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上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 i 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 摘 要 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 摘 要 职位分类不仅是人事管理的一项科学的、有效的方法和不可缺少的 制度，是现代人事管理的基础之一，而且也是其它各项人事管理工作的 起点和基础。一个国家公务人员的职位分类是否科学、合理，在一定程 度上标志着这个国家人事管理水平的高低。对公务员职位分类进行研究 具有重要意义。 1923 年美国国会正式通过了职位分类法 ，成为世界最早实行公 务员职位分类制度的国家。近 90 年来，世界许多国家和地区都进行了不 同的尝试和实践，取得了一些成功经验，并形成了不同特色的公务员职 位分类制度。我国的公务员管理制度本身起步较晚，1993 年颁布国家 公务员暂行条例正式明确国家公务员制度的同时，也明确了实行职位 分类管理。2005 年 4 月 27 日，经第十届全国人民代表大会常务委员会 第十五次会议通过，由胡锦涛总书记签署主席令颁布了中华人民共和 国公务员法 ，并于 2006 年 1 月 1 日起正式实行。我国公务员职位分类 管理虽然经历了十多年的实践和发展，但还有许多地方不够完善。这便 是笔者选择研究公务员职位分类管理作为论文课题的目的所在。 本文由绪论、结语和四章构成。重点是研究公务员职位分类制度的 结构和功能，以及与此相关联的理论、概念和实践问题，为完善我国公 务员职位管理提出对策与建议。 在绪论中，阐述了进行公务员职位分类研究的目的和意义，并阐明 上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 ii 了本文的研究方法和框架。第二章是对公务员分类管理相关概念、发展 过程和作用进行了理论阐释；第三章对我国公务员制度的建立和公务员 职位分类制度进行了理论阐释；第四章对上海市主要是静安区公务员职 位分类管理现状进行了研究分析；第五章对改善公务员职位分类提出了 意见和建议；本文结束语部分对目前的公务员职位分类管理制度的发展 前景进行了展望，提出是一个长期发展和完善的过程，但中华人民共 和国公务员法的颁布，已经为公务员管理各项制度的建立发展和完善 打通了道路， 公务员职位分类管理应当本着创新和与时俱进的时代精神， 不断推进公务员管理制度走向完善。 关键词：关键词：公务员，职位分类，职位管理 上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 iii study on post classification management of civil servant:shanghai as the example abstract post classification, a scientific, effective and necessary system of human resource management, is the basic of modern human resource management as well as the starting point and basic of other human resource management works. it marks the level of human resource management of a country whether the classification of civil servant is scientific and reasonable. a study of this subject is of great importance. post classification is promulgated by national congress of usa in 1923, the first of the nations to practice the classification system of civil servants posts. in the last 90 years, many countries and regions tried different ways, and formed different classification systems with successful experiences accumulated. our country started fairly late comparatively speaking: provisional regulations of state civil servants, promulgated in 1993, clarified the practice of post classification; public servant law, approved