（公共管理专业论文）保税监管流程再造研究——以江苏省为例(1).pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 i 保税监管流程再造研究 以江苏省为例 摘 要 在实现现代海关制度第一步发展目标的进程中，海关在保税监管工作 中初步形成了一套与我国国情相适应的监管制度和监管模式，对促进我国 外向型经济健康发展起到了重要作用。但由于保税监管政策性强，涉及管 理部门多，计划与市场、传统与现代等管理因素交叠碰撞的现象十分明显， 因此改革难度大，有待深化改革的地方很多。其中，改革现行的保税监管 作业流程，实现保税监管流程再造，就是其中一项正待突破的热点内容。 2007 年年初，全国海关关长会议主报告明确提出：要进一步完善流程 再造整合机制，加大流程再造整合力度，协调推进海关现代化建设。海关 总署党组已正式将“流程再造”列为保税监管改革的重要目标，“流程再 造”也成为全国海关保税监管领域出现频率极高的词语。但是，对“流程 再造”的必要性、可行性、监管优势、具体实现途径等方面的问题，至今 尚无专题探讨，且国内尚无学者对保税监管流程再造提出具体方案，各方 在认识和实践上也不尽统一。因此，有必要对其作一深入具体的思考分析。 为保证上述流程再造思路落到实处，做好保税监管的创新工作，本文 从“流程再造”的基本理念和基本要求入手，分析了海关现行保税监管流 程的弊端，引出海关实施保税监管流程再造的必要性，并对其可行性及管 理优势进行了充分论证，认为实现“流程再造”是海关保税监管创新的根 本，符合保税监管改革的方向，并提出了新的切实易行、改革成本较低的 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 ii 流程再造实施方案，这对彻底扭转现行保税监管的被动局面、重组管理资 源、加强实际有效监管都将有所裨益，具有一定的实践意义。 关键词：保税监管，流程再造，实施方案 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 iii a study on reforging the supervising process of bonded goods abstract in the course of the achievement of the first step of the development of the goal of modem the customs system, the customs has formed a series of the supervising system and mode to fit the situation of china, and accelerate healthy development of the extraversion of chinas economy greatly. as the policy of the supervising of the bonded goods is very strict, and many supervision section involved, the phenomenon of the impact of plan and market、 modern and tradition etc is in evidence, it is very difficult to reform and many has to be deepen reformed. the reform of the active flow of supervising bonded goods and to achieve the reform of the flow is a kind of difficulty to break through. early 2007, the main report of the conference of chinas customs put forward clearly: we are in the key era of the second development of stratagem of actualize modern customs system. we should more consummate the system of 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 v reform conformity, and increase the strength of the reform, and actively use for reference of international advanced experience, and perpetual improve the level of customs information