（公共管理专业论文）公共政策分析视角下的进城农民工就业促进问题研究.pdf

摘要 本文基于我国当前进城农民工的就业现状的深入调查，结合国内外研究成果和本人 前期调研中所遇到的实际问题，根据进城农民工的特征及他们对就业的需求，从农民工、 就业、公共政策、公共政策分析、公共政策执行等概念入手，用调查数据反映农民工就 业的现实环境，从政府为达到维护农民工就业和生存权利为目标、使农民工逐步从流动 就业走向固定就业的角度，所采取的一系列相关公共政策工具选择，以及政策的设计、 形成、执行、评估和改进等过程，特别是从公共政策执行的角度，对影响进城农民工就 业的原因进行分析和阐述。 在以上基础上，本人结合公共管理理论中政府如何强化职能定位、创新管理方法、 有效提供公共服务等方面出发，指出促进农民工就业的重要性、有利条件，提出对策和 建议：一是在公共政策设计和形成过程中，要结合政府、社会( 含公共组织及企业) 和 农民工个体这三方分别所应承担的责任、发挥的作用等方面，以人为本，兼顾效率和公 平，结合农民工的需求，在户籍制度改革、政策连续性、公众参与和发挥公共组织作用 等方面，不断完善和创新制度建设；二是在公共政策执行过程中，要夯实法律基础、完 善沟通协调机制、建立就业长效机制、完善维权机制、强化责任机制等，从而加大政策 执行的力度，优化农民工就业环境，强化政策执行的效果；三是在公共政策评估过程中， 政府可通过大力发展民间评估组织、加大对公共政策制定和实施的宣传、建立信息网络 平台等多种形式，对政策执行适时纠偏，真正实现政策的民主化、科学化和合法化；四 是在公共政策监控过程中，通过强化主体的监控功能、健全法规制度体系、加强社会监 督等，实现对政府的监督和对公共政策的纠偏，保障公民的合法权益。 关键词：公共政策；就业政策；农民工；就业：促进 a bs t r a c t t h i sp a p e ri sb a s e d0 1 1ad e e pi n v e s t i g a t i o na b o u tt h ee m p l o y m e n to fc u r r e n tm i g r a n t w o r k e r si no u rc o u n t r y , c o m b i n e dw i t hd o m e s t i ca n df o r e i g nr e s e a r c hr e s u l t sa n dt h e p r e l i m i n a r yr e s e a r c h a c c o r d i n g t ot h ec h a r a c t e r i s t i c so fm i g r a n tw o r k e r sa n dt h e i r e m p l o y m e n tn e e d s ，t h ea u t h o rb e g i n st h er e s e a r c hf r o mt h ec o n c e p t so fm i g r a n tw o r k e r s ， e m p l o y m e n t ，p u b l i cp o l i c y , p u b l i cp o l i c ya n a l y s i s ，p u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ，e t c t h e s u r v e yr e v e a l st h es e v e r ee n v i r o n m e n to ft h em i g r a n tw o r k e r s i no r d e rt om a i n t a i nm i g r a n t w o r k e r s e m p l o y m e n ta n dt h e i rb a s i cr i g h t s ，t h eg o v e r n m e n tt a k e sas e r i e so fr e l a t e dp u b l i c p o l i c yt o o l sa n dt h ep o l i c yd e s i g n ，f o r m ，i m p l e m e n t a t i o n ，e v a l u a t i o na n di m p r o v e m e n t p r o c e s s ，t om a k et h ef l o wo fm i g r a n tw o r k e r sf r o mm o v i n gt o f i x e de m p l o y m e n ts oa st o r e d u c et h ew a s t eo fs o c i a lr e s o u r c e s i np a r t i c u l a r , t h ec a u s eo fa f f e c t i n gt h ee m p l o y m e n to fm i g r a n tw o r k e r si sa n a l y z e df r o m t h ep e r s p e c t i v eo ft h ei m p l e m e n