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r 。 论文原创性声明 本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师的指导下,独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外,本论文不包含任何其他个人 或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体,均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名: 杯聿。 论文使用授权声明 日期:二们夕年l 月厂日 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定,即:学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版,有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅,有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索,可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名:芳末珠观 日期:沙夕年- 月厂日 导师签名: 肇i 劬匕 日翌多t 谓“ 佛山市普通高中伞市统招政策研究:政策评估的视角 论文题目:佛山市普通高中全市统招政策研究:政策评估的视角 专业:公共管理 硕士生:林枫 指导教师:岳经纶教授 摘要 佛山市从2 0 0 3 年区划调整后,开始实行全市统招政策,经过几年的实践, 全市五区交流的学生数量却不多。本文将以政策评估的视角,围绕“能否处理 好招生政策主体问的利益关系”这个标准,对全市统招政策进行研究,以期揭示 原因所在:首先,本文会概括论述全市统招政策的制定及其基本内容,然后,对 政策的效果做一个统计分析和描述,提出“政策效果不佳”的基本观点。再通过 招生政策在处理政策主体间利益关系问题上的应然状况和实然状况的对比分析, 得出目前“政策效果不佳”的主要原因是由于“未能处理好政策主体间的利益关 系而导致”的判断。最后提出政策的相关建议。 关键词:全市统招佛山政策评估利益关系 佛山市普通高中伞市统招政策研究:政策评估的视角 t i t l e :t h es t u d yo ft h eu n i f i e da d m i s s i o np o l i c yf o rh i g hs c h o o l si nf o s h a n :a p o l i c ye v o l u a t i o np e r s p e c t i v e m a j o r :p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e :l i nf e n g s u p e r v i s o r :y u ej i n g l u n a bs t r a c t f o s h a n ,a f t e rt h er e g i o n a l i z a t i o na a j u s t m e n ti n2 0 0 3 ,s t a r t st oi m p l e m e n tt h e u n i f i e da d m i s s i o np o l i c yf o rh i g hs c h o o l so ft h ew h o l ec i t y ,u n d e r g o e ss e v e r a ly e a r p r a c t i c e ,t h eq u a n t i t yo ft h ee x c h a n g es t u d e n t sb e t w e e nt h ef i v ea r e a si nt h ec i t yi sn o t a c t u a l l ym a n y t h e r e f o r e ,s u r r o u n d i n gw h e t h e rt op r o p e r l yh a n d l et h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h ep o l i c ys t a k e h o l d e r s ,t h i sa r t i c l ee v a l u a t e so nt h ep o l i c yf o l l o w i n gt h r e e s t e p :f i r s t ,t h i sa r t i c l ee l a b o r a t e st h ep o l i c y m a k i n go ft h eh i g hs c h o o lu n i f o r m a d m i s s i o np o l i c ya n di t sb a s i cc o n t e n t ;s e c o n d ,t h i sa r t i c l ea p p r a i s et h ev a l u eo ft h e h i g h s c h o o lu n i f o r ma d m i s s i o n p o l i c y ;f i n a l l y ,t h i s a r t i c l em a k e s p o l i c y r e c o m m e n d a t i o n s k e yw o r d s :t h eu n i f i e da d m i s s i o np o l i c yf o rh i g hs c h o o l s ;f o s h a n ;p o l i c y e v a l u a t i o n ;t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ep o l i c ys t a k e h o l d e r s i i 佛山市普通高中伞市统手f j 政策研究:政策评估的视角 目录 摘要i a b s t r a c t i i 目录工i i 第一章导论1 第一节研究意义与问题的提出1 第二节核心概念的界定2 第三节相关研究文献综述2 第四节研究的理论基础、方法和分析框架5 第五节本文主要内容7 第二章全市统招政策的制定及其基本内容9 第一节全市统招政策的制定9 第二节全市统招政策的基本内容1 3 第三章全市统招政策的实施效果2 0 第一节政策效果的统计分析2 0 第二节各政策主体间利益关系的分析2 5 第四章政策建议4 5 第一节处理好政策主体间利益关系的若干原则4 5 第二节实质性的政策建议4 7 第三节改善政策系统的建议4 9 结语5 2 参考文献5 3 附录5 5 1 i i 佛山市普通高中伞市统招政策研究:政策评估的视角 第一章导论 第一节研究意义与问题的提出 普通高中招生政策对个人、普通高中、政府都具有十分重要的意义。对于个 人来说,普通高中作为从初中教育到高等教育的过渡阶段,能否入读合适的普通 高中影响着学生能否获取更好、更优质、更利于自身发展的高等教育学位或者更 为广阔的职业前途,而我国目前普通高中学位的竞争与高等教育学位相比可谓不 相伯仲。因此,普通高中的招生考试政策显得与每个人的发展息息相关,受到每 个人的高度重视。对于普通高中来说,生源质量不仅对其办学质量有重要影响, 而且是评价普通高中社会地位与声望的一个重要指标。因此,越来越多的普通高 中开始重视招生考试政策,并纷纷采取各种措施争夺优质生源。对于政府来说, 普通高中招生政策不仅是普通高中选拔人才的措施,更是促进普通高中教育持 续、协调、健康、均衡发展,优化普通高中教育结构,促进普通高中办学水平和 质量的整体提高的重要手段。由此可见,研究普通高中招生政策具有重要的现实 意义。 佛山市从2 0 0 3 年区划调整后首次将所辖的7 所名牌高中实行全市统招政策, 到2 0 0 8 年市内2 7 所国家级示范性普通高中全部实行该政策,全市统招增加的幅 度可谓是一步一个脚印。然而,经过几年的实践,全市五区交流的学生数量却不 多( 参见表1 一1 ) 。动用大量的人力、物力丌展全市统招工作,实际上只有极少 部分学生跨区就读,而且大多数选择的学校是市内几所拔尖高中,其余全市统招 的学校所招学生绝大部分来自本区。尽管全市统招政策制定的初衷是为了在全市 进行区划调整的大环境下,加速整合全市的教育资源,使考生有更广阔的选择学 校的空间,其最终目标是所有高中学校都全市统招,这个目标似乎币符合了整个 政治环境和民众愿望,但是为什么它的效果却不如人意呢? 本文的研究正是为了 分析其中的原因,解决其内在的矛盾而做出的尝试。 表1 1 佛山市全市统招批次实际录取区域情况统计表( 2 0 0 6 2 0 0 8 ) 佛山市普通高中伞市统手f j 政策研究:政策评估的视角 项目0 6 年人数0 7 年人数0 8 年人数 普通高中本区录取 1 2 9 8 01 3 7 1 71 3 0 1 5 跨区录取 1 3 8 71 1 9 92 2 6 8 全市考生人数 6 3 0 4 46 3 9 0 96 3 8 l l 第二节核心概念的界定 一、普通高中招生政策。它实质上是围绕高中阶段教育入学机会的分配与调 节所制定的行为规则。其中,“普通高中招生”是指普通高中学校根据一定的入 学标准招收录取新生的社会活动。这些标准包括:学生的高中阶段学校招生考试 ( 简称“中考”) 成绩,综合表现评定( 包括学生的公民道德修养,学习态度与 能力,实践与创新,运动与健康,审美与表现) ,学生所填报高中阶段学校的志 愿顺序,特长表现,竞赛成绩,户口所在地,民族等。“政策”是指政府、政党、 权威社会团体为了实现既定目标而制定的行动准则,它的实质是对社会价值利益 做权威性的调节和分配。 二、全市统招政策。它指是佛山市从2 0 0 3 年起为了进一步推动高中阶段优 质教育资源的整合,发挥行政区划调整后各区优质教育资源的辐射、带动和服务 作用,在全市范围内规定各区提供一定数量的普通高中优质学位面向全大市招 生,从而打破了之日仃各区招生各自为政的局面。 