systems, harmony advance the constriction of modern customs. customs general affairs have in due form “reforge of flow” as the aim of reform of supervising of bonded goods. “reforge of flow” has become a frequency word in the field of chinas supervising of bonded goods. at the same time, the question of the necessary and feasibility and advantage and means has not be discussed in special topic, moreover, no unification has be in cognition and practice. so we should think and analyze it. to carry out above-mentioned thoughts of reform and innovation, this text sufficiently demonstrates on the necessity and feasibility and advantage of “reforge of flow”. we consider actualizing “reforge of flow” is the fundamentality of customs innovation. we bring forward a pressing and easy and low cost precept. we think these thoughts will do well for torsion the passivity complexion of present supervising of bonded goods and reform the recourses of supervision and strengthen practicality efficiency supervision, and take on practicality significance. key words: the supervising of the bonded goods, reform of the flow, the precept of actualization 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。 除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到 本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：刘燕 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手 段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：刘燕 指导教师签名：胡润忠 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 1 第一章 绪论 第一节 研究目的和意义 在实现现代海关制度第一步发展目标的进程中， 海关在保税监管工作中初步形成了 一套与我国国情相适应的监管制度和监管模式， 对促进我国外向型经济健康发展起到了 重要作用。但由于保税监管政策性强，涉及管理部门多，计划与市场、传统与现代等管 理因素交叠碰撞的现象十分明显，因此改革难度大，有待深化改革的地方很多。其中, 改革现行的保税监管作业流程，实现保税监管流程再造，就是其中一项正待突破的热点 问题。海关总署署长牟新生在 2007 年全国海关关长会议上同时指出，当前全面实施现 代海关制度第二步发展战略已进入关键时期，要进一步完善流程再造整合机制，加大流 程再造整合力度，积极借鉴国际海关先进经验，不断提高海关信息化水平，协调推进海 关现代化建设。 海关总署党组已经将“流程再造”理论运用到保税监管体系改革中，并已选择部分 海关进行试点研究运行，因此，从实践的角度考虑也很有必要对此作一思考分析。 本文研究的目的是保证海关总署党组提出的流程再造思路落到实处， 做好保税监管 的创新工作，并研究新的切实易行、改革成本较低的流程再造实施方案。这对彻底扭转 现行保税监管的被动局面、重组管理资源、加强实际有效监管将有所裨益，具有一定的 实践意义。 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 2 第二节 研究综述 保税制度是指经海关批准暂时缓办纳税等手续进境的货物在海关监督管理下储 存、加工、装配后复运出境的海关监管制度。