t a t i o no fp u b l i cp o l i c i e s ，c o m b i n e dw i t hp u b l i cm a n a g e m e n t t h e o r i e so nh o wt os t r e n g t h e nt h ef u n c t i o n so fp o s i t i o n i n g ，i n n o v a t i v em a n a g e m e n tp r a c t i c e s a n de f f e c t i v ed e l i v e r yo fp u b l i cs e r v i c e s ，i tp o i n t so u tt h en e c e s s i t ya n dt h eb e n e f i tt op r o m o t e t h ee m p l o y m e n to fm i g r a n tw o r k e r s ： f i r s t l y , i nt h ep r o c e s so fp u b l i cp o l i c i e sd e s i g na n d f o r m i n g ，n o to n l yt h er e s p e c t i v er e s p o n s i b i l i t i e sa n dr o l e so ft h eg o v e r n m e n t ，t h ec o m m u n i t y ( i n c l u d i n gb u s i n e s s e sa n dp u b l i co r g a n i z a t i o n s ) a n di n d i v i d u a lm i g r a n tw o r k e r ss h o u l db e t a k e ni n t oa c c o u n t ，b u tp e o p l e - o r i e n t e d ，t h ee f f i c i e n c ya n de q u i t ys h o u l da l s ob eg i v e n c o n s i d e r a t i o n t h ef u r t h e ri m p m v e m e n ta n dr e f o r mi nt h eh o u s e h o l dr e g i s t r a t i o ns y s t e m ， p o l i c yc o n t i n u i t y , p u b l i cp a r t i c i p a t i o na n dp u b l i co r g a n i z a t i o n ss h o u l db es t r e n g t h e n e dt o m e e tt h em i g r a n tw o r k e r sn e e d s s e c o n d l y , i nt h ep r o c e s so ft h ei m p l e m e n t a t i o no fp u b l i c p o l i c y , i ti sn e c e s s a r yt ol a yas o l i dl e g a lb a s i s ，i m p r o v ec o m m u n i c a t i o na n dc o o r d i n a t i o n m e c h a n i s m s ，e s t a b l i s hal o n g t e r mm e c h a n i s mo fe m p l o y m e n t ，i m p r o v eh u m a nr i g h t s m e c h a n i s m s ，s t r e n g t h e na c c o u n t a b i l i t ym e c h a n i s m s ，s oa st oi n c r e a s et h ei m p l e m e n t a t i o no f p o l i c i e s ，a n do p t i m i z et h ee n v i r o n m e n tf o re m p l o y m e n to fm i g r a n tw o r k e r s t h i r d l y , i nt h e a s s e s s m e n to fp u b l i cp o l i c yp r o c e s s ，g o v e r n m e n tc o u l dm a k eg r e a te f f o r t si nv a r i o u sf o r m s s u c ha sd e v e l o p i n gn o n g o v e r n m e n t a la s s e s s m e n to r g a n i z a t i o n s ，i n c r e a s i n gp u b l i cp o l i c y a d v o c a c ya n de s