（公共管理专业论文）公共服务事业外包问题研究.pdf

浙江大学公共管理碟七( 疆a ) 专业学位论文公共服务事业外包闻题研究 摘要 自2 0 世纪7 0 年代以来，西方发达匿家纷纷掀起了改革浪潮，在公共服务供给 领域；l 入市场机制公共服务事垃的民薷化、社会纯逐渐成为当代行政变革酌萄际 健趋势。其中，将公共服务以合同承包的形式，交予具有毫效率的私慧帮门来承担 的外包制度成为西方公共部门广泛应用和备受瞩目的重要方式。面对豳外公共霰务 事业外包的滚滚洪流，我国学术爨对公共服务套 k 外包的研究基本匕还处于起步阶 段。因此，对其理论上众说纷纭的沦述和实践中纷繁复杂的举措加以科学的分类梳 理，并结合中翻转型背景f 的基本运作模式和演避路径进行更为深入与系统的阐释， 构建政府和氏暂、第三部门等角色相互合作为基础的公共服务新秩序，这既是我国 公共管理学理沦研究中的一个重要议题，也是拓宽我国公用服务事业改革思路与视 野的现实要求。 本论文从政府公共服务霉业外包的国内外背景入手，参照公共选择理论、新公 共管理理论和规制理论等主流分柝范式，尝试构建公共服务事业外包的理沧分析框 架。围绕这一基本的分析框架，根据中国经菸转型和民营经济发展的特定条件，对 珲论分析得出的结论作出必要的修正。在此基础上，结合国内外典型行业和典型企 业案例分析，述一步犀清公共服务事业外包f f 匀发展路径，探寻推进我国公共服务事 业外包进程的一般规律和内在枧割，并提出推动我国公共服务事韭外包构政策建议 和设想。 关键词：公共服务事业；外包；民营化；经济社会转型；政府规制 浙江大学公共管理硕士( 船a ) 专业学位论文公麸服务事业外包问题研究 a b s t r a c t s i n c et h es e v e n t i e so ft h e2 0 t hc e n t r a l 2 , , w e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e sh a v el i f tt i d e so f r e f o r m i n go n ea f t e ra n o t h e r ，i n t r o d u c i n gt h em a r k e tm e c h a n i s mi nt h ep u b l i cs e r v i c e s e c t i o n ，t h ep r i v a t i z a t i o na n ds o c i a l i z a t i o no fp u b l i cs e r v i c eo b l i g a t i o n sh a sg r a d u a l l y b e c o m i n gt h ei n t e r n a t i o n a lv e n do ft h ec o n t e m p o r a r ya d m i n i s t r a t i v er e f o r m a m o n g w h i c h ，i th a sb e e nw e l l - r e c e i v e di nt h ew e s t e r nc o u n t r i e st h a te t t i c i e n tp r i v a t es e c t o r s u n d e r t a k ep u b l i cs e r v i c eo b l i g a t i o n si nf o r m so fc o n t r a c t f a c e d 谢t ht h eo u t s o u r c i n go f p u b l i cs e r v i c eo b l i g a t i o n so fw e s t e r n 。d u n t r k ss u r g i n gi n t oc h i n a , t h ea c a d e m i cs o c i e t y o fc h i n ai ss t i l la tt h es t a r t i n gs t a g eo nt h et o p i c t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r yt oc l a s s i f yt h e t h e o r e t i c a la r g u m e n t sa n dp r a c t i c a lm e a s u r e ss c i e n t i f i c a l l y i ti sa l s oi m p o r t a n tt oe x p l a i n i nd e t a i lt h eo p e r a t i o nm o d ea n de v o l u t i o np r o c e s su n d e rab a c k g r o u n do ft r a n s f o r m a t i o n i nc h i n as y s t e m a t i c a l l y an e wp u b l i cs e r v i c ep a t t e r nb a s e do ng o v e r n m e n t , p r i v a t e s e c t o r