（公共管理专业论文）乡镇政府决策过程中公民参与机制优化研究.pdf

摘要 摘要 乡镇政府决策过程是基层政府履行职能、完成对社会治理的过程，论文在 分析乡镇政府决策特点的基础上，认为公民参与政府决策具有十分重要的意义， 它是保证政府决策民主化、科学化的关键，在一定程度上弥补了代议制民主的 缺陷，体现了民主政治的发展和深化，也是公民维护自身利益的重要渠道，同 时有利于政府决策的科学化和决策的顺利执行。而公民参与政府决策需要具备 的前提条件是，要有能够掌控全局又有民主追求的政府、合格的公民以及二者 的良性互动。 在乡镇基层政府决策过程中，存在着认识不到位、发展不平衡、公民意见表 达和利益诉求渠道少、对政府决策过程中监督薄弱等突出问题。如何优化公民 参与乡镇政府决策，应通过优化公民参与的经济、政治和文化环境；重塑政府公共 服务和治理的理念；加快信息公开、听证、民意调查和决策咨询等方面的制度创 新；拓宽公民参与渠道；提高公民的科学文化素质等措施来改善乡镇政府决策过 程中的公民参与状况。从而促进基层乡镇政府“善治”和农村社会的和谐发展。 关键词：公民参与；乡镇政府决策；机制 a b s t r a c t a bs t r a c t t h ev i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n gp r o c e s si st h ep l a c eb a s i c u n i tg o v e r n m e n tf u l f i l l st h ef u n c t i o n ，t oc o m p l e t et h ep r o c e s sw h i c hg o v e r n st ot h e s o c i e t y , t h ep a p e ri na n a l y z e st h ev i l l a g e sa n dt o w n sg o v e n 班e n td e c i s i o n - m a k i n g c h a r a c t e r i s t i ci nt h ef o u n d a t i o n , t h o u g h tt h a tt h ev i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n t d e c i s i o n - m a k i n gm u s tr e s p e c tt h ep o p u l a c ew i s h t h ec i t i z e np a r t i c i p a t e si nt h e g o v e r n m e n d e c i s i o n - m a k i n gh a v i n gt h ev e r yv i t a ls i g n i f i c a n c e ，i ti sg u a r a n t e e dt h a t t h eg o v e r n m e n td e m o c r a t i z a t i o no fd e c i s i o n - m a k i n g , t h es c i e n t i f i ck e y , i th a sm a d e u pt h er e p r e s e n t a t i v es y s t e md e m o c r a c yf l a wt oac e r t a i ne x t e n t , h a sm a n i f e s t e dt h e d e m o c r a c yd e v e l o p m e n ta n dt h ed e e p e n i n g ，i sa l s ot h ec i t i z e nm a i n t a i n so w nb e n e f i t t h e i m p o r t a n tc h a n n e l ，s i m u l t a n e o u s l y i s a d v a n t a g e o u s t ot h e g o v e r n m e n t d e c i s i o n m a k i n g s c i e n t i f i c s t y l ea n dt h ep o l i c y - m a k i n gs m o o t he x e c u t i o n t h e c i t i z e np a r t i c i p a t e si nt h ep r e r e q u i s i t ew h i c ht h eg o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n gn e e d s t oh a v ei s ，m u s th a v ec a nc o n l r o lt h eo v e r a l ls i t u a t i o na l s ot oh a v et h eg