t a b l i s h i n gi n f o r m a t i o nn e t w o r kp l a t f o r mt og i v et i m e l yc o r r e c t i o ni np o l i c y i m p l e m e n t a t i o n ，a n dr e a l i z et h ed e m o c r a t i z a t i o n ，s c i e n t i f i cs t y l ea n dl e g a l i z a t i o no fp u b l i c p o l i c y f o u r t h l y , i nt h em o n i t o r i n gp r o c e s so fp u b l i cp o l i c y , m o r ea t t e n t i o ns h o u l db ep a i dt o s t r e n g t h e n i n gt h em o n i t o r i n go ft h em a i nf u n c t i o n so fas o u n ds y s t e mo fl a w sa n dr e g u l a t i o n s a n ds o c i a ls u p e r v i s i o n ，t h e nt oa c h i e v et h eg o v e r n m e n t sm o n i t o r i n ga n dc o r r e c t i o no fp u b l i c p o l i c i e s ，a n dp r o t e c tt h el e g i t i m a t ef i g h t sa n di n t e r e s t so fc i t i z e n s k e yw o r d s ：p u b l i cp o l i c y ；e m p l o y m e n tp o l i c y ；m i g r a n tw o r k e r s ；e m p l o y m e n t ； p r o m o t i o n 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。学校 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许 论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所等机构将本学位论 文收录到中国学位论文全文数据库或其它相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：律指导教师签名： 学位论文作者签名： 翌丝臣 指导教师签名： _ 钆月，占日 砂f 蝴伊日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本 论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大 学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对 本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者躲7 中 纠年侈月j6 e t l 西北大学硕士学位论文 第一章导论 1 1 研究背景及意义 1 1 1 研究背景 农民工群体是我国在制度变迁和社会转型中出现的特殊群体，他们虽具有农村户 口，但从事的却是非农职业。目前，我国农村劳动力外出务工人员大约2 亿人，进城农 民工约有1 2 亿人。随着社会经济的发展和产业结构的调整，农民工已经成为我国产业 大军中的一支极其重要力量，迸城农民工在推进工业化、城镇化、现代化建设过程中发 挥着重要作用。中国农业剩余劳动力较大规模的转移是从1 9 7 8 年改革开放以来真正开 始的，有统计分析表明，在我国1 9 7 8 - , 1 9 9 9 年年均g d p 增长率中，有将近2 个百分点 是由农民工从农业向非农产业转移直接创造的【1 1 。从某个意义上说，在我国过去3 0 多年 的经济社会全面快速发展过程当中，正是有庞大的农民工队伍的突出贡献，才有了我国 工业化、城镇化和现代化进程的快速推进，才有了沿海开放地区新兴产业和开放型经济 的迅猛发展。但从现实情况来看，由于种种原因，进城农民工在城市务工却不能拥有和 城市人相同的机会和平等的权利，他们的权益普遍缺失并屡遭侵害，如工资少收入低、 拖欠工资现象严重、工作环境恶劣、劳动强度大、工作时间长、职业病和工伤事故频发 等，同时，在教育培训、子女上学、生活居住等方面也存在不少困难和障碍。这些问题 引发了不少社会矛盾和纠纷，影响了城市的稳定和经济的发展，影响了经济社会协调可 持续发展，引起了社会各方面的广泛关注。虽然各级政府出台和实施了一些促进农民工 就业的政策法规，也取得了一些成绩，但效果还不尽如人意。进城农民工的就业需求无 法完全得到响应，以至于部分地区出现“民工荒”现象。究其原因，即政策“执行 问 题，因此，农民工就业政策的执行问题就成为当前能够促进农民工就业问题的关键。 