第三节相关研究文献综述 根据教育部颁布了教育部关于基础教育课程改革实验区初中毕业考试与普 通高中招生制度改革的指导意见( 教基 2 0 0 5 1 2 号文) ,全国各地近年来纷纷对 高中学校的招生政策进行了新的探索。国内关于普通高中招生政策的文献大多围 绕这个主题进行论述。 另外,综观这些文献,国内的专家学者主要是围绕招生政策实施的效果或是 站在教育管理学术研究的角度讨论普通高中的招生政策的。具有代表性的例如: 佛山市普通- 商中伞市统招政策研究:政策评估的视角 华东师范大学的张元增在我国高中招生制度改革的现状与对策研究一文 中,综合剖析了普通高中招生政策中初中毕业考试、综合素质评价、高中学校招 生录取制度三个方面的改革现状,并提出了对策建议。他认为“应该将社会对考 试和招生制度改革的满意度作为考评政绩的指标;建立管、办、评分离的高中学 校招生机制;主动构建建设高中学校招生制度所需要的条件;加强高中学校招生 的科学研究。 华南师范大学的高凌飚在关于中考改革方向的思考中则认为,“中考应 该成为彻底的学业水平考试,而不是选拨性考试;将“分数”作为高中招生的依 据,只是表面的公平,不应过于强化;高中招生中引入过程性评价,具有导致教 育全面功利化的危险。”他认为,“普通高中教育仍然属于基础教育的范畴,目的 在于促进学生基本素质既全面又有个性地发展。”这和高等教育有很大的区别。 高等教育的目的,在于培养适应社会发展需要的不同类型的专业人才,其中有一 部分是精英人才,因此在入学的时候对考生进行甄别和筛选是必要的。但是,作 为高中,作为基础教育的一部分,过分地强凋筛选会人为地加剧教育不公平的现 象。 与此同时,国内各地的教育行政部门对招生政策办积累了不少探索的经验。 具有代表性的例如:湖北省武汉市教育局在从实际出发寻找改革的“路线图” 湖北省武汉市中考制度改革谈中总结了该市中考改革的主要做法,包括合 理设置学业考试科目、恰当划等呈现考试结果;探索科学、可行的综合素质评价 办法;关注学生全面发展,促进高中招生录取办法多样化。他们认为,“随着学 业考试成绩呈现方式由分数转换为等级,激励了一大批学生和学校,有利于促进 优质教育资源的合理分布。综合素质评定结果在普通高中招生政策中的使用,有 利于破除片面追求升学率,重智轻德、轻体音美,唯分数论的应试教育模式。” 辽宁省盘锦市教育局在指标高校促进教育均衡、全面发展记辽宁省 盘锦市十年中考制度改革中介绍了该市在普通高中招生政策方面实行三个政 策:一、指标到校的分配方法,即将重点高中的优质学位分配到初中的做法;二、 将能力测试纳入考试内容;三、把对考生、对学校的日常监测结果,做为普通高 张元增我国高中招生制度改革的现状与对策研究人民教育,2 0 0 8 ,1 3 1 4 国商凌飚关于中考改革方向的思考人民教育,2 0 0 8 ,1 3 1 4 湖北省武汉市教育局从实际出发寻找改革的“路线图”湖北省武汉市中考制度改革淡人民教育, 2 0 0 8 ,1 3 1 4 佛山市普通商中伞市统抑政策研究:政策评估的视角 中录取政策内容。他们认为,“这些政策让该市城乡学校办学水平、教育教学质 量得到均衡的发展。让学校、考生走出了片面追求升学率、片面追求分数的困境。 提出了要建立良性的普通高中招生政策,去推动整个义务教育的改变和发展。” 从近年国内关于普通高中招生政策的文献的内容看,大多围绕基础教育课程 改革这个主题进行论述的。但是,基础教育课程改革与本文的主要研究对象和内 容之间并不具备很强的相关性,因此,为了更好地对佛山市的全市统招政策进行 研究,本人还查阅了其他一些与本文研究的对象和内容较为相关的教育政策改革 方面的论文和著作。 例如,由罗立祝的高校招生考试政策研究在对我国从民国至今以及美国、 英国、同本、我国台湾地区的高校招考政策进行历史考察与比较研究的基础上, 重点研究高校招考政策的实质问题。其中之一是研究高考招考权的分配问题。他 依据三元结构理论与权力理论,提出“在政府主导下,高度集中于中央政府的高 校招考权必然向地方政府、高校和社会招考组织渐进适度转移”的观点。并指出 “公共政策的基本性质决定了利益分析是政策研究的最本质内容”。 又如,我国学者吴遵民在其基础教育决策论中分别以我国的素质教育政 策、安徽省义务教育保障经费政策、上海教师分配制度改革为例对我国在国家级、 省市一级以及区县一级政府部门的基础教育政策出台过程进行了深入的讨论。他 指出“只有将政治、经济乃至社会文化变革的背景中去审视基础教育政策,才有 可能对我国基础教育政策的制定与决策机制的现状有一个比较全面而深入的了 解” 。这亦揭示了教育政策的制定往往不仅是因为教育方面的需要而出台,而 是由教育以外的问题引发的,是政治、经济以及社会文化问题。 再如,学者祈型阿在利益表达与整合一一教育政策的决策模式研究中以 我国体制转型和制度变迁为背景,围绕利益表达与整合的现实主题,探讨了教育 政策的决策模式,提供了一种理解教育政策决策的思维框架和现实决策的基本思 路。在该书中,其实亦体现了教育政策的实质是对利益的一种分配,政策的执行 过程是政策利益主体,或者说是政策行动者( 利益相关者) 之间互动的一个过程。 