（公共管理专业论文）兰州市个人所得税征管制度建设研究.pdf

m p a 学位论文作者：晏嘉兰州市个人所得税征管制度建设研究 中文摘要 税收征管是保证税收制度有效执行的手段，税收制度的目标又有赖于税收征 管来实现。就个人所得税税制而言，如果推行的税制仅有对应的经济目标而缺少 可操作性，那么，这样的税制便是一种不完善的税制。只有提高税收征管的有效 性，才能使税制的既定目标得以实现。因此，如何完善个人所得税的征收管理工 作，实现税收制度与税收征管的协调发展，客观上已成为税制实践中的一个重要 问题。 本文选取兰州市个人所得税征管作为研究对象，运用规范分析的方法，对兰 州市个人所得税征管出现的问题进行理性思考和研究。首先，对国内外关于个人 所得税征管的研究现状进行梳理；其次，探讨了兰州市个人所得税征管现状，结 合国内的实际情况，对兰州市个人所得税存在的问题进行透视；再次，分别从制 度视角、技术视角、纳税人视角、征税者等角度展开分析；最后，提出完善兰州 市个人所得税征管的对策建议。具体包括：第一，深化税制改革；第二，创造良 好的社会氛围；第三，完善个税征管的配套制度；第四，加强税务机构的建设。 关键词：个人所得税，征管制度，建设 a b s t r a c t t a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n ti st h ee f f e c t i v em e a n st oe n s u r et h ei m p l e m e n t a t i o no ft a x s y s t e m ，a n dt h eg o a lo ft h et a xs y s t e md e p e n d so nt h ei m p l e m e n t a t i o no ft a xc o l l e c t i o na n d m a n a g e m e n t o nap e r s o n a li n c o m et a xs y s t e mi sc o n c e r n e d ，i ft h ei m p l e m e n t a t i o no ft h et a x s y s t e mo n l yh a v ec o r r e s p o n d i n ge c o n o m i cg o a l sb u tl a c ko p e r a b i l i t y , a tl e a s t ，t h i ss y s t e m i sa n i m p e r f e c tt a xs y s t e m t om a k et h ee s t a b l i s h e do b j e c t i v e s o ft h et a xs y s t e ma rea c h i e v e d ，w e s h o u l dt oe n h a n c et h ee f f e c t i v e n e s so ft a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t t h e r e f o r e ，h o wt oi m p r o v e t h em a n a g e m e n to fp e r s o n a li n c o m et a x , m a k et h et a xs y s t e ma n dt a xa d m i n i s t r a t i o nt oa c h i e v e t h ec o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n t ，o b j e c t i v e l ys p e a k i n g ，t h et a xs y s t e mh a sb e c o m ea ni m p o r t a n ti s s u e i np r a c t i c e t h i sa r t i c l es e l e c t sl a n z h o uc i t yp e r s o n a li n c o m et a xc o l l e c t i o na sa no b j e c to fs t u d y , a n dd o r a t i o n a lt h i n k i n ga n dr e s e a r c ha b o u tl a n z h o uc i t y p e r s o n a l i n c o m et a xc o l l e c t i o na n d m a n a g e m e n tp r o b l e m su s i n gn o r m a t i v ea n a l y s i sm e t h o d f i r s t ，t h i sa r t i c l ea n a l y s i st h ed o m e s t i ca n df o r e i g nr e s e a r c ho nt h ep e r s o n a li n c o m et a x c o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t ；s e c o n d l y , t oe x p l o r et h es t a t u so fl a n z h o uc i t yp e r s o n a li n c o m et a x c o l l e c t i o n c o m b i n e dw i t ht h er e a ls i t u a t i o no fl a n z h o uc i t yp e r s o n a li n c o m et a xp r o b l e m sf o r p e r s p e c t i v e ；a g a i n ，f r o mas y s t e mp e r s p e c t i v e ，t e c h n i c a lp e r s p e c t i v e ，t h et a x p a y e rp e r s p e c t i v e ，t o a n a l y z et h i sp r o b l e m ；f i n a l l y , g i v et h ec o m p l e t ec o l l e c t i o no fl a n z h o uc i t yp e r s o n a li n c o m et a x p o l i c yp r o p o s a l s i n c l u d i n gd e e p e n i n gt h er e f o r mo f t a xs y s t e m ；s e c o n d ，t oc r e a t eag o o ds o c i a l a t m o s p h e r e ；t h i r d ，i m p r o v et h es u p p o r t i n gs y s t e mo ft a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t ；f o u r t h ，t o e n h a n c et h et a xa g e n c y sc o n s t r u c t i o n k e y w o r d s ：p e r s o n a li n c o m et a x ，c o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n ti s s u e s ，s y s t e m c o n s t r u c t i o n i i 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立进行研究 所取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点 等，均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容外，不包含任何其他个人 或集体己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人 和集体，均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：耋墼盆 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属兰州大 学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同意学校保存或 向国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版，允许论文被查阅和借阅； 本人授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用任何复制手段保存和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为兰州大 学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名：墨轰 导师签名： 日期：二蟹彬：二一一 m p a 学位论文作者：晏嘉兰州市个人所得税征管制度建设研究 ( 一) 问题的提出 一、导论 个人所得税是对个人取得的各项应税所得征收的一种税。英国在1 7 9 9 年成 为第一个创立此税种的国家。目前世界上开征这一税种的国家已经达到1 5 0 多 个，在3 7 个发达国家中个人所得税在整个税收收入中所占比重居于首位，成为 政府最主要的税收收入。个人所得税的发展已经成为衡量一个国家税收制度成熟 与否的重要标志。 近年来，我国的个人所得税体系，不仅制度建设得到了完善，而且税款的征 收管理也在不断地进行改进，个人所得税的收入呈现出递增的趋势。从1 9 8 0 年 的1 6 万元到2 0 0 7 年的3 1 8 5 亿元，增幅较大，已在全国2 4 个税种中排名前五。 自1 9 9 4 年新的个人所得税制实施以来，个人所得税收入一直是高速增长，增幅 在所有税种中也居于i j 列，如表1 1 所示。 