1 1 2 研究意义 弱势群体的民生问题，是任何一个崇尚公平与正义的社会都必须正视的问题。促进 进城农民工就业的问题是中国社会转型时期面临的一大课题，它关系到“三农 问题的 解决，关系到和谐社会的建设，关系到我国现代化的未来。尤其在当前全球化、信息化 背景下，我们深入研究促进进城农民工的就业政策特别是政策执行问题，就更加富有特 殊的时代意义和现实意义。 大量农业剩余劳动力转移到城市，对加快农村经济发展、缩小城乡差距、促进经济 增长、拉动内需、加快市场经济体制改革和提高市场经济效率具有积极意义，关注进城 第一章导论 农民工就业问题，给予农民工社会认可和人文关怀，可兼顾公平与效率，从一定程度上 减少社会动荡因素，维护社会秩序稳定和经济平稳运行，是实现国家长治久安、人民生 活幸福、经济持续稳定增长的重要基础，对于我国改革发展稳定和整个现代化事业具有 全局性的重大意义。 一是实现科学发展的客观需要。党的十六大提出的科学发展观的重要内涵是坚持以 人为本、统筹城乡发展，也就要求通过实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，建立 健全统筹城乡发展的体制和制度，才能将科学发展观要求落到实处，促进工农、城乡协 调发展，使城乡人民共享改革发展成果，实现城乡共同繁荣发展。只有实行有利于调动 农民工积极性和维护农民工权益的政策措施，才有可能从根本上改变城乡二元结构，进 一步促进市场导向、自主择业、竞争就业机制的完善。做好促进进城农民工就业工作， 将有利于从根本上解决“三农 问题、协调工农关系、实现城乡可持续发展。 二是构建和谐社会的客观需要。当前我国进入了建设社会主义和谐社会的关键时 期，也是全面建设小康社会和实现现代化的重要阶段。只有切实保障进城农民工的经济、 政治和社会权益，创造一个公平、良好的工作和生活环境，才能使全体社会成员都享有 平等权利、共享改革发展成果，才能促进社会的公平正义，形成充满活力、有序安定的 社会局面，才能确保实现建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、 人与自然和谐相处的社会主义和谐社会这个宏伟目标。 三是实现国家战略发展的需要。农民工群体的稳定与和谐直接关系到国家整体发展 战略实现，当前我国农业剩余劳动力向非农产业和城镇转移，是我国特色的转移农业剩 余劳动力的正确抉择和有效途径，也是实现工业化、城镇化的必然趋势，但是如果转移 问题处理不当会影响社会稳定和发展。我国人口众多，国家正处在工业化、城镇化加快 发展的阶段，将有更多农业剩余劳动力逐渐转移到非农产业和城镇，大量农民工在城乡 之间流动就业的现象在我国必将是长期的【2 1 。我们必须顺应客观规律，从国情出发，正 确引导农业剩余劳动力向非农产业和城镇有序转移。 1 2 国内外研究现状述评 1 2 1 国外关于农民工问题研究现状 早在十九世纪下半叶欧美国家对农村劳动力流动的研究就已经开始。在第二次世界 大战以后，农村劳动力流动研究最具代表性的是发展经济学家关于农业剩余劳动力转移 的就业理论研究。国外对非农化、工业化和城市化过程中农村贫困地区劳动力转移问题 2 西北大学硕上学位论文 的研究产生了不少经典的理论【3 】- 【5 】： ( 1 ) 刘易斯理论。亦称为二元经济模型，由美国著名经济学家阿瑟刘易斯( w a l e w i s ) 在2 0 世纪5 0 年代中期创立。刘易斯的农业剩余劳动力转移理论源于他的“二 元经济结构理论 ，他提出的发展中国家农业剩余劳动力转移的理论和方法有以下三个 理论前提：其一，发展中国家国民经济中存在现代工业与传统农业两大截然不同的物质 生产部门，一个是集中了大量资本的城市的资本主义化的现代工业部门，具有较高的劳 动生产率；另一个是缺少资本的传统的乡村农业部门，劳动生产率极其低下，存在着大 量的隐蔽失业，农民仅能维持最低的生活水平，但拥有大量剩余劳动力。其二，传统农 业部门自然资源相对短缺，农业剩余劳动力的劳动边际生产率等于零，因此存在着劳动 力的无限供给，在这种二元经济中，只要工业部门生产规模不断扩大，就可从农业部门 中吸收更多的剩余劳动力，而农业部门的农业产量不会减少。其三，农业部门的收入决 定工业部门工资的下限，即工业部门平均工资收入高于农业部门，因此，促使劳动力源 源不断地从农业部门向工业部门转移，一直要到传统农业部门的剩余劳动力全部转移到 现代工业部门为止。此时，发展中国家的二元经济变成了一元经济，不发达经济变成现 代资本主义经济。刘易斯理论是研究发展中国家农业剩余劳动力转移的一种理论，其主 要内容比较接近发展中国家的实际情况，对目前我国新农村建设和农业剩余劳动力的转 移及就业仍具有重要的理论借鉴作用【6 l 。 ( 2 ) 费景汉和拉尼斯的农村劳动力转移模型。费景汉和拉尼斯针对刘易斯部门结构 发展模型存在的不足，提出了以分析农业剩余劳动力转移为核心、重视技术变化的“费 一拉尼斯模型”。在该模型中，他们把农村劳动力向城镇的转移和工农业的发展联系起 来，划分出三个阶段：第一阶段，传统的农业部门劳动力边际生产率为零，存在大量的 显性失业，转移出一部分剩余劳动力并不会减少农业生产总量。当农业劳动者流入到工 业部门时，产生了农业产品剩余，农业产品和农民消费之差所得到的农业剩余正好可以 提供给流入工业部门的劳动者。