包括对来料加工、进料加工、外商投资企 业保税监管制度，对保税工厂、保税集团进出口货物监管制度，保税进口料件银行保证 金台帐制度等等。 保税监管是指海关在对进境货物批准保税并实施监管直至最后出境核 销结案或最终办结海关手续全过程中为保证有关法规得以有效实施所采取的措施。 本文 所述保税加工即传统说法所指的加工贸易， 是我国企业开展对外来料加工和进料加工以 及外商投资企业从事的保税加工业务的总称，是企业全部或部分进口境外原材料、零部 件包括深加工结转上游加工企业的成品或半成品经加工增值后再出口境外的一种贸易 方式。 2007 年年初， 全国海关关长会议主报告明确提出： 当前全面实施现代海关制度第二 步发展战略已进入关键时期， 要进一步完善流程再造整合机制， 加大流程再造整合力度， 积极借鉴国际海关先进经验，不断提高海关信息化水平，协调推进海关现代化建设。海 关总署党组已正式将“流程再造”列为保税监管改革的重要目标， “流程再造”也成为 全国海关保税监管领域出现频率极高的词语。但是，对“流程再造”的必要性、可行性、 监管优势、具体实现途径等方面的问题，至今尚无专题探讨，且国内尚无学者对保税监 管流程再造提出具体方案，各方在认识和实践上也不尽统一。 一、流程再造涉及保税监管全过程，包括备案、结转、通关、核销、核查等各个环节 备案环节指的是企业持外经贸主管部门核发的保税加工业务批件、进出口合同或协 议等到主管海关备案、申请保税并领取加工贸易登记手册或其他准予备案指令行为 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 3 的环节。 1 结转环节指的是企业在深加工结转过程中，涉及到在海关办理的一系列程序。 通关环节指的是保税加工进出口货物的通关与备案联通的环节，这一联通的计算机 功能被称之为保税加工中期核注。 保税加工中期核注可以使通关部门通过计算机自动调 阅备案合同的底帐数据，进行自动核对和核扣，同时也反过来将通关的报关数据自动归 集到保税加工手册的数据库中，形成进出口报关单底帐。 核销环节指的是从企业报核、海关受理报核到海关核销、结案归档的一系列程序。 核查环节指的是海关对企业的保税加工行为进行核对查实的环节。 以上几个环节是保税监管的主要环节，涉及到保税监管的全过程。 二、突出智能化审核,最大限度地提高监管效率与效能 所谓智能化审核，就是利用技术手段，对数据进行审查核对，发挥技术比对、分析 的作用，为保税监管服务。 三、在实现内部智能化审核的同时,注重与外部的联网审批、在线服务 要加强与其他政府部门之间的联系，整个保税监管系统不只是海关在监督管理，还 涉及到诸如外经贸、外汇管理局、口岸办、联合联检等诸多部门，因此要加强部门之间 的协调配合，发挥智能化审核的作用，将政府部门之间的数据实现有效共享，突出联网 审批、在线服务。 四、强化质量控制和风险监控,将风险管理的理念、方法手段贯穿于监管全过程 所谓质量控制， 就是将企业的 iso2000 质量管理理念引入政府管理， 以质量为核心， 控制政府管理。 1 李鹏南，孙群，张皖生海关保税监管 北京：中国海关出版社，2002 年版第 63 页 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 4 风险管理指的是如何在一个肯定有风险的环境里把风险减至最低的管理过程。当中 包括了对风险的量度、评估和应变策略。 五、通过开发企业规范申报和核查数据库，实现以企业为单元管理的目的 所谓以企业为单元管理，就是在保税监管过程中，改变以往以一个合同为单元进行 管理的理念，将企业作为管理的单元，更注重统筹规划。 为保证上述流程再造思路落到实处， 做好保税监管的创新工作， 本文从 “流程再造” 的基本理念和基本要求入手，分析了海关现行保税监管流程的弊端，引出海关实施保税 监管流程再造的必要性，并对其可行性及管理优势进行了充分论证，认为实现“流程再 造”是海关保税监管创新的根本，符合保税监管改革的方向，并提出了新的切实易行、 改革成本较低的流程再造实施方案，这对彻底扭转现行保税监管的被动局面、重组管理 资源、加强实际有效监管都将有所裨益，具有一定的实践意义。 第三节 研究思路和研究方法 目前，国外对“流程再造”的研究著作有迈克尔哈默和詹姆斯钱皮合著的企 业革命的宣言书 、 迈克尔 哈默的 agenda : what every business must do to dominate the decade （企业行动纲领）等，其著作属于管理学范畴，也是“流程再造”理论的 代表著作，国内关于“流程再造”理论的著作有梅绍祖的流程再造:理论、方法和技 术 、王璞的流程再造等，国内学者对“流程再造”理论在中国的实现方式、方法 作了一系列阐述，并将“流程再造”理论延伸到公共部门管理学范畴，使“流程再造” 理论在政府部门有了用武之地。 