表1 1 个人所得税收入情况表 年度个人所得税收入( 亿元)个人所得税增长率( ) 1 9 9 4 年7 2 7 5 5 2 0 1 9 9 5 年1 3 1 58 0 8 8 1 9 9 8 年3 3 8 6 3 0 2 8 2 0 0 0 正6 6 0 45 9 4 0 2 0 0 2 年 1 2 11 12 1 6 0 2 0 0 5 年2 0 9 3 92 0 5 4 2 0 0 7 年3 1 8 5 02 9 8 8 资料米源：1 9 9 4 年一2 0 0 7 年中国统计年鉴和中国税务年鉴整理 从表1 可以看出我国个人所得税征收额每年都有所增加，在保证国家财政收 入稳定的同时，一些问题也随之暴露出来，如个人所得税税源流失和纳税人偷逃 税款等征管问题十分严重，影响了我国个人收入分配调控的实现。 同时，国内学者大多是从税收制度的角度对税收进行研究，对税收征管方面 的研究较少，针对某个地方进行税收征管的相关研究就更为缺乏。随着我国税收 制度的逐步完善和学术界对税收制度研究的日益深入，进行税收征管研究的必要 性也凸显出来。近年来，各级税务机关在实践中对税收包括个人所得税征管也进 行了积极的探索和有益的尝试，许多基层税务机关对征管措施和方法进行了创 新，这些探索和尝试不仅丰富了税收征管工作实践，而且为税收征管理论的完善 m p a 学位论文作者：晏嘉兰州市个人所得税征管制度建设研究 提供了思路。本文结合兰州地区实际情况以及作者的工作实践，对个人所得税征 管问题进行了深入研究，旨在为个人所得税征管实践提供理论指导，为其他税种 征管的进一步研究提供借鉴，进而提升我国整体税收征管的理论水平。 ( 二) 研究的目的 通过对目前我国个人所得税征管中存在的问题进行分析和讨论，找出产生问 题的主要原因。根据问题的症结所在，从税收征管的角度，对如何完善个人所得 税制度提出建议。同时鲒合作者的实际工作经验，以税收征管的视角，对兰州市 的个人所得税进行研究，尝试构建更加科学、有效、便于执行的个人所得税制； 并在此基础上强化个人所得税征管措施，实现个人所得税的组织财政收入和调节 收入分配的功能。 ( 三) 可能的创新点 1 、以个人所得税的相关理论为工具，结合个人所得税征管的实践，分析了 兰州市个人所得税征管中存在的问题。 2 、从税务管理员、纳税人、征管环境等方面对影响个人所得税征管的相关 因素进行了分析。 3 、根据影响个人所得税征管的因素，提出了如何完善我国现行税收征管模 式，及相关配套措施。 ( 四) 文章思路与结构安排 1 、文章思路 本文以兰州市个人所得税征管为研究对象，对我国个人所得税征管出现的问 题进行理性思考和研究。在充分分析我国目前执行的个人所得税征管制度的基础 上，探讨了其存在的问题和原因，并提出进一步完善的对策，使得个人所得税的 功能得以更好实现。 2 、结构安排 本文共分为五章。第一章是导论，主要阐述本文的研究背景和意义。 第二章是国内外个人所得税征管制度研究综述。本章主要介绍国内对税制、 个人所得税、征管等方面的研究情况，并对各方面的研究进行简要评价，体现已 2 m p a 学位论文作者：晏嘉 兰州市个人所得税征管制度建设研究 有研究成果对本文的借鉴意义和启示，并指出其存在的不足。另外，简要介绍了 国外学者对个人所得税及其征管相关问题的研究，这些研究对讨论和研究个人所 得税实体法和程序法都具有很强的参考价值。 第三章是相关理论基础。主要介绍个人所得税制度和个人所得税征管制度 的相关内容。 第四章是兰州市个人所得税征管现状与原因分析。通过对我国现行个人所得 税制度和个人所得税征管制度的分析，发现兰州市个人所得税征管存在如下问 题：( 1 ) 公民纳税意识淡薄；( 2 ) 征管手段相对落后；( 3 ) 征管信息不畅，征管 效率低下；( 4 ) 纳税申报制度不健全，征收方式难以控制高收入者；( 5 ) 税收工 作的社会参与性不强，综合征管效果不佳；( 6 ) 扣缴义务人代扣代缴质量不高。 通过对现状的的深入分析，从四个角度对造成现状的主要原因进行归纳总结：( 1 ) 制度视角。主要体现在税收宣传、传统文化、初次分配制度、协税护税网络四个 方面；( 2 ) 技术视角。主要体现在税务机关的征管观念和手段的落后，以及信息 共享的严重不足；( 3 ) 纳税人视角；( 4 ) 征税者视角。 第五部分是完善兰州市个人所得税征管制度建设的思路与对策。在基础理论 额指导下，结合兰州的实际情况，对兰州市个人所得税征管的完善措施，提出了 多方面的建议：( 1 ) 通过建立有效的税收征管模式、严格代扣代缴制度继续深化 税制改革；( 2 ) 通过个人实名制和个人财产登记制、全国统一的个人纳税编码制 度、个人信用体系的建立，发展税务代理工作以努力完善个税征管的配套制度； ( 3 ) 通过税务干部素质的提高、税务稽查制度的完善、税收处罚力度的加大、 个人纳税信息交叉稽核系统的建立、征管手段的提高以加强税务机构的建设；( 4 ) 通过对个人所得税的宣传、纳税人依法纳税意识的提高以营造良好的依法纳税的 社会氛围。 m p a 学位论文作者：晏嘉兰州市个人所得税征管制度建设研究 ( 一) 国外研究述评 个人所得税征管研究述评 个人所得税，是对个人取得的各种应税所得征收的一种税。征收个人所得税， 体现了一个主权国家在其管辖权范围内，与其居民和非居民的一种征纳关系，它 作为衡量纳税能力的标准，不仅能够有效保证公平原则的实现，而且还具有众多 优点，例如税基广、弹性大以及调节收入分配和促进经济增长等。