（公共管理专业论文）公共管理视角下的城市规划职能研究——以新余市城市规划为例.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 2 1 世纪是城市的世纪，尤其我国社会和经济正处于加速转型期，城市规划面临 前所未有的机遇和挑战。由于规划领域逐渐扩大，内容不断增多，面临的矛盾也越 来越复杂，如果仍然按老思路从技术和艺术层面上去研究城市规划，城市规划很可 能流于“纸上画画、墙上挂挂”的尴尬境地。本文站在公共管理这个新的视角，对 规划职能进行解剖分析，为妥善解决规划目前面临的种种矛盾和问题进行指导，为 今后的工作指明方向，找到思路。 本文首先阐述了公共管理视角下城市规划职能研究的背景、目的和意义，然后 对城市规划作为城市公共管理手段进行了分析，并将国内外对城市规划职能认识的 现状作了归纳。 在对城市规划职能履行中存在的难点和影响原因进行剖析后，通过构建城市规 划工作体系，明确了城市规划的职能。三分规划，七分管理，城市规划工作体系分 技术咨询体系和规划管理体系。城市规划职能包括计划、组织、领导和控制四项职 能。 最后，结合自己的实际工作，找到当前在履行规划职能中存在的问题及对策。 一是要强化城市规划的科学性与可行性；二是要构建科学的规划组织体制；三是要 提高城市规划的领导水平；四是要加强城市规划的控制力度。 关键词：公共管理城市规划职能 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h et w e n t y f i r s tc e n t u r yi sa ne r ao fc i t y , e s p e c i a l l y , w h e nc h i n ai si nt h ep e r i o do f a c c e l e r a t e ds o c i a la n de c o n o m i c a lt r a n s f o r m a t i o n s ou r b a np l a n n i n gi sf a c e dw i t ht h e c h a n c e sa n dc h a l l e n g e sw h i c hh a v en e v e ro c c u r r e db e f o r e o w i n gt op l a n n i n gf i e l di s e x t e n d e da n dt h ec o n t e n to fi t i si n c r e a s e dg r a d u a l l y , u r b a np l a n n i n gi sc o n f r o n t e dw i t h m o r ea n dm o r ec o m p l i c a t e dc o n f l i c t s i fw es t i l ls t u d yu r b a np l a n n i n gb yf o l l o w i n gu p o l dt r a i no ft h o u g h t s ，w h i c ha r ed e r i v e df r o mt h es e n s eo ft e c h n o l o g ya n da r t , w e p r o b a b l yp l u n g ei ti n t oe m b a r r a s s i n gc i r c u m s t a n c e s ，i nw h i c hu r b a np l a n n i n gj u s t b e d r a w no nt h ep a p e ra n dh u n go nt h ew a l l w i t ht h en e wa n g l eo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，t h ea r t i c l ed i s s e c t sa n da n a l y s e st h e f u n c t i o n so fu r b a np l a n n i n g , d i r e c t sf o ra p p r o p r i a t e l ys o l v i n gp r o b l e m sa n dc o n f i i c t s w h i c hu r b a np l a n n i n gf a c e dt oa tp r e s e n t , a n dp o i n to u tt h er i g h td i r e c t i o nf o rl a t e rw o r k t h ep a p e rf i r s t l yd e s c r i b e st h eb a c k g r o u n d , t h ei n t e n t i o na n dt h es e n s eo ft h e r e s e a r c ho nt h ef u n c t i o no fu r b a np l a n n i n g , f r o mt h ea n g l