但是，对“流程再造”的必要性、可行性、监管优势、具体实现途径等方面的问题， 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 5 至今尚无专题探讨，且国内尚无学者对保税监管流程再造提出具体方案，各方在认识和 实践上也不尽统一。 本文采用实证研究法，创新点在于采用新视角，对保税监管流程再造的必要性、可 行性和具体实现途径等方面问题进行了深入客观的研究分析，提出了新的解决方法。 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 6 第二章“流程再造”的基本理念和基本要求 第一节 “流程再造”理论背景 2005 年海关总署保税监管司在起草建设“现代海关制度”分步实施方案时提出“流 程再造” 1这个概念。 “流程再造”是一套非常严密的自成体系的管理理论，其理论从管 理学的发展史来看，是重要的一个里程碑，也是重要的理论流派。 “流程再造”的理论起源于 20 世纪 80 年代，发展于 90 年代，成熟于 21 世纪初， 本来是企业管理的理论，在美国等西方国家广泛用于企业重组、企业的再造，90 年代后 期，逐步被政府移植过来用于社会管理。流程再造用于企业管理，就是企业再造；用于 政府的公共行政管理，就是政府再造，包括美国、澳大利亚、新西兰海关都实行过整体 上的“流程再造” 。 2 第二节 “流程再造”的基本理念 流程再造理论的代表权威著作有流程再造公司：企业革命的宣言书 3、 企业行 动纲领 4。学派代表人物在对一些特别成功的企业的调研中发现，追求根本性的变革 而不是渐进性的改良是这些企业成功的特点。企业首先问自己的问题，不是如何把所做 的事情做的更好，也不是如何把事情做得更快，甚至不是如何用最低的成本来完成现在 所做的事情，而是为什么要做现在要做的事情，以及今后应该做什么事情；而在对一些 1 何力保税加工流程再造实施方案 北京：海关总署加贸司，2005 2 何力在保税监管作业流程再造改革集中工作研讨会上的讲话 北京：海关总署加贸司，2007 3 迈克尔哈默，詹姆斯钱皮.企业革命的宣言书m.英国：上海译文出版社，1993 年版.第 36 页. 4 迈克尔哈默，赵学凯等.企业行动纲领m.英国：中信出版社,2002 年版.第 75 页. 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 7 不是那么成功的企业的调研中发现， 他们的员工对自己要做什么， 为什么要做都不知道， 所以由此得出的一个结论是： “流程再造”要解决的问题首先是要明白自己该干什么， 也就是解决该干什么的问题比起解决如何干、为什么要干的问题更重要。 第三节 “流程再造”的基本内容与要求 所谓流程再造，就是通过重新设计组织经营的流程，以使这些流程的增值内容最 大化，其他方面的内容最小化，从而获得绩效改善的跃进。 “流程再造”从最初的企业管理再造移植到政府的社会公共管理，并非所有的政 府都能适应这种“流程再造” 。 “流程再造”是针对企业业务流程的基本问题进行反思并 对它进行彻底的重新设计，以便在成本、质量、服务和速度等当前用于衡量企业业绩的 这些重要的尺度上取得显著的进展。 这句话有四个核心要素， 一是对基本问题进行反思， 二是彻底性地重新设计，三是显著的进展，四是贯穿这个理念的重要要素“流程” 。 1 第一个要素是对基本问题进行反思，就是在开展“流程再造”之前对企业或者是 政府部门的运作，尤其是业务流程进行重新思考，比如为什么要做现在的事，为什么要 用现在的方式来做这些事， 为什么这些事情必须由我们自己来做而不是考虑让别人去做 等等。海关保税监管是多环节的保税管理链条，其特点首先是保税业务链条环节甚多， 其次是海关保税监管具有跨部门和协作性的特点， 三是海关保税监管具有直接面对客户 （即企业）业务需求的特点，最后是海关保税监管需要依赖于信息共享和资源利用的特 点，这四个特点既是企业考虑是否需要“流程再造”的需求，而海关也有这种需求，应 该说引入“流程再造”的理论来指导我们的流程再造实践不仅是必要的而且是可行的， 起码是有借鉴参考意义的。 第二个要素是进行彻底性的重新设计，这种彻底性的重新设计，就是对既定的现 1 迈克尔哈默，詹姆斯钱皮.企业革命的宣言书m.英国：上海译文出版社，1993 年版.第 85 页. 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 8 成事物不仅进行表面的肤浅的调整和变动， 而是对所有的陈规陋习及其运作的过程进行 摒弃、创新，最起码是一种扬弃，所以这种彻底性的重新设计就意味着真正意义上的重 新构造，它不是一种局部的改良和调整，而是我们通常说的“革命” 。 第三个要素是显著的进展，也就是说， “流程再造”所寻求的目标不是一种局部性 的改良成果，而是围绕着一种不仅在量方面有较大的增长，而且在质方面有显著的飞跃 这样的一个目标，如果达不到这种质的飞跃，反过来衡量我们的“流程再造”起码是不 那么成功的。 