o v e r n m e n t w h i c h , t h eq u a l i f i e dc i t i z e nt h ed e m o c r a c yp u r s u e sa sw e l la st h et w o sb e n i g n ，矗一 i nt h ev i l l a g e sa n dt o w n sb a s i cu n i tg o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n gp r o c e s s ，h a s t h eu n d e r s t a n d i n gn o tt oa r r i v e ，t h ed e v e l o p m e n tn o tb a l a n c e d ，t h ec i t i z e no p i n i o n e x p r e s s i o na n dt h eb e n e f i td e m a n dc h a n n e lf e w , t ot h eg o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s si nt h ei n s p e c t o rg e n e r a lw e a ka n ds oo np r o m i n e n tq u e s t i o n b u tc a n i e so u t t h es c i e n t i f i c d e v e l o p m e n tc o n c e p t t om a n i f e s th u m a n i s t , t h e p l a c e m u l t i - d i m e n s i o n a lb e n e f i tc o m m u n i t y sc o n t r a d i c t i o na n dt h e c o n f l i c ta n ds oo n r e q u e s t st h ec i t i z e nm a n yt op a r t i c i p a t ei nt h eg o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n gp r o c e s s h o wt oo p t i m i z et h ec i t i z e nt op a r t i c i p a t ei nt h el o c a la u t h o r i t yd e c i s i o n - m a k i n g ， s h o u l dt h r o u g ho p t i m i z et h ee c o n o m yw h i c h ，p o l i t i c sa n dt h ec u l t u r a le n v i r o n m e n t t h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o n ；r e m o u l d st h el o c a la u t h o r i t yc o l l e c t i v es e r v i c e sa n dt h e g o v e r n m e n ti d e a ；s p e e d su pt h ei n f o r m a t i o nt ob ep u b l i c ，a s p e c ta n d s oo nh e a r i n g ， p o l la n dp o l i c y m a k i n gc o n s u l t a t i o ni n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n s ；e x p a n d st h ec i t i z e nt o p a r t i c i p a t e i nt h ec h a n n e l ；c u l t i v a t e st h ec i v i l s p i r i t ；e n h a n c e s t h ec i t i z e nt o p a r t i c i p a t ei nt h ec i t i z e nw h o m e a s u r e sa n ds oo ns k i l li m p r o v ei nt h el o c a la u t h o r i t y d e c i s i o n - m a k i n gp r o c 胬sp a r t i c i p a t i n gi nt h ec o n d i t i o n t h u st h ep r o m o t i o nb a s i c u n i t v i l l a g e s a n dt o w n sg o v e r n m e n t “g o v e r