by 15th session of standing committee of 10th national peoples congress and order of the president of the peoples republic of china signed by general 上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 iv secretary hu jintao, is effective as of january 1st,2006.there is, however, still a long way to go after over a decade of practice and development, and that explains why the author choose this subject to study. this thesis is composed of introduction, four main chapters and conclusion with focus on the structure and function of civil servant post classification system. it studies the related theories, concepts and practice problems, and proposes solutions and suggestions. introduction discusses the purpose and importance of this subject and briefs the studying methods and structure. chapter two introduces related concepts, developing process and functions in a theoretic way; chapter three studies the establishment of civil servants system and post classification system; chapter four analyses the present condition of that of jingan district; chapter five provides suggestions; in the end, the conclusion looks into the future the present system, that improvement needs a long development process, but the promulgation of public servant law paves the way to the development and betterment of the systems. post classification management will push civil servants management system to perfection in the spirit of innovation and keep pace with the times. key words: civil servant, post classification, post manage 上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 1 第一章 绪 论 第一章 绪 论 国家公务员制度，是人类社会文明发展到一定程度的产物，是国家在现代化建 设的长期实践过程中形成的，是人事行政管理科学伴随社会生产力发展到一定阶段 的产物，是人类文明发展的共同成果。国家公务员制度对于选用各方面精英人才、 强化政府职能、提高政府工作效能、保持国家政权乃至整个社会稳定都起着重要作 用。当今世界，无论是发达国家还是发展中国家，都十分重视国家公务员制度的建 立和改革。随着世界政治、经济形势的变幻，各国不同程度地面临着经济、科学技 术的竞争形势，为应付挑战，加强和改善政府管理，各国都在建立或不同程度地改 革国家公务员制度。 第一节 国内外公务员分类管理制度简述 第一节 国内外公务员分类管理制度简述 自英国开创公务员制度以来，各国对于公务员的分类管理进行了不同的尝试与 探索，形成了不同特色的分类制度，这里简要介绍具有代表性的英国和美国的公务 员分类管理制度。 一、英国典型的品位分类 一、英国典型的品位分类 1854 年，英国就有学者出版关于建立英国常任文官制度的报告 ，主张把政府 文官区分为高级和低级两大类 。1855 年，英国颁布了世界上第一个公务员制度改革 枢密院令，并于 1870 年形成了文官制度，当时按文官地位分为高级和普通两种，高 级文官通过大学课程为基础的考试来进行择优录用，一般以牛津、剑桥等一流大学 毕业生水平为录用标准，普通文官一般以中学文化程度为录取标准。