sa n dt h et 1 1 i r d - p a r t ys e c t o r si sy e tt ob eb u i l d w h i c hi sa ne s s e n t i a lt o p i ci nr e s e a r c h a n ds t u d yo i lp u b l i cm m m g e m e n t ，a n da l s oap r a c t i c a ln e e di nt h er e f o r mo f p r i v a t e - p u b l i c p a r t n e r s h i p t h i st h e s i sf i r s ti n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n do ft h eo u t s o u r c i n go fp u b l i cs e r v i c e o b l i g a t i o n so fg o v e r n m e n tb o t hh o m ea n da b r o a da n dr e f e r st ot h em a i ns t r e a mt h e o r i e s s u c ha st h et h e o r yo fp u b i l es e l e c t i o n ，t h el a t e s tt h e o r i e so f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，a n dt h e t h e o r yo fr e g u l a t i o n i ta l s oa t t e m p t st oe s t a b l i s hat h e o r e t i ca n a l y z i n gs t r u c t u r ef o rt h e o u t s o u r c i n go fp u b l i cs e r v i c eo b l i g a t i o n so fg o v e r a n l e n t o nt h e a b o v eb a s i s ，t h i st h e s i s s t u d i e ss o i n eo f t h ec a s e so f t y p i c a le n t e r p r i s e sa n dt y p i c a li n d u s t r i e st of i l r t h e rs t u d yt h e e v o l u t i o no ft h eo u t s o u r c i n go fp u b l i cs e r x d c eo b l i g a t i o n so fg o v e r n m e n t , a n dt h er e g u l a r p a t t e r na n di n t e r n a lm e c h a n i s mo ft h ep r o c e s so ft h eo u t s o u r e i n go fp u b l i cs e r v i c e o b l i g a t i o n s o fg o v e r n m e n ti nc h i n a i ta l s op u t sf o r w a r dt h ep r o p o s a l sa n di d e a so f p r o m o t i n gt h ep o l i c yo fo u t s e u r c i n gt h ep u b l i cs e r v i c eo b l i g a t i o n so fg o v e r n m e n ti n c h i n a k e y g o r d s ：p u b l i cs e r v i c eo b l i g a t i o n s ，o u t s o u r c i n g ，p r i v a t e - p u b l i cp a r t n e r s h i p ，t h e t r a n s f o r m a t i o no f e c o n o m ya n ds o c i e t y , g o v e r n m e n t a lr e g u l a t i o n 1 i 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公共服务事业外包问题研究 i 引言 1 1 选题的研究背景、目的与意义 1 1 1 研究背景 从2 0 世纪7 0 年代末、8 0 年代初开始，西方世界掀起了汹涌澎湃的行政改革浪 潮。这场改革运动既是对数十年来行政管理实践的检讨和反思，也是对新时代、 新环境的自觉适应过程。在众多行政改革模式中，“民营化( p r i v a t i z a t i o n ) ”8 ” 更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求成为主导的变革策 略，而民营化的最重要的形式就是政府公共服务事业外包幽。