n sa n dr u r a lc o m m u n i t y s a c c o r d d e v e l o p m e n tf r i e n d l y k e yw o r d ：c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ；v f l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n g ； m e c h a n i s m 目录 一 目录 第1 章导论1 1 1 研究缘由与研究意义1 1 2 国内外研究现状2 1 3 研究内容及方法4 1 3 1 论文的主要内容4 1 3 2 论文的研究方法5 1 4 基本概念6 1 4 1 乡镇政府决策6 1 4 2 公民参与8 第2 章我国乡镇基层政府决策机制主要特点1 0 2 1 乡镇基层政府决策主体具有多元性和权力配置集权性1 0 2 2 乡镇基层政府决策内容具有综合性和无序性1 2 2 3 乡镇基层政府决策制定和实施具有不确定性和政治风险性1 4 2 4 乡镇基层政府决策监督具有封闭性和滞后性1 5 第3 章公民参与乡镇政府决策的意义和作用1 7 3 1 公民参与乡镇政府决策的意义1 7 3 1 1 公民参与政府决策是克服代议民主制弊端的有效途径1 7 3 1 3 公民参与政府决策可以预防和遏制政府官员腐败1 8 3 1 4 公民参与是社会走向善治的基石1 9 3 2 我国公民参与乡镇政府决策的作用：1 9 3 2 1 公民参与乡镇政府决策的正面作用2 0 3 2 2 公民参与乡镇政府决策的负面作用2 1 第4 章目前我国乡镇政府决策过程中公民参与机制的现状2 4 4 1 公民参与乡镇政府决策过程中取得的成绩2 4 4 1 1 公民参与的领域不断扩大2 4 4 1 2 公民参与方式多样化2 4 4 1 3 参与环节由局部到全过程2 5 4 1 4 公民参与意识明朗化2 5 i v 目录 4 2 目前我国乡镇政府决策过程中公民参与机制存在的问题及成因2 6 4 2 1 认识不到位2 6 4 2 2 公民对乡镇政府决策过程监督非常薄弱2 7 4 2 3 公民参与的制度环境仍待完善2 7 4 2 4 公民参与乡镇政府决策的渠道少而不够通畅2 9 4 2 5 乡镇政府官员对公民参与的态度冷漠2 9 第5 章关于优化乡镇政府决策过程中公民参与机制的对策思考3 0 5 1 公民参与乡镇政府决策的前提条件3 0 5 1 1 能够掌控全局( 具有权威性) 又有民主追求的政府3 0 5 1 2 合格的公民3 0 5 1 3 政府与公民的良性互动3 1 5 2 优化乡镇政府决策过程中公民参与机制的建议3 2 5 2 1 加强和改善乡镇人大对政府的法制监督和乡镇政协对政府的民 主监督3 2 5 2 2 优化公民参与环境3 3 5 2 3 重塑政府理念3 6 5 2 4 加快制度创新：3 7 5 2 5 拓宽公民参与渠道4 0 5 2 6 提高公民的科学文化素质4 2 第6 章结论及进一步研究的建议4 4 致谢4 5 参考文献4 6 v 第1 章导论 研究缘由与研究意义 第1 章导论 在现代社会，公民的参与程度已经成为衡量政府行政管理水平的一个重要 指标。在我国，随着社会主义市场经济和政治民主化进程的发展，公民参与政 府决策己成为当下的热点话题。人们发现对自己利益更为直接的影响是来自于 政府的决策，并非在选举投票过程中。他们希望民主落实到更多的操作层面， 能更多的直接参与各级政府部门的决策和管理活动，充分表达自己的利益诉求。 而且希望政府重视自己的利益愿望和选择，尊重自己提出的建议和意见并及时 给予回复。当代中国政府行政管理体制改革的趋势走向善治，善治的主要 表现，即建立一个政府决策过程中政府与公民之间的有效互动机制。而西方国 家从2 0 世纪六七十年代以来，为摆脱政府陷入所谓的“管理性危机刀的困境， 掀起了一场席卷全球的“新公共管理”运动，运动最核心的内容公民参与。 公民越来越多地通过各种渠道，表达自身利益倾向，影响政府的决策。在国际 国内背景下，随着政府决策体制的变革和发展，政府和公民之间的关系正在发 生悄然的转变。 我国作为世界上最大的发展中国家，要提高党的执政能力、建设社会主义和 谐社会、实现政治和社会的稳定、保持经济的持续发展，就需要扩大公民有序 的政治参与，及时回应公民提出的政策参与要求，并在政治体系和行政体系中 得到有效协调和整合。积极的政府需要积极的公民塑造，而积极的公民又需要 在政府决策过程中进行培养。在我国，政治制度为公民参与政府决策提供了根 本的保证，但是具体到规范公民参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的制 度却不够健全。比如在我国一些地方，由于公民对政府在环境保护、城市拆迁、 土地征用以及国企改制等方面的决策存在不满，又无法通过正常的参与渠道实 现利益诉求的表达，导致了冲击政府部门等突发性事件的发生。值得注意的是， 在特定情况下，走向极端的非理性的大规模公民参与，会危及国家的根本制度。 