第二阶段，由于农业劳动力持续不断地减少，农业部门 劳动边际生产率变为大于零但仍低于由习惯和道德因素决定的不变制度工资，这时农村 劳动力继续向城镇工业部门的流失会引起农业总产量的减少、粮食短缺引起价格上涨， 从而带动工业部门工资水平的上涨，进而决定了工业部门扩张也即吸收农业劳动力的规 模和速度。第三阶段，农业部门的剩余劳动力已经吸收殆尽，农业劳动的工资己不再由 习惯和道德力量决定，而是由市场力量来形成。此时，农业己经完全商业化，工业部门 要吸收农业劳动力，必须付出高于不变制度工资的由劳动边际生产率决定的工资【7 】。 3 第一章导论 费景汉和拉尼斯对刘易斯模型的修正强调了提高农业劳动生产率的重要意义。该模 型在刘易斯模型的基础上又前进了一步，它指出了工农业平衡增长在二元经济阶段的重 要性，提出农村劳动力的转移取决于农业技术进步、人口增长和工业资本存量的增长等。 ( 3 ) 托达罗理论。由美国发展经济学家托达罗在2 0 世纪6 0 年代末7 0 年代初创立。该 理论的主要内容：其一，提出农业剩余劳动力转移的新思路。依靠工业扩张不能解决当 今发展中国家城市严重失业问题，农业剩余劳动力是否转移还取决于城市就业率和失业 率，因此在城市失业率居高、但农业剩余劳动力转移趋势仍逐渐加强的情况下，必须减 少城市的压力，消除一切人为扩大城乡实际收入差异的行为，大力发展农村经济和各项 事业，实施农业剩余劳动力就地转移才是解决城市失业和实现农业剩余劳动力转移的根 本出路。其二，提出托达罗人口流动模式。托达罗对城市存在大量失业人口和农村人口 依然向城市流动的现实的解释是：一是促使人口流动的基本力量是比较收益与成本的合 理经济考虑，其中还包含心理因素；二是预期的而不是现实的就业概率和城乡工资水平 差异是人们做出移入城市决策的依据。农村劳动力获得城市工作机会的概率是与城市失 业率成反比的，如果城市工资是农村工资的两倍，只要城市失业率不超过5 6 ，农村劳 动力就会不断向城市流动。城市高失业率是城乡经济发展不平衡和经济机会不平均的必 然结果。其三，托达罗模型理论假设具有一定的政策导向。一要尽量减轻城乡经济机 会不平均现象，避免过量的劳动力涌入城市。二要促进提高农村收入和增加农村就业机 会，避免更多的城市就业带来更高水平的城乡失业。三要适当控制工资补贴和政府直接 雇佣人员的数量。四要从城市就业的需求和供给两个方面制定综合性政策，摆脱只重视 城市的偏见，转而注重农村的发展。 托达罗模型解释了发展中国家城市出现高失业的原因【8 】，该理论对发展中国家有借 鉴意义，指出片面发展城市工业，只会导致失业在城乡间的转移，应该注重农村的自生 能力，大力发展农村经济和各项事业，缩小城乡差距，才会降低总体失业率。 1 2 2 国内关于进城农民工就业问题研究现状 我国学术界是在八十年代农村改革之后才开始全面系统地研究农民就业问题，且主 要是从宏观角度来研究，集中在农业剩余劳动力转移这一主线来进行探讨。这些研究主 要包括城乡迁移模式、农业劳动力转移的原因、就业的影响因素、进城就业的影响和结 果等方面。 ( 1 ) 城乡迁移模式研究 4 西北大学硕士学位论文 2 0 世纪9 0 年代初以来，随着中国学术界对农村剩余劳动力产生、转移与流动机制 研究的进一步深化，大多数研究者根据自己对中国城乡实际情况研究，提出了多种或多 重经济结构下的城乡迁移模式。有的学者认为西方的劳动力转移理论在许多方面不适合 中国。 袁志刚、陆铭等学者提到，在中国的传统农业与城市现代工业之间还在一种“中国 型经济【9 1 。这是以乡镇企业为主的农村非农产业。农村劳动力既可以通过向农村非农 产业转移的“离土不离乡 的模式，也可以通过向城镇转移“离土又离乡”的模式进行 流动。 朱德镜将当前中国劳动力市场定义为三元劳动力市场：其一，完全竞争的农村劳动 力市场；其二，完全竞争的城镇劳动力市场；其三，不完全竞争的城镇劳动力市场【1 0 1 。 朱德镜指出，由于现行城乡分割的户籍制度约束，不完全竞争劳动力市场就业机会不足， 以及城镇完全竞争劳动力市场可以为迁移者提供大量就业岗位等原因，中国目前城乡迁 移主要发生在两个完全竞争的劳动力市场之间。 ( 2 ) 农业劳动力转移的原因 农业部“中国农村劳动力流动 课题组通过对调查数据的处理，分别构建了农业劳 动力外出就业的家庭决策模型和个人特征影响模型【1 1 】。家庭决策模型的处理结果表明， 对外出就业有影响的因素依次是劳动力外出的收入预期和就业信息构成的外部环境因 素、家庭劳动力数量、农户家庭非外出劳动力的收入和人均耕地拥有量等。个人特征影 响模型的处理结果表明，劳动力的性别、文化程度和年龄、婚姻状况等个体特征对一个 劳动力是否外出的解释度最高。劳动保障部和国家统计局的一项大规模调查说呀1 加，初 中学历是异地转移的足够条件，“离土不离乡 的劳动力反而比那些“离土又离乡”的 劳动力具有更高的受教育程度。 ( 3 ) 农民工就业影响因素 李强将农民工的职业流动分为初次职业流动和再次职业流动【1 3 】，并分析了农民工的 初次职业流动实现了职业地位的较大上升，但因缺少地位积累、地位继承和社会资源， 农民工的再次职业流动基本上是水平流动，没有地位上升。高文书对北京等五个城市的 进城农民工的就业状况进行实证分析表吲1 4 】，进城农民工在就业方面与城市本地劳动力 相比还存在巨大差距，工作时间长、工资水平低、非正规部门就业比重高、就业行业高 度集中、雇佣管理不规范、劳动关系紧张等，是进城农民工就业的基本特征。