eo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h e n i ta n a l y s e st h eu r b a np l a n n i n ga sam e t h o do fu r b a np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n f i n a l l y , i t c o n c l u d e sa l lp e r s p e c t i v e sa b o u tt h ef u n c t i o no fu r b a np l a n n i n gh o m ea n da b r o a d a f t e ra n a l y z i n gt h ed i f f i c u l t i e sa n di n f l u e n c i n gf a c t o r se x i s t i n gi np e r f o r m i n gt h e f u n c t i o no fu r b a np l a n n i n g , t h i st h e s i sd e f m e st h ef u n c t i o no fu r b a np l a n n i n gt h r o u g h e s t a b l i s h i n ga nu r b a np l a n n i n go p e r a t i o n a ls y s t e m a c c o r d i n gt ot h ea u t h o ro ft h i sp a p e r , a sas u c c e s s f u lu r b a np l a n n i n g , t h ep l a n n i n ga c c o m l t sf o r3 0p e r c e n ta n dt h em a n a g e m e n t a c c o u n t sf o r7 0p e r c e n t t h eo p e r a t i o n a ls y s t e mo fu r b a np l a n n i n gi sd i v i d e di n t o c o n s u l t i n gs y s t e ma n dm a n a g i n gs y s t e m t h ef u n c t i o no fc i t yp l a n n i n gc o m p o s e so f p l a n n i n ga n do r g a n i z i n ga n dl e a d i n ga n dc o n t r o l l i n g a tl a s t ，c o m b i n gw i t ht h ep r a c t i c e ，t h ea u t h o rg i v e ss o m es u g g e s t i o n so nh o wt o s o l v et h ee x i s t i n gp r o b l e m si np e r f o r m i n gt h ef u n c t i o n so fu r b a np l a n n i n g f i r s t l y , t h e f e a s i b i l i t ya n ds c i e n t i f i c i t yo fu r b a np l a n n i n gs h o u l db ee n h a n c e d s e c o n d l y , t h e s c i e n t i f i cp l a n n i n gs y s t e ms h o u l db ec o n s t r u c t e d t h i r d l y ，t h el e a dq u a l i t ys h o u l db e i m p r o v e d f i n a l l y , t h em a n a g e m e n to fu r b a np l a n n i n gs h o u l db es t r e n g t h e n e d k e yw o r d s ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n u r b a np l a n n i n gf u n c t i o n _ - - h - _ _ _ 。_ _ 。_ _ _ _ - - 。_ _ - 。_ _ _ _ _ _ 。_ _ _ - _ - _ _ _ _ _ - - _ _ - 。_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - - _ _ - 。- - - 。- _ _ _ _ _ _ 。_ _ _ - 。- _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ 。u 。- - - _ _ _ _ 。_ 。_ _ _ - 。一一 i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外。