辽宁省盘锦市教育局指标高校促进教育均衡、全面发展记辽宁省盘锦市十年中考制度改革人民教 育,2 0 0 8 ,1 3 1 4 罗立祝高校招生考试政策研究华中师范人学版社,2 0 0 7 吴遵民基础教育决策论华东师范人学出版社,2 0 0 6 4 佛山市普通高中伞市统捐政策研究:政策评估的视角 第四节研究的理论基础、方法和分析框架 虽然上述文献都有其丰富的内容和思想内涵,亦为本文的写作提供了许多启 发和思路,但如果要分析具体一项政策的出台以及对其作评估,还是必须和具体 的政策理论联系起来。下面,本人将简单总结一下公共政策过程理论,并着重介 绍政策评估的基本内容,以为正文的论述提供必要的理论支撑和分析框架。 我国学者陈振明曾在其主编的公共管理学中对公共政策过程的本质做出 过如下的描述:“公共政策过程本质上是一种政治过程。政策主体、政策客体及 其与政策环境的相互联系和相互作用,使得政策系统呈现一个动态的运行过程。 “公共决策的主体是国家、政府及执政党,它通过政治过程决定资源在不同公共 物品之间的配置或决定全社会价值、利益在不同阶层、团体或个人中的分配。 而政策过程的诸阶段国内外学者则有如下论述:叶海卡德洛尔在公共政 策制定检讨( 1 9 6 8 ) 一书中将政策过程分为四个阶段、十八个环节:( 1 ) 元政策制 定阶段对如何制定政策的策略进行分析,包括处理实在、处理问题、调查和 开发资源、设计和评价政策系统、确认问题、价值和资源、决策政策战略等七个 环节;( 2 ) 政策制定阶段包括资源的细分,按优先顺序建立操作目标,按优 先顺序确立其他一系列的主要价值,准备一组方案,比较各种方案的预测结果, 并选择最好的一个,评估这个最优的方案并确定其好坏等七个环节;( 3 ) 后政策 制定阶段包括发起政策执行、政策的实际执行、执行后的评估三个环节;( 4 ) 反馈阶段多层面联结所有阶段的交流与反馈。拉斯韦尔在决策过程9 ( 1 9 5 6 ) 这一论著中将政策过程的功能活动划分为如下几个范畴,即情报、建议、规定、 行使、运用、评价和终止。 琼斯在公共政策研究导论( 1 9 8 4 ) 一书中将政策 过程看作由如下十一个功能环节或阶段所构成的:即感知定义、汇集或加总、 组织、表达、确立议程、方案形式、合法化、预算、执行、评估、调整终结。 安德森在公共决策一书中则将政策过程的功能活动划分为如下五个环节: 问题的形成、政策方案的制定、方案的通过、政策的实施和政策评价。我国学 国陈振明公共管理学中国人民大学出版社,2 0 0 5 圆叶海卡1 z t f i i 憎j 、公共政策制定检讨s c r a n t o n ,p e n n s y v a n i a :c h a n d l e rp u b l i s h i n gc o m p a n y ,1 9 6 6 拉斯韦尔决策过程c o l l e g ep a r k ,m d b u r e a uo f g o v e r n m a e n t a lr e s e a r c h u n i v e r s i t yo fm a r y l a n d ,1 9 5 6 固琼斯公共政策研究导论m o n t e r e y ,c a l i f o m i a :b m o k s c o i ep u b i s h i n gc o m p a n y , 1 9 8 4 詹姆斯安德森公共决策北京:华夏 ;版社,1 9 9 0 佛山市普通高中伞市统招政策研究:政策计估的视角 者陈振明则将政策系统的运行看作是由政策制定、政策执行、政策评估、政策监 控和政策终结五个功能活动环节所组成的过程,这些环节构成一个政策周期。 ( 一) 政策制定从发现问题到政策方案的出台的一系列功能活动环节所组成的 过程,包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方 案的合法化等环节。政策执行将政策方案付诸实践,解决实际政策问题的 过程,也就是将政策理想转变为政策现实的过程,包括政策宣传、政策分解、组 织和物质准备、政策实验以及指挥、沟通、协调等的功能活动环节。政策评估 指依据一定的标准和程序,对政策的效果作出判断,确定某项政策的效果、 效益及优劣,并弄清政策的成功或失败的原因、经验和教训的活动,包括制定评 估方案、收集和分析评估信息,处理评估结果,撰写评估报告等环节。政策监 控为达到政策方案的预期目标,避免政策失误而对政策过程尤其是执行阶段 的监督和控制,以保证政策的权威性和严肃性,包括监督、控制和调整等功能活 动环节。政策终结指在政策执行并加以认真评估后,发现该政策的使命已 经完成,政策已过时,不必要或不起作用,采取措施予以结束的过程或行为。” 国内外公共政策过程理论方面的文献大都完整地归纳出从政策出台到终结 的一系列过程。这为本文的分析提供了必要的理论基础。而在政策过程的理论当 中,由于政策评估是决定政策执行去向的依据,也是重新确定政策目标、制定新 政策的必要前提。因此,它符合了本文分析政策的主要目的,也是本文论述的重 点。因此,本人认为有必要再简单介绍一下有关政策评估的理论,同时亦为下文 对全市统招政策的评价提供分析的基础。 