第四个要素是必须贯穿于业务流程的全过程，我们的业务流程当中每个环节，以 及把环节联系起来的一条线，它在理论上都应该是一个价值链，每一个环节都应该有增 值，只有这样的话，我们才能够真正实现用最低的成本实现最高的管理效益。 海关保税监管流程再造的思路是以风险管理为依托，将风险管理的理念、方法、 手段贯穿保税监管的全过程，通过与外部联网传输和海关智能化审核，实现信息资源共 享，最大限度地提高海关行政审批效率、优化人力资源配置，确保实际监管到位，最终 达到有效监管、高效运作有机统一的目标。 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 9 第三章 海关保税监管现状 第一节 现行保税监管流程的弊端 一、合同备案环节虚拟备案现象普遍存在 20 多年来，开展保税加工业务的流程是首先由外经贸主管部门按合同审批，海关再 根据其审批意见核发加工贸易登记手册进行监管。加工贸易登记手册是企业向 海关申请办理的用以办理保税进出口业务的登记本，一般以一个合同作为一个单元办 理， 即一个订单一本手册， 手册是相对应货物暂免进口环节税款 （即我们所称的 “保税” ） 的凭证。企业凭海关核发的手册暂免缴纳相应货物的进口环节税款，复出口时向口岸海 关提供相关手册对应成品出口，通过核销手册确认这些保税原材料全部用于出口成品， 如有剩余的保税原材料或转为内销的产成品，都要补交相应的进口环节税款。 企业在合同备案环节模糊备案、虚拟备案，提供虚拟合同甚至是虚假合同，是海关 在备案环节难以有效监管的主要原因。 海关现行加工贸易合同手册监管模式要求备案时 企业须提供进口料件清单、出口成品清单及单位耗料量（单位耗料量就是生产单位出口 成品所消耗的进口原材料的数量，简称“单耗” ） ，进口料件品名、规格、数量必须与出 口成品品名、规格、数量、单耗形成对应关系等情况，二十年来此做法对规范保税监管 发挥了积极作用。但是，这种模式在当今市场经济条件下越来越显得手续繁琐，效率不 高。实际上，面对瞬息万变的市场经济，企业进出口货物品名、规格、数量、单耗必须 顺应市场需求经常进行变化调整，实际进出口商品品种、数量如与备案不符，必须事先 到海关办理合同变更备案手续。由于合同变更备案手续环节多，手续繁琐，为了不影响 生产、及时通关、顺利核销，大多数企业采取两种做法解决以上问题：一是采用平均单 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 10 耗，对进口料件、出口成品多种规格型号合并备案；二是未经海关许可，擅自变更单耗、 进出口货物品名、规格型号，造成合同备案内容不能真实反应企业实际进出口情况。这 些做法给海关监管带来较大风险。如果仍着眼于虚假成分很大的合同进行管理，监管就 容易导致失真现象。 二、实际监管难以到位，监管有效性不高 合同备案流于形式，使实物监管工作的有效性大打折扣，海关对企业申报的单证与 货物实物核对时常会出现“此物非彼物”的现象；由于合同手册数量较多，海关难以实 时掌握企业库存的实际数据， 也难以实时核查海关掌握的相关数据与企业实际情况是否 相符。 其结果是中期核查或后期核销更多是流于形式， 难以实现真正的账实相符。 此外， 合同手册数据与企业实际脱节还增加了稽查、调查、单耗核定、中期核查、风险分析等 海关其他环节工作的难度。以上问题带来的结果：一是当海关需要核销某一本手册中反 映的保税货物时，海关无法根据这一本手册的数据确认还剩多少货物，而必须合并其他 手册的保税货物进行大规模的盘库清查，难度大，效果差；二是合同手册与企业料件进 库、产品出库、车间领用料件等实际记录无法对应，企业无法完全以合同手册为单元进 行做账，而是重点考虑客户往来、生产线实际需要等因素做一本虚拟的帐，造成海关难 以对保税货物实现有效的实际监管。 三、核销环节海关监管形同虚设 由于海关以合同为单元进行加工贸易管理，企业持有手册数量多，不同手册代表的 生产活动相互混合，不同手册的料件大多通用，导致合同之间保税原材料容易产生混用 现象，造成有的手册进出口数量与金额不相等、有的货物出口时间比原料进口时间早等 不正常现象。海关核销人员如果不下厂实地核查，很难了解实际还剩余多少货物；核销 核查时无法区分边角余料、内销成品属于哪本手册，对边角余料、内销产品无法准确核 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 11 销；有时即使下厂也因手册众多，无法区分相互差别，最终影响核销的准确性。所以， 只着眼于单份合同手册进行核销，实际就是做一个强求左右相等的数字游戏，使海关核 销失去其监管保税货物完全使用的真正意义，几乎形同虚设。 由于在合同备案环节企业备案资料不真实，有些企业报核时想如实申报单耗及库 存，但由于单本手册库存数据与企业实际总库存没有实际意义上的联系，如实申报的数 据反而和手册数据不符； 另一方面现行监管模式下尚无统一可操作的 “据实核销” 办法， 企业担心如实申报反而会招致繁琐的手续，影响企业及时通关及生产，因此大多以原手 册备案的虚拟数据为主进行报核，而海关由于受人力、物力及现有监管模式的限制，即 使下厂核销， 也因某本手册库存与实际总库存难以分辨， 无法对每本手册进行下厂核查、 盘仓、手工核算、据实核销，下厂核销容易流于形式，很难发现问题。