本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研爿做出贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期：_ z o 。宴年s 男 学位论文版权使用授权书 群 7日 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于 不保密口。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名礴建许 r 期：2 。o f 年岁月了同 指导教师签名：f 姆互 同期：0 。歹年f 月1 7 日 华中科技大学硕士学位论文 引言 城市是人类社会分工的产物，城市的产生和发展大大提高了社会的总效率和效 益。城市化不仅是生产力发展的结果，更是经济加速发展的动因，城市化是不可抗 拒的经济和社会发展规律。但随着城市的产生和发展，人类面临的种种社会经济问 题是不是都迎刃而解了呢? 1 8 世纪的英国工业革命，使人类的双手在机器的轰鸣声 中得到了解放，大量解放了的人们开始从乡间田地涌向城市，促进了全球城市的快 速增长，人口向城市不断集中，使得原有城市中的居住设施严重不足，出现许多粗 制滥造的住宅，入口密度极高，通风、采光不良，排水、公厕、垃圾站等配套设篪 不全，在这样的状况下，导致了传染疾病的流行。尤其在1 9 世纪三、四十年代蔓延 于英国和欧洲大陆的霍乱被认为由这些贫民区和工人住宅区所引发，使当时的社会 和有关当局惊恐万分。为此，1 9 世纪中叶展开了有关城市未来发展方向的讨论，为 现代城市规划的形成和发展在理论上、思想上和制度上进行了充分的准备。可见， 城市化必须以城市规划为先导，才能有效预防和控制各种“城市病”的产生和蔓延。 当前，我国社会正处于两大方面转型的加速期，第一个方面的转型是社会转型， 即从传统的农业社会向现代工业、城市社会转型；第二个方面的转型是经济转型， 一是经济体制从传统的计划经济体制向现代的市场经济体制转轨，二是经济增长方 式从租放型、外延型向集约型、内涵型增长转变。两大转型对于中国社会政治和 经济结构产生了深远的影响，集中体现在城市化水平的大幅度提高。美国经济学家、 诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨在2 0 0 1 年世界银行的一次会上曾讲到：“在2 l 世纪初 期，影响世界最大的两件事，一是新技术革命，二是中国的城市化”。根据世界 银行的统计，人均国民收入达到1 0 0 0 美元是城镇化的起飞线，我国目前正处在城 镇化的加速期。随着中国市场经济的进一步发展，城镇化浪潮将更加迅猛，对于各 级规划部门来说，将是建功立业，为民造福的大好机会。城市发展中遇到的诸多困 惑，只有通过城市的高度发展，包括量和质的发展，方可有效解决。我国社会经济 两大转型的目标是发展，“在转型中发展，在发展中转型”。1 作为城市建设和发展 “龙头”的城市规划更应该以超前发展的眼光去审视自己，润整自己，从而跟上对 华中科技大学硕士学位论文 - - i _ _ 王t 代的步伐，跟上城镇化的步伐，跟上市场的步伐，跟上国际化和新技术革命的步伐。 由于规划领域逐渐扩大，内容不断增多，面临的矛盾也越来越复杂，如果仍然 按老思路从技术和艺术层面上去研究城市规划，城市规划很可能流于“纸上画画、 墙上挂挂”的尴尬境地。 本文站在公共管理这个新的视角，通过对规划职能的研究，理清规划的实质为 何( w h i c h ) ? 做什么( w h a t ) ? 谁来做( w h 0 ) ? 何时做( w h e n ) ? 有何范围( w h e r e ) ? 为何做( w h y ) ? 以及如何做( h o w ) ? ，将以前对这“6 w t h ”7 个问题的杂乱认识串一 串，为妥善解决规划目前面临的种种矛詹和问题进行指导，为今后的工作指明方向， 找到思路。 本论文研究的框架如下图所示： 本论文研究框架图 华中科技大学硕士学位论文 1 城市规划作为城市公共管理手段的分析 1 1 公共管理概述 管理是人类社会协作劳动和共同生活的产物。管理活动已广泛渗透到社会生产 及生活的各个领域和各个方面。可以这么讲，任何工作都离不开管理，管理是一切 工作的灵魂和核心。在现代社会中，公共领域和非公共领域成为社会生活的两大基 本领域。在公共领域，代表社会公共利益，承担社会公共事务的政府和非政府公共 组织是其主要组织形式，其运行遵循着公共生活的制度和规则。政府是典型的公共 组织，在社会生活中，政府负有承担公共服务的主要责任，政府进行的行政管理是 公共管理的主要形式。在认清公共管理的概念之前，有必要先对行政和管理作一简 要介绍。 1 1 1 行政与行政管理 对于行政一词，存在不同的界定。狭义的“行政”观，认为行政是国家行政机 关的活动。“1 广义的“行政”观，认为行政存在于国家机关，但不限于行政机关。 旧最广义的“行政”观，认为一切管理事务都属行政概念包含的范围。蛳行政是一 种社会组织有序进行活动的形态、社会现象和社会活动，它通过一定的形式、活动 和关系表现出来。在不同的社会形态和社会制度下，它可能有不同的形态，但它履 行的社会功能和社会运转的作用具有共同性。