关于对“评估”一词,英文e v a l u a t i o n ,在词源上的含义为评价和估量;朗 曼当代英语词典解释为:计算价值或程度( t oc a l c u l a t et h ev a l u eo rd e g r e eo f ) 。 按照马克思主义的观点,评估是一种认识与反映的过程。学者李德顺在价 值论中提到,评估“总是包含着对一定价值关系可能后果的预见、判断。 学 而对于“政策评估的概念,我国学者肖远军、李春玲就提出,政策评估“是 指按照一定的价值准则,对政策对象及其环境的发展变化以及构成其发展变化的 诸种因素所进行的价值判断。” 陈振明公共管理学中国人民大学出版社,2 0 0 5 国李德顺价值论中固人民人学出版 l :,1 9 8 7 圆肖远军、李奋玲政策评价概念探析理论探讨,1 9 9 5 ,第二期 6 佛山市普通高中全市统招政策研究:政策评估的视角 这一定义包含了3 个要点:第一,强调教育政策评估的本质,即在事实判断 的基础上所作出的“价值判断”。第二,明确政策评估的对象。第三,强调政策 评估的准则,即评估必须“按照一定的准则进行。 我国学者陈振明也曾提到“政策评估是指依据一定的标准和程序,对政策的 效果作出判断,确定某项政策的效果、效益及优劣,并弄清政策的成功或失败的 原因、经验和教训的活动。” 根据以上理论,下面我们先尝试为本文的研究对象定立一个评估准则,或者 讲标准,并在这个基础上,再为f 文当中政策的具体评估提供一个分析的框架。 如何定立评估全市统招政策的准则呢? 我国学者刘复兴在教育政策的价值 分析中提到:“教育政策所调整的价值关系的性质决定着教育政策价值的内容。” 而政策的实质又是对社会价值利益做权威性的调节和分配。因此,结合自身的 工作经验,本人认为全市统招政策所要调整的价值关系的实质正是“招生政策主 体间的利益关系”,而其中政策主体主要是指市区两级政府部门、普通高中以及 考生个人,能否处理好这些利益关系亦最能反映全市统招政策的价值,因此,本 人认为以“能否处理好招生政策主体间的利益关系”作为评估全市统招政策的准 则比较恰当。 围绕这个评估准则,本文对政策评估的过程大致如下:首先,概括论述全市 统招政策的制定及其基本内容,然后,对政策的效果做一个统计分析和描述,提 出“政策效果不佳的基本观点。再通过招生政策在处理政策主体间利益关系问 题上的应然状况和实然状况的对比分析,得出目前“政策效果不佳”的主要原因 是由于“未能处理好政策主体问的利益关系而导致”的判断。最后论文提出政策 的相关建议。 第五节本文主要内容 第一章是导论,它包括研究问题的提出和研究意义的描述,相关文献的综述 以及本文研究的理论基础和分析框架等内容。在这一章中,本人从招生政策的社 会关注度和全市统招效果问题出发,提出研究问题及其意义,然后主要对普通高 。刘复兴教育政策的价值分析教育科学i j j 版社,2 0 0 3 7 佛山市普通高中伞市统抑政策研究:政策评估的视角 中招生改革的文献以及与本文研究的对象和内容较为相关的教育政策改革方面 的论文和著作,做简单综述,在肯定他们对本文写作提供了参照模型的同时,提 出本文论述更为需要的理论基础和分析框架。 第二章是论述全市统招政策的制定及其基本内容。在这一章中,主要描述了 在佛山区划调整的大背景下,全市统招政策的出台过程,然后,描述政策出台至 今历年的基本内容,并在描述基本内容的基础上,再对政策的利益分配的本质内 容作论述。 第三章是论述全市统招政策的实施效果。这一章是本文论述的重点。在这一 章中,首先对政策的效果做一个统计分析和描述,提出“政策效果不佳的基本 观点。然后,通过招生政策在处理各主体问利益关系问题上的应然状况和实然状 况的对比分析,得出目前“政策效果不佳”的主要原因是由于“未能处理好政策 主体间的利益关系而导致的判断。 第四章是政策建议。在这一章中,本文会根据第三章中对政策的实施效果及 其原因的判断,先就处理好政策主体问利益关系提出若干原则,然后,再进一步 提出具体的实质性政策建议和改善政策系统的建议。 8 佛山市普通高中伞市统招政策研究:政策评估的视角 第二章全市统招政策的制定及其基本内容 第一节全市统招政策的制定 任何政策都是阶级意志、利益的集中体现与表达,政策的制定是一种政治 行为,佛山市普通高中全市统招政策也不例外,可以说它的出台正是由于政治 环境的变化而产生的。具体些讲,佛山市普通高中全市统招政策的出台是在佛山 市五区进行行政区划调整的大背景下产生的。亦可以说,佛山市的行政区划调整 是佛山市普通高中全市统招政策的最主要成因。 鉴于佛山市行政区划调整与我们理解全市统招政策制定的直接联系,下面 先简单介绍佛山市行政区划调整以及其主要特征: 2 0 0 2 年1 2 月,国务院批准了佛山进行调整行政区划,撤销原佛山市辖区的城 区和石湾区以及县级南海市、顺德市、三水市和高明市,设立佛山市禅城区( 包 括原佛山市区及原南海市的南庄镇) 、南海区( 原南海市除南庄镇外) 、顺德区( 原 顺德市) 、三水区( 原三水市) 和高明区( 原高明市) 五区。 佛山的行政区划调整有以下特点: 一、行政区划调整力度大 佛山撤市设区,形成由禅城、顺德、南海、三水和高明共同组成的“一市 五区行政架构,面积扩大了近4 9 倍,达3 8 4 8 4 9 平方公里;户籍人口增加了近6 倍,达3 3 8 9 8 万人;国内生产总值增加了近8 倍,达1 1 7 5 9 2 亿元,仅落后于广州 和深圳。