1920 年英国政 府在麦克堂纳委员会和格勒斯顿委员会的调查报告及建议基础上，对文官结构进行 了幅度比较大的改革。1950 年初步改革，把文官分为：一般公务职类、跨部门职类、 各部门的职类三种。1966 年，英国任命苏斯格斯大学副校长富尔顿等 12 人组成富尔 顿委员会，从事改革的全面调查。1968 年富尔顿委员会提出了后来被熟称为富尔 邓艳.公务员职位分类制度比较与借鉴j.行政与法,2005,8:66. 黄达强.各国公务员制度对比研究m.北京:中国人民大学出版社,1990.172. 上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 2 顿报告的研究报告，从而拉开了英国文官制度史上一次重要的改革，并最终形成 了具有代表性的“品位分类”的公务员分类制度。品位分类从横向考察，将职位分 为 10 个职类，10 个职类分别是一般职类、科学类、专业技术类、秘书类、社会安全 类、训练类、法律类、警察类、研究类、资料处理类。从纵向考察，英国文官有 6 级：行政人员级，是文官中的最高级官员；执行人员级，在行政人员级文官的领导 下，负责政策执行和政府机关的一般管理工作；专业和科学技术人员级，他们是技 术专家；办事员级，是办理日常事务的工作人员；助理办事员级，如打字员等；勤 务人员级，如司机、卫生员等。他们自上而下，越上级地位越高。 二、美国精密细致的职位分类 二、美国精密细致的职位分类 美国于 1883 年颁布了 彭德尔顿法 ， 也称之为 美国公务员法 （civil service act） ，1896 年联邦文官委员会提出了应以公职人员的职务和责任作为职位分类的 依据，随着 20 世纪初泰罗的科学管理理论的广泛应用，泰罗的管理理论、管理思想 被美国政府引入到行政管理中，1919 年美国国会成立工资分类调整委员会，次年该 委员会向国会提交了报告，陈述了政府部门存在的诸种弊端，提出实行职位分类， 并建议文官委员会负责职位分类的实施，于是便产生了崭新的政府人事分类制度 职位分类制度。1949 年，美国国会制定通过了职位分类法，把公务员职位分为两 大类： 一类分为 18 个等级， 适用一般行政等级表 （简称 gs） ， 另一类分为 10 个等级， 适用技艺保管等级表（简称 cpc） 。1952 年，又将上述两类职位从横向分为 27 个职 组，569 个职系；到 1958 年，减为 23 个职组，524 个职系；1965 年，再减为 22 个 职组，439 个职系。经过几次改革，美国的公务员职位分类制度不断完善和补充，最 终形成了被世界多数国家借鉴和推行的“职位分类”的公务员分类制度。 三、中国探索阶段的职位分类 三、中国探索阶段的职位分类 中国公务员制度的理论研究始于 20 世纪 80 年代初， 1980 年 8 月， 邓小平在 党 和国家领导制度的改革这篇讲话中，对中国实行公务员制度就提出了设想，他指 出： “将来很多职务、职称，只要考试合格，就应当录用或者授予。打破那些关于台 阶的过时的观念，创造一些适合新形势新任务的台阶这才能大胆破格提拔” ， “关键 是要健全干部的选举、招考、任免、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括 选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出 邓艳.公务员职位分类制度比较与借鉴j.行政与法,2005,8:66. 初尊贤.公务员管理入门m.北京:经济日报出版社,1994.10. 上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 3 适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的” 。 在邓小平理论的指导下，我国对政府干部人事制度的研究和思考开始起步。至 今，我国公务员制度的理论研究基本经历了 1988 年以前；1988 年至 1993 年；1993 年以后的三个发展阶段，在这期间，出版和发表的论著有 1988 年张厚安主编的政 治学 ；1993 年苏廷林主编的当代公务员制度的发展趋势和 1994 年毕增福、罗 月林主编的国家公务员知识全书等著作，多层次、多角度地对公务员制度和在 我国实行公务员制度进行了研究分析和探索论证，并取得了丰硕成果。如 1984 年赵 守一就主张“逐步建立起干部的进 、 管 、 出各个环节互相衔接、互相制约、 相辅相成、完整配套的制度。 ” ，但从公务员分类管理的角度进行系统而又有一定 深度的专题研究成果，还比较少。 我国在 1993 年颁布实施国家公务员管理暂行条例 。该暂行条例的颁布实施， 是我国干部人事管理的一次重大改革，也是我国干部人事管理实现规范化、法制化 的积极探索和实践，标志着我国开始实行国家公务员制度，成为我国干部人事管理 改革历史上一个划时代的里程碑。十多年后的 2005 年 4 月 27 日， 中华人民共和国 公务员法经第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，由胡锦涛总 书记签署主席令颁布，并于 2006 年 1 月 1 日起正式施行。