1 7 9 9 年英国 创立个人所得税，成为第一个创立此税种的国家。此后，随着世界各国对个人所 得税制度的广泛推广和发展，使得个人所得税成为一些发达国家税制结构中的重 要税种之一。 国外学者对个人所得税征管及治理问题的研究起步较早。r a j a r a m a m 在1 9 7 5 年的发展研究杂志中指出，美国虽然有比较健全的个人所得税制度和完善的 管理办法，但每年仍然有大量的个人所得税被偷漏，因此导致的收入损失至少占 个人所得税总收入的1 0 瞳1 。j a i e t h i o s n 和a j cb o r w n 于1 9 7 5 年在剑桥大学发表 文章称，加拿大的个人所得税制度得到非常有效的运行，但其个人所得税征管仍 不到位，不可避免地存在偷漏个人所得税或不适当的避纳个人所得税企图。早期 的关于个人所得税征管的研究大多集中于对纳税人态度的调查，或一些小型模拟 试验。如：l e w i s 通过在英国进行的调查，了解了人们选择偷税的心理因素。 f r i d e l a n d 和s p r e e 分别进行模拟试验，研究税收流失的原因。s c h o z l 和w i t t e 编 辑的论文集纳税人遵从中收集了大量纳税遵从的潜在价值的研究成果，包括 对纳税遵从度估量的研究、影响纳税遵从因素的研究、改善纳税遵从的措施的研 究等等1 。 近年来，纳税遵从相关理论研究的一个新特点是：许多学者丌始用现代信息 经济学、博弈论和委托代理理论等基础理论的相关内容，尝试从信息不对称角度， 研究个人所得税纳税人的纳税遵从行为以及征纳双方博弈的最优策略选择行为。 w e l l s 评述了在信息不对称条件下，一种特定的税收征管实践，即税收赦免( t a x a m n e s t y ) 的理论实践，他在文中详细介绍了优化税收征管和纳税遵从体系实践的 新进展伽。 为了规范个人所得税征管，2 0 世纪8 0 年代后期，美国、加拿大、日本、韩 国等国家都积极采取相应措施，改善个人所得税征管状况。美国在2 0 世纪8 0 年 代进行了个人所得税税制改革和简化。在1 9 8 6 年的税制改革中，取消了多项个 4 m p a 学位论文作者：晏嘉兰州市个人所得税征管制度建设研究 人所得税抵免或扣除规定；同时，美国还实行了个人所得税的自动指数化调整， 或将个税豁免等级进行定期的上调，这样不仅可以有效缓解个人所得税税率爬坡 引发的个税税负增加，而且可以减免纳税人通过逃避缴纳个人所得税实际收入下 降的动机啼1 。日本在1 9 9 0 年颁布个人所得税征收法和个人所得税征收法 施行令，尝试从法律保障和惩罚角度，对个人所得税进行管理。这两部法律、 法规的颁布，赋予了国税局行政执法权、个人所得税优先权、纳税义务扩张权、 加强征收权及拖欠个人所得税处理权等一系列权利并附有严格的刑事处理规定 】。加拿大的所得税法规定，运动员或特殊职业等高收入人群若在加拿大就 业或从事营业活动，他们应该缴税，不过在收入源泉处可得到税收扣减口1 。澳大 利亚学者e v a n s 和g r e e n b a u m ( 1 9 9 8 ) 编撰的税收管理面向未来的挑战一书中， 详细论述了澳大利亚海关对于税收征收的相关实践中的各种管理新思路和新理 论，这些研究成果都与该国在税收征管中所面临的实际问题密切相关，对解决现 实问题具有较高的借鉴意义阻1 。韩国除执行个人所得税源泉扣缴、预缴制度和对 滞纳、偷逃个人所得税等行为进行处罚的规定外，于1 9 9 1 年建立了鼓励纳税人 自愿遵从“绿色申报表”的制度，即鼓励那些保持良好缴税记录的纳税人，在申 报个人所得税时使用绿色申报表。税务机关通过计算机的电子化管理，为每位纳 税人建立电脑档案，规定纳税人在供货或提供劳务时，要填写一式四联的发票， 主管税务机关在收到两联发票后送交计算机数据运算单位，对其纳税情况进行交 叉核查阳3 。巴西对于非居民个人在巴谣的所得，税法的规定没有特别之处。但是 对于来自独立个人劳务( 即自我就业者) 的收益，不论在何处提供劳务，也不论这 些劳务的提供是否有固定场所，巴西均保留课税权利n0 。通过以上国外对个人所 得税相关治理的研究情况梳理可以看出，研究主要集中在完善个人所得税税收管 理机构设置、明细分工制度设计等方面。 ( 二) 国内研究述评 与国外相比，我国关于个人所得税征管的研究还不够成熟，处于起步阶段。 由于计划经济体制的影响，税收及其征管没有得到重视，2 0 世纪8 0 年代前我国 在税收及征管方面的研究比较少。2 0 世纪9 0 年代后，伴随着我国市场经济体制 的确立，特别是1 9 9 4 年对税制进行改革后，税收及其征管逐渐成为实务界和理 论界的研究热点。目前对个人所得税征管相关问题的研究重点聚焦于税收征管模 式优化和征管措施设计方面。 在税收征管理论等方面的研究中，邓远军在中国所得税管理研究一书中 对中国企业所得税和个人所得税的征管问题进行了比较透彻的研究。该书在系统 m p a 学位论文作者：晏嘉兰州市个人所得税征管制度建设研究 梳理国外所得税理论的同时，也提出许多新的观点和实践创新模式。例如，该书 中将所得税管理的原则概括为财政原则、公平原则和效率原则，而在此之前的研 究中都将财政原则作为隐含原则；再如，该书中将所得税管理的财政原则实现机 制归纳为充分机制、弹性机制、稳定机制和征管机制，并对其进行逐一分析，为 今后评价所得税提供了新的工具和思路；另外，该书还讨论了税收公平的两个层 次和所得税的经济效应，特别是就个人所得税对我国劳动力供给的影响进行分 析，并得出了较为合理的结论。