因此，基于中国特殊的政治传统和政治背景，在中国公民参与快速发展的环境 下，如何优化公民参与政府决策，在政府决策中融入积极、有序、有效的公民 参与，己势在必行。 第1 章导论 乡镇政府，当前中国农村的基层政权组织，是直接面向农村、面向农民开展 工作的一级政府，负责党和国家方针政策的贯彻执行，对乡村公共设施和公益 事业的建设进行组织和规划，为农村提供公共产品和公共服务，是我国“三农” 工作和社会主义新农村建设的直接组织者、推动者、参与者。其决策的科学与 否对于确保地方社会稳定、和谐发展至关重要。但是长期以来，人们总是忽视 其在农村政治、经济、文化和各项社会事业发展中应该具有也必须拥有自主决 策和大胆决断的权力地位和重要作用。因此，基于乡镇政府特殊的政治背景， 在中国公民参与快速发展的环境下，将有效的公民参与纳入中国农村的基层政 权组织乡镇政府政府决策过程中来，在乡镇政府决策过程中融入积极、有 序、有效的公民参与，已势在必行。 1 2 国内外研究现状 关于国家政治生活和政府行政管理活动中的公民参与问题，国外学者们的 研究源远流长且比较深入。由于政治体制的差异，西方学者主要是从公共决策 这样一个宽泛的角度研究公民参与。而且对公共决策中公民参与所基于的理论 分析视角是多种多样的，主要有政治参与理论、社会资本理论、政策网络理论、 治理理论等。 ( 1 ) 政治参与理论。 政治参与理论是民主理论研究的一个重要范畴，在西方具有深厚的理论渊 源。从民主制度的实践来看，主要有古希腊雅典为典型的直接民主制和近代以 来的议会代议制的间接民主制两种形式。与之相适应，西方民主理论主要有精 英民主理论与参与式民主理论等类型。马克斯韦伯和熊彼得是精英民主理论 的两个代表人物。2 0 世纪以来，伴随着行政集权的趋势，西方精英民主理论主 张的代议制民主开始陷l 入困境。西方学者认为代议制民主的缺陷就在于抛弃了 公民政治参与的可能性与必要性，公民的政治参与局限在很小的范围内。而“参 与式民主 被认为是解决西方社会多数人无法有效参与公共决策困境的出路。 是对代议制的自由主义民主的一种修正，每个公民都可以平等地参与各种决策 活动，从而形成公平分配资源的各种决策。 ( 2 ) 社会资本理论。 2 第1 章导论 社会资本理论产生于2 0 世纪7 0 年代以后。政治学者普特南强调，社会资本 只是一个中性概念，只是对社会网络强度的一种描述。一方面，社会资本的性 质是不公平的，它具有私人性质，不是所有人共享的；另一方面，社会资本的 分配也不公平，较高阶层的公民比较低阶层的公民掌握更多的社会资本。近些 年来，许多学者利用社会资本理论来研究民主、自治等概念，但由于社会资本 概念上的模糊性和实际运作社会资本的困难，有时候可能成为政策制定失误的 极好托词。 ( 3 ) 政策网络理论。 政策网络是将网络理论引入政策科学而形成的一种分析途径。兴起于2 0 世 纪7 0 年代的美国，发展成熟于英国，流行于整个西方学界。在早期，政策网络 主要是作为一种解释多元利益相关者在公共过程中的复合博弈和交互作用的分 析框架出现，2 0 世纪9 0 年代后，被当作一种公共治理的新解释框架和管理工 具。英国学者罗德斯是政策网络研究的主要代表人物，他认为，政府各部门之 间以及政府与社会组织之间的互相作用形成了政策网络。政策网络理论揭示的 打破封闭的政策网络系统，扩大政治参与，推动决策过程的民主化，提高政策 效果的基本观点，对当前中国各级政府决策体制的改革和完善具有重要的意义。 ( 4 ) 治理理论。一。 作为新公共管理理论的重要理论，治理理论是从一种新的视角强调公共决 策的社会参与，是现代民主理论研究的一种新的探索，它强调的善治，要求全 体公民在参与公共事务的讨论、决策、管理和监督过程中贯彻民主机制的参与 性、竞争性、制衡性与法治性，民主参与是治理理论的基本理念。善治的本质 特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的最佳关系。 治理理论为观察和思考政府决策过程中的公民参与问题提供了一种更加宏观和 深刻的视野。 2 0 世纪8 0 年代国内学者开始研究公民参与问题，直到9 0 年代末期开始受 到学术界的关注并逐渐成为热点。国内目前关于政府决策中公民参与的研究主 要集中下列两个方面。 ( 1 ) 基础理论层面。 马克思主义政治参与观是构建社会主义政治参与理论体系的基本立场、观 点和方法。国内许多学者对马克思主义的政治参与进行了比较深入和全面的阐 释。例如我国学者王维国在公民有序政治参与的途径一书中，对马克思主 第1 章导论 义的政治参与观进行了系统的总结，指出马克思主义政治参与观存在两个基本 维度。其他具有代表性的著作有：陶东明和陈明明著的 当代中国政治参与； 方江山的非制度政治参与以转型期中国农民为对象分析；新近出版的吴 利平的 中国转型期的公民政治参与；魏星河的 当代中国公民有序政治参与 。研究等。还有一本重要的著作是2 0 0 2 年出版的赵成根著的民主与公共决策， 该书研究了当代西方代议制民主与政府决策的关系，探讨了西方国家普通公民 在政策制定中的参与和影响，并试图建立一种以政策和政策制定为核心的民主 理论。 ( 2 ) 实践操作层面。 