行政分为国家、企业和社团不同组织 的行政。 行政管理是围绕执行公共权威而展开的对国家事务、社会公共事务和行政机关 内部事务进行管理的活动，是国家的组织活动，国外称之谓“公共行政”。行政管 理包含二个层面的活动：一是行政管理活动是政府管理外部各种公共事务的活动。 行政管理作为政府管理，担负着维持整个社会各项活动和关系的职责，负责维护和 保证社会秩序，负责推动和发展社会生活的各种机制；二是行政管理是政府为管理 外部社会各项事务雨展开的内部管理活动。为管理社会公共事务，政府就必须建立 系统的组织、活动方式、程序、技术和人员等条件，并合理地配置这些要素，使之 3 华中科技大学硕士学位论文 发挥最大的作用。 1 1 2 管理及其与行政的关系 尽管人类社会的管理活动具有久远的历史，但是，人们对于管理的含义却具有 不同角度和层次的理解。有人从管理的职能出发，认为管理就是为了特定的目的而 实行的计划、组织、指挥、协调和控制；有人着眼于管理中的决策，提出管理就是 决策：也有人看重管理中的人际关系，从这个意义上把管理解释为协调入际关系， 激发人的积极性，以求达到共同目标的活动。以上定义既有差别，又有若干共同之 处，只是理解的角度不一样。由此出发，可以把管理定义为：管理就是管理者在一 定的环境和条件下，为了实现特定的目的，动员和运用有效资源而进行的计划、组 织、领导和控制等社会活动。 从管理功能的角度来看，一切管理都是行政，国家管理机关、一切营利与非营 利的公共管理机关、私人企业管理机构及其活动，毫无例外地都属于行政，但行政 同时也是一种管理活动。因此，行政与管理不是两个对立的概念，管理是更大范围 的系统，行政只是整个管理系统中的一个子系统，是众多管理门类中的个重要门 类。 1 1 3 公共管理的特点和职能 公共管理是以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益而进行的 管理活动。它具有如下特点： ( 1 ) 公共管理以公共利益的实现为目标。 ( 2 ) 公共管理以公共组织为依托。 ( 3 ) 公共管理过程是公共权力的运用过程。 ( 4 ) 公共管理具有独占性。 ( 5 ) 公共管理接受公众监督。 公共权力是公共管理活动得以进行的力量凭借，公共权力以政治合法性作为基 础，是社会力量中最大的力量，对全社会具有约束性。在现代社会，公共权力的行 使往往与公共责任和法律规范联系在一起，必须对公共利益的实现和权力的授予者 承担公共责任，必须遵循法定的规范和准则。公共管理的职能，实际是公共权力在 4 华中科技大学硕士学位论文 公共管理中的特定行使方式。它既有一般管理职能的共性，又有自己特有的内容。 按照公共管理的实践和运行过程，公共管理的职能划分为计划、组织、领导和控制 四个方面。 ( 1 ) 计划职能。计划职能是对管理进行预先筹划和安排的一项活动。具体而 言，计划职能就是明确工作的总体目标和各分支目标，并围绕这些目标对未来活动 的具体行动任务、行动路线、行动方式、行动规则等方案进行规划、选择、筹谋的 活动。 ( 2 ) 组织职能。组织职能是管理者按照组织的特点和原则，通过组织设计，构 造有效的组织结构，合理配置各种管理资源并使之有效运行，以实现管理目标的活 动。 ( 3 ) 领导职能。领导职能就是管理者按照管理目标和任务，运用管理权力， 主导和影响被管理者，使之为了管理目标的实现积极行动并贡献力量的活动。 ( 4 ) 控制职能。控制职能是按照组织目标和计划的要求，对组织和社会的运 行状况进行检查、监督和调节的活动。 1 2 城市规划概述 伴随着城市的产生，城市规划就有萌芽，如“前朝后市，左祖右社”就是我国 古代城市布局的一种基本手法。但城市规划在我国作为一门独立的学科、一项专门 的工作和一部单独的法律，是在改革开放以后逐步形成的，时间不是很长，因此， 很有必要对城市规划作进一步的认识。 1 2 1 城市规划的概念 无论在理论界，还是实践界，对城市规划还没有一个确切的定义，目前只是在 城市规划的任务中有一段较为具体的描述，使大家对它有一个轮廓性的认识。 城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、 规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和进行各项建设的综合部 署和全面安排。这是目前对城市规划概念较完整的描述。作为实现城市经济和社会 发展目标重要手段之一的城市规划，其主要任务体现在： 华中科技大学硕士学位论文 ( 1 ) 从城市的整体和长远利益出发，合理和有序地配置城市空间资源； ( 2 ) 通过空间资源配置，提高城市的运作效率，促进经济和社会的发展； ( 3 ) 确保城市的经济和社会发展与生态环境相协调，增强城市发展的可持续 性； ( 4 ) 建立各种引导机制和控制规则，确保各项建设活动与城市发展目标相一 致； ( 5 ) 通过信息提供，促进城市房地产市场的有序和健康运作。 1 2 2 城市规赳工作体系的构成 管理的各项职能，是围绕着工作任务服务的。在对城市规划公共管理的职能进 行定位之前，有必要先构建好城市规划的工作体系。“三分规划，七分管理”比较 形象地概括了城市规划工作体系的构成比重。“三分规划”就是指一般理解意义上 的城市规划( 即传统的城市规划编制) ，在城市规划工作体系中约占三成比重。