该法中明确公务员职位类 别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行 政执法类。这是我国干部人事管理法制化的重大成果，也是我国干部人事管理法制 化的崭新起点，标志着我国干部人事管理进入了一个依法管理和科学管理的新阶段。 第二节 公务员职位分类研究的目的和意义第二节 公务员职位分类研究的目的和意义 随着公务员制度的建立与不断改革完善、行政学、人力资源理论及政府人事管 理理论的发展，作为公务员管理基础的公务员分类制度也得到了相当程度的发展， 成为公务员管理的重要组成部分。由于实行公务员制度国家的历史条件和政治、经 济、文化背景不同，公务员分类制度也各有特色。经过长期的、不断的演变、改革 和完善，形成了目前的两种类型：一种是以英国为代表的品位分类。品位分类是英 文 rank classification 的中文译名 。品位分类是先根据职务的性质，做极为粗旷 邓小平文选.第二卷m.北京:人民出版社,1994.324. 新华月报j.1984,4:47. 黄达强.各国公务员制度比较研究m.北京:中国人民大学出版社,1990.168. 上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 4 的分类，再根据职务的职责、公务员资格条件等因素做广泛的分级；另一种就是以 美国为代表的职位分类。职位分类是按公务职位性质和内容的异同，依次划分为职 门、职组和职系，再对各职系内的职位按其责任轻重、工作难易和所需资格条件， 划分若干高低有序的职级，并在职级划分的基础上，进行职级列等。 我国在党的十三大确定，进行干部人事制度的改革是政治体制改革的重要组成 部分，建立公务员制度是改革干部人事制度的重点。经过学习、借鉴、吸收国外的 有益经验和科学成果，根据我国的国情，建立了以职位分类制度为主体，同时融合 品位分类部分特点的具有中国特色的职位分类制度。随着改革开发的不断深入和我 国公务员制度的不断完善，原有的公务员职位分类在实际开展公务员管理过程中存 在分类难、实行难的问题，促进公务员管理的基础作用没有充分发挥出来，在一定 程度上阻滞了公务员制度改革的推进，影响了深化政治体制改革的进程。因此，从 实践工作入手，探索改进公务员职位分类的可行性对策，迫在眉睫。 职位分类是人事行政中一种比较科学的分类方法，是现代人事管理的基础之一， 并占有重要地位。美国行政学家怀特认为： “当代的人事管理有两大支柱：一是选拔 人才，一是职位分类，二者缺一不可。 ” 职位分类制度不仅是人事管理的一项科学 的、有效的方法和不可缺少的制度，而且也是其它各项人事管理工作的起点和基础。 只有建立科学的职位分类制度，才能更有针对性地、更有效地建立和运用其它各项 人事管理制度，提高行政效率。一个国家公务人员的职位分类是否科学、合理，在 一定程度上标志着这个国家人事管理水平的高低。 我国在推进政治体制改革以来，经过一个阶段的探索实践和发展完善，相继颁 布了国家公务员管理暂行条例和中华人民共和国公务员法 。在这两部文件中， 均明确表述公务员实行职位分类制度，并根据职位类别设置公务员职务序列。这一 表述，明确了职位分类制度是我国公务员管理制度的重要组成部分。1993 年施行的 国家公务员管理暂行条例 ，更是明确职位说明书，作为公务员录用、考核、培训、 晋升的依据。 国家公务员管理暂行条例对公务员进行分类管理的规定，公务员制 度本身是整个干部人事制度分类管理的结果，把整个干部人事分为机关、企业和事 业单位。而中华人民共和国公务员法特别规定公务员职位，按照它的性质、特 点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三个大类，同时还规 定国务院可以根据实际需要在条件成熟的时候建立新的职位分类。这一创新突破了 曹志.资本主义国家公务员制度概要m.北京:北京大学出版社,1985.86. 上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 5 原来单一的公务员管理模式，有利于公务员的分类管理和科学管理。 在国家公务员管理暂行条例施行的十多年中，就单一的公务员管理模式下， 职位说明书作为表述具体公务员职位的主要体现形式得到了极大的丰富与完善，在 识人选人，激发公务员主动性、积极性，提升公务员队伍整体素质，提高政府行政 管理绩效中发挥重要作用的考核制度中的主体地位也得到了不断强化。随着中华 人民共和国公务员法的施行，三大类的公务员职位分类则对今后我国公务员管理 特别是对公务员考核带来了新的问题，形成了新的课题。 随着公务员管理改革实践的不断深化，对于公务员考核制度的研究较为深入， 但职位分类管理的理论研究还比较抽象，缺乏针对性和可操作性，在经过课题研究， 查阅了国内外相关资料，对公务员分类管理有了比较全面的了解，公务员分类管理 是公务员管理机制的起点和基础，是对公务员进行科学管理的基础，是实现政府人 事科学管理的前提，也是提高政府认识管理效率的基本条件。由此看来，研究和完 善公务员职位分类管理，有助于进一步推进公务员管理的法制化和规范化。 首先，有助于提高公务员职位分类管理的可行性。 国家公务员管理暂行条例 施行的十多年中，在如何进行公务员的职位分类管理问题上存在很多难点和疑点， 职位分类的推行遇到了很大阻碍。