务局，无时无刻不感受到税务部门的存在，促使纳税人依法诚信 纳税。以美国为例，美国个人所得税申报比例上，电子中报已超过总额的7 0 。 关于优质服务。优质服将不限于以往浅层次的服务态度，办税条件的提高和改善，而是 向深层次发展，即解决纳税人的真正需要，特别是税法咨询和辅导。信息化的发展使之成为 可能，如通过网络可使纳税人进行远程税务登记等审批事项，通过声讯、网络为纳税人提供 咨询。如国家税务总局在全国开通1 2 3 6 6 纳税服务热线，到目前为止全国国地税务系统共有 5 0 多个单位在不同程度开通纳税服务热线，累计为纳税人提供政策咨询服务2 5 5 0 3 人次，其 中2 0 0 4 年度受话量达1 3 5 0 万人次。1 2 3 6 6 正日益成为税务机关为纳税人提供纳税服务的重要 手段和相互沟通的重要渠道。 关于集中征收，集中征收是征收地域的集中，更是税收信息和数据的集中，即各种税收 征收信息和数据的集中采集，集中处理，使税收数据信息成为一体化的数据集合，构成进行 税收会计、稽查和税收分析、决策支持的基本信息源泉。集中征收离不开计算机技术的支持， 计算机网络的大范围使用使得信息加工处理速度增快，提高工作效率。同时，信息化为集中 征收提供相适应的系统环境。如单机、局域网、广域网等，也提供了计算机开发、维护、管 理和应用人才。同时，计算机网络改变了传统的税收管理信息传递的方式，由垂直层级型逐 步改变为水平发布级型，使组织结构出现扁平化，为集中征收创造了条件。 关于重点稽查，重点稽查突出检查的重点应是偷税、逃税行为，而不能搞“拉网式”、“地 第1 8 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 毯式”检查。因此作为税务稽查程序的选案、施行、审理、执行的第一步选案工作，必 须要突出重点。稽查信息化要以电子选案为出发点，利用计算机网络对本地区同行业、同产 业纳税人纳税情况进行对比、评估，从而发现申报异常或纳税异常，自动生成检查对象。电 子选案具有发现问题准确性高、工作效率高、工作强度低等特点，而且能排除人为主观因素 的影响、客观、公正。同时，通过税务稽查软件的开发和应用，让计算机介入查帐过程，大 大提高稽查效率。由此实现税务稽查全程电子比。 关于强化管理，对税务机关内部而言，信息化使组织结构扁平化，再加上数据集中管理 便决策层、管理层、操作层之间联系更为直接和密切，有利于上级对下级进行实时有效的监 控管理，以提高工作效率和质量，便于岗责能绩考核。对税源管理而言，通过信息化建设与 企业建立更为密切的联系，特别通过全面，及时准确地收集税源信息，及时掌握纳税人生产 经营状况和变动情况，做到精细化管理。 由此可知，税收信息化对征管模式的运行具有至关重要的支持作用，使集中征收、分类 管理、一级稽查的税收征管机制顺畅运行。 税收信息化最重要的内涵或精髓是构建起一个“虚拟体”，即跨越时间，地点和部门的全 方位税务信息集合体，它以特有的穿越时空功能，突破税务机关内部各职能部门的管理界限 和上下级之间的传统管理模式，打破税务机关与纳税人之间，上下级之间和税务机关之问存 在的信息不对称限制，极大冲击了税收征管模式的变革，换言之，税收信息化就是利用信息 技术提供的可能性和手段，为更好地实现税收管理目标而对现有的管理模式进行变革的一个 过程。随着税收信息化的发展，其将成为税收管理工作中一项全局性基础工作，税务系统的 业务流程，机构和人员结构分布将发生很大的变化，更加符合信息化网络化的要求，征管工 作将由按税种管理的体制转换成按征管工作流程进行管理的模式，税务人员的工作岗位将据 此进行调整，机构的设置将由金字塔结构向扁平化，专业化和向上集中的方向转变，征管模 式将不断趋于优化，税收效率将大幅提高，税收管理的职能将能得到更好发挥。 与此同时，在看到税收信息化对税收征管模式产生积极影响的同时，也应清醒地认识到 其可能带来的不利影响和风险。 首先是成本问题。信息化是需要投入的，如美国1 9 9 4 年开始实施的“税务服务现代化” 项目耗资2 0 0 多亿美元，我国南京地税信息化建设先后投入6 0 0 0 千万元。我国新的征管模式 所赖以依托的基础硬件设施、软件开发、网络建设，以及相关的人员培训，需要巨大的 资金投入，而且这种基础建设往往是全国范围内的，如增值税防伪税控交叉稽核系统。这些 在短期内增加了税收执行成本。同时纳税人为适应现代化征管手段的要