除非有情报或举 报线索对企业进行彻底的盘点清查， 否则大多数情况下只能根据企业申报的虚拟数据进 行纸面上的核销。这一方面造成海关实际监管有效性难以提高，另一方面给不法企业通 过高报单耗、串换料件等手段倒卖进口保税料件提供可乘之机，形成了海关在保税监管 上长期存在的漏洞。 四、管理效率低下 现行保税监管制度增加海关工作负荷， 制约管理效率。 合同手册管理不仅费时费力， 效率也不高。合同审批环节多，手续繁琐，平时需时 4-5 天，完成核销环节需 30 天， 企业每办理和变更一份保税加工合同要多次往返于外经贸、银行、海关等部门。由于以 合同为单元核发手册，企业少则有几本、几十本，多则上百本手册，需频繁办理合同备 案、变更、余料转册、核销等手续；另一方面，海关同样要投入大量人力、物力应付如 此繁多的重复性工作，海关现有有限人力只能疲于应付日常性的审批、开单、盖印、归 档、调档等单证作业。以江苏省为例，每年有近 4 万份合同手册等待办理核销结案 1， 1 海关统计年鉴j 2007，第一期：第 143 页 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 12 加上同一企业的手册又不能合并核销，海关人员常常需要重复下厂核销，造成人力资源 浪费。对企业来说，由于合同手册数量多，生产环节滚动连续，经常出现不同手册之间 料件串换使用，造成某一手册出口时间先于进口时间的不正常现象。手册管理也成了企 业的一门学问，有些企业为了能管好众多手册，应对海关各种检查，还专门开发了手册 管理的计算机软件，一是为了平衡手册，二是为了应付海关下厂核查要求企业提供进出 口及库存情况，因为单从某一本手册看不出这些内容，而企业实际库存与手册理论库存 又很难一致，只有靠软件假造出一系列数据才能达到一致。在通关环节，因同一批货物 分散在不同手册里，报关时的“拆单”现象无形中也增加了不必要的报关单证量，手册 在核销时大多有余料或库存， 导致在核销前需要频繁的把一个手册的货物转报到另一本 手册上，这不仅增加了通关压力，影响通关速度，而且也制约了手册结案进度。 第二节 海关保税监管实施流程再造的实质 海关保税监管实施流程再造的实质内涵是通过对现行保税监管制度的流程再造， 变 海关保税货物审核制为保税货物备案制，充分依托风险管理和科技手段，实现对保税加 工前、中、后期全过程的电子化审核和对企业的分类管理，全面实施纸制手册电子化， 简化室内单证作业，优化监管资源配置，建立责权相称、协调高效的内外勤作业分离制 度，切实加强风险监控分析和保税监管中期核查，实现保税监管、口岸通关等部门间的 监管作业统一联动和资源共享，形成监管合力，最终实现保税业务的有效监管和高效运 作。 1 1 何力在保税加工业务集中审核试点流程方案研讨会上的讲话 北京：海关总署加贸司，2007 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 13 第三节 实施保税监管流程再造的必要性 一、适应市场经济和现代企业发展新形势的需要 以合同为单元的保税管理模式是计划经济时代的产物，适应的是进出口有固定渠 道、固定客户、有库存料件、出口周期较长的企业经营模式，这对规范当时保税监管， 促进发展起过积极作用。但是，这种模式在当今市场经济条件下显得手续繁琐，效率不 高。在合同手册管理模式下，企业应在办理合同审批与备案之前，必须签订进口合同和 出口对口合同，这种做法明显带有计划经济特征，难以适应市场经济条件下现代企业的 运营要求。企业面对的不是某一个固定客户，而是激烈的全球市场，尤其在当今 21 世 纪世界经济全球化和信息化浪潮中，订单网络化、生产及时化、物流全球化、产品零库 存等已经成为现实，加工产品生产周期和交货期短、个性化强、更新换代快、市场竞争 激烈，这些代表先进生产力的管理方式、管理理念和管理手段，对以合同为单元的保税 监管体制提出了挑战， 不少企业对合同手册管理模式颇有微词， 纷纷要求简化有关手续， 提高办事效率。传统的监管模式日渐成了保税业务发展的一个障碍或瓶颈，在一定程度 上制约了企业发展， 如合同手册间料件不能调剂使用、 合同虚拟备案引起的变更现象等， 增加了企业的营运成本，容易造成企业物流供应链的人为阻隔，与跨国企业全球化采购 策略也不相适应，不利于现代物流的发展，也成为海关监管的一个薄弱环节。 在 21 世纪管理信息化、销售国际化、产品个性化、交货快速化的市场竞争环境中， 现行监管模式已远不能适应市场和企业运营的要求。面对企业产品的不断更新换代，企 业接订单的周期不断缩短，企业多个合同之间料件的串换使用，成品单耗的不确定性等 等，海关只能疲于应付，这一点在海关对以 it 企业为代表的高科技企业的监管中，表 现得更为突出。