相关的论文主要有论公共管理中的公民参与( 党秀云，中国行政管理， 2 0 0 3 年第1 0 期) 、试论公共决策中参与机制的构建( 何林生，行政与法， 2 0 0 3 年第1 0 期) 、试论我国转型期的公共政策决策模式( 戴艳军、赵东霞， 中国行政管理，2 0 0 3 年第1 期) 、：探索政府公共决策的多元化机制提高公 众的参与能力( 李朝智，云南行政学院学报2 0 0 5 年第4 期) 、 简论市场经 济条件下公共权力和政府职能的公共政策化( 荣新海， ，人民出版社，2 0 0 7 ，第3 6 页 陶东明、陈明明当代中国政治参与 ，浙江人民出版社，1 9 9 8 ，第1 0 4 页 马振清：中国公民政治社会化问题研究，黑龙江人民出版社，2 0 0 1 ，第1 3 8 页 第1 章导论 本论文论述的是乡镇政府决策过程中优化公民参与机制的问题，公民参与 的主体是一切非政府的公民或团体；参与的客体为乡镇政府的决策；参与的基 本方式有公民个体的参与，团体的参与，自发性的参与，动员式的参与，可以。 是合法的参与，也可以是不合法的参与。 综上所述，政府决策中的公民参与就是公民直接参与到关系到自己切身利 益的政府的决策过程中去，通过各种有效的途径，。以合法的形式表达利益要 求从而对政府决策产生积极而有效的影响。 9 第2 章我国乡镇基层政府决策机制主要特点 第2 章我国乡镇基层政府决策机制主要特点 政府决策机制是指：政府决策权力的配置、决策程序、决策规则、决策方 式等的总称。乡镇政府作为中国政治最基层的人民政府，其担负的职责更多的 是落实县委、县政府的决策。上边千条线，下边一根针。党和政府的每一项政 策、法律、法规都需要乡镇政府去贯彻落实。在贯彻落实政策的过程中，离不 开乡镇政府的决策。“乡镇政府的行政决策主要是针对农村社会生活中出现的现 象所做出的政策选择，其政策作用的范围具有区域性，其政策作用的对象具有 特定性，其政策作用的时间具有限时性 。它的决策对象主要是广大农民群众。 长期以来，人们总是忽视其在农村政治、经济、文化和各项社会事业发展中拥 有的独立决策和自主决断的权力、地位和作用。认为它只是上级政策的简单执 行者。目前我国的行政决策体系的纵向结构划分为国务院一直辖市政府一区政 府、国务院一省政府市政府一县政府一乡政府等不同的层次。处于最低一级 的乡镇政府，其每年的工作任务和考核目标就数不胜数。各级对乡镇都是指令 性计划多，指导性任务少，硬性指标多，软件考核少。这样乡镇政府就变成了 一个主要面对上级、且以完成上级任务为主的附属性机构 ，o 导致乡镇政府职 能错位、移位。乡镇政府责任大、权力小且被条块分割支解的被动施政状态决 定了它的决策水平和质量基本呈下降趋势。因此，党的十七届三中全会提出， 2 0 1 2 年基本完成乡镇机构改革，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能， 改革和完善乡镇基层政府的科学决策机制。 2 1 乡镇基层政府决策主体具有多元性和权力配置集权性 乡镇政府内部机构设置可谓是“麻雀虽小，五脏俱全 。目前我国乡镇机 构的设置为：( i ) 行政机构。设置3 个内设机构：党政综合办公室( 加挂综治 办的牌子) 、经济发展办公室、社会事务办公室。党政综合办公室。主要承担党 委、人大、政府交办的各项日常工作和社会治安综合治理，信访接待、工青妇、 o 李光明乡镇政府决策的主要特点及对策分析田理论前沿，2 0 0 3 ，( 8 ) ：4 2 。徐勇现代国家的建构与农业财政的终结川华南师范大学学报, 2 0 0 6 ，( 2 ) ：2 0 - 2 5 l o 第2 章我国乡镇基层政府决策机制主要特点 武装及各部门的综合协调工作，督促检查有关工作的落实。设置：党建、纪检 监察、人大政协、工青妇、武装、司法、综合治理、信访接待、文秘、人事编 制等岗位。经济发展办公室。主要承担工业、农业、水利和第三产业发展规划、 招商引资等工作，协调与经济发展相关的其它工作。设置：农经、乡企、统计、 土地、林业、水利、城镇建设、交通、招商引资、安全生产、农业环境保护等 岗位。社会事务办公室。主要承担人口与计划生育、民政、民族宗教、劳动和 社会保障、科教文卫等工作。设置：人口与计划生育、科教文卫、民政、社会 保障、劳动力资源培训等岗位。( 2 ) 派驻机构。法庭、公安派出所、司法所、 工商所、税费所、管理体制维持不变，党的组织关系实行属地管理、人事任免 等重要事项必须征得当地党委同意。( 3 ) 事业机构。包括林业站、交通道路 管理站、统计所、水利所、文化广播站、村镇规划所、农村经营管理站、计划 生育技术服务指导站、国土资源所、等事业站所。在当前乡镇政府决策中，乡 镇范围内的一切活动都是党委统筹安排，党委书记主持全面工作。乡镇党委和 乡镇政府、乡镇人大、政协之间的权力关系是一种授权关系，不是制度化的分 权关系。乡镇一级政府基本上没有独立于党委的权力。人大则更是形同虚设， 基本上没有决策权，是比较彻底的党委书记一元化领导。不论是人财物，不论 是党政经，决策权和指挥权都多归于党委书记。在决策过程中，乡镇上的事大 多是书记与乡( 镇) 长协商后，在会上向其他干部职工宣布后就可以实施了， 并没有形成一套行之有效的科学决策程序。