2 0 世纪7 0 年代末， 以撒切尔夫人为首的英国政府开始了大规模以私有化为主要内容的民营化运动。 紧随其后，新西兰、澳大利亚、美国等西方国家都进行了不同程度的民营化改革， 将其商业性和可以开展竞争的服务业务从公共部门分离出去，并取得了卓著的成 效。而东亚新兴工业化国家和地区依靠私营企业和市场导向也创造了举世瞩目的 经济奇迹。受其影响，2 0 世纪8 0 年代末以来，在拉丁美洲的墨西哥、巴西、智利 和阿根廷等国，所有当选的总统都采取了强有力的民营化政策。与此同时，一些 社会主义国家如前苏联、保加利亚、罗马尼亚、斯洛文尼亚、波罗的海诸国都在 实施民营化，尽管其范围和速度迥然不同，但是可以看出，不论是社会主义国家 还是资本主义国家，不论是发达国家还是发展中国家，不论是民主国家还是专制 国家，公共服务事业改革已经成为全球范围内政府治理的一种新取向和新战略。 新中国成立后的很长一段时间内，我国公用服务事业的产权安排和组织形式 都是以国有企业的形式存在，具有行政垄断与自然垄断合二为一的典型特征。政 府对公用服务事业采取的是低价格、高财政补贴的机制，基本不受供求关系和成 本变动的影响。十一届三中全会以来，随着党和国家工作重点由“阶级斗争转移 到经济建设”上来，以邓小平同志为领导核心的党的第二代领导集体审时度势地 【疰i 】萨瓦斯( 2 0 0 2 ) 认为，民营化( p v a 垃z 鲥o n ) 从狭义上看，指引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治 干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取捎对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企 撤资，放松管制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包，特许经营、凭单等形式把责任委托给 在竞争市场中运营的私营公司和个人。 衅习经济学意义上的公共服务事业与现实中城市公用事业管理局所管辖的公共服务事业口径不完全一致。 建设部2 0 0 2 年在关干加快市政公用行业市场化进程的意见中将其埔盖到“供水、供气、供热、公共交 通、污水处理、垃圾处理等经营忭市政公用设旌”和“园林绿化、环境卫生等非经营性设旌”本文的分 析主要以经济学意义上的公共服务事业为主。 1 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公共服务事业外包问题研究 提出了建立社会主义市场经济的设想，并进行了积极的实践探索。纵观2 0 多年来 的发展历程，我国所进行的改革主要是以市场化为特征，改革对象从最开始的国 有企业波及后来的一些政府部门，政府企业化、公共服务市场化成为最近改革的 一个新方向，社会大众也从最开始对市场化改革方案的观望转变到对改革的普遍 理解和接受。目前，私人资本参与公共服务供应的竞争有两个非常重要的契机： 一是改革开放打破了束缚生产力的桎梏，各项生产经济活动得到了迅速的发展， 对通信、电力、供水、供气、交通等公用服务事业提出了巨大的需求；二是随着 改革的深入和竞争的加剧，政府提供公共服务成本高、效率低、亏损大、服务差 等弊端愈加显露，这些都成为推动公共服务事业改革的客观要求。 1 1 2 研究目的与意义 在管理实践方面，以城市供水、供气、供热、公共交通等为代表的公共服务 事业外包逐渐成为发达国家公用事业改革乃至治理模式变革的基本潮流，并对发 展中国家的公共部门产生了巨大的示范效应。在学术科研方面，e s s a v a s 、h o o d c 和d o n a l de k e t t l 等一大批学者作出的理论贡献日益成为当代西方公共管理学 的研究重心。中国改革理论的研究，一直滞后于改革的实践。在改革开放之前， 对公共服务事业的研究几乎是一片空白，直到二十世纪8 0 年代中后期，人们才开 始涉及这一领域，并进行了初步的实践探索。但从总体上看，公共服务事业仍是 我国改革幅度和变动最小的部门之一，传统体制的缺陷尚未因为需求规模的迅速 扩大而消除。有限的理论研究大多停留在政企一体化的矛盾、垄断企业的经营弊 端等表象的描述或对政府管理的期待上，对如何解决社会公益性与效率低下的矛 盾缺乏深入的阐释，没有进一步细化如何设立全新的规制机构，无法从体制上解 决矛盾根源。面对公共服务事业外包的滚滚洪流，对其理论上众说纷纭的论述和 实践中纷繁复杂的举措加以科学的分类梳理，并结合中国在局部范围内引入这一 改革思路所进行的探索，对公用服务事业外包在中国转型背景下的基本运作模式 和演进路径进行更为深入和系统的阐释，构建政府和民营、第三部门等角色相互 合作为基础的公共服务新秩序，这既是我国公共管理学理论研究中的一个重要议 题，也是拓宽我国公用服务事业改革思路与视野的现实要求。 2 浙江大学公共管理硕士( 肝a ) 专业学位论文公共服务事业外包问题研究 1 2 基本研究框架、研究方法和研究的重点 1 2 1 总体思路 本论文从政府公共服务事业外包的背景入手，参照公共选择理论、新公共管 理理论和规制理论等主流分析范式，尝试构建政府公共服务事业外包的理论分析 框架。围绕这一基本的分析框架，本论文将根据中国经济转型和民营经济发展的 特殊背景，尝试对理论分析得出的结论作出必要的修正在此基础上，本论文拟 结合国内外典型企业和典型行业案例的分析，进一步研究公共服务事业外包的演 变路径，探寻推进我国公共服务事业外包进程的一般规律和内在机制。 