但是该研究也存在一些缺陷，比如，作者对于所 得税管理的研究基本上都是围绕其原则进行的，对所得税的征管问题没有进行深 入研究，在所得税的理论和实现方面也没有进行管理学角度的讨论。因此，该书 探讨的所得税管理涉及面比较狭窄，不能深刻说明现有的税收征管问题c n 。 国内关于税收征管的著作主要有钱晟编著的税收管理，梁俊娇编著的税 收征管效率研究和安福仁编著的税收管理理论与管理战略2 i 。钱晟教授的 税收管理详细阐述了登记管理、账簿凭证管理、申报征收、发票管理等税收 征收管理的各主要环节以及税务救济的相关内容，比较全面地论述了税收管理的 各个方面。该书大体遵循税收征管法的体例展开，便于税务工作人员及初学 者学习和掌握；但由于没有考虑不同税种管理上的区别，因而对每个具体税种的 征管问题没有进行深入探讨。梁俊娇博士编撰的税收征管效率研究一书中， 从征管效率的评价标准，影响征管效率的税制结构，建立纳税人激励机制，提高 税收遵从度，税务机关改革，税收环境优化等多个方面进行了系统的研究。该书 没有单纯讨论个人所得税，而是对多个税种进行分析，研究的落脚点也不是税收 征管，但为研究个人所得税征管提供了一定的参考。另外，安福仁教授编纂的税 收管理理论与管理战略一书，对现代管理的思想和基本理论进行了详细阐述， 对税收管理的内涵等方面进行了论述，有利于从理论上掌握个人所得税管理的精 髓1 引。 国内一些基于与国际税收相关理论进行比较的文献和著作，大多是介绍国外 先进的税收制度或所得税制度，虽然有一定的借鉴意义，但涉及到具体的征管制 度、措施和方法的并不多见。在这类研究中，王乔、席卫群主编的比较税制 虽没有对个人所得税制进行专门的国内外比较，但该书中论述的税制理论、税制 结构、税收管理体制和税收负担的相关内容适用于大多数税种，同时在阐述个人 所得税制度的部分也较为详细引。 武汉大学熊伟所著的美国联邦税收程序，是一本比较系统完整地介绍美 国联邦税收程序的著作。该书比较详尽地介绍了美国个人纳税人在履行联邦纳税 义务时所可能涉及的程序，并在每一部分的的结尾将涉及到的中国相关的税收立 法与美国联邦税法典( i n t e r n a r e v e n u ec o d e ) 作了比较和评价引。对我们研 6 m p a 学位论文作者：晏嘉兰州市个人所得税征管制度建设研究 究我国个人所得税征管问题和完善征管体制有较好的借鉴意义。 还有一些著作和文献，结合我国目前的税收体制和实际情况，从不同角度对 税收征管相关问题和个人所得税征收等热点问题进行了研究，为后人深入研究个 人所得税征管问题提供了参考。如：赵志敏的所得税管理、刘佐和靳东生的 中国所得税、邵学峰的税收质量研究：国家间的比较与反思、罗建文著税 收理论与实践等n 6 1 。 岳树民和李建清等编著的优化税制结构研究一书，以纳税人与政府利益 冲突的视角，运用博弈论相关理论，分析了在税收制度下，博弈双方的行为选择。 并且从纳税人的行为选择的角度提出了优化税制建构的必要性；得出了税制优化 设计的约束，包括社会人文条件、技术条件和征纳成本等；深入分析了税收激励 机制的形成机理及其对税制结构优化的要求n7 。该书以独特的视角，为从税制角 度研究个人所得税征管问题提供了一定的参考。 国内关于个人所得税研究，由于视角、运用的理论基础不同，使得观点多样， 存在很多争议。但在影响我国个人所得税征管因素方面形成了比较一致的意见： 即制约我国当前个人所得税征管的主要因素是公众纳税意识不高和税务机关难 以全面获取准确的个人收入信息。 7 m p a 学位论文作者：晏嘉 兰州市个人所得税征管制度建设研究 三、兰州市个人所得税征管现状与原因分析 ( 一) 兰州市个人所得税征管中存在的突出问题 1 、公民纳税意识淡薄 在我国，人们对于纳税的观念和意识还比较淡薄，很多人缺乏“纳税意识”， 对纳税心存抵触，采取一系列方法隐瞒收入，或是化整为零到成起征点以下，从 而逃避纳税义务。纳税人纳税意识的淡薄以及个人素质的低下，妨碍了全民依法 纳税意识的建立、阻碍税收征管水平的提高。 美国建国初期的财政部部长汉密尔顿曾将纳税与死亡一起视为人生两件不 可避免的事。依法纳税的观念在西方已被广泛接受，成为深入人心，妇孺皆知的 事情。偷逃税款是在美国社会被认定是一种严重影响个人名誉、商业信誉的可耻 行为2 引。 由于我国人均收入长期以来都处于较低水平，而且兰州由于地处欠发达地 区，收入较全国平均水平更低，而且工资、薪金长期直接由国家和集体控制，使 得公民纳税思想基础薄弱，因此当多数人即使收入有所增加，但依法自觉纳税的 意识并未随之提升，对所得税的纳税范围、项目、应纳税额的确定方法不甚了解， 缴税方式，对违反税法的后果认识不清，对纳税具有抵触心理，使得纳税行为一 直处于被动状态。 我国税法规定，个人所得税在扣缴义务人支付个人所得应纳税时，不论纳税 人是否是本单位在编人员，均应履行代扣代缴义务，扣缴义务人应扣未扣、应收 未收税款的，由扣缴义务人缴纳上述税款以及相应的滞纳金或罚款瞳3 1 。这个规定 强化了从税源扣缴个人所得税，从而在源头上保证了个人所得税的征收。