在 2006 年开展的全国公务员登记工作中，关于如 何进行职位分类是一个颇有争议的问题，在实际操作过程中，无法明晰地进行分类。 通过完善公务员职位分类的相关制度，提高操作的可行性，使公务员职位分类管理 真正得到有效、全面的推行。 其次，有助于深化公务员考核制度改革，推进行政人事干部体制改革。公务员 考核制度改革正在全国范围内如火如荼地开展，根据中华人民共和国公务员法 ， 职位分类管理是对公务员进行考核的依据，以往由职位说明书占主体地位的公务员 考核急需根据新的形势和要求进行调整，因此对公务员职位分类管理进行探讨研究， 具有非常重要的现实意义。 上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 6 第三节 研究方法和框架 第三节 研究方法和框架 一、研究方法 一、研究方法 科学地进行职位分类是目前各国都在不断探索的，但因为本身的情况、标准等 各不相同，没有形成统一的被大多数国家公认的客观公正、科学合理的职位分类制 度。因此，完善本国公务员的职位分类制度任重道远。在借鉴西方公务员职位分类 制度的成功经验的同时，立足我国实际，形成具有中国特色的公务员职位分类制度。 本文主要使用以下研究方法： 1、理论分析法。以马克思主义理论为指导，历史地、辨证地、发展地和理论联 系实际地研究公务员职位分类管理，这是本文开展研究的根本方法，也是其它科学 研究方法的指导原则。 2、文献分析法。文献分析法主要指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研 究，形成对事实的科学认识的方法。本文通过对国内外相关文献资料及上海市部分 区县文件的收集、整理、分析和比较，了解西方国家和我国公务员职位分类管理的 发展状况，并展开本课题的研究。这一方法贯穿了整个研究课题。 3、 调查研究法。 调查研究是当今社会科学领域最为常用的收集研究资料的方法。 通过静安区人事局的访谈、召开有关部门工作人员的座谈，了解公务员的职位分类 工作情况、存在问题和对公务员职位分类工作的意见、看法，掌握了第一手资料， 提高课题的有效性。 4、个案分析法。对某一个体、某一群体或某一组织进行较为深入的研究，通过 观察、分析、总结，从中揭示普遍性特征和规律。本文在进行课题研究中，不仅从 整体上对现状和问题进行分析，同时通过对静安区公务员职位分类工作的较为深入 研究，描述、分析和总结其特点和现存问题，从而增强课题的说服力。 二、研究框架 二、研究框架 本文分为五个部分：第一部分为绪论，介绍国内外公务员制度及公务员分类的 发展概况，阐述研究公务员职位分类研究的目的和意义，并简单说明本文所使用的 几个研究方法和论文的基本框架；第二部分对公务员分类做概述性描述，探讨公务 员职位分类的涵义、特征和作用，介绍公务员职位分类的建立和发展过程；第三部 分是对我国的公务员制度和公务员职位分类的历史沿革作简要阐述；第四部分对上 海市的公务员职位分类进行现状描述，探讨公务员职位分类的现存问题和产生原因； 上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 7 并通过个案分析，对上海市静安区的公务员职位分类管理进行分析研究；第五部分 是在前述部分的基础上进行对策研究，提出改进和完善公务员职位分类的思路，即 根据上海市及至我国公务员职位分类制度的实践分析，借鉴西方公务员分类制度的 一些做法，在进行公务员分类管理时在实行政事分类、建立分类转任制度和建立分 类配套法规，进而进一步建立完善的公务员分类管理制度，健全公务员管理制度， 推进我国公务员管理制度改革和政治体制改革。 上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 8 第二章 公务员分类管理概述 第二章 公务员分类管理概述 党的十三大确定，进行干部人事制度的改革是政治体制改革的重要组成部分， 建立公务员制度是干部人事制度改革的重点。党的十三大报告中还指出： “进行干部 人事制度改革，就是要对“国家干部”进行合理分解，改革集中同意管理的现状， 建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成 各具特色的管理制度；该缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监 督。 ” 建立以科学分类为基础的人事管理制度，对不同类别的人员和人才，采取不同 的管理方法，是实现政府人事科学管理的前提，也是提高政府人事管理效率的基本 条件。公务员的分类管理顺理成章地成为公务员制度中的重要组成部分。 第一节 公务员分类管理涵义 一、公务员分类的概念 第一节 公务员分类管理涵义 一、公务员分类的概念 公务员分类是公务员管理的基础。它以公务员职位结构为基础，横向将公务员 划分为若干种类，纵向将公司划分为若干层次，形成一个脉络清晰的人事分类框架， 为公务员管理的各个环节提供基础和依据。 公务员的分类，有两层不同的涵义：一是指政务类公务员与业务类公务员的区 分（亦即政务官与事务官的区分） ，这种区分在美国称为管辖划分 。