随着保税加工的发展，加工的品种越来越多、工序越来越细、技术含量 也越来越高，使海关单证作业量成倍增长，而海关主要的管理手段仍是主要依赖于纸面 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 14 手册管理，海关保税监管人员的精力往往消耗在批单、签字、盖印、计算、数据汇总等 事务性工作中，难以有太多的精力用于了解加工技术的发展和实地监管。 另一方面，手册管理对优化企业资源配置造成极大制约。一家保税加工企业本是一 个整体的生产、运营和进出口单元。然而，以合同为单元、按手册管理的模式却强行将 其化整为零，使企业的整体运营难以实现整合。由于手册的不合理划分，导致企业的各 种原本有着内在必然联系的生产要素无法形成最佳的资源配置， 使其经济效益的提高受 到较大制约。对海关来说，这种点对点的间歇式监管手段在实际工作中表现出来就是监 管上的空档。 二、完善保税监管方式的迫切要求 我国的保税监管一开始就是一种粗放型的管理格局，给海关工作增加了不少难度。 尽管在“优化存量，控制增量，规范经营，提高水平”发展战略指导下，设立了出口加 工区实现封闭式区域化管理，但“漫山放养”式管理局面一时难以改变，加上当前保税 监管领域税收保全机制还不完善，给海关监管造成极高的执法风险，监管中防不胜防的 税款“跑冒滴漏”现象时有发生。为主动适应 it 类大型保税加工企业生产物流实际需 要，海关也积极探索计算机联网的保税监管作业方式，充分利用信息技术手段对传统合 同为单元管理模式进行了流程再造。 海关对企业实施的联网监管， 就是以企业为单元， 取消对企业物流管理的人为区隔， 使企业得以按生产管理的实际需要安排物流和组织进出口， 以企业电子底帐取代合同纸 质手册的管理，以一定时间段的核销取代单一合同的核销，对企业年度生产能力进行审 批和备案，使企业不用为了具体合同去外经贸主管部门审批，以网上备案和办理进口报 关替代人工输机办理手续，增加海关对企业实时运行的计算机数据的监控手段。 现阶段海关对企业实行计算机联网监管主要是在大型企业进行试点,但我们相信， 在总结完善经验的基础上，通过系统的改进与调整，设计开发适用于中小型企业的纸质 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 15 手册电子化系统是切实可行的。与此同时，电子口岸经过近年来的发展与不断完善，运 行日趋稳定，功能日渐强大,海关与外经贸相关部门通过电子口岸实现数据即时交换的 条件已经基本成熟。 在保税加工发达的聚集区，海关等部门先后开展了单个企业联网监管、区域化联网 监管等业务改革，取得了可喜成绩。但从整体上看,我国保税加工仍主要沿用纸质手册 为核心的监管体制，从备案审批、货物通关、出口核销、补证补税等各个监管环节均围 绕纸质手册进行，总体上未能与已开展的联网监管试点数据无缝对接，联网监管试点业 务在口岸通关环节难以得到及时的回应， 致使局部上先进的改革努力受到整体上落后的 管理手段的制约。 可见，在推广联网监管的同时，对纸质手册进行电子化改革也是当务之急，而且更 具有普遍意义。 三、适应现代海关实际监管的需要 保税加工合同备案是指保税加工企业持外经贸主管部门核发的保税加工业务批件、 进出口合同或协议等单证到主管海关备案、申请保税并领取加工贸易登记手册或其 他准予备案凭证的行为。其流程是：企业签订保税加工合同，首先要报外经贸主管部门 审批，审核其加工生产能力，领取加工贸易业务批准证和加工生产企业生产能力 证明 ；之后到外管部门申领收、付汇核销单以便在合同执行完毕后，收付汇行为结束 后能够得到正常的外汇核销；到税务部门进行登记，便于日后的税务结算；然后到海关 申请合同备案。海关为了更好地监管企业的保税加工活动，防止税款流失，实际上代替 了外经贸部门履行审批职能，将“合同备案”改变成事实上的“合同审批” ，通过执行 各项严格规定，履行三级审批手续，经过单证审核、进出平衡检查，初审、复审、台帐 开设、回执登记、h2000 电脑过机进行异地传输等一系列计算机操作，此外对首办企业 还要实际到厂勘验加工生产能力， 企业持有关核准单证向指定的中国银行申请设立保证 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 16 金台帐，在帐户内存入保证金,最后，海关用防伪印油盖完一系列印章，将一份纸质手 册发给企业， 才做完了审批。 加工成品在规定期限内全部出口， 向海关办理核销手续后， 再由银行核销保证金台帐、退回保证金。 具体流程见图 2-1： 图 2-1 这种保税监管审批模式的弊端是显而易见的：审批手续重复，环节多，程序繁琐。 企业为一份手册，要经过五个部门，过 17 道手续，一个星期领到手册视为正常情况。 审批要过外经贸和海关两个部门，职责不明确，多年来审批程序一成不变，且越批内容 越多越细，手续越繁琐，时间越长。现代企业为适应市场变化，变更订单的情况频频发 生。传统审批制度要求每变更一次，都要从头到尾再走一遍审批手续。