“七 分管理”即指城市规划管理，狭义的城市规划管理为组织编制和审批城市规划，并 依法对城市土地的使用和各项建设的安排实施控制、引导和监督的行政管理活动。 本文论述的是广义的城市规划管理，指在城市体系中的城市规划管理者通过计划 ( 城市总体规划和详细规划等等) 、组织( 城市规划中的人、财、物的集合体) 、领 导( 组织、激励、决策) 、控制( 检查、监督、调整等) 的职能，动用行政、经济 和法律的管理方法和手段，调动城市的各种资源去实现一定时期内城市的经济和社 会发展目标，确定城市的性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空 间布局和进行各项建设的综合布署和全面安排旧。 城市规划工作体系可分为技术咨询和规划管理两大部分。 ( 1 ) 城市规划技术咨询工作体系 雅典宪章虽然认识到影响城市发展的因素是多方面的，但仍强调“城市规 划是一种基于长宽高三度空间的科学”。直到现在，城市规划仍然围绕城市土 地和空间利用这个核心，涉及上至天文、下至地理等各方面知识，是一项综合性、 技术性很强的理论和工作。城市规划技术咨询工作体系是城市规划工作的基础，主 要由城市规划调查研究和城市规划编制二项工作组成。 6 华中科技大学硕士学位论文 ( 2 ) 规划管理工作体系 二十世纪初叶，随着经济基础和上层建筑之间关系的发展，城市规划逐渐成为 政府行政管理的一种职能。如果说技术咨询是规划工作的基础，那么规划管理就是 城市规划工作的“主体建筑”。个国家的城市规划管理体系包括规划法规、规划 行政和规划运作三个基本方面。其中，规划法规是现代城市规划体系的核心，为规 划行政和规划运作提供法定依据。 现代城市规划作为政府行政管理的法定职能，遵循依法行政的原则，城市规划 的法规体系包括主干法及其从属法规、专项法和相关法。 规划行政体系可以分为中央集权和地方自治两种基本型制。大多数国家都在这 两者之间寻求适合自己国情的规划行政体系。英国、美国、德国代表了三种不同类 型的规划行政体系。英国体系具有明显的中央集权特征，尽管发展规划和开发控制 是地方政府的职能，中央政府仍可以通过审批郡政府的规划和受理规划上诉进行有 效的干预。美国联邦没有规划立法权，地方政府的规划职能由州的立法授权。德国 联邦享有规划立法权，各州虽然也有立法权，但必须与联邦的立法相符，因而使地 方政府的规划职能在内容上和形式上不会差别很大。根据我国的规划法，城市规划 的编制和审批实行分级体制。县级人民政府、市人民政府、设区市人民政府、省、 自治区和直辖市人民政府、国务院按照法律授权，明确了各自规划组织编制和审批 的职责。 规划运作体系实际上就是城市规划的实方笸，体现在规划编制和开发控制两个环 节中。第一个环节是规划编制。各国和地区的发展规划体系分成两个层面，即战略 性发展规划和实施性发展规划。由于实施性发展规划是开发控制的法定依据，又称 作法定规划。战略性发展规划是制定城市的中长期战略目标，以及土地利用、交通 管理、环境保护和基础设施等方面的发展准则和空间策略，虽不足以成为开发控制 的直接依据，却是制定实施性发展规划的依据。在我国，城市总体规划是战略性发 展规划，控制性详细规划是实施性发展规划。第二个环节是开发控制。开发控制可 以分为通则式和判例式。我国的开发控若8 基本上属于判例方式。任何开发项目都必 须申请规划许可，规划审批的主要依据是控制性详细规划，同时还考虑其他相关因 7 华中科技大学硕士学位论文 i 墨墨重0 蛊目= i 皇墨j l l 置_ 鲁昌i l l m i l l i 鼻目_ - = 素。在缺乏控规的情况下，以规划部门的管理规定为依据。在美国、德国和日本， 法定规划是作为开发控制的唯一依据，规划人员在审理开发申请个案时，几乎不享 有自由裁量权。只要开发活动符合这些规定，就肯定能够获得规划许可。由于通则 式和判例式的开发控制各有利弊，一般采用二个控制层面，在第一层面上，针对整 个城市地区，制定一般的规划要求，采取区划方式，进行通则式控制；在第二个层 面上，针对各类重点地区，制定特别的规划要求，采取审批方式，进行判例式控制。 近年来，城市规划体系呈现二个发展趋势，一是公众参与。公众参与是确保城 市规划民主与科学决策的重要环节。在发达国家和地区，规划法规为发展规划和开 发控制二个阶段的公众参与提供了法定依据和法定程序。二是生态城市建设。可持 续发展和生态城市的建设逐渐成为城市规划的重点理念。在实际操作中，应将城市 生态环境的保护进行立法。 为了使整个城市规划工作体系一目了然，特制作城市规划工作体系框图( 见图卜1 ) 华中科技大学硕士学位论文 图l 一1 城市规划工作体系框图 9 华中科技大学硕士学位论文 - - m 1 3 作为公共管理手段的城市规划功能分析 l j 1 城市规划的功能 城市规划的意义在于它对城市发展的指导和控制。城市规划是这样一个过程， 它通过对城市未来发展的确定，制定实现这些目标的途径、步骤和行动纲领，并通 过对社会实践的引导和控制来干预城市的发展。任何国家无论其意识形态的架构如 何，它的维持与发展总是需要依据于一定的可操作手段，这些可操作的手段需要贯 彻于社会的各个不同的范畴和不同的层次。城市规划在经过相当长历史阶段的发展 过程之后，尤其是在市场经济体制下，已经成为国家结构及其实务操作的一个组成 部分，也是国家秩序运行和保障体系中的员。