同时该 规定也产生一定负面影响，这一规定增加扣缴义务人的义务，形成了这样一种情 形我国长期以来个人所得税收缴过多地依赖支付单位的代扣代缴，个人所得 税的纳税申报工作由支付单位包揽，纳税人与征税机关没有接触，也拿不到税票 证明，纳税人被动纳税，根本不了解税法和纳税方式，没有把纳税上升为一种公 民义务，阻碍了自觉依法纳税的意识的形成。 由于公民纳税意识淡薄而偷漏税款，作为一种无知性税收不遵从行为，甚或 是情感性税收不遵从行为，必须通过社会宣传、教育等方式帮助其树立正确的纳 税观，使他们成为忠诚性税收遵从者。 8 m p a 学位论文作者：晏嘉 兰州市个人所得税征管制度建设研究 2 、征管手段相对落后 分散性、流动性、隐蔽性是个人所得税的特点，这就需要税务部门通过先进、 科学的征管手段，保证税收征管的顺利进行。但从目前的情况来看，从管理到申 报、审核的实施手段都相对落后。首先从管理角度来看，以税务登记为基础，以 账簿、凭证管理为纽带税务机关监控纳税人的生产经营活动。但是个人所得税的 纳税人是自然人，除个别例外如个体工商户，大多数不需要办理工商登记，无须 领购发票，实行账簿、凭证管理位4 | 。我国个人所得税纳税人征管现状难以改变， 加之个人收入隐私化，形式多样化，纳税人纳税意识淡薄，使这样的规定初衷难 以实现。特别由于软硬件条件影响，目前个税管理中，大部分环节还处于手工操 作，如收入调查、纳税资料的建档立卡、申报表的审核、税务检查等重要环节也 是如此，全面的税务管理的目标很难实现。同时，由于缺乏现代化的资料储备、 检索、查询和处理手段，缺乏现代化的设备进行信息传递，对纳税人的约束大大 降低。 随着对税收征管重视程度的加大，税务机关加大了资金投入用以建设现代化 的征管系统，并尝试建立“以计算机网络为依托”的征管模式，但计算机仅在税 务机关的会计、统计领域得以应用，税收征管仍以手工操作为主，尚未形成“以 计算机网络为依托”的现代化征管手段心5 | 。 同时，由于缺乏与其他相关部门联动( 比如税银联网、国地税联网等) ，信 息共享尚未实现，外部信息的获得收到阻塞，税务部门难以准确判断税源、组织 征管，对税收征管造成了很大困难。同一纳税人在不同地区，不同时问内取得的 各项收入，如故意不主动申报，税务部门将无法统计汇总，因此给征管工作带来 了很大的困难，甚至在兰州辖区范围内的征管手段比较落后的地区更加难以控 制。 3 、征管信息不畅，征管效率低下 及时获得税收征管相关信息足税收征管工作顺利丌展的保证，但兰州税务机 关在信息获取和传递方面还存在很大问题，导致征管效率低下，征管效果不佳。 第一，从信息的获取方面看，税务机关获取的信息质量较低，可利用性差； 且获得信息的渠道较少，影响了信息获取数量。兰州的目前情况是法人支付单位 “多头开户”过于普遍，个人收入大多是现金形式。第三方不必向税务部门提供 信息，使得征税机关的信息获取渠道单一，来自第三方信息非常有限，主要是信 息获取主要是通过纳税人和扣缴义务人提供的信息。但是纳税人为了使收入最大 化，会采取故意隐瞒实际收入信息的办法，有时与扣缴义务人联合或者扣缴义务 人协助纳税人，进行收入账面重新分配或提供经过处理的虚假信息，使得税务机 9 m p a 学位论文作者：晏嘉兰州市个人所得税征管制度建设研究 关得到的信息真实性大大降低。 第二，从信息的传递方面看，征管信息传递过程中由于流失使得信息质量降 低或者缺乏时效性。按照目前兰州的税收相关规定，阻碍了纳税人信息资料在跨 区域的传递，甚至同级税务部门内部征管与稽查、税政三者之间的信息传递也不 畅通。同时，由于与其他相关部门缺乏实质性的配合措施，尤其是未能税银联网、 国地税联网等，未能做到信息共享，造成外部信息来源不畅，税务部门难以准确 判断税源，组织征管，出现了大量的漏洞啪1 。以我国储蓄实名制为例，虽然我国 己经实行了储蓄实名制，但银行并没有和税务机关共享相关资料，税务机关在稽 查个人所得税的纳税情况时，只能在己知纳税人应纳税收入的情况下进行。因此， 税收机关对同一个纳税人在不同地区的收入掌握不清，如果纳税人不主动申报， 税收机关根本没有办法征收实际的税款。 如果将博弈理论运用到税收分析中可以看出，征管信息不畅使纳税人和征管 方之间的信息不对称情况加重，产生了道德风险问题，为纳税人逃税提供了很好 的条件。 4 、纳税申报制度不健全，征收方式难以控制高收入者 由于兰州纳税申报制度遵从国家的相应法规，但法律规定的一些情况不适于 兰州特殊的纳税人群，特别对高收入者群体，出现了漏洞。对个人所得税的征管， 我国采用的是源泉扣缴和自行申报两种方法，但由于我国特殊的国情影响，更多 的采用源泉扣缴。目前税法只规定了扣缴义务人的扣缴义务及法律责任，没有要 求所有纳税人进行上缴税款申报，因此税务机关对扣缴义务人的纳税信息并不能 完全掌握，进而不能对纳税人的纳税行为进行合理的监督，使得源泉扣缴的执行 效果和执行力度在不同行业、不同单位差别较大。源泉扣缴执行效果的不同体现 在个人所得税征管对工薪阶层起到了作用，却对高收入人群的监管力度不够。 2 0 0 5 年我国征收的2 0 9 3 亿元个人所得税中，5 0 以上来源于工薪阶层，个人储 蓄总额6 0 以上的高收入者，其缴纳的税额还不到个人所得税纳税总额的1 0 【2 7 l 。 实行个人所得税的累进税率制得目的是加强对高收入群体的税款的征收，缩 小贫富差距。