1 2 2 论文的研究框架 根据上述的总体思路，本论文的研究框架如下： 图1 i 论文研究框架 1 2 3 研究方法 本论文拟采用的研究方法主要包括： ( 1 ) 抽象演绎法。本论文主要采用抽象演绎的方法，从不同国家、地区公 共服务事业发展演化过程所呈现的共同特征中抽象出若干经济变量，来推演公共 3 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公共服务事业外包问题研究 服务事业外包发展过程所存在的一般经济规律。 ( 2 ) 制度分析法。本论文注重把制度研究与经济发展结合起来，结合中国 经济社会转型的背景，尝试把制度的起源和演化融入历史之中，运用制度的分析 对我国公共服务事业发展的历程给出一个一致的、有逻辑性的解释，正确评价历 史上沉淀的各种制度因素对经济发展的作用及其变迁的“路径依赖性”。 ( 3 ) 案例研究法。本论文从国内外公共服务事业改革的典型案例研究中归 纳出共同特征作为理论抽象的基础；同时，在统计数据不全和难以获得的情况下， 通过若干案例研究总结出发展的一般过程，为理论分析结论提供实证检验标准。 1 2 4 研究的重点及难点 本论文试图在主流经济学框架内尝试进行理论分析，这是一种“主流化”的 努力。在理论研究方面，由于经济现实的复杂性和多样性，理论要对现实做出较 为完整的和逻辑一致性的阐释是一项极富挑战性的工作。一方面，在整个公共部 门变革和国际分工进程中，公共服务事业外包现象大范围展开的历史比较短暂， 国内外学者虽然在这个领域开展了不少研究工作，也取得了一些研究成果，但主 流理论在调整基本范式方面仍然显得滞后和缺少现实感。另一方面，由于分析上 述经济现象的理论模型往往存在着多重均衡，会遇到求解难度大以及结果难以预 测等技术问题。 同时，本论文注重将理论研究与经济社会转型结合起来，将经济转型国家的 具体条件纳入理论分析框架并做出修正，尝试构建制度因素内生化的经济发展理 论和模式，这是一种“本土化”的努力。上述努力且标的实现将极大地依赖经验 观察过程中归纳出经济变量的准确性和重要程度，否则，将无法或者难以实现预 期的理论创新，这就要求进行大量的调查研究和案例分析来提高理论研究的工作 效率，与西方国家相比，公共服务事业民营化在我国还是一种崭新的形式，当前 尚处于局部的企业和地方政府的探索阶段，仍缺乏深入的经验总结和数据积累， 而资料来源的制约可能影响案例研究和统计分析的结果。除此之外，由于经济转 型国家的经济现象往往具有易变性和不稳定性，又要求研究者具有敏锐的眼光来 捕捉不断变化的约束条件对发展路径产生的影响，因此，从国内外比较中发现一 般因素和特殊因素，是本论文研究面l 临的又一困难。 4 浙江大学公共管理硕士( 1 叭) 专业学位论文 公共服务事业外包问题研究 1 3 国内外研究成果综述 1 3 1 国外研究 从起源上追溯，公共服务事业外包的理论和实践源于西方，是西方行政改革 浪潮中的一个重要的制度创新。最早提出公共服务概念的学者是1 9 世纪后半叶 的德国社会政策学派和2 0 世纪初期的法国公法学者；后来，随着公共经济学者 于1 9 5 4 年明确提出。公共产品”定义，公共产品的研究成为经济学和财政学重 要的概念；1 9 7 8 年以来，公共行政学的研究受到公共经济学研究的重大影响， 经济学分析方法成为公共行政学研究的重要方法，公共服务成为当代公共管理研 究的重要内容。无论是美国的“政府再造( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t ) ”，还是英国 的“下一步行动方案( t h en e x ts t e p s ) ”抑或是加拿大的“公共服务两千计划( p u b l i c s e r v i c e2 0 0 0 ) ”等，无不以公共部门的民营化改革为主要取向。在经历了早期哈 佛学派主张对市场结构进行控制的结构主义政策和以西斯蒙弟为代表的前芝加 哥学派主张对公用事业实行公有政策后，自2 0 世纪7 0 年代初以来由米尔顿弗 里德曼为代表的新芝加哥学派提出，私人垄断方式将优于政府规制或是公共所 有。由此，开启了公共事业民营化的理论探索与争鸣。各理论学派从不同的角度 对产生这种现象的原因进行了深人细致的分析，并提出了解决这些问题的方法， 给公共服务事业外包提供了有力的理论指导。 ( 1 ) 公共选择理论( p u b i i oc h o i o et h e o r y ) 产生于2 0 世9 6 0 年代的公共选择理论是西方公共经济学和新政治经济学的 理论基础。与传统行政学只关注政府本身不同，公共选择理论试图从政府与社会 的互动关系中寻求公共产品生产问题的答案。它以新古典经济学的基本假设、原 理和方法作为分析工具，来研究和刻画政治市场上的主体( 选民、利益集团、政 党、官员和政治家) 的行为和政治市场的运行。以美国著名经济学家布坎南和塔 洛克( b u c h a n a na n dt u l l o c k ) 为代表的公共选择学派对公用事业服务领域引入竞 争进行了深入的探讨。他们依据微观经济学里的“经济人”假设提出了“政治人” 的假设，并从市场的角度来考察政府提供公共服务事业的行为。 