在城市化和我国社会经济转型加速 的二十一世纪，城市规划将发挥着越来越重要的功能。 ( 1 ) 作为宏观调控手段的城市规划 城市规划是政府进行宏观调控的基本手段。城市规划通过对空间和土地使用、 土地开发权利等的安排，可以比较完整地在实体和权利两方面为政府的调控起到具 体操作的作用。由于空间和土地的使用是一切经济活动的基础，而对空间和土地使 用的安排，也就必然会涉及到城市土地资源的配置和合理利用问题，涉及到社会利 益的分配问题，因此城市规划是政府在城市地区实行宏观调控的最重要的手段也 是最有效的手段。在市场经济中，城市规划必须适应市场运作的需要，符合市场整 体效益最大化的要求，同时，作为对市场失效的预防和治理的一种方法，城市规划 还要防止市场行为个体追求利益最大化而导致的对社会整体利益的损窖，这是城市 规划进行宏观调控的基本原则和根本目的之所在。 ( 2 ) 作为市场游戏规则的城市规划 在市场机制运行的过程中有必要建立诸多的“游戏规则”，这些规则并非市场 的对立物，恰恰是为了保证市场的有效运行，城市规划就是这些规则中的一个。从 市场经济体制下城市规划的社会意义上讲，城市规划应当是一份城市全社会必须遵 守的“公共契约”。城市规划使各类经济组织和个人在其经济行为发生之前进行相 互协调和充分酝酿，并提供政府及社会经过充分协调的关于城市未来发展的政策和 1 0 华中科技大学硕士学位论文 相关信息，以消除这些组织和个人在决策中对未来的不确定性。同时，城市规划的 控制性，为市场提供了有序运作的基本规则，使不同组织和个人的经济行为能够在 理性和协调的整体框架内进行，从而能够保证社会整体的持续发展和公平竞争的长 期实行。 ( 3 ) 作为政策工具和信息导向的城市规划 城市规划本身就是一种政策表述，它表明政府对特定地区的建设和发展在未来 时段所要采取的行动和鼓励社会团体与公众所进行的开发和建设行动。在此条件 下，规划就有可能成为城市各个部门在城市建设和发展方面进行决策的整合基础。 另一方面，城市规划也作为城市发展和建设的信息载体，有一整套对未来发展的目 标系统和实施的行动纲领。无论是公共部门还是私人部门，只要它们本身需要发展 或者它们处于发展的环境之中，它们就需要城市规划这样的政策框架和信息载体来 作为它们自身发展决策的依据。它们需要据此来调整自身发展的策略。一旦缺少了 有效的规划，那么就只有极少数的投机者能从中获益，而大多数的地产所有者、开 发商和投资者的利益将受到未来土地价格的变动、环境质量和交通、服务设臆的可 获得性等方面的不确定性的损害。 ( 4 ) 作为城市建设“龙头”的城市规划 城市规划的主要对象是城市的空间系统，尤其是作为城市社会、经济、政治关 系形态化和作为这种表象载体的城市土地使用关系。城市规划以城市土地使用的配 置和安排为核心，反映国家意志和政策，同时限定了城市各项未来建设的空间区位 和建设强度，在具体的建设过程中担当了“监督者”和执行者的作用，使各类建设 活动都成为实现既定目标的实施环节。城市规划将规划的意图、原则和知识贯彻到 城市建设的活动和过程之中，建立起城市发展过程的各个参与者在今后的行动中相 互制约、共屙遵守的规范，使它们在谋求自身利益的过程中，接受社会整体的价值 基础，从而引导他们的行为方式和行为结果。同时，城市规划通过社会所赋予的权 力，运用控制性的手段对城市建设项目进行直接的管理，将它们纳入到法定规划所 确定的未来发展方向上。城市规划通过对城市建设的引导和控制来实现城市发展的 整体连续性，因此，有人将城市规划称做城市发展和建设的“龙头”，来形象地说 华中科技大学硕士学位论文 明城市规划的功能。 1 - 3 2 城市规划公共管理特点的分析 从城市规划的功能来分析，我们可以发现城市规划越来越具有如下基本特点： ( 1 ) 城市规划以城市可持续发展为目标，来满足城市及周边居民最大限度的 物质和文化需求。 ( 2 ) 各级人民政府是城市规划的领导机构，各级城市规划管理机构是规划的 具体工作部门。 ( 3 ) 城市规划通过严格的“一书两证”制度和国家制定的有关技术规范，将 法定的行政权力融合到具体的规划工作过程中。 ( 4 ) 城市规划是政府的一项职能，规划管理权只能由市政府集中统一行使。 ( 5 ) 公众参与和监督已成为城市规划发展的一个重要内容，同时也成为此后 城市规划进一步发展的动力。 城市规划以城市及周边地区的整体利益为目标：以市政府及其所属的专业部门 为依托；将强制性的行政权力合法运用到具体的工作环节中；其管理具有独占性； 其活动和行为必须接受公众的监督及社会舆论的批评和评价。可见，城市规划具有 一典型的公共管理特点。在社会经济转型期，城市规划由单一的行政管理和技术管理 正逐步走向以人为本的公共管理，成为城市公共管理的一种重要手段。 华中科技大学硕士学位论文 2 传统城市规划职能定位中存在的问题和原因 虽然城市规划具有典型的公共管理的特性，但由于各方面的原因，城市规划作为 公共管理的职能定位在理论和实践中却存在很多问题。 2 1 传统城市规划理论对规划职能定位的缺陷 对城市规划职能认识的转变，应当从规划理论、思想和实践的形成、完善和发 展的过程中去探讨，发掘其中起根本性作用的动力因素。 