但实际情况却并不乐观，一是高收入者想方设法隐藏其收入所得； 二是税务部门的征管手段单一，加大了对其征税的难度；三是灰色收入、体制外 收入、现金交易等比重越来越大，再加上个人信用制度没有形成，个人收入的隐 蔽性，银行转帐的交易体制基本没有形成，严厉打击偷逃税的法律环境也没有形 成，制度建设存在很大的缺陷，客观上为高收入者偷漏税创造了条件。如一些足 球运动员年收入达数百万元，应按4 5 以上的税率征收，但足球俱乐部却按低税 率缴税。这些不合法的情况，不仅是收入差距的鸿沟进一步加大，也减少了国家 1 0 m p a 学位论文作者：晏嘉兰州市个人所得税征管制度建设研究 的财政收入【2 8 1 。 从2 0 0 6 年1 月1 日起，个人所得税自行纳税申报办法规定符合五种情形 的个人要自行纳税申报，但截止2 0 0 7 年3 月，全国只有1 3 7 5 万人进行了申报。 这又一次说明现行的自行申报制度存在缺陷，造成税务机关对纳税人收入掌握的 信息不准确，增加了税收流失的风险。 5 、税收工作的社会参与性不强，综合征管效果不佳 随着我国市场经济体制的大力推行，个人收入的来源途径进一步增多，而且 渠道信息获得具有一定的隐蔽性。兰州目前存在服务行业的从业者一人从多业的 情况，如教师、医生、律师、会计师等不仅有在本单位工作获得的合同工资，还 会在其他单位兼职，也能取得相应得报酬；有个人单独提供劳务取得的报酬，个 人财产的出租和转让收入零星、分散、监管难度大。按照我国相关法律规定，交 易知情的第三方没有义务向税务机关报告，且工商、金融、房管、交通等相关部 门对个人所得税征管工作的配合也不到位。在这种协税网络还未建立的情况下， 税务部门陷于孤军奋战的境地【”1 。 由于社会各相关部门间门没有进行有效地合作，造成了纳税人和税务机关间 信息不对称。这种信息不对称使税务部门在税收博弈中处在不利地位，进而引起 道德风险问题，使纳税人的出现偷逃税款的行为。 6 、扣缴义务人代扣代缴质量有限 1 9 9 5 年，国家税务总局制定并下发了个人所得税- t ：手h 代缴办法，其中对 扣缴义务人的相关权利和义务作了明确而详尽的规定。但目前兰州一些单位的实 际情况并不乐观，部分扣缴义务人迫于领导的压力，徇私包庇，或是业务素质有 限、法制意识欠缺等原因，并不能保证高质量完成税款的代扣。一些个别单位， 甚至出现明知故犯、出于与纳税人的私人关系，协助其共同偷逃税款的现象屡见 不鲜。在实际税务稽查中，发现一些代扣代缴义务人将该扣缴个人所得税的收入 不计或少计入应纳税所得额，有甚者直接用5 的比例税率代替工资薪金所得理 应适用的超额累进税率进行计算的情况。有些单位在计算工资、薪金所得时只将 财政发放部分算为应缴纳的个人所得税收，单位根据绩效等发放的绩效奖金、季 度或年终福利等没有并入个人收入一并计算缴纳，使实际缴纳税款大大减少；还 有部分单位在计算工资、薪金所得时只将本单位发放部分计入应缴税款收入中， 而没有将部分人员在附属或下属单位发放的工资、薪金部分一并计入，进行统一 核算f 3 0 1 。还有一些单位支付劳务报酬却没有按劳务报酬所得代扣个人所得税。 m p a 学位论文作者：晏嘉兰州市个人所得税征管制度建设研究 ( 二) 影响兰州市个人所得税征管制度的主要因素分析 1 、制度视角分析 我国的税收法制沿袭了国外一些税收体制，但由于我国国情的特殊性，这些 制度还存在需要完善的地方，特别是兰州特殊的地理位置，经济欠发达，需要考 虑地方的情况，而这些不合理主要体现在以下几个方面： 第一，税收宣传力度不够。税法宣传是公民了解税法相关规定、明确个人纳 税义务的重要途径，特别是兰州的一些落后地区，这方面的宣传更是少之又少。 让公民了解税法、清楚自己的权利与义务，才能提高他们自觉纳税的意识。而目 前我们的税法宣传更多的是应付差事、只注重形式，缺乏实例教育，不能提高人 们的关注度。同时，我们的税法宣传还存在一定的误区。大多把依法纳税作为衡 量道德的标准，而很少将其作为违法行为进行宣传教育。 第二，缺少依法纳税的氛围。兰州由于地处西部，大多是国有企事业单位， 民营经济较少，且受长期以来中国传统文化影响，公民没有将纳税作为公共服务 购买行为，而认为是一种国家盈利行为，因此不仅不进行纳税，而且产生了抵触 心理。另外就是社会上没有形成自觉纳税的氛围，公民的纳税意识比较薄弱。就 个人所得税的征管而言，公民大多认为纳税是企业、单位的事，所以不关注也不 去搞清楚自己的收入是否需要交税；而且由于兰州工资水平普遍较低，公民不仅 不愿意交税，而且还偷逃税款，更不要说主动申报了，即使申报也有提供不实信 息的现象，而多渠道取得收入的纳税人几乎无人主动自行申报【3 1 1 。 第三，初次分配制度不完善，为逃税提供了可乘之机。目前社会财富初次分 配制度不完善，分配秩序混乱，企业内部约束监管机制不健全，各种的工资表外 收入接近甚至超过工资表内收入。一些企业经营者将长期不分配利润，通过各种 手段转移为个人收入，使得经营成本得到增加，同时也少交了企业所得税和个人 所得税。 初次收入分配秩序混乱，还体现在对“灰色收入 、“黑色收入”的稽查处 罚力度不够。当前我国正处在经济转轨过程中，经营收入、劳动收入、投资收入 等合法收入在个人收入构成中的比重有所下降，而因权力寻租、贩毒、走私等违 法犯罪行为取得的非法收入缺在逐步增加，已经到了影响社会公平正义、严重危 害社会安全的地步【3 2 】。但我国个人所得税法没有明确规定对非法收入的调控内 容，导致税收对非法所得不能起到有效调控的目的。 