在公共选择理论看来，政府作为公共组织，为了弥补市场缺陷、纠正市场失 灵，履行着直接提供某些公共物品的职能这些公共物品是市场可能供给不足 浙江大学公共管理硕士( g p a ) 专业学位论文 公共服务事业外包问题研究 的；同时，政府还必须承担维护市场秩序、消除外部效应和信息不对称、规制自 然垄断等职能。然而，由于政府机构的内在特征及公共物品供求关系的特点，政 府很难同时扮演好这两类角色，政府失灵是普遍存在的嘲： 一是“公共政策失效”。政治家制订的政策及其产出并不一定会反应全社会 的利益，并且他们常常是在相互冲突的多种利益中选择适合自己的那些政策。同 时，为了赢得选举，他们的政策往往具有短期行为的特点，官僚们也不一定会按 照政治家的意图来办事因为那与官僚们的利益是相悖的。 二是“公共物品供给的低效率”。官僚们在执行政策时，因为低效率符合他 们的利益，因此他们往往并不按照效率的原则和公共物品供求关系的特点来提供 公共物品这使得它们提供公共物品难以做到高效，还会产生公共物品提供过剩 和成本增加等现象。 三是“内部性与政府扩张”公共机构尤其是政府部门及其官员追求组织目 标或自身利益的最大化，追求升官、高薪、轻松的工作以及各种附加福利的这种 “内部性”会导致政府不断扩张的结果，并最终表现为“最大化预算收入”。 四是“寻租及腐败”。寻租是政府干预的副产品，它是一种非生产性活动， 并不增加任何新产品或新财富，相反却会造成资源的无效配置，导致政府声誉的 降低及廉政成本的增加，降低行政运转速度影响经济发展，甚至危及政权稳定。 有鉴于此，公共选择理论重新强调市场的价值，它给政府开出的药方就是要 让政府将其不应该做的和做不好的事交给市场来完成其中，其出路在于市场化改 革或民营化，在公共部门之间引入竞争机制，重构政府官员的激励机制，把政府 公共事务更多地采取合同外包的方式让多个部门之间就提供同一项服务展开竞 争，以提高服务质量和效率。 ( 2 ) 新公共管理理论( f l e wp u b | om a n a g e m e n tt h e o r y ) 新公共管理理论作为一门独立的研究领域，是在2 0 世纪7 0 年代以后逐步发展 起来的，理论基础首先是公共部门经济学，其核心部分是公共财政学。新公共管 理理论对“公共机构与公共部门经济效益之间的关系”问题进行研究，提出了一 整套不同于传统行政范式的新思路。新公共管理的倡导者h o o d 在阐述管理主义 的七个要素中提出了这样的观点：“公共部门向更具竞争性的方向发展。这包括 了订立合同条款以及公开招标程序，其合理性则在于竞争是降低成本和达到更高 6 浙江大学公共管理硕士( 盱a ) 专业学位论文公共服务事业外包问题研究 标准的关键所在”【往”。萨瓦斯( s a v a s ) 认为，新公共管理是“一系列创造性改 革的通用标签，其最显著的特征是将市场机制引入政治领域。在新的环境下，公 共管理者正在引入管理者参与的竞争、竞争性合同外包等方式，更有效地提供公 共服务。他们通过凭单制扩大顾客的选择空间，通过建立公私伙伴关系来满足公 众的需求，通过出售国有资产和国有企业、放松规制以利用市场力量实现政府治 理所期望的社会目标。从这个意义上讲，民营化就是新公共管理”瞄l 。新公共 管理理论认为公共部门和私营部门之间的管理没有实质性的差异，在私营部门被 证明是行之有效的经验和做法同样适用于公共部门，并提倡构建“企业家政府”。 一是公共部门产品和服务的市场化。新公共管理主张用市场的力量改革政 府，在公共部门引入市场机制，在公共部门与私人部门之间、公共部门之间展开 竞争，以缩小政府规模，提高公共产品和服务供给的效率。公共部门的市场机制 主要包括民营化。公共产品和服务的生产交给私人，政府业务合同出租，建立政 府部门与私人部门的伙伴关系。 二是公共服务的顾客取向。新公共管理认为，政府的社会职责是根据顾客的 需求向顾客提供服务，政府应以顾客为取向，只有顾客驱动的政府才能满足多元 化的社会需求并促进政府服务质量的提高。所以在新公共管理者看来，政府不再 是凌驾于社会之上的官僚机构，而是负有责任的企业家，公民则是其顾客或消费 者。正因为公共管理者与公民成为生产者与消费者的关系，所以政府要满足公民 的不同要求，征求他们的意见和要求，提供回应性的公共服务。 三是实行绩效评估。新公共管理所倡导的绩效评估就是通过科学的方法、程 序和标准，对公共服务部门的成就、业绩做出客观、准确的评价。内容主要包括 成本效益、顾客满意度、投入产出的比率、服务质量等方面。 四是“政府的政策职能与管理职能的分离”。即政府只划桨，而不掌舵。划 桨的人专注于一项使命并把这件事做好，而掌舵的组织则需要发现达到目标的最 佳途径。通过这样来消肿减肥、减少开支、提高效率。 【吐i 】h o o d ( 1 9 9 1 ) , a p u b l i c m a n a g e m e n t f o r a l l m n 蛾p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n , ( 6 9 ) ，l ，p p 3 1 9 【韭2 l 萨瓦斯：。民营化与公私部门的伙伴关系一，中国人民大学出版社2 0 0 2 版第1 6 页。 7 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文公共服务事业外包问题研究 ( 3 ) 规制理论( r e g u i a t i o nt h e o r y ) 西方规制理论演进轨迹同发达国家政府在处理各种市场问题时所持的态度 与所采取的方法紧密联系。