2 1 1 城市规期理论及实践发展的脉络 ( 1 ) 现代城市规戈1 j 理论及发展 现代城市规划来源于空想社会主义、英国关于城市卫生和工人住房的立法、巴 黎改建、城市美化和公司城等的设想和实践，其理论有： 霍华德的田园城市( g a r d e nc i t y ) 。田园城市是为健康、生活以及产业而设计 的城市，它的规模能足以提供丰富的社会生活，但不应超过这一程度：四周要有永 久性农业地带围绕，城市的土地归公众所有，由委员会受托管理。 柯布西埃的现代城市设想。城市是必须集中的，只有集中的城市才有生命力， 由于拥挤而带来的城市问题是完全可以通过技术手段进行改建而得到解决的。这种 技术手段就是采用大量的商层建筑来提高密度和建立一个高效率的城市交通系统。 其他的探索。在1 9 世纪末2 0 世纪初，针对工业革命后的城市问题，还有许多 有关城市规划的理论探索，其中有索里亚玛塔的线形城市，探讨了现代城市沿交 通线布置而生长的潜在可能；戈涅的工业城市，对城市功能分区的原则作出了积极 的探索；西谛的城市形态研究，强调了城市空间组织上的艺术性原则；格迪斯的有 关现代城市演进的学说建立了现代规划理论基础和方法论，即调查分析规划。 现代城市规划学科主要理论的发展：一是城市发展模式理论的发展，有恩温的 卫星城、沙里宁的有机疏散理论和赖特的广亩城。二是区域规划理论的发展，认为 城市与一定的区域是互存互补的关系。 ( 2 ) 现代城市规划思想发展简述 华中科技大学硕士学位论文 雅典宪章和马丘比丘宪章是现代城市规划发展过程中两部重要的文献， 这两部文献基本上都是对当时的规划思想进行总结，然后对未来的发展指出一些重 要的方向，以此而成为规划发展的历史性文件。从中我们可以窥视到城市规划发展 的基本框架。 雅典宪章( 1 9 3 3 ) 。在2 0 世纪上半叶，现代城市规划的发展是追随着现代建筑 运动而发展开的，2 0 年代末，在国际现代建筑会议( c i a m ) 第一次会议的宣言中， 提出了现代建筑运动的基本思想和准贝n 。其中认为，城市化的实质是一种功能秩序， 对土地使用和土地分配的政策要求有根本性的变革。1 9 3 3 年召开的第四次会议的主 题是“功能城市”，会议发表了雅典宪章，依据理性主义的思想方法，对城市中 普遍存在的问题进行了全面分析，提出了城市规划应当处理好居住、工作、游憩和 交通的功能关系，并把该宪章称为现代城市规划的大纲。 马丘比丘宪章( 1 9 7 7 ) 。2 0 世纪7 0 年代后期，国际建协鉴于当时世界城市化趋 势和城市规划过程中出现的新内容，于1 9 7 7 年在秘鲁利马的古文化遗址马丘比丘山 上签署了马丘比丘宪章。该宪章申明：雅典宪章仍然是这个时代的一项基本 文件，但随着时代和环境的改变，雅典宪章的一些指导思想已不能适应当前形 势的发展变化，因此需要进行修正。而马丘比丘宪章所提出的，“都是理性派 所没有包括的，单凭逻辑所不能分类的种种一切。”马丘比丘宪章首先强调了入 与人之间的相互关系对于城市和城市规划的重要性，并将理解和贯彻这一关系视为 城市规划的基本任务，它摒弃了雅典宪章机械主义和物质空间决定论的思想基 石，宣扬社会文化论的基本思想，认为物质空间只是影响城市生活的一项变量，而 且这一变量并不能起决定性的作用，而起决定性作用的应该是城市中各人类群体的 文化、社会交往模式和政治结构。马丘比丘宪章在对4 0 多年的城市规划理论探 索和实践进行总结的基础上，提出“区域和城市规划是个动态过程，不仅要包括规 划的制定而且也要包括规划的实施。这一过程应当能适应城市这个有机体的物质和 文化不断变化”。在这样的意义上，城市规划就是一个不断模拟、实践、反馈、重 新模拟的循环过程，只有通过这样不间断的连续过程才能更有效地与城市系统 相协同。 华中科技大学硕士学住论文 ( 3 ) 当代城市规划的主要理论和实践 在2 l 世纪，人类将面对一个越来越城市化的世界。尽管各国的社会和经济条 件是不同的，但城市规划所面临的全球性议题仍然是十分明显的，其中尤为突出的 是可持续发展和经济全球化，以及在此背景下的城市规划理论和实践。 从城乡规划到环境规划：可持续发展的规划思考。1 9 9 0 年，英国城乡规划协会 发表了可持续环境的规划对策，将可持续发展的概念和原则引入城市规划实践 的行动框架，称为环境规划。由此产生了都市村落的规划实践。 经济全球纯与城市和区域发展：城市体系的结构重组。在经济全球亿进程中， 随着空间经济结构重组，城市体系也发生了结构性变化，从以经济活动的部类为特 征的水平结构到以经济活动的层面为特征的垂直结构。由此产生了产业园区的规划 实践，包括发达国家的高科技园区和发展中国家的出口加工区。 2 1 2 城市规划公共管理职能定位的缺陷 从城市规划理论及实践发展的脉络来看，目前对城市规划公共管理职能定位存 在很大缺陷，这从欧美及我国城市规划研究和工作的历程，可以充分地看出，目前 对城市规划公共管理职能的认识还处于很模糊的状态，还存在许多歧义。 ( 1 ) 欧美等国家对城市规划职能认识的回归 现代和当代城市规划的理论与实践都是社会学家、经济学家、哲学家等把对城 市的认识与主张落实到城市土地和空间的分布上”，如霍华德的田园城市和赖特的 广亩城的构想就直接源自于空想社会主义的理想，更多地体现出人文的关怀和对社 会经济的关注。柯布西埃则从建筑师的角度出发，对建筑和工程的内容更为关心， 并希望以物质空间的改造来改造社会。但正如w 鲍尔深刻地指出：“过去的规划虽 出于好心，但却是以主观猜想为基础，不是用科学方法或以客观标准为基础。”