( 参见表3 1 ) 二、区划调整前中心城区经济实力不强 广州、上海等城市在撤市设区前其区域中心地位早已确立,且不可撼动, 周边县级市依附于中心城市发展。而佛山则不同,2 0 0 1 年原顺德市和原南海市 位居全国百强县市前两名,经济实力远远超过行政级别略高的原佛山市区。2 0 0 2 。成有信教育政治学江苏教育出版社,2 0 0 0 9 佛山市普通,荔中伞市统手f j 政策研究:政策评估的视角 年底,从国内生产总值看,原南海、原顺德两市g d p 分别占佛山市域g d p 的3 8 和3 7 ,两者相加占佛山市域g d p 的7 5 ,而原佛山市区g d p 仅占佛山市域的 1 1 ;从工业增加值看,原南海、原顺德两市分别为原佛山市区的3 0 3 倍和3 3 l 倍;从实际利用外资来看,原佛山市区虽然稍高于原南海和原顺德两市,但佛山 的发展是以本地化经济为主导的,外资对佛山经济发展的贡献较小;从全社会固 定资产投资额来看,原佛山市区分别是原南海市和原顺德市的6 6 7 8 和7 9 6 9 。 由此可见,原佛山市区的经济地位落后于原顺德市和原南海市,在市域范围内排 行第三。哪( 参见表3 1 ) 表3 12 0 0 2 年原佛山五市主要社会经济指标比较 主要社会经济指标佛山市禅城南海顺德三水高明 土地面积平方公里 3 8 4 8 4 97 7 81 1 5 0 38 0 6 58 7 4 29 3 9 6 2 国内生产总值亿元 1 1 7 5 9 21 3 1 0 24 3 9 7 84 3 7 3 l9 7 9 46 9 8 7 年末户籍总人1 2 1 亿人3 3 8 9 84 9 6 11 1 1 2 51 1 0 9 63 8 6 82 8 4 8 实际利用外资万关元 1 0 0 2 5 02 8 7 8 2 2 6 8 5 7 2 5 1 9 49 8 0 2 9 6 1 6 人均国内生产总值元 3 4 8 5 03 8 4 0 0 3 9 7 1 33 9 6 7 62 4 7 7 6 2 4 6 6 4 工业增加值亿元 5 9 5 4 47 0 22 1 2 5 42 3 2 5 l4 4 93 5 2 9 全社会同定资产投资完成额亿元 2 9 0 4 36 4 3 89 6 3 98 0 7 83 0 8 41 8 0 4 佛山市的行政区划调整后,佛山市政府从城市规划、建设、交通、信息、 财政等方面制定一系列的规划和政策,目的是整合五区资源,理顺佛山市今后的 城市发展思路。与此同时,市政府的相关领导向教育局施压,勒令其站在“大佛 山”的角度,对未来至少五年内的教育规划做通盘考虑,尽快出台整合的措施, 2 0 0 3 年,佛山市教育事业发展规划纲要( 2 0 0 3 2 0 1 0 年) 出台,提出要“大力 发展优质基础教育,尤其是优质高中教育,我市将进一步加大办学体制和管理体 制改革的力度,逐步调整、放开普通高中招生范围,整合、共享教育资源,推进 示范性普通高中建设,加快优质教育发展。 行政区划的调整,使佛山市招生政策乃至教育政策的调整逼在眉睫。因此, 囝佘腑敏,许学强,袁媛佛山行政区划调整与整合发展珂f 究热带地理,2 0 0 5 ,第2 5 卷( 第3 期) l o 佛山市普通高中伞市统招政策研究:政策评估的视角 亦可以说,佛山市的行政区划调整是全市统招政策的最主要成因。而且,值得一 提的是,佛山市行政区划调整除了直接导致全市统招政策的出台外,还对其执行 的效果以及后来政策的修正和调整有着很大的影响。关于这些,我们将在后面的 章节论述。 在行政区划调整的政治大环境下,佛山市普通高中招生政策的调整呼之欲 出。为此,佛山市教育局组织了调研组到广州和深圳取经,专门研究佛山市普通 高中招生改革方案。 其时,广州、深圳两市普通高中学校均分市属和区属两类学校,市属学校 由市教育局直接管理,区属学校由区教育局管理。广州、深圳的市属学校都基本 具备住宿条件,因而全部学校均能面向大部分地区乃至全市招生。 广州市下辖l o 区和两个县级市,市属普通高中8 所,其中优质高中6 所。 2 0 0 3 年,在原来华南师大附中等9 所学校继续按本校计划招生数1 0 0 的比例面 向越秀、东山、海珠、荔湾、天河、黄埔、白云、芳村8 个区招生的基础上,将 上述8 区所属按计划推进示范性高中建设的广州市第一中学等1 2 所学校,按不 低于今年本校计划招生数2 0 的比例扩大到面向以上8 区招生。越秀、东山、海 珠、荔湾四区所有普通高中面向四区招生,天河、黄埔、白云、芳村四区除上述 学校以外的普通高中和番禺、花都、从化、增城四个县级区( 市) 的普通高中仍 然面向本区招生。然而,广州市教育部门表示,下一步将从1 4 0 多所普通高中里 拿出4 0 所全市统招,而随着条件的逐步成熟,终级目标是大广州要实现全面开 放,广州考生可以报考广州各区的任何一所学校。 深圳市普通高中4 2 所,其中公办2 9 所,民办1 3 所,6 所市属普通高中全 部全市统招,下辖福田、罗湖、南山、盐田、宝安、龙岗6 区中,福田、罗湖两 区的普通高中面向两区招生,其余各区面向本区招生。 