一般认为，它的发展经历了五个阶段：规制公共利益 理论( t h ep u b l i ci n t e r e s tt h e o r yo f r e g u l a t i o n ) 、规制俘虏理论( t h ec a p t u r et h e o r y o f r e g u l a t i o n ) 、规制经济理论( t h ee c o n o l i l i ct h e o r yo f r e g u l a t i o n ) 、可竞争市场 理论( t h et h e o r yo fc o n t e s t a b l em a r k e t s ) 和激励规制理论( t h ei n c e n t i v et h e o r yo f r e g u l a t i o n ) 。它主要研究在市场经济体制下政府或社会公共机构如何依据一定的 规则对市场微观经济行为进行制约、干预或管理，即主要是沿着规制机构对经济 主体的进入和退出、价格、产量及服务质量等有关行为这一思路展开的。早期的 规制经济学文献一般将重点放在对公共服务事业规制的研究上，p o s n e r 的规制公 共利益理论认为，政府作为公众利益的代表者，当公众要求对市场失灵进行纠正 时，政府就应出面对相关经济领域进行干预，即市场失灵是政府进行规制的理由 n 町嘲。规制俘虏理论最大贡献者施蒂格勒起初把规制看作是“为产业所需并按 其利益设计并运行的国家权利”，后来又将规制的范围扩展到所有的公共私 人关系中咖o ”。b a u m o i 在其就任美国经济学会主席的演讲中，首次提出了可 竞争市场理论。通过引入“沉没成本”和“完全可竞争市场”等概念，说明了如 何形成一个高效率分配资源、有利于社会福利提高的产业结构旧”b a r o n 和 m y e r s o n j l 匝过建立复杂的数学模型对信息不对称条件下政府规制的研究发现，由 于存在不对称信息，效率与信息租金是一对共生的矛盾。在得到效率的同时，必 须留给企业信息租金，而信息租金会带来社会成本。这一结果的意义在于它说明 了规制的控制并不是免费的午餐。为了得到最好的规制政策，政府需要尽可能地 利用企业的私有信息，实现企业的自我选择脚如“。上述这些研究工作将规制理 论背景扩展到了福利经济学、公共财政学以及不确定条件下的决策科学等领域。 近2 0 年来，规制理论已经发展成为现代经济学的一个非常重要的分支，为政府制 定市场竞争与组织管理的法律法规和改革措施提供了重要的理论依据。 无论是西方还是发展中国家，政府舰制都是一个重要而复杂的领域，不断的 改革和完善是这一领域的一个突出特点。美国等西方国家的规制改革在2 0 世纪7 0 年代后经历了放松规制和提高舰制质量两个阶段，出现了以下趋势： 8 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公共服务事业外包问题研究 一是更多地依靠市场机制，一方面减少不必要的政府控制，另一方面更多地 依靠市场刺激，来满足政府监管的目的，政府减少指令性控制而代之以激励性控 制。指令性控制要求企业满足某种具体标准或行为方式；激励性措施允许存在另 外的选择，允许更多的个人自由，通过成功的信念或对不遵守的严厉惩罚，而不 是通过固定的标准来激发形成服从。 二是改进政府规制的过程，排除随意的标准和说法，提高政府规制机构的专 业技术能力和水平，减少机构间的政策冲突，减少法律条文中的漏洞和法令、规 则的矛盾，提高决策效率。 三是适应时代发展，改变反垄断规则，反垄断模式发生了变化。有关集中阻 止了竞争的理论受到挑战。为了增强企业在国际上的竞争力，政府放松了对企业 规模的限制。 当然，在西方发达国家，公共服务事业外包的理论自提出起，关于它的质疑 和争论从没停止过。主要集中在：首先，并不是所有的公用事业部门都适合“民 营化”。其次，民营化与效率提高之间并不存在着必然的关联。第三，民营化条 件下，消费者公民的权益有可能受到侵害等等。尽管理论观点和分析范式上 存在着一定分歧，但事实上公共服务事业外包已经超越了党派偏好或意识形态成 为一种务实并被广泛应用的治理方式，对它的研究也已成为当代西方公共管理理 论重要的学术前沿之一。 1 3 2 国内研究 我国学术界对国外公共事业外包的研究相当重视，西方政府治理理念可谓耳 熟能详。毛寿龙和李梅( 1 9 9 8 ) 在其合著的西方政府的治道变革一书中指出， “公共服务的承包制改革，就是把政府业务承包出去，具体的办法是通过一种竞 争性的招标办法，把政府所承担的公共服务业务承包给非政府的组织去经营。实 际上就是公共服务的民营化。它是民营化改革政策的继续” 4 1 1o 国内的公共服 务事业民营化理论研究主要集中在为公共服务事业民营化及外包寻找理论支持， 盛洪、张曙光( 2 0 0 3 ) 认为，在公用事业这样具有自然垄断特性的行业也可以引 入市场机制，以民营替代公营具有效率优势，民营化改革会提高中国公用事业的 整体水平m “”。以此为基础，现有的研究延伸到了一些关于中国公用事业民营 【甚1 骖见毛寿龙、李梅：西方政府的治道变革 ，中国人民大学出皈社1 9 9 8 年版第1 0 页。 