“” 因此，西方城市规划的领域逐渐扩大了，开始关注经济、社会、法律、管理、环境、 公众参与等方面。然而城市规划学科领域的拓宽、知识的膨胀在西方曾造成城市规 划的核心部分被淡忘，形成了“黑洞”，以致各自声称是城市规划者，彼此却没有 共同的语言，无法对话和沟通，于是又都回到核心规划、建筑、地景，欧美等 西方国家虽已意识到规划的公共管理特性问题。但由于没有将规划的技术层面与管 华中科技大学硕士学位。论文 _ _ j i l l 理层面很好地结合起来，结果又回归到对城市规划认识的起点，而没有对城市规划 的职能进行拓展分析。 ( 2 ) 我国城市规划公共管理职能的缺位。 从我国城市规划职能研究的情况来看，在改革开放之前，城市规划一直服从于 经济计划，主要是根据工业建设的需要，配合选择厂址工作；在改革开放的初期， 城市规划研究的重点是城市的形象塑造和约束城市开发方法，此时，城市规划仍然 是城市建设的司令员；8 0 年代中期和9 0 年代的前期，问题集中在城市规划的法制 化和规划制度的比较方面，规划工作者开始意识到了城市规划的社会性和多元性， 并试图从制度上解决城市规划所承担的责任与实际的工作效果的差异问题。但长期 以来，由于规划的知识领域不断扩大，规划的工作内容越来越多，使得城市规划成 了“万金油”，显得有些杂乱，导致对规划的认识很不明确。本人虽从事规划工作 1 6 载，对城市规划却有种“不识庐山真面貌，只缘身在此山中”的感觉。 城市规划实质上就是城市公共管理的一种手段，虽然很多学者和规划工作者开 始意识到了这个问题，但还没有人对此展开研究，尤其是对城市规划公共管理的职 能，更是缺乏研究。 2 2 城市规划公共管理职能实现的难点 新中国建国5 0 年来，城市规划在国家政治、经济形势影响下，伴随着城市发展 的进程，经历了从自发到自觉、从无章到依法、从无序到有序逐步完善的过程。在 计划经济时代，国家是城市建设和投资的唯一主体，既是运动员，又是裁判员，它 可以根据自己的需要不断修订城市发展的规则，城市规划只是被动地对城市各项事 业发展和建设的指令性计划作出空间布局。在这种环境下，城市发展缓慢，没有利 益的对立冲突，城市规划的作用和面临的各种矛盾都没有显现出来。改革开放后， 我国逐步走向市场经济，由市场对城市的各类资源的配置起主导作用，城市建设和 投资的主体多元化了，各方面利益的对立冲突日益复杂化，城市规划所起的作用以 及并存的矛盾凸现出来。转型期，城市规划要实现公共管理的职能，将面临着如下 十二个难以逾越的“障碍”，需认真研究，妥善解决。 1 6 华中科技大学硕士学位论文 - - i = 。_ i = i _ e 口_ l t ( 1 ) 规划与政治。我国是一个高度讲政治的国家，对政治的理解是统治与服 从，政治无处不在，是统帅，是灵魂。不可避免地，本应是中性的城市规划也深深 打上了政治的“烙印”。“规划规划，不如领导一句话”，假如规划与政治的关系没 有处理好，就会产生这种现象。如许多城市都热衷于大搞劳民伤财、不切实际的形 象工程；有的城市政府一换届，新领导首先就是调整规划，也不管原来的规划是否 合理，推倒重来，“一任领导一张规划”的现象较为普遍。 ( 2 ) 规划与经济。十一届三中全会以来，我国就从以阶段斗争为纲转移到以 经济建设为中心上来了。城市作为区域经济发展的中心，毫无疑阀，城市规划是晷 绕着城市经济发展，服务于城市经济的。但许多城市却为了局部经济利益或短期经 济利益而牺牲城市规划，结果不利于城市的长远发展，损害了城市的整体利益。如 许多城市随意更改规划，为了某些招商项目，甚至不惜侵占文化、教育、绿地等公 共设施用地。 ( 3 ) 规划与发展。和平与发展是当今世界的两大主题，发展是硬道理，是解 决中国一切问题的关键。但有许多人对发展抱着错误的理解，为了发展，而随意牺 牲城市规划和城市有限的资源。如寅吃卯粮的圈地运动，用光予孙的土地资源，为 追求任内政绩，把土地贱卖，土地收益用于搞形象政绩工程，听任规划完全受制于 少数集团的摆布。 ( 4 ) 规划与现状。规划与现状从来就是一对孪生的矛盾体，时代总是在发展， 从某种程度上讲，规划就是对现状的否定，但对现状的东西有些在规划中是必须保 留的，应该是扬弃的关系。存在主义认为存在就是合理的，这种观点不无道理。既 然存在，就有它存在的理由和必要性。现在许多城市的决策者不尊重现状，尤其是 在旧城改造中，动不动就是大面积地推倒重来，为了实现政绩，有些甚至为了保护 开发商的利益，不惜牺牲拆迁户的权益，动用各种力量进行强制拆迁，弄得党群关 系、干群关系相当紧张。 ( 5 ) 规划与保护。城市是人类社会物质文明和精神文明的结晶，也是一种文 化现象。城市既是历史文化的载体，又是社会经济的文化景观。保持城镇景观的连 续性，保护乡土建筑的地方特色，保存街巷空间的记忆，是人类现代文明发展的需 华中科技大学硕士学位论文 要，是可持续发展的具体行动。但保护总是要付出代价的，会影响到城市现实的利 益。如在市政道路建设中，要保护一棵古树名木或一栋历史建筑，往往就要改变线 路，增加造价，二者孰轻孰重，令人难以作出决断。 ( 6 ) 规划与环境。城市是人类为了更好地生存而对自然界进行不断改造的产 物。在城市建设和发展的过程中，人们在创造环境的同时也在破坏环境，从某个角 度讲是此长彼消的关系。现在，许多城市