广州和深圳市是珠三角地区发展的领头羊,通过对两市当时招生政策的调 研,佛山市更加坚定了要出台全市统招政策的决心。 由上可见,佛山市全市统招政策形成的带有类似“命题作文、“和尚取经” 的色彩。首先,由市政府根据政治环境出“题目”( 即要站在全市的角度整合教 育资源) ,然后由市教育局撰写“命题作文”。而在撰写之前,通常会采用“取经” 吴遵民基础教育决策论华东师范大学出版社,2 0 0 6 l l 佛山市普通高中伞市统扪政策研究:政策评估的视角 的方式,即“邻近的广州、深圳两个先进的市已有了这样的先例,我们是不是可 以向他们取经,看他们是怎样做的,效果怎样”。小而言之是借鉴已有的政策, 大而言之是全方位的了解解决政策问题的可行举措。 借鉴了广州、深圳的基本经验后,佛山市教育局准备起草普通高中招生改 革方案。在起草方案的准备阶段,起草方先后通过召丌各区教育局长座谈会、部 分全市统招学校校长座谈会以及局党组会议的形式征求对方案的基本意见,目的 是了解基层对全市统招政策的想法,以及如何出台相关的政策来确保政策的执行 效果。与会人员( 市区级教育行政部门的负责人和高中学校的管理人员) 站在市 级管理角度,区级管理角度和高中学校角度对应该如何制定政策进行了讨论,并 初步形成了共识。会议由市教育局主导,会议的结论是市教育局根据当前区划调 整的现实,代表市委市政府提出会议议题后,广泛了解基层意见,并要求基层管 理者( 包括区教育局、高中学校校长) 献言献策、集思广益形成的。 根据当时会议收集到的意见,归纳起来主要有以下几点: 一、区划调整后,整合、共享各区教育资源势在必行。调整、放开普通高 中招生范围应该作为整合、共享各区教育资源的其中一项重要的政策。 二、招生政策涉及到考生个人的切身利益,涉及到社会的千家万户,影响 的社会面很广。若出台政策不当,轻则影响招生的日常工作,重则引起社会反响, 影响政府形象。因此,招生政策的出台应该十分谨慎,招生政策调整的幅度不宜 过大,范围不宜太广,推行政策最好是采取先找试点试验,再稳步推进的策略。 三、为提高基层执行全市统招政策的主动性和积极性,应该考虑在财政投 入上予以激励。例如应该每跨区招生的高中学校,按其跨区招生数,按每生一定 得标准下拨补贴款项,以资鼓励。 而我们亦在后来具体的改革方案可以看出其大体的思路与主要举措都与会 议参与者的意见相吻合。在方案中提到: “从今年开始,我市将进行招生改革,实行普通高中在全市放开招生的试 点工作,今后将逐步扩大全市统招的学校数和招生比例,计划到2 0 0 6 年所有普 通高中全市统招。具体方案如下: 2 0 0 3 年:佛山一中、佛山三中、南海石门中学和桂城中学、顺德一中、三 水中学、高明一中共7 所优质普通高中都将有一个教学班( 班额为4 5 人) 面向 1 2 佛山市普通高中伞市统招政策研究:政策评估的视角 所在区以外各区招生。跨区招生总人数3 1 5 人,其中创建示范性高中的学校招生 1 3 5 人,省一级普通高中学校招生1 8 0 人。 2 0 0 4 年:创建示范性高中的学校按本校计划招生数5 0 的比例、省一级普 通高中学校按本校计划招生数3 0 的比例全市统招。预计跨区招生总人数6 0 0 0 人,其中创建示范性高中的学校招生4 0 0 0 人,省一级普通高中学校招生2 0 0 0 人。 2 0 0 5 年:创建示范性高中的学校按本校计划招生数1 0 0 的比例、省一级普 通高中学校按本校计划招生数5 0 的比例全市统招。预计跨区招生总人数1 4 5 0 0 人,其中创建示范性高中的学校招生1 2 0 0 0 人,省一级普通高中学校招生2 5 0 0 人。 2 0 0 6 年:全市各类普通高中学校均全市统招。” “为调动办学积极性,建议加大财政支持力度。除了各级政府对新建、扩建、 改建普通高中直接给予经费支持外,建议设立专项经费,在2 0 0 3 、2 0 0 4 两年内, 争取从市财政中拨出一定的专项资金,用于补贴跨区招生学校或新建、扩建的省 一级以上学校,以资鼓励。具体标准如下:跨区招生的创建示范性高中的学校或 省一级普通高中学校,按其跨区招生数,以每生5 0 0 0 元的标准下拨补贴款项。” 从以上的介绍中,我们可以看出,政策首先来自于调研中的所见所闻所思, 然后在调研者积极学习、体会和讨论的基础上形成政策的指导性意见;接着,再 根据本市之外已有的政策文本,进行研讨和修正,以形成政策的最终文本。 至此,全市统招政策基本成形,但是这并不等于政策的f 式确立。根据政策 学描述的有关政策过程,政策的形成还有一个将这些政策意向合法化的过程。就 目前的状况来说,政策合法化过程一般是由教育主管部门颁发文件而确认的。换 言之,文件的颁发等同于宣告了一项政策的合法性及其具有的行政权威,它通常 有权威机构颁发。佛山全市统招政策也如此,它最终的政策内容是经过市教育党 组和市委市政府的相关领导批准,并融合到以佛山市教育局名义颁布实行的高 中阶段学校招生考试工作意见中,才得到正式确立。 第二节全市统招政策的基本内容 佛山市普通高中令市统荆政策研究:政策评估的视角 下面,我们简单介绍一下几年来全市统招政策的基本内容,并根据政策的本 质,简单描述一下它所涵盖的权力内容。 