影响农民 工就业可从内在因素人力资本、外在因素社会资本和制度背景等方面来进行阐 5 第一章导论 述。 a 人力资本 我国城市劳动力市场具有典型的二元特征，随着农民工进城规模的不断扩大，形成 了以城市居民为主体的城市居民劳动力市场和以农民工为主体的农民工劳动力市场。与 城市居民相比，农民工在就业部门和职业层次上处于明显的弱势地位，大多数农民工只 能从事低层次职业工作，获取低廉报酬，社会地位、经济地位较低，人力资本对农民工 就业的影响大。舒尔茨认为，体现在人身上的技能和生产知识的存量，即人力资本。“之 所以称这种资本为人力的，是由于他已经成为人的一部分，又由于他可以带来未来的满 足或收入，所以将其称为资本”【1 5 】。 有学者研究发现，教育不仅决定农村劳动力能否获得非农就业机会，而且决定农村 转移劳动力非农就业的稳定性；d eb r a u w 等人的研究结果表明，劳动力人力资本状况是 影响农村劳动力非农就业及其模式选择的关键因烈1 6 1 。朱明芬的研究表明，人力资本状 况是影响农民工职业转移的重要因素【1 7 1 ，拥有较低人力资本禀赋的农民工主要依赖社会 网络实现就业或职业转移，农民工融入城市社会是促进其职业转移的重要途径。 姚先国等通过问卷调查和实证分析认为，职业选择与人力资本密切相关【堋。在双重 分割的城市劳动力市场上，农民工主要在具有完全竞争特点的农民工劳动力市场上进行 职业选择，文化程度对农民工成为管理、专业技术人员和公司职员的影响最为显著，职 业培训经历有助于提高农民工成为公司职员和在服务业、工业和建筑业的就业概率，因 此，人力资本对农民工职业选择的影响更具根本性。所以当前对农村劳动力的人力资本 投资应在保障农村义务教育的基础上，大力发展农村职业教育，同时加强对农民工的职 业培训和就业指导。 b 社会资本 社会资本和社会网络在农民工就业过程中发挥着重要作用【1 9 1 。张叶云认为，社会资 本在青年农民工就业中的作用主要在三个方面【2 0 】：帮助收集、筛选信息；协助推荐 就业；获得更高的工资和职业声望。李树茁等通过定量研究社会网络对农民工职业阶 层和收入的影响表明【2 1 】，求职关系网络的规模、关系构成对农民工职业阶层的提升和收 入的提高有正向影响，而求职网成员的职业阶层趋同性则有负向影响。尽管个体因素和 流动因素对农民工求职结果有重要影响，但是社会网络在中国社会转型期对农民工求职 具有不可忽视的作用【翻。 张智勇通过对西方经典职业搜寻模型进行修正【2 3 】，指出农民工想获得更高的“纯报 6 西北大学硕士学位论文 酬”，必须使职业搜寻时间尽可能缩短，当搜寻时间达到零时，理论上的“纯报酬 达 到最大值。社会资本在缩短搜寻时间和减少搜寻费用上发挥了保证职业信息的真实性、 加快了信息搜寻的速度、具有信号显示功能等作用。 李强等调查研究表明，由于户籍障碍等因素的限制，在未来几十年中，非正规就业 仍将是中国城市农民工就业的主要形式【2 4 1 ，有学者对妇女农民工就业状况的研究支持了 李强的结论，即由于社会资本有限等重要因素的影响，妇女农民工的就业基本上都属于 “非正规就业”。可见，进城农民工与单位正式职工处于两种完全不同的就业和工资体 系，体现了劳动力市场的分割性。 c 制度背景 一是户籍制度。1 9 8 5 年9 月，全国人大常委颁布了中华人民共和国居民身份证条 例，在我国开始实行身份证管理制度，从原来的一户一证到实行一人一证，是对户籍 管理制度的一个突破。目前中国的身份证制度和户籍管理制度共同发挥作用，但身份证 只能作为流动和就业的凭证，并不能获得市民身份。1 9 9 2 年1 0 月，公安部下达了关 于实行当地有效城镇居民户口制度的通知，允许对流入人口实行蓝印户口制度，办理 了“蓝印户口 的居民，与当地城镇居民享有同等权利、履行同等义务【2 5 1 。 二是社会保障制度。指依据一定法律规定，为保证社会成员基本生活权利而提供的 救助和补贴，主要包括社会救助和社会保险。改革开放前，我国的社会保障主要是对非 农业人口实行全面保障，1 9 5 1 年2 月颁布1 9 5 3 年修改的劳动力保险条例规定了城 市国营企业职工所享有的各项劳保待遇。至于城市集体企业，大都参照国营企业的办法 实行劳保。对农民工来说，他们能够享受的社会保障或者含混不清，或者被排除在外。 三是就业制度与城市用工制度。我国自五十年代初开始实行的劳动用工制度，原则 上只负责城市非农业人口在城市的就业安置，不允许农村人口进入城市寻找职业。1 9 5 2 年8 月国务院关于劳动就业问题的决定指出，不可能在短期内吸收整批的农村劳动 力到城市就业，必须做好农民的说服工作。1 9 5 7 年1 2 月国务院发布关于各单位从农 村中招用临时工的暂行规定，明确规定城市“各单位一律不得私自从农村中招工和私 自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市 和工矿区找工作”和“招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以从 农村中招用 。1 9 8 4 年1 0 月国务院发出关于农民进入集镇落户问题的通知，要求各 级政府应积极支持有经济能力和有技术专长的农民工进入集镇经营工商业，并准许符合 有关规定的农民在小集镇落户。