管辖划分的功 能是把业务类公务员从政府系统中分解出来，使对它的管理成为相对独立的人事活 动。并由此确定不同于政务类公务员的管理原则和管理方法。这一意义上，管辖划 分是建立公务员制度的逻辑前提，自然也是公务员系统内分类的条件。据此，党的 十三大报告正确地提出： “国家公务员分为政务和业务两类” 。政务类公务员，必须 严格依照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督。党中央和 地方各级党委，依照法定程序向人大推荐各级政务类公务员的候选人，监督管理政 务类公务员中的共产党员。业务类公务员按照国家公务员法进行管理，实行常任制。 上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 9 凡进入业务类公务员队伍，应当通过法定考试，公开招聘；他们的岗位职责有明确 规范，对他们的考核按法定的标准和程序进行，他们的升降奖惩应以工作实绩为主 要依据；他们的训练、工资、福利和退休的权利由法律保障。 公务员分类的第二层涵义是按一定的标准对业务类公务员进行划分，按其所任 职务的专业性质横向划分为若干专业种类；按其所占据职位在整个公务职务结构中 所处的地位，纵向划分为若干层次，并将划分结果以相应的规范性文件肯定下来， 作为公务员管理的科学依据。公务员的分类，通常即指这一层意义上的分类。本文 主要讨论的，正是这一层涵义。 二、公务员分类类型 二、公务员分类类型 公务员分类制度这一性质，在世界各国具有共同性。但是，由于文化背景、历 史传统和社会结构的不同，各国在具体原则和方法上存在一定的差异。归结起来， 当今公务员分类主要有两种方式：一种是品位分类，另一种是职位分类。但在现实 管理活动中，很少只采用一种分类方法，更多是同时采用两种分类方法，甚至将两 种以上分类制度结合起来形成适应本国国情的特殊的分类制度。 1、品位分类 品位分类是英文 rank classification 的中文译名。 “rank”一词的含义是高低 大小排列而成的等级 。这就说明这种分类是依据行政人员（官员、公务员）的地位、 资历、待遇作为区分标准而建立起来的一种人事分类制度。实行品位分类，就公务 员个人而言，既有官阶又有职务。官阶标志其品位等级，即级别，代表地位的高低、 资格的深浅；职务标志其权力等级，代表职责的轻重、任务的繁简。品位等级与担 任职务可以不相一致，既可以官阶高而职务低，也可以职务高而官阶低，还可以有 官阶而无职务。品位分类制度在不同国家有着不同的特点。 品位分类制度在中国有着悠久的历史，早在隋唐时期就已经形成了较为完善的 制度，其后一直持续到二十世纪七十年代。在二十世纪七十年代以前，中国的行政 干部都有自己的行政级别，从一级到二十四级。与此同时，行政职务则有省部级、 地厅级、县处级的区别，两者并未合成一体。 在英国，公务员的品位分类，既分品序，又分品级，品序在进入公务员队伍时 就被确定，而且一辈子不能突破，品级则主要随着工作年限增加而在同一品序中逐 初尊贤.公务员管理入门m.北京:经济日报出版社,1994.52. 黄达强.各国公务员制度对比研究m.北京:中国人民大学出版社,1990.169. 上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 10 渐提升。英国在实行公务员制度的早期，以学历、资历和职务称号分类，把公务员 分为高级和低级两大类，高级文官从事智力性工作，低级文官从事机械性工作，低 级公务员永远不可能升入高级职位。1968 年，文官制度改革，在行政级、执行级、 专业技术级、办事级、文书级和勤杂级等不同职级分类之间，公务员仍然不能跨职 级任用。 在品位分类方法中，主要有两种：一种是根据官员所获得薪俸的多少来分类并 确定品位的高低；另一种是根据官职地位的高低来进行分类。这种方法的意义在于 对官员所具有资格的承认，进而依据不同的官职高低阶次，给予不同的薪俸。 品位分类既存在优点，也存在不足。优点是： （1）操作简便，定官职定品级， 既可以依据品级任命官职，也可以依官职选择官员，品级和职务还可以分别使用， 既扩大了官位的政治资源，又可以避免担任实际职务的过多而造成对效率的影响。 （2）官员使用比较灵活，有利于官员交流、调动、转任或不任具体职务。 （3）有利 于稳定官员献身公务事业，实行品位分类，官员对年老没有忧虑，因为官员级别（品 位）是稳定上升的，有的官员不能升职务但可以升级别，级别升待遇增，级别是终 身的，没有官职但有级别就能保证享受俸禄。 不足是： （1）公务员一旦获得比较高的品位就终身享用，由于待遇与品位挂钩， 容易造成工作效率与待遇支付的分离，甚至形成高支付、低效率。 （2）容易形成论 资排辈，压抑人才，形成官本位。 （3）通过品位激励，容易诱导公务员追求获得品 位，一旦获得就容易满足，就容易丧失奋进精神而导致工作效率的降低，政府行政 成本的提高。 2、职位分类 职位分类就是依据职位的工作性质、难易程度、责任轻重和所需资格条件等因 素，将职位作纵横划分，纵向划为职系、职组和职门，横向划为职级和职等，使职 位成为纵横有序的系统，为工作人员的考试、录用、考核、晋升、培训、奖惩、工 资待遇等各项管理提供依据，以达到分类管理和同工同酬目的的一种人事管理体系。 