乡镇人大、政协、工委只是配合乡 镇党委政府开展工作的辅助机构，甚至沦为可有可无的角色。在这种管理格局 下，农民行政民主权利、表达利益诉求、实施政治参与的方式和途径无疑受到 了更多的限制，这也使乡镇政府完全演变成为一级“只对上级负责”的政府。所 以，邓小平他明确提出：“对于重大问题的决策，一定要由集体讨论和决定。决定 时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一 书记说了算 o ：同时，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导 干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检 举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪 律处分。但事实上，由于乡镇政府长期受“统治型政府 模式及“管制型政府 模式的影响，乡镇基层政府决策主体的“多元性”和“主导性 的状态并未得到 改观。 o 邓小平邓小平文选( 第2 卷) 嗍北京：人民出版社。1 9 9 3 ，第3 2 8 页，3 4 1 页，3 3 2 页 第2 章我国乡镇基层政府决策机制主要特点 2 2 乡镇基层政府决策内容具有综合性和无序性 目前我国乡镇一级设立的机构主要有：( 1 ) 党群机构：党委办公室( 有的 乡镇把党委办公室与政府办公室合在一起，称为党政办公室) 、纪检监察室、政 法委、人民武装部、团委、妇联；( 2 ) 政府机构：政府办公室( 或党政办公室) 、 派出所、国家税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室；( 3 ) 司法机构：人民法庭、司法所( 或司助理) ：( 4 ) 下属企事业单位：计生服 务站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、粮管所、烟 草站、社会事务办、安全生产监督管理站、林业站、卫生院、中学、中心，邮电 所等；( 5 ) 机构管理情况：在政府的机构及政府所属企事业单位中，邮电所、 烟草站、安全生产监督管理站属于垂直管理单位，及人事权及财权都由上级业 务主管部门管理，是上级业务主管部门的派出机构，但工作却与乡镇藕断丝连。 乡镇政府直接管理的有政府办、农业服务中心、计生办、计生服务站、文化服 务中心、社会事务办、财政所、粮管所、卫生院、中学、中心，等单位。乡镇 政府工作综合性非常强，它不象县级以上政府机关那样，局、委、办机构齐全， 人员编制较多，分工较严较细，乡镇政府机构虽小，人数不多( 小乡镇一般有 八、九个人，大乡镇一般有十五、六人到二十人左右) ，但什么事情都管，政府 干部职工多数实行助理制，一人一职，也有的是一人数职，兼管几项工作，如 国土资源所的干部职工不仅仅负责全乡镇的国土部门的业务，同时参与乡镇政 府的其他工作。当上级的“中心任务发生变化时，乡镇基层政府的工作重心和 决策重点也会跟着发生变化，比如江西省吉安县2 0 0 8 年县工业园区工厂用工人 数缺口为8 0 0 0 人，为使园区工厂正常生产，吉安县政府按各乡镇农业人口比例 把8 0 0 0 人的招工任务分配给辖区的1 9 个乡镇。如图所示：( 数字来源江西吉安 县政府网) 2 0 0 8 年全县各乡镇招工任务分配表 1 2 第2 章我国乡镇基层政府决策机制主要特点 横江镇 4 5 0 桐坪镇 6 0 0 天河镇 200 永阳镇 5 8 0 油田镇 5 0 0 固江镇 4 2 0 万福镇 6 2 0 敖城镇 4 0 0 北源乡 3 8 0 大冲乡 2 8 0 澧田乡 3 8 0 梅塘乡 4 8 0 安塘乡 2 6 0 官田乡 3 0 0 指阳乡 2 6 0 登龙乡 3 8 0 合计 8 0 0 0 并要求各乡镇在半个月内完成招工任务，任务完成情况与年终考核挂钩，各乡 镇接到任务后，停掉手头所有的工作，组织政府所有的干部职工到各农户家做 思想工作，动员农村闲置劳动力去工业园区就业。县政府的一道指令，把乡镇 工作的正常秩序全部打乱了。此外，吉安县县委、县政府开展的县境内的国道、 省道、县城范围内所有道路“自改黑工程( 水泥路改柏油路) 以及乡道沙土 公路全部变成水泥路的群众性运动，搞所谓的“退耕还林刀、“退林还耕 、 “一大四小 工程( 江西省造林绿化工程中，。，。一大”指抓好宜林荒山造林， 第2 章我国乡镇基层政府决策机制主要特点 确保2 0 1 0 年全省森林覆盖率达到6 3 ，“四小”即，抓好县城和政府所在地的 绿化；抓好乡镇政府所在地的绿化：抓好农村自然村的绿化；抓好基础设施、 工业园区和矿山裸露地绿化，在主要公路两侧二十米内不管是不是良田一概植 树造林，以达。日不见村庄，夜不见灯光”) 、土地整理、造地增粮工程等等。 面对上级政府决策的变化莫测，乡镇政府领导只能把主要精力和有效工作时间 去完成接连不断的“中心任务习铂“富民工程”，以摆脱全县综合排名后3 名( 全 县综合排名后3 名的乡镇不考虑干部提拔) ，这与政府的科学决策和民主决策 是相违背的。