9 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公共服务事业外包问题研究 化改革制度设计和具体措施问题，如毛寿龙( 2 0 0 3 ) 认为，完善政府规制制度， 强化和提升政府规制水平是解决民营化负面影响的关键。周汉华( 2 0 0 3 ) 则认为必须解决法律规定的不完善，从法律和制度上解决民营化中的一系列实践 问题”。此外还有很多关于具体的民营化方式如b o t 、t o t 等的具体操作问题、 民营化中的融资问题等的研究m 1 。 浙江大学公共管理硕士( 肝a ) 专业学位论文 公共服务事业外包问题研究 2 公共服务事业外包的理论基础 2 1 公共服务事业的涵义和特征 2 1 1 公共服务事业的概念、性质与特点 公共服务事业是指基于公共利益考虑而通过网络传输系统提供民众必需产 品和服务的产业，主要包括为社会提供电力、天然气和人工煤气、自来水、市政 设施、公共交通等服务的产业及其活动。从技术属性看，公用服务事业多数是一 种典型的网络型产业( n e t w o r k i n d u s t r i e s ) ，传输网络设施由于规模经济、网络经 济等原因，由一家企业垄断经营会避免低效率的重复建设，即网络型公共事业的 “基础设施”具有较强的自然垄断性；在具体产品生产或服务提供的部分具有较 强的竞争性；存在着纵向关联市场，公共服务事业过去多实行纵向一体化的组织 结构。从经济属性看，由于公共服务事业商品提供的产品和服务兼有私人商品与 公共商品的正外部性混合商品。因此，在其消费或使用上，就既有程度不同的竞 争性和排他性，又有程度不同的非竞争性和非排他性，而且这些经济属性又都随 着经济、技术、收入、消费等因素的变化而动态变化。从这个意义上来说，公共 服务事业的外延又可分为4 种类型：( 1 ) 竞争性和排他性都较弱的一般性混合商 品，如排水和污水处理系统、城市道路、街道照明、环卫环保、防灾系统等。( 2 ) 排他性较强而竞争性较弱的俱乐部商品，如电力传输系统、邮电通讯设施，自来 水、管道煤气、城市公交等。( 3 ) 排他性较弱而竞争性较强的拥挤商品，如城市 卫生设旅、医疗保健园林绿化系统等。( 4 ) 排他性和竞争性均较强的拥挤性俱乐 部商品，这类商品接近于私人商品( 见图2 1 ) 。 竞争性 箍 强 性 弱 强 弱 拥挤性俱乐部商品( 接近 电力传输系统、邮电通讯设施、自来 于私人商品)水、管道煤气、公交等( 收费物品) 城市卫生 殳施、医疗保健一般性混合商品，如排水和污水处理 园林绿化系统等( 公共资 系统、城市道路、街道照明、环卫环 源物品) 保、防灾系统等( 公共物品) 资料来源：根据前述观点整理。 图2 1 公共服务事业的外延分类 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公共服务事业外包问题研究 正是由于公共服务事业商品的经济属性大都具有程度不同的垄断性、区域性 特征，投资规模大，回收周期长，资产专用性强，决定了其生产企业难以完全靠 市场竞争法则优胜劣汰。公共服务事业存在的正外部性如果没有政府的制度激励 来加以矫正，企业按私人边际成本等于私人边际收益的效率决策原则所决定的供 给量，也不能满足社会所需要的效率量。因此，传统理论认为，公共服务事业属 于自然垄断产业唯”，公共服务事业垄断权理所当然地应当落入政府手中( 见图 2 2 ) 。历史上各国公共服务事业大多由国家垄断经营，或者由国家规制下的私人 企业垄断经营，各国政府对公共服务企业普遍建立了政府规制制度，即行政机关 依法通过审批或许可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、 投资、财务会计等有关行为加以规制。 0 图2 2 自然垄断厂商的成本曲线和需求曲线 资料来源：根据丹尼斯卡尔顿等；现代产业组织 ( 下册) 第1 2 9 9 页修改绘制。 图2 2 中需求曲线的位置以及成本曲线的形状表示该产业是一个严格的自 然垄断产业。对于自然垄断而言，其成本曲线的形状所体现的是该产业的技术特 征，这种技术特征是网络初始投资巨大，随着市场需求扩展，边际成本趋向于零 的产业的典型描述。自然垄断厂商的成本曲线a c 2 是经过竞争而形成的，它和需 求曲线d 的位置既定的情况下( 不考虑技术变化和需求扩展) ，再有多家厂商竞 乒”所谓自然垄断。是指单位产品或者服务的平均成本随着产量的提高而下降从而要求该行业从最小有 效规模出发，只是由一个企业进行生产2 0 世纪帅年代，经济学家对自然垄断作了重新定义h 新的定义 建立在弱町加性百不是规模经济的摹础上在单一产品的情形，弱町加性意味着由单一企业生产给定产量 的总成本小于由多个企业生产时的总成奉；在多产品情形。弱町加性意味着由单个企业生产给定数量的多 种产品的总成本小于由多个企业生产该产品组合时的总成本。根据b a u m o l 等人的定义，一个行业被称为 是自然垄断的，如果在有意义的产出区间，成本函数是弱町加的。可以证明，在单一产品的情形，平均成 本下降意味着弱町加性，但弱町加性不一定意味着平均成本下降；在多产品情形自然垄断不一定要求非 平均成本下降卜可。育关自然茔断的更为技术性讨论町参见蒋昭侠；。自然垄断产业理论演硅与规制改革。 兰州大学学报2 0 0 5 年第1 期第9 6 - 9 8 页。 浙江大学公共管理硕士( 肝a ) 专业学位论文 公共服务事业外包问题研究 争的结果也必然是由一家企业垄断经营效率最高。