职位分类与品位分类的不同之处在于：职位分类具有高度非人格化的特征。职 位分类严格按照公务员职位的特点来进行分类，而不直接涉及公务员个人资格在分 类中的影响。 构成职位分类基本框架的基本概念： （1）职位 上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 11 职位是职位分类的最基本要素，是分类的对象。职位是指具有组织规定的职能， 包含组织规定（分配）的植物的工作岗位。 职位的定义涉及到职能和职务两个子概念，而职务又会涉及到职权、职责两个 子概念。 职能，一般是指某一机构或某一职位依照规定所应具有的功能或者所应发挥的 作用。 职务，是指由具备规定的资格条件的人担负的包括一系列任务、职责和条件在 内的工作。 职权，是指组织授予工作人员的，其履行职务所必须的权力。它有三层涵义： 第一，职权是工作人员履行植物的条件；第二，职权的内容、层次、大小是由职务 决定的；第三，职权是组织授予的，不得不用，也不得滥用。职权一般包括以下几 种：对特定问题的决定权；命令他人进行特定行为的命令权；进行特定行为的行为 权。 职责，有两层涵义：第一，指执行组织分配的职务的义务，也称为事项责任； 第二是对执行职务的后果应负的责任，也称为结果责任。 职位具有以下特点：职位是以“事”为中心确定的，而不是以“人”为中心 确定的；职位的数量是有限的；职位具有相对稳定性，不随工作人员的变动而 变动，同一职位在不同时间可由不同的人来担任；职位不具有终身的特点。职位 可以是常设的，也可以是临时的；可以是专任的，也可以是兼任的；职位存在于 占据它的工作人员之先，人员变动对职位的稳定性没有影响，职位变动则要求对有 关人员作相应的调整，没有合适人选是，职位可以空缺。 （2）职系 职系是指工作性质相同或充分相似的职位的集合，亦称职种。认定工作性质是 否相同或充分相似的依据是执行这些职位的职务时，所需的知识和技能是否相同或 充分相似。 （3）职组 职组是指若干工作性质相似的职系的集合，也称职群。划分职组的主要作用是 便于区分职系，但它并非是职位分类结构中不可缺少的因素，因此有时可以省略。 （4）职门 职门是指若干工作性质大致接近的职组的集合，也称职类。凡属于不同职门的 上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 12 职位，其工作性质完全不同。职门是职系区分的最初 ，也是整个职位分类结构中最 粗略的轮廓。 （5）职级 职级是指在同一职系内，工作难易程度、责任轻重和所需资格条件相同或充分 相似的职位的集合。 （6）职等 职等是指不同职系内，工作难易程度、责任轻重、所需资格条件相当的职级归 纳所列之等。 职等的意义在于：谋求不同职系的相当职级之间在待遇上的平衡，实现“同 工同酬” ；建立不同职系的相当职级之间的对应关系，为公务员跨职系调整、升迁 提供标准。 （7）职位说明书 职位说明书是说明每个职位的工作内容、职责、工作标准及有关事项的书面文 件。一般包括：职位名称；职位编号；工作项目；工作描述；所需知识 和技能；转任和升迁范围；工作标准。 职位说明书是职位分类的基础性文件，为实行公务员管理提供了标准化依据。 （8）职系说明书 职系说明书是说明每一职系的工作性质及有关事项的书面文件，其作用是为区 分职系提供依据。具体内容包括：职系名称；职系编号；职系包括的职级； 主要工作项目；所需主要学识和技能。 （9）职级规范 职级规范是对每个职级的特征及所需资格条件的规定，是在职系内规定与叙述 每一职级的工作性质、难易程度、责任轻重及所需资格条件的书面文件。主要包括： 职级名称；职级编号；工作特征；工作举例；所需资格与专门技能； 工作要求；工作关系；工作环节；待遇、升迁路线；其它必要事项。 （10）职等标准 职等标准是对每个职级的特征和所需资格条件的规定，是叙述每一职等的工作 难易程度、责任轻重和所需资格条件的书面文件。内容包括：工作的难易程度； 责任轻重；任职资格条件。 上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 13 三、职位分类的最大特点 三、职位分类的最大特点 1、职位分类以工作决定报酬。易于制定统一、公平的标准，为公务员的录用、 考核、奖惩、升迁等各项管理提供客观依据。 2、职位分类是一种科学的分类方法。将适于分类的全部公务员职位按其工作性 质、难易程度等分门别类予以排列，使职位状况一目了然，便于运用和管理，为人 事管理科学化打下良好基础。 3、职位分类是一套严格的程序。有一套严谨、客观、标准及完整的法规文件， 对每一个职位都有详尽的说明，能增加公务员对职位的了解，便于明确职责，划清 工作任务，核准工作量，做到责、权、利三者统一，有助于提高行政效率。 四、职位分类的不足 四、职位分类的不足 职位分类虽然有着突出的特点和作用，但也存在明显的不足： 1、分类操作比较繁琐，推行职位分类相当于对国家机关及其机构的所有人员， 都要进行科学规范的职位设计，这项工作量很大，需要耗费大量的人力、物力和财 力，由于公务员职位任务有时需要调整，职位设计也要跟着变化，这就会有持续性 消耗。 