所以说乡镇基层政府的决策内容具有综合性、多中心性、繁杂性、 随机性和无序性等特点。 2 3 乡镇基层政府决策制定和实施具有不确定性和政治风险性 乡镇政府是农村基层政权组织，是党和政府联系广大农民的桥梁和纽带， 担负着发展一方经济、服务一方百姓、稳定一方社会的重要职责。它的全部工 作就是带领群众发展经济、增收致富、保障和改善民生、维护基层团结稳定等。 乡镇政府领导必须树立群众观念，即“必须在经济上充分关心他们的物质利益， 在政治上切实保障他们的民主权利 。o 在实际工作中，一个乡镇领导在自己的任 期要想为群众做点实事真的很困难。一方面，在中国的现行政治体制中，一个官 员的成就与升迁取决于其所做出的政绩。但有时老百姓称道的政绩并不被上级 所认可。只有符合上级意志的政绩才会得到肯定，所以乡镇领导干部为了考虑自 己的仕途，重视“对上负责? 漠视“对下负责”，为迎合上级某些领导的个人偏好， 而不顾及当地农民群众的利益得失。另一方面，乡镇基层政府的“事权 与“财 权极为不相匹配，缺乏为当地农民群众提供公共产品服务的经济实力。比如 吉安县油田镇党委、政府把招商引资作为加快发展的第_ 要务，按照“ 项目 带动，工业为先 的发展战略，强攻工业招商，引进了一大批规模大、产出高、 带动力强的工业项目。主要有投资6 8 0 0 万元的赣闽铁矿、投资2 8 0 0 万元的油 田选矿设备机器厂、吉安县富力市政水泥构件厂等；引进有关铁矿产业链上的 企业4 户，总投资3 5 亿元，年产值5 多亿元。从2 0 0 1 年至今，全镇招商引 资共签约引进项目8 个，签约资金l 亿元，乡镇财政收入由2 0 0 1 年的2 5 0 多万 元剧增到2 0 0 8 年的1 5 亿元。实现了村村通油路、通程控电话、通有线电视、 多吉才让，徐颂陶2 1 世纪乡镇工作全书嗍北京：中国农业出版社。1 9 9 9 ，第8 3 1 页 1 4 第2 章我国乡镇基层政府决策机制主要特点 通电、通自来水等。组织剩余劳力就近就业，人均收入大大提高，实现了经济 和社会的新跨越，成为了全省农村经济发展“百强乡镇 。可以说油田镇政府的 招商之路走在了全县的前列，但它的招商引资之路并不是一帆风顺的。首先， 油田镇党政领导班子内部不少同志对招商引资持有抵触情绪，认为大部分外商 不会有实质上的投资或是短暂投机。油田镇党委针对这种带有“活思想 的疑 虑，积极组织全镇党员和干部开展“转变观念，解放思想 的大讨论活动，同 时采取各项措施，加大招商引资力度。主要措施有：( 1 ) 抓领导，落实招商引 资工作责任。建立招商引资工作责任制，明确乡镇党政一把手为招商引资的第 一责任人。( 2 ) 抓重点，拓宽招商引资渠道。通过以情招商、以商引商、以资 源招商等形式，形成多渠道、全方位的全民招商引资格局。油田镇铁矿资源十 分丰富，通过招商，福建客商投资6 8 0 0 万注册了赣闽铁矿公司。( 3 ) 抓服务， 改善招商引资投资环境。着力推进城镇化，配套完善交通公路和供水、供电等 基础设施建设。同时，把服务定位为招商引资工作的核心，积极落实好鼓励外 商投资的优惠政策，从用地、用水、用电等方面给予最大的优惠，以诚实守信 和高效服务作为改善投资环境的重点，为项目和客商提供全天候、全过程、全 方位服务，及时为客商解决好实际困难和问题，确保项目的成功引进和顺利建 设。同时分期分批组织政府干部职工到招商引资工作做的好的地区实地考察学 习，学习成功的招商引资经验。其次，乡镇政府的建设涉及到上级政府“部门 利益刀时，所产生的问题往往得不到及时解决。比如吉安县县委、县政府为解 决油田镇小城镇建设中的实际问题，组织2 0 多个县直部门到油田镇召开过两次 现场办公会，针对小城镇建设中可能出现的闯题，县领导对牵涉的部门布置了 任务，并且形成了会议纪录，但由于“部门利益 的存在，几乎没有一个县 直单位“兑现承诺 。最后，县领导分管的单项工作都是“中心任务一，让乡镇 基层政府难以应付。乡镇政府领导如果因为手头工作忙，偶尔缺席几次上级领 导所谓的检查指导工作，这样的同志就会成为上级领导心目中“最不听话、最 不懂得政治的人物 。 2 4 乡镇基层政府决策监督具有封闭性和滞后性 目前我国农村政治结构是“乡政”与“村治 二元分治体制，乡镇政府可 以不管村庄内部发生的事情，村级组织也无权过问乡镇政府里发生的事情，二 r 第2 章我国乡镇基层政府决策机制主要特点 者之间“各扫门前雪刀，像是隔着一道“防火墙一。而上级组织对乡镇政府的监 督，往往是“雷声大雨点小一，这样就使乡镇政府基本处于一种“悬空的状态。 二十世纪的中国政治具有“行政吸纳政治 的特色，乡镇一级政府在处理乡村 的关系问题上，沿袭了“行政吸纳政治 的特色，用行政化取代自治化，习惯 于采取行政措施直接指挥和控制，不善于运用各种杠杆和利益导向来管理乡村。 人民对乡镇政府的机构设置、人员编制和财政支出等最基本问题都没有发言权。 多年来人民被动统治的思想根深蒂固，他们觉得无法或者觉得没有必要对政府 的决策进行必要的监督。这样就使乡镇基层政府的决策制定和实施具有封闭性， 而对其决策效果的评价和监督则具有滞后性。