但是由于政府对该产业进行规 制，该厂商的成本曲线的位置由a c 2 上移到a c l ，那么政府保护下的自然垄断厂 商的效率就不同于有竞争压力的自然垄断厂商的效率，由一家厂商垄断经营的效 率就未必最高。伴随着现代科学技术的发展，传统自然垄断产业的自然垄断性质 也在发生变化。技术和需求都是影响其变化的最基本因素，技术创新使某些产业 的自然垄断性质发生了根本的变化，出现非自然垄断，即使是同一行业，在不同 的环节上也会存在自然垄断环节和非自然垄断环节( 见表2 1 ) ，这就要求在该 产业中引入竞争机制以适应发展的需要。需求变化使某些产业的自然垄断性质发 生改变，这也要求我们对治理方式讲行变革。所以，公共服务事业既具备生产阶 段引入竞争所需要的条件，又具备供给阶段进行垄断经营的基础。既有民营化的 可能，又有规制的必要。 表2 1 部分公共服务事业自然垄断环节与竞争性环节 行业自然笮断环节非自然垄断( 竞争性) 环节 电信本地电话电话、增加值业务 电力传输电网发电 天然气传输管道 采掘 铁路路轨客货运输服务 邮政地方投递网分拣 资料来源：李霞：。自然垄断产业治理摸式构想4 ，经济体制改革2 0 0 5 年第1 期第3 5 页 ( 1 ) 公共服务事业的产品和服务具有公用和公益的特征。其产品和服务是 针对所有公民的，为整个社会或某一社区的成员共同使用，不能分割，不可替代。 它是广大消费者的必需品，其它产品和服务很难替代它。由于一些市政公用行业 的产品和服务在我国还被赋予一定的公益性，通常还需承担一些公益义务。 ( 2 ) 公共服务事业提供的商品或服务具有可排他性、消费公平性、生产环 节可分性及现代生活必需性。这些使其与一般商品的生产和消费、供给与需求完 全相同，从这个角度观察，公共服务事业的生产与消费具备进入市场的必要条件。 一方面企业可以盈利为目的生产商品或提供服务，另一方面消费者可以根据商品 或服务的价格和质量选择企业。公共服务事业提供的产品或服务可以定价，经企 业按照商业原则和实际需求做出生产或消费的决策和选择。只要预期可以获利， 企业就会生产和提供该种产品，因而可以利用市场机制由私人部门来供给。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 公共服务事业外包问题研究 ( 3 ) 公共服务事业的特殊性决定了其在管理和经营方面具有地方色彩。地 域界限性使公共服务事业的管理和经营只能在某一限定的区域之内。区域差别使 其经营管理方式和水平不可能完全一致。区域直接溢出效应和公益性直接对本地 区的社会经济发展和居民生活产生支持和服务作用，而不可能对其他地区产生直 接的支持和服务，这些特性使不同城市公用事业商品和服务效用发挥范围、经营 管理水平和利益关系相对确定。地方政府对其发展有着更直接的积极性和责任。 2 1 2 公共服务事业提供模式 ( 1 ) 从市场到政府 i 1 7 7 6 年，现代经济学鼻祖亚当斯密在巨著国富论中论述到，“竞争把 追求自我利益的个人导向追求公共利益，好像被一只看不见的手引导着，增进整 个社会的福利”畦”。于是无论是古典经济学家还是新古典经济学家都力图使他 的理论精确化、规范化，强调市场机制对经济的调节和推动作用，认为市场的价 格机制能够实现资源的优化配置。 但是在现实中，市场并不是完全的，由于存在公共性物品、外部性、自然垄 断、不完全竞争、信息不对称、分配的不公平和宏观经济失衡等问题，诸多因素 阻碍着市场按照理性化的方式运行，导致了假设条件与现实情况相背离，所以仅 仅依靠市场机制的作用无法实现经济资源的合理配置，就出现了“市场失灵”。 1 9 世纪末2 0 世纪初频繁爆发的资本主义经济危机则充分暴露了单纯的市场调节 机制的弊端，1 9 2 9 - 1 9 3 3 年的资本主义大危机更是给市场机制以沉重打击，人们 不得不开始寻找新的理论和对策。二战以后西方各国所采取的干预措施，对其经 济持续数十年的“繁荣”起到了一定的作用。 ( 2 ) 从政府到市场的回归 公共服务事业产品、服务往往要通过有线或无线电、管道、公路、铁道等网 络来提供，网络建设耗资费时巨大，同样的网络难以重复建设以开展平行竞争， 因而具有自然垄断特性。所以在公共利益的名义下，1 9 5 0 年代以来西方国家就 形成了公共服务事业由国家或政府投资经营的某种传统，如欧洲国家；或者由国 家规制下的私人企业垄断经营，如美国等。这样，在公用服务事业的供给过程中， 衅u 参见a s m i t h ( 1 7 7 6 ) ：a n i n q u i r y i m o t l l e n a 眦a 玎d c 跚so f t l i c w j a l t h o f n a t i o n l o n d o n , p p 4 。 1 4 浙江大学公莛管理硕士( 好a ) 专业学位论文 公共服务事业外包问题研究 政府就成为具有三重合法身份的代言人：它既是公用服务事业的拥有者、又是管 理者、同时还是公用服务事业的经营者。其特征是，中央集权化的，政府供给的 角色没有分化，个人是公共部门的雇员，其业绩好坏没有奖励，也没有惩罚，很 多承包合同都是没有人负责任的，强调控制和标准化服务。这种模式在某些公共 服务事业服务领域里取得了很大的成功，例如防疫运动几乎取得了全球性的胜 利，天花基本上已经绝迹了。在很多国家，通过这种传统的方式，迅速普及了教 育，饮水和灌溉用水的基础设施得到了迅速改善。我国计划经济时代虽然经济没 有实现