2、 比较缺乏以人为本的精神， 职位设计是针对事而言， 事可以设计得十分严谨， 职务和职级都可以划分得很细很具体，但却忽略公务员个人的情况，在工作中的能 动性和创造性缺乏张力和弹性，不利于公务员个人才能的全面发展。 3、主要对一般层次的公务员适用，公务员的岗位非常复杂，有的岗位只是操作 性的，智力难度不大；有的岗位是周期性重复，创造性的东西不多；有的岗位则不 可能完全凭定量作为工作依据。职位分类比较适合于专业性、事务性较强和容易进 行规范的职位，对创造性强、变化性大、智力难度大的工作岗位，往往难以确定。 第二节 职位分类管理的建立和发展 第二节 职位分类管理的建立和发展 一、职位分类产生的历史背景 一、职位分类产生的历史背景 1、经济大发展对管理理论产生了强烈要求 19 世纪末 20 世纪初，美国已完成了产业革命，采用机器的大规模工厂生产取代 了以手工技术为基础的手工工厂生产。众多的工人集中在工厂里分工协作，共同劳 动，这就需要科学的管理，生产力的迅速发展使企业间的竞争空前激烈，资本家要 上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 14 在竞争中获胜，就要千方百计提高生产效率，以获得尽可能多的利润。经济大发展 的客观形势对管理理论产生了强烈要求，促进了管理理论的发展。随着工业化进程 的推进，企业间的竞争日趋激烈，资本家受竞争机制和在追求利润最大化的原动力 驱使下，千方百计地追求高效率，这一状况对管理理论产生了强烈需求，促进了管 理理论的发展。 2、心理学的迅速发展为科学管理理论的发展准备了条件 19 世纪末，心理科学获得了迅猛发展，社会心理学、工业心理学等分支学科不 断出现，心理科学从理论与实验的狭窄范围发展到实际应用阶段。专家运用心理科 学的一些原理，提出了各种测量人们行为的办法。1905 年法国的比奈教授编制了一 套辨别低能儿童的测验方法，1916 年美国特蒙教授将其修改为斯比量表，在这个两 表的启发下，出现了各种分析评价人们工作行为的方法，这些方法中的因素分析法 被工商企业界广泛采用。心理科学的这些长足发展，为科学管理理论和方法的发展 准备了条件。 3、工作分析制度为职位分类奠定了基础 19 世纪末，美国工程师弗列德里克泰罗为提高生产效率，经过实验创造了工 作分析制度。工作分析制度满足了资本家最大限度剥削工人的要求，为组织生产、 管理生产提出了科学的原理和方法，被工商界广泛采用，收到了极好效果，泰罗因 此被誉为“科学管理之父” 。科学管理的理论后来成为职位分类的基础。 4、政府文官需要科学管理 随着社会经济的发展，美国城市人口激增，社会职业日趋复杂，市政管理越来 越庞大，这直接导致了政府职能扩大，政府公务人员猛增。1841 年，美国公务人员 只有 2.3 万人，而到了 1900 年发展到了 30 万人以上的规模 。如何管理这一庞大的 文官队伍，发挥他们的工作积极性，提高工作效率，推进政府管理这一系列问题， 使借鉴工商企业界广泛流行的分类、工作分析、工作评价等新概念、新方法来改进 文官管理制度就势在必行。 二、职位分类产生的过程 二、职位分类产生的过程 职位分类最早起源于美国。美国推行职位分类的过程大致可分为四个时期： 1、酝酿时期（18361923 年） 。1836 年，美联邦政府五个部门雇佣的 300 多为 办事员，就分配与工作不平问题，向国会提出改善待遇的情愿。1838 年，参议院通 王雷保.公务员职位分类教程m.北京:机械工业出版社,1989.53. 上海交通大学 mpa 学位论文 公务员职位分类管理研究：以上海市为例 15 过决议要求政府各部对所属办事员按职责分类，以解决同工同酬问题，这被视为职 位分类的起源。 1883 年，美国国会通过了彭德尔顿法，开始实行公务员制度，在客观上为采用 职位分类提供了有利的制度性条件。1896 年，联邦文官委员会提出应以公职人员的 职务和责任作为职位分类的依据。1903 年又建议政府机关正式推行职位分类。此后， 国会相继成立了若干委员会，作有关的调查研究工作。 美国公务员的职位分类，首先在芝加哥市进行试点。1911 年，美国芝加哥市文 官委员会拟订了职位分类原则和方案，于 1912 年市议会加以采纳并制定了职位分类 法。职位分类第一次正式实行。 1919 年，国会成立了工资分类调整委员会，次年该委员会向国会提交了报告陈 述了政府部门存在的诸种弊端，提出实行职位分类，并建议文官委员会负责职位分 类的实施。这个报告对美国联邦政府制定第一个职位分类法起到了巨大作用。 2、推行时期（19231949 年） 。1923 年国会正式通过了“职位分类法” ，鉴于 职位分类实施机构的重要性，又成立了人事分类委员会。该法规定职位分类的实施 范围包括联邦政府各部及其在华盛顿特区的机构。根据职责程度将有关职位分为五 类，44 个等级。 1931 年，政府对原来的职位分类结构作了调整，将公务职位划分为七类，81 个 等级。次年为了统一人事管理权限，撤消了联邦分类局，职位分类的权限划归文官 委员会。1938 年政府发布行政命令，扩大职位分类范围，把以前不列入分类的 8.1 万个职位列入分类。1940 年美国国会通过拉姆斯佩克（ramspeck act）,将职位分类 范围扩展到各部的附属机构。 3、改进时期（19491978 年） 。19