这是一个历史性的转折，它意味着开始从制度上打破城 7 第一章导论 乡就业壁垒，形成有利于城乡融通的新的就业制度安排，形成了中国特有的“离土不离 乡、进厂不进城的乡村工业化和城市化模式【2 6 1 。 另一方面城市中部分行业的就业也开始向农民开放。1 9 8 1 年1 0 月，中共中央、国 务院关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定中要求发展城镇劳动 者个体经济，在制度上对城镇个体劳动者予以承认。1 9 8 4 年1 0 月，劳动人事部、城乡 建设、环境保护部颁发国营建筑企业招用农民工合同制工人和使用农村建筑队暂行办 法，开始突破国营企业只面向城镇招工的壁垒。同年1 2 月，国务院批复劳动人事部制 定交通、铁路部门装卸搬运作业实行农民轮换工制度和使用承包工试行办法中规定， 交通铁路系统可以使用农民工，但是从事搬运业务的农民身份不变，户口粮油关系不转， 到期进行轮换，期满返回农村。1 9 9 4 年7 月，国家颁布劳动法第三条规定：劳动者 享有平等就业和选择职业、取得劳动报酬、休息休假等权利，以法律的形式赋予农民与 城镇居民一样具有平等就业的权利，这是一个重大的制度创新与突破。 但是，由于担心“外来人口”影响本地就业，一些地区特别是特大城市纷纷出台了 干预外来人口就业的政策法规。有些甚至明文规定限制农民进入某些产业，对农民工筑 起产业壁垒。比如某直辖市劳动局明文规定，2 0 0 0 年有8 个行业1 0 3 个职业限制使用外 地务工人员，比1 9 9 9 年限制的5 个行业3 4 个职业有了大幅度的提高。允许使用外地务 工人员的行业有交通运输、仓储行业及粮食部门的各类重物、危险品装卸搬运工等。限 制行业除了金融、保险、房地产、广告等新兴第三产业外，还包括各类专业技术人员、 商业、服务业人员中的购销人员、饭店服务人员等。 可见，虽然劳动法赋予农民以平等的就业权利，但是许多与劳动法相抵触、 歧视农民工的地方性政策法规在现实中被执行着，权利得不到保障。 ( 4 ) 农民进城就业的结果 丁金宏等分析认为外来劳动力进城就业对本地劳动力市场的影响是有限的【刎。李实 的研究表明农村流动劳动力对城市负面影响是微乎其微的，它所产生的就业替代率仅为 o 2 左右【凋。蔡叻阐释了在二元化的城市劳动力市场条件下就业体制转换的机理【2 9 1 ，提 出放弃歧视性就业政策，开放城乡劳动力市场，是实现就业体制转化的基本前提。 1 3 研究目的 从前面文献中我们看到，农民工的劳动力转移和就业研究已经成为9 0 年代来学界 研究的热潮，这种关注既出于对理论的讨论和争论，更是来自于中国转型时期的底层社 8 西北大学硕士学位论文 会生存的关怀。 中国农民向城市寻求就业和迁移，与国外有两点不同【3 0 l ：是目的不完全相同，国 外农民迁移主要是为了就业，而中国农民不仅为了就业而且为了进城，因为城乡存在着 巨大的差异；二是迁移进城的过程不同，国外就业和迁移是一个同步过程，而中国是两 个过程，只有一部分进城就业的人可以真正实现迁移，这是由于我们实行的是城乡分治 的户籍政策。这种情况又增加了中国农民工转移的复杂程度。 从人口迁移的理论来看，在工业化进程过程中，尽管农民工的进城决策受到各种因 素的制约和影响，但是，农村劳动力的剩余和城市工业化进程对于劳动人口的需求使得 农民工进城就业成为一种必然的历史现象，是历史和社会发展的需要。在这种社会的转 型时期，社会二元现象的存在也成为一种暂时的不可避免的趋势。前面关于国内的相关 人口迁移理论中提到，中国在8 0 年代中9 0 年代初曾经倡导人口迁移的“三元结构”， 这种城镇化进程，所谓的“离土不离乡的模式也被历史证明是一种治标不治本的政策 选择。农民进入城市成为一种无法抗拒的历史选择，数据和现实也表明，农民工对于城 市、对于整个国家的经济贡献是不可忽视的。然而，对于这些在最底层工作的农民来说， 城市是一个与他们不相容的地方，而农民进城之后就业和生活都成为面临的问题。如何 确保他们找到工作并保障自己的权益，缓和农民工和城市的各种冲突也就随着成为焦 点。 从国内关于农民工的就业研究来看，围绕农民工就业的研究主要围绕着农民工的人 力资本和社会资本对于就业的影响来展开，我们看到，人力资本和社会资本的作用及其 局限，人力资本确实对于农民工的就业有着重大的意义，但是如何提高农民的人力资本 是一个更现实的问题，对于农民工自身来说，他们很难依靠自己的力量去提升自己的人 力资本。而社会资本的作用也是有限的，毕竟农民工网络的趋同性，他们能够帮助老乡 找到底层的工作，却很难实现职业的向上流动，这样的话，农民工只能永远是农民工。 学界其实也注意到这种矛盾的根源，所以最终把矛头指向整个社会的制度背景，户 籍制度向来是各种言论冲击的焦点。但我们也看到，户籍制度是一颗大树，这棵大树被 各种根枝紧紧缠绕，很难倒下，如果仅这些根枝被铲除，不废除户籍制度也没有任何意 义，一味批判户籍制度并没有解决问题。 从前面关于农民工的相关政策来看，进城农民的政策歧视只是在城市化进程的初 期，当今政策的出台都是出于公平和保护劳工的原则来制定。因此，本文认为，农民工 的就业问题首先不是政策的问题，而是政策的执行问题，这也是以前的研究所缺乏的视 9 第一章导论 角。