2 0 0 3 年,佛山市全市统招的高中共六所( 包括佛山一中、顺德一中、南海 石门中学、南海桂城中学、三水中学、高明一中) 列入“提自 批录取学校”,这 些学校除面向本区招生外,均有一个班( 班额为4 5 人) 全市统招。其招生范围 如下:( 1 ) 佛山一中面向顺德、南海、三水、高明四区招生;( 2 ) 顺德一中面向禅 城、南海、三水、高明四区招生;( 3 ) 南海石门中学、桂城中学面向禅城、顺德、 三水、高明四区招生;( 4 ) 三水中学面向禅城、顺德、南海、高明四区招生; ( 5 ) 高明一中面向禅城、顺德、南海、三水四区招生。”该年,全市统招计划共计 3 2 4 人,占全市普通高中招生0 9 7 。 2 0 0 4 年全市统招的规模进一步扩大,全市9 所普通高中至少l600 个优质 学位可供全市考生自由报考。在佛山市2 0 0 4 年高中阶段学校招生考试工作意 见中提到“继续扩大优质普通高中学校全市统招的规模,进一步实现教育资源 共享。从2 0 0 4 年起,佛山一中所有的招生指标均全市统招。已全市统招的佛山 三中、南海石门中学和桂城中学、顺德一中、三水中学、高明一中,2 0 0 4 年全 市统招的指标不少于1 0 0 人。在此基础上,各区要鼓励各普通高中尤其是申报广 东省国家级示范性普通高中建设的学校都参与到全市统招的改革中来。”在关 于做好2 0 0 4 年全市统招的普通高中学校招生工作的通知中制定了提前录取学 校志愿填报办法:“1 报考佛山一中和全市统招的体艺特长班时,不设限制;2 报考佛山二中、佛山三中、南海石门中学和桂城中学、顺德一中、三水中学、高 明一中、华附南海实验高中时,实行限制报考的办法,即考生填报志愿时,不能 填报户口所在区的提前录取学校,只能填报非户口所在区的提前录取学校。” 2 0 0 5 年,根据市委市政府的工作部署,佛山市教育局决定2 0 0 5 年全市统 招的学校要在原有基础上进一步扩大,全市统招的范围大幅增加。该年,佛山一 中、各区直属普通高中和国家级、省级重点职业高中全部全市统招。具体安排如 下:佛山一中当年所有招生指标全市统招;佛山二中( 含石湾校区) 、佛山三中、 佛山四中、荣山中学、石门中学( 含狮山校区) 、南海中学、桂城中学、九江中 学、南海一中、南海艺术高中、顺德一中、李兆基中学、郑裕彤中学、顺德华侨 中学、三水中学、三水华侨中学、三水实验中学、高明一中、高明二中、高明四 1 4 佛山市普通高中伞市统招政策研究:政策评估的视角 中、高明纪念中学等2 1 所区直属普通高中,当年除择校生以外的所有招生指标 全市统招;上述2 2 所普通高中作为提前批同场录取。 该年,2 2 所普通高中和4 所职业高中全市统招,名额达到7 0 0 0 多人,全市统招占全市普通高中招生 2 1 4 9 ,比2 0 0 4 年增加1 5 个百分点。 2 0 0 6 年,佛山市以进一步推动高中阶段优质教育资源的整合,发挥跨区优 质教育资源的辐射、带动和服务作用为目的,继续强力推行全市统招政策,大规 模扩大全市统招的比例,并提出争取逐步实现所有高中均全市统招的口号。该年, 2 7 所高中提供1 4 4 0 8 个普通高中学位供全市考生选择,占全市普通高中招生 3 9 8 7 ,比2 0 0 5 年增加1 8 个百分点。 2 0 0 7 2 0 0 8 年的情况大致与0 6 年的相同。 实行全市统招政策之后,佛山市的招生呈现如下特征: 一、普通高中招生政策的实质制定权收归市一级政府。 全市统招政策出台之前,佛山市除统一组织考试外,普通高中的招生工作 基本由各区自己组织。各项普通高中招生工作的具体环节包括招生计划的制定, 考生填报志愿,普通高中录取批次的确定,录取规则的制定,考生档案的投取, 录取结果的确认和审批都是由各区自行组织管理的。全市统招政策出台后,招生 各个具体环节的操作全部由佛山市统一实施,学校的招生计划的填报、考生志愿 的填报必须登录同一个计算机管理系统进行,录取批次、划线规则、考生档案的 投取,录取结果的确认和审批全部受到市一级招生办的直接监管。 二、推行电子政务是市一级政府掌握普通高中招生权的重要保障。 近年来,佛山市中考的考生人数一般在6 0 0 0 0 人以上,按以前的普通高中招 生录取方式,考生的纸质档案统一由各区招办在录取期间按一定的录取原则进行 分配,录取要设立专门的场地,学校在录取期间按批次入场审阅招办分配的考生 档案,确定后由招办复核录取,大量的工作由人手完成。以城区为例,录取工作 往往要持续两个星期,其间,由于招办的人手有限,工作人员往往要日以继夜的 工作才能完成录取任务。全市统招政策出台以f j i ,佛山市政府只管辖城区的招生 工作,大约6 0 0 0 人左右,按此数量计算,若要管理全市城区、南海、顺德、三 水、高明五区的考生,录取工作要持续二十个星期,这对于从7 月才能丌始的高 中录取工作来说,是无法接受的。为此,在全市统招政策出台后,佛山市自行开 佛山市普通,岛中伞市统手f j 政策研究:政策评估的视角 发建立的中考信息管理系统,统一数据库,通过互联网实行统一录取。这不仅是 简化了工作环节,更重要的是实现了市一级政府统一掌握普通高中招

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