比如湖南省嘉禾县2 5 0 名儿童血 铅超标事件，作为湖南省的贫困县，嘉禾县因为急于发展经济，通过招商引资 从周边省市引进了一批淘汰的企业来到嘉禾，没作环评就开始上马生产。嘉禾 县广发乡自觉村的一个自然村金鸡岭村，地处嘉禾县、宁远县、新天三县 交界处，人口千余。金鸡岭村一炼铅企业腾达公司每年排放二氧化硫数百吨， 形成酸雨导致林木死亡。经嘉禾县林业局认定重度受害幼林面积为1 c r 7 公顷， 轻微受害的幼林面积1 6 公顷，成林受害达1 2 4 立方米。给村民造成了很大的 经济损失。经检测腾达公司附近泥土铅含量超标5 5 2 倍，严重危害了附近村民 的生命安全，根据嘉禾县政府提供的数据显示：附近村庄3 9 7 名参检的1 4 周岁 以下儿童，有2 5 0 人超标。根据国家环境保护总局关于1 9 9 8 年取缔、关闭和 停产1 5 种污染严重企业工作意见的通知的规定，各级政府及有关部门要把取 缔、关停“1 5 小”作为一项重要的工作，对“1 5 小”企业要逐一落实，坚持标准， 切实做到“断水断电、拆除设备、吊销执照、清除原料”，杜绝死灰复燃事 实上，不少基层乡镇政府把党中央和国务院三令五申置之不理，为完成县政府 下达的招商引资任务，不惜牺牲环境为代价。2 0 0 7 年、2 0 0 8 年嘉禾县与郴州市 的环保局屡次下令关闭“腾达”，考虑到这个企业年产值上千万，对于贫困县的 嘉禾县来说，并不希望这个企业消失，甚至还会把它当作上规模企业上报。通 过案例可以得知，多来以来的政府集权统治和权威政治影响，导致政府与公民 在政府决策过程中形成截然不同的两个阶层，彼此之间很少有相互的沟通和交 流。公民对一些重大决策事先一无所知，或知之甚少，决策权成为少部分权力 精英的专门权力。 1 6 第3 章公民参与乡镇政府决策的意义和作用 第3 章公民参与乡镇政府决策的意义和作用 3 1 公民参与乡镇政府决策的意义 3 0 年的改革开放和现代化建设，已经使中国社会发生了巨大而深刻的变化。 从当前全国各地的改革发展状况来看，无论是地方经济的可持续发展，还是建设 和谐社会，都对地方政府公共政策制定中的公民参与提出了挑战和要求。 3 1 1 公民参与政府决策是克服代议民主制弊端的有效途径 代议民主制度，就是指在一个政治社会中，人们通过自己选举出来的代表 来进行政治事务的决策，或者表达自己的意愿且协调不同的利益，并在实质意 义上对政治事务掌握控制权的这样一套制度。在现代社会，随着市场经济条件 及其利益主体多元化的变化，代议制民主制不可避免的产生诸多的消极因素， 一方面，人们选举出来的代表或代言人与其代表的群体的立场不同，不能真正 代表民众的意愿并做出准确的意愿言说；另一方面，代议制与生俱来的特征与 当今政策制定的自由、正义、平等的价值取向并不完全相容。正如卢梭所说： “在公民同意自己被代表的那一刻，他即失去了自由。”代表的代言往往会疏 远社会公众的政治意志，牺牲真正的自治和自主。因此代议民主制存在一定的 弊端，具体而言表现在：( 1 ) 缺乏有效的监督，政府官员不断的追求公共利益最 大化，致使公共管理的效率低下：( 2 ) 容易导致阶级立法，统治阶级注重眼前利 益，永远损害全体的利益；( 3 ) 导致体制臃肿，冗员庞大；( 4 ) 促使公民消极参 与政治活动的思想。嗅国议会“报销门”案件的发生，使得代议民主制弊端暴 露无遗。英国6 4 6 名民选议员，“合法”挥霍着公帑，什么都报销，从卫生间纸 托到捐给教堂的5 英镑。整个世界好像一夜间发现英国的代议民主制是如此荒 唐，全球媒体一片沸腾。 我国的代议制民主经过了一系列的制度变迁，形成了具有中国特色的代议 oj e 蛆一j a c q t l e s r 删( t h e s o c i a lc o n t r a c t ，b o o k 3 ，p 1 5 o 姜明安：公众参与与行政法治) ，载中国法学) 2 0 0 4 年第2 期 1 7 第3 章公民参与乡镇政府决策的意义和作用 制民主政体一人民代表大会制度。它具有西方代议民主制无法比拟的优越性 首先，人民代表大会制度是真正实现人民当家作主的重要制度。人大代表是真正 从人民中产生的，代表人民意志。其次，人民代表大会制度是实现政治科学化和民 主化最为有效的制度过程。公民通过自己选举的代表参与政府的决策过程，从而 间接地作用于政府决策，最终影响“社会价值的权威性分配”。再次，人民代表大会 制度是防止政治权力滥用最为合理的制度安排。全国人民代表大会监督行政权 和司法权，防止政治权力的滥用。最后，人民代表大会制度是保障公民的政治权 利与自由最为有力的制度形式。我国公民享有广泛的选举权利，保证了人民代表 大会制度具有广泛的代表性，使其真正成为“人民的论坛”。从而为公民的政治权 利与自由提供有力的制度保障。 3 1 2 公民参与政府决策是构建和谐社会的内在要求 和谐社会是一种价值标准，一种利益调节方式，也是一种道德伦理，还是 一种行为方式。其实质是在社会正义和社会共识的基础上，通过有效的制度、 途径化解各种社会冲突，实现不同利益与价值观念的人之间的和谐相处的一种 社会状态，具有公正性、多元性、有序性和高度的包容性。 随着社会主义市场经济和社会的发展，中国人均g d p 突破1 0 0 0 美元，我 国出现了贫富悬殊、失业激