第四，协税护税网络和机制尚待完善。由于税务机关和相关银税机构之间的 协作不能实现，使得真正了解纳税人的实际收入很困难，纳税人在银行的帐号数 量、真实的收入会额、收入是否都是合法收入都难以确定，就促成了工薪阶层往 1 2 m p a 学位论文作者：晏嘉兰州市个人所得税征管制度建设研究 成为个人所得税的征收主要对象的局面，而高收入人群却不按规定缴纳税款。 因此，要加强个人所得税的征管，需要众多部门的配合，需要健全的护税协 税网络。但是，兰州的现实情况是用于构建协税网络的资金不足，个人信用制度 不发达，还是传统的税务办公模式，个人收入申报法规和个人财产登记核查制度 也是遵从国家传统的制定规定。各方的信息不能共享，使税务部门在判断税源征 管情况时存在困难，如果纳税人不主动申报，税务部门根本无法统计汇总。 2 、技术视角分析 兰州处于西部大开发的特殊时期，虽然经济发展有一定的起色，但也使得个 人收入来源情况变得更为复杂。与此同时，税务机关的征管观念和手段却还是在 旧的体制指导下，征管运作缺乏先进的技术支持和充足的物质支持。虽然税务部 门近年来也加大了硬件投入，购买了大量计算机等现代办公设备，但在税款征收 环节，管理环节和税源监控等核心环节仍以手工操作为主。个税征管运作缺乏规 范性，使得征税机关对纳税人纳税情况的稽查审核收到严重影响，征管效率大大 降低【3 3 1 。目前，兰州的税收工作，大多是手工劳动和多税务工作人员分片进行征 管，使得税收成本过高，但效率却很低。 同时，由于征管资源的投入需要地方财政支持，使得投入缺乏长期性和战略 性，导致各地税务机关的改革进程差别较大，先进设备的使用率高低不一，特别 是兰州的县及县以下税收征管部门，仅有很少一部分使用电脑进行税收管理，大 多数仍采用手工作业。同时，还缺乏建立信息共享网络方面的技术支持。很长 一段时间内，税务系统内部信息化标准不一，造成了极大的浪费。而且国、地税 之间，国、地税内部各单位之问也相对独立；覆盖国、地税的金税工程三期迟迟 没有推行。这种独立的信息系统，虽然保证信息在局部是完整的，但在全社会却 是没有统一的独立个体，利用价值较低【3 4 i 。独立的网络使整个社会信息不能统一， 不能满足个人所得税征管在内的公共管理和公共服务的要求，严重制约了现代化 税制改革的发展。 3 、纳税人视角分析 第一，由于受中国传统封建思想影响，税收成为压迫和剥削的代名词。人们 从思想上抵触税收，而且由于目前的个人所得税征收对高收入人群的作用较小， 没有达到贫富差距的目的，人们更是不支持纳税。国家税务总局对公民纳税意识 和纳税遵从度开展了网上调查，调查结果如图3 1 、图3 2 所示。从以上数据可 以看出网民的纳税意识还比较欠缺，公民的税法遵从度还存在较大差距。 其次，高收益低风险激励逃税行为。在兰州，由于税务机关的征管能力的限 m p a 学忙论文作者：晏嘉 = m 市个人所樽税征管制度建设研究 制、收入监控机制的缺失，导致偷逃个人所得税被发现的概率极低；即使被发现， 逃税者也只会收到象征性的轻微的处罚闻。这就使一部分商收入纳税者群体认为 逃税不仅可以增加收入纳税会减少财富，而且即使受到处罚损失也不会很高， 这种高收益行为值得尝试，因此在这种高收益低风险的行为面前，逃税就会成为 纳税人的首选。 图 - 高和较高 一般 u 企事业单位 - 自由职业者 娱乐影视明星 - 党政机关 图3 - 2 纳税遵从度群体分布图 瓷料来源参考文献川 4 、征税者的视角分析 目前，兰州市的个人所得税征管措施仍停留在手工操作水平上，计算机运 用主要用于税款征收环节，纳税稽查主要靠手工，税务机关的征税系统未能与海 关、相关企事业、银行、商场菩的网络系统实现联刚。税务部门难以全面的掌握 纳税人的纳税信息而且专职负责个税稽查工作的税务人员过少，难以作到经常 性的检查。另外，在处罚方面还仅仅是象征性的难以达到杜绝偷漏税的作用。 m p a 学位论文作者：晏嘉兰州市个人所得税征管制度建设研究 虽然，税收征管法规定对纳税人违法处以不缴或少缴税款5 0 以上5 倍以下的罚 款，但在执行过程中，对纳税人的处罚很少超过3 倍，近几年，税务机关查处的 税收违法案件，罚款仅占查补税款的1 0 左右f 3 7 l 。税务机关对违反规定的处罚行 为缺乏严格的执行力，实际处罚并没有按照规定的数额，使违法者被惩罚的损失 并不是十分多，这样违法者便存在侥幸心理，进行违法行为。因此，由于对税收 违法行为处罚力度不够，惩罚不能起到教训违法者、惩治违法行为的目的，使其 自觉纳税的作用。此外，缴纳高额个人所得税的个人通常具有一定的社会地位和 权力，在查处、处罚过程中征税机关常常会遇到来自各方面的困难和阻力【3 8 l 。而 对于其他个别行政机关和部门个人滥用职权、徇私枉法，干涉、妨碍税务部门进 行个人所得税征收管理的现象，税务部门也缺乏必要的法律制约手段，使某些违 法人员无视法律法规，偷逃税行为重复发生。 运用博弈论进行分析，纳税人能否依法纳税取决于两方面，一、纳税人偷逃 税款后被税务机关检查发现的概率；二、征税机关给予纳税人税收违法处罚的力 度。兰州税务机关监督检查不过关、处罚只是象征性的，使得纳税人偷逃税款的 收益更多，为其偷逃税提供了条件。 1 5 m p a 学位论文作者：晏嘉兰州市个人所得税征管制度建设研究 四、完善兰州市个人所得税征管制度建设的思路与对策 在兰州市下一步的个人所得税税制完善中，不能为