农民工的权益没有受到合法的保护，首先并不是政策的缺失或者偏移，而是执行政 策中出现的各种问题使得作为弱者的农民工无法真正享有自己的权益和保障。同时，我 们并不否认人力资本的增强对于农民就业和融入城市的根本性，然而，人力资本的提升 需要政府的扶持，这当中，更是需要政策的执行人员真正到位，做到切切实实为农民工 提供各种培训和教育。 因此，本文尝试从公共政策分析过程理论出发，通过从公共政策的制定、执行、评 估和监控等过程的角度，尤其是政策执行的视角，结合当前农民工就业现状，来研究农 民工的就业问题，分析农民工就业难的原因，探讨政策没有真正到位的根源，并进而提 出建立和健全促进进城农民工稳定就业的长效机制的思路，从而促进他们在城市就业和 劳动力的城乡流动，更好地保障农民工的合法权益，维护社会秩序稳定和经济平稳运行， 促进人与社会和谐可持续发展。 1 4 研究方法及流程 1 4 1 研究方法 ( 1 ) 文献分析法 通过认真学习研究公共政策分析方面的书籍、杂志，查阅国内外有关农民工失业、 就业、社会保障、城乡流动、城市适应等方面的文献，利用互联网上的诸如清华同方的 c n k i 数据库等，对其中涉及的促进进城农民工就业的信息进行分析，运用公共政策分析 理论，建立了本文的研究结构和体系，同时结合所学公共管理知识、从事相关工作和研 究所积累的经验等，有选择性地吸收并创新了一些理论知识。 ( 2 ) 问卷调查法 为获取相关信息，在借鉴和参考对农民工的有关研究成果的基础上，本人编制出一 些调查问卷，采取抽样的方法，对广州市某区外来务工人员进行了问卷调查，发出调查 问卷3 5 0 份，收回3 1 2 份，回收有效率8 9 1 4 ，在农民工就业意向、行业选择、期望薪 酬、职业技能等方面取得了一些有效数据。 ( 3 ) 访谈法 为了更深入地了解进城农民工就业状况和相关方面情况，本人曾到广州市某区有关 街道、工业区、科技园、经济联社、社区卫生服务中心、企业和民办学校等与企业家及 外来务工人员代表进行了座谈，以期进一步分析影响进城农民工就业的原因、信息渠道、 失业后的状况，了解他们就业愿望和择业意向等。 1 0 西北大学硕士学位论文 ( 4 ) 比较法 按照一定标准，对相关事物进行比较研究，找出内在联系和共同规律，以把握研究 对象的特性和规律。本文结合进城农民工群体的特点和流动就业的基本特征等，将他们 与城镇居民就业进行比较，使促进进城农民工就业的对策和建议更具可行性和独特性。 1 4 2 研究流程 ( 1 ) 收集数据资料 通过各种途径收集数据和相关资料，从广州市和市辖区的劳动保障部门收集相关统 计资料，到图书馆查阅和收集与本课题研究相关的资料，同时通过互联网查阅和收集相 关数据和资料。 ( 2 ) 社会调查 通过与企业家及外来务工人员代表进行座谈以及发放调查问卷形式，了解与本研究 相关的内容，为正确分析进城农民工就业现状和原因提供科学的依据。 ( 3 ) 整理资料 利用电子表格功能和借助s p s s 等相关的统计分析软件，对收集到的数据资料进行 科学分类处理，发现农民工就业趋势、择业愿望、薪酬期望等特点。 ( 4 ) 形成论文初稿 在对文献、调研和数据资料进行分析基础上，撰写论文初稿。 论文结构提纲： 导论 a 研究背景及意义 b 国内外研究现状 c 研究目的 d 研究方法及流程 公共政策理论分析及我国就业政策 8 核心概念 b 公共政策分析理论基础 c 我国进城农民工就业政策 公共政策分析视角下进城农民工就业问题 a 进城农民工现状 第一章导论 文。 b 影响农民工就业因素 c 原因分析 对促进进城农民工就业的对策及建议 a 促进进城农民工就业的有利条件 b 促进进城农民工就业的对策和建议 一完善政策制定程序，促进政策合理创新 一加大政策执行力度，凸显政策落实效果 一拓宽政策评估渠道，实现决策科学民主 一健全政策监控机制，保障就业合法权益 ( 5 ) 论文修改完善 在形成论文初稿的基础上，送导师审阅并进一步征求修改意见，反复修改并形成论 ( 6 ) 论文定稿 1 5 本文创新点 本文的创新点主要有三点：首先是选题具有时代性。当前农民工就业问题的促进一 直都是社会各界深切关注的热门话题，所以选题迎合了时代潮流，具有一定的现实意义； 其次是论述的视角具有独特性。当前各界学者只是单纯地从农民工自身的角度来就题论 题，并未从深层次来挖掘这种状况依旧的根本原因，所以作者另辟蹊径，从一系列相关 公共政策工具选择以及政策的设计、形成、执行、评估和改进等过程的角度，尤其是政 策执行层面来剖析这一问题，具有新颖性；再之是文章论述具有实证性。作者在文章中， 以流动人口规模比较大、经济比较发达的广州市为调查对象，在实证调查中，笔者采取 外来资料和自己获取的第一手调查资料和数据相结合的方法为文章的写作寻求强力依 托。 1 2 西北大学硕士学位论文 第二章公共政策理论分析及我国农民工就业政策研究 2 1 核心概念界定 2 1 1 农民工 对农民工的界定，国内学者有不同的解释： 张启春认为，“农村进城务工人员是指那些户口仍在农村但已完全脱离或基本脱离 传统农业生产经营活动，主要以在城镇各类所有制企业打工、经商以及从事其他服务行 业为生的一类人群 p 1 1 。 郑功成认为，“农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，特指具 有农村户口身份却在城镇务工的劳动者