企业能靠自己提 海关 海关 台帐回执 登记、 核发 手册 银行 银行 开设台帐 外 经 外 经 审批 验厂 外 管 外 管 申 领 、 验 收、付汇、 核销单 税务 税务 登记 海 关 海 关 初审、复 审、过机 企业企业 开始申请 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 17 高生产效率赢得商机，而对办理手册审批的低效率只能表示无奈，进而对海关办事效率 提出不满。这种与时代节奏极不相称的审批流程，严重影响了保税加工的发展。 现行合同手册管理中形成的以单证作业为主线的前、中、后“三段式”管理岗位设 置，分散了管理力度，海关监管重点放在静态管理，缺乏动态监控，机械重复作业较多， 管理资源浪费现象突出，这使原本就不充裕的保税监管人力资源无法得到集中利用，管 理中出现力不从心、捉襟见肘的情况。合同手册管理模式下，大部分人员疲于应付直面 单证作业，形成了人们所说的“散兵作战” 、 “多点设防” 、 “纸上谈兵” 、 “瞎子摸象”等 管理资源配置现状。 海关监管力度与管理实际需求不相匹配， 增加了实际监管工作难度， 海关既耗费了大量管理资源，又没有取得实际监管效果。据不完全统计，南京关区（江 苏省内）所有海关目前真正能够下厂实际核查、核销的人员不足 80 人，面对近 1 万家 企业、年备案合同近 4 万份、每份合同（有效期内）监管周期一年计算，监管周期总计 4 万年。 1尽管海关在保税监管各个管理环节普及了计算机应用，但人力仍无法得到根 本解放，机械、无效作业有增无减，合同备案、单证核销环节工作人员配置依旧，下厂 实际监管人员严重不足，不可避免导致了监管环节难以到位。 因此，海关必须对现行的工作方法、管理模式进行改革，改变管理资源过于分散和 存在大量无效管理的现象，通过实施“流程再造”变“审批制”为真正意义上的“备案 制” 。备案制度是对现有保税监管资源进行重新整合的基本前提，只有完成这一模式转 变，才能真正把有限管理资源集中于对保税加工企业和货物的实际监管。 2 四、适应现代海关制度建设的要求 传统的保税监管模式看似严密，实际上把海关监管内容与企业生产运营等过程人为 割裂，容易形成监管盲点和脱节现象，无法根本解决企业高效通关与海关有效监管的矛 1 海关统计年鉴j 2007，第一期：第 162 页 2 何力在保税监管作业流程再造改革集中工作研讨会上的讲话 北京：海关总署加贸司，2007 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 18 盾。如果对这些弊端视而不见或不思改革，就会与现代海关制度建设背道而驰。 现行保税监管模式越来越不适应海关监管要求，无法满足海关实际监管需要，主要 表现在海关管理非常被动。贸易过程的不可预知性，导致企业很难提供确定的进出口合 同，市场价格的波动，促使企业从保证利润出发作备料生产，市场需求变化导致订单经 常性变更，而根据现行的保税监管模式的违背市场规律的要求，使得企业不得不以虚拟 的合同应付海关。海关对一份缺乏真实性的合同，投入大量的精力去审批，企业花大量 的时间去办审批手续，这种被动的管理局面与科学化、高效能的管理要求相距甚远。按 这种监管模式，不管合同大小，不管商品、行业的不同，全部走相同的审批、监管、核 销手续， 必然缺乏针对性和敏感性， 更没有预警性， 企业和海关所有人员都会被动应付， 累于单证游戏，效率低下。 此外，大量人力陷入简单机械的纸面操作的泥潭。保税监管部门的关员们被束缚 在手册备案、手册变更、深加工结转及打印各种联系单的工作里，埋头于大量纸面单证 中，工作繁重枯燥。手工审单需要做的工作是：单证初审、复审、上级领导审核，然后 计算机初审、复审、开设银行保证金台帐、登记银行保证金台帐回执、打印纸质手册、 盖章等。其中工作量最大的是开设台帐、登记回执和打印纸质手册，重要性最高的工作 是却对单证的审核， 海关保税监管部门的工作人员最应该做的工作是审核企业的保税项 目是否符合条件，即单证审核。但是在现行的单据审核方式中，事务性的工作占去了大 部分时间，而且这些事务性的工作（开设台帐、登记回执、打印手册）又不能由其他人 代替。平均每天要处理上百份单证，琐碎的事务性工作不仅加重了工作负担，而且容易 导致出错，造成海关保税加工备案工作的低效率和高强度，只能有较少的人员从事对企 业加工全程的实地监管。在不能大量增加人力的情况下，为适应保税加工的快速发展， 就必须改革现有的监管模式，将人力资源解放出来。此外，大量的企业、商品的信息被 分割在这些纸本上，也难以对某个企业或某种商品进行宏观的调查研究，不利于关员成 为专家型人才。 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 19 由此可见，传统的保税监管模式下存在的监管不到位的难题无法从其本身加以解 决，唯一出路就是尽早改革越来越不适应新形势发展的监管模式，实现保税监管的“流 程再造” 。 上海交通大学 mpa 学位论文 保税监管流程再造研究 20 第四章