（公共管理专业论文）公立转制学校转为民办学校的对策研究.pdf

4 公立转制学校转为民办学校的对策研究 摘要 公立转制学校诞生于十年以前这些体制改革试验学校是介于 公办学校与民办学校之间的学校在诞生的初期较好地解决了政府 公共教育经费不足的问题社会择校的问题同时这些学校也享受 了公办学校与民办学校的双重优势在较短时间内取得了较快的进 步与发展 研究发现公立转制学校的成功主要来自于政府的支持社会 对这种办学模式的认可学校办学体制的比较灵活学校的办学理 念比较先进等多方面的因素随着政府职能的改变以及教育均衡化 工程的推进公立转制学校与公办学校民办学校之间出现了有关 不公平竞争产权不明晰转制的目的性不明确等方面的争议 2 0 0 4 年5月1日中华人民共和国民办教育促进法的正式实施使公立 转制学校失去了存在的基础 本文主要从公立转制学校转为民办学校的基础公立转制学校 转为民办学校的模式需要解决的有关问题等方面对公立转制学校 转为民办学校的可行性进行了分析和探讨 本文还探讨了公立转制学校转为民办学校应该在保证国有资产 不流失举办者选择学校董事会成立以及教职工队伍的安置等几 5 个方面进行考虑并对这些方面提出了解决对策与建议设想 本文希望通过这篇文章对今后的改制工作起到一定的帮助作 用 关键词公立转制学校民办学校民办学校模式教职工安置 学校董事会国有资产 6 f e a s i b i l i t y s t u d y o n t r a n s f o r m a t i o n f r o m s e m i - p u b l i c f u n d e d s c h o o l s i n t o p r i v a t e f u n d e d s c h o o l s a b s t r a c t w i t h a h y b r i d m a n a g e m e n t s y s t e m c o m b i n i n g t h a t o f t h e p u b l i c f u n d e d s c h o o l a n d p r i v a t e f u n d e d s c h o o l , s e m i - p u b l i c f u n d e d s c h o o l s c a m e i n t o e x i s t e n c e a r o u n d t e n y e a r s a g o . t h e e m e r g e n c e o f s e m i - p u b l i c f u n d e d s c h o o l s , a t i t s i n i t i a l s t a g e o f d e v e l o p m e n t , w e l l s o l v e d p r o b l e m s l i k e i n s u f f i c i e n t g o v e r n m e n t a l e d u c a t i o n a l f u n d a n d t h e p a r e n t s s e l e c t i o n o f s c h o o l s . m e a n w h i l e , s u c h s e m i - p u b l i c f u n d e d s c h o o l s a c h i e v e d r a p i d g r o w t h a t t r i b u t i v e t o t h e i r i n h e r e n t a d v a n t a g e s f r o m b o t h p u b l i c a n d p r i v a t e f u n d e d s c h o o l s . r e s e a r c h e s s h o w t h a t s e m i - p u b l i c f u n d e d s c h o o l s m a y n o t b e s u c c e s s f u l i n t h e a b s e n c e o f a s u p p o r t i v e g o v e r n m e n t , r e c o g n i t i o n b y t h e g e n e r a l p u b l i c , a f l e x i b l e m a n a g e m e n t s y s t e m a n d u p - t o - d a t e p h i l o s o p h y e t c . h o w e v e r , t h e s h i f t o f f u n c t i o n s o f t h e g o v e r n m e n t a n d t h e p r o m o t i o n o f b a l a n c e d e d u c a t i o n a l m o d e h a v e g i v e n r i s e t o t h e i r u n j u s t i f i e d c o m p e t i t i o n w i t h p u b l i c a n d p r i v a t e f u n d e d s c h o o l s , u n c l e a r 7 p r o p e r t y r i g h t s , a n d o b s c u r e o b j e c t i v e s e t c . i n a d d i t i o n , t h e p r i v a t e e d u c a t i o n p r o m o t i o n a c t o f p e o p l e s r e p u b l i c o f c h i n a e n a c t e d o n m a y 1 s t , 2 0 0 4 i n v a l i d a t e d t h e e x i s t e n c e o f s u c h s e m i - p u b l i c f u n d e d s c h o o l s . t h i s p a p e r a n a l y z e s t h e f e a s i b i l i t y o f t r a n s f o r m a t i o n f r o m s e m i - p u b l i c f u n d e d s c h o o l s t o p r i v a t e f u n d e d s c h o o l s m a i n l y f r o m t h e p e r s p e c t i v e o f t h e g r o u n d f o r t r a n s f o r m a t i o n a n d t h e t r a n s f o r m a t i o n m o d e . f u r t h e r m o r e , t h i s p a p e r s h e d s l i g h t o n a n d m a k e s p r o p o s a l s t o i s s u e s l i k e p r e v e n t i o n o f s t a t e d - o w n e d a s s e t s l o s s , e l e c t i o n o f i n i t i a t o r s , e s t a b l i s h m e n t o f s c h o o l b o a r d o f d i r e c t o r s a n d s t a f f a l l o c a t i o n e t c . i t i s e x p e c t e d t h a t t h i s p a p e r w i l l b e u s e f u l t o s u c h t r a n s f o r m a t i o n i n t h e f u t u r e . k e y w o r d s : s e m i - p u b l i c s c h o o l ; p r i v a t e s c h o o l ; p r i v a t e s c h o o l m o d e ; s t a f f a l l o c a t i o n ; s c h o o l b o a r d o f d i r e c t o r s ; s t a t e - o w n e d a s s e t 2 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明所呈交的学位论文是本人在导师的指导下 独立进行研究工作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体均已在文中以明确方式 标明本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名徐俭 日期2 0 0 6 年5 月2 0 日 3 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规 定同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电 子版允许论文被查阅和借阅本人授权上海交通大学可以将本学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 保密在 年解密后适用本授权书 本学位论文属于 不保密 请在以上方框内打“” 学位论文作者签名徐俭 指导教师签名周泽红 日期2 0 0 6 年5 月2 0 日 日期2 0 0 6 年5 月2 0 日 1 前言 一问题的提出 随着政府职能的转变教育事业法制建设的进一步完善特别是中华人民共 和国民办教育促进法和民办教育促进法实施条例的颁布实施要求公立 转制学校进一步实现产权明晰明确各方责权利关系 公立转制学校转为民办学校会遇到一系列的问题第一教师的事业单位编 制问题如何解决保留教师的事业单位编制与民办学校中公办教师不超过三分之一 的矛盾第二现有的公立转制学校如何实施产权明晰既使国有资产不流失又 能使学校的资产合理转让转让的程序如何怎样选择投资方第三学校的董事 会以何种形式成立是多元股份制还是单一的出资方通过对这些问题的研究寻 找解决的办法使学校通过体制改革促进学校的可持续发展 二研究的目的意义 由于公立转制是具有中国特色的体制国外对此基本没有研究就公立转制学 校要转为民办学校也是中华人民共和国民办教育促进法颁布实施以后的法律规 定国内的专家对此研究也不是很多民办教育的有关研究所研究的民办教育更多 的是研究民办学校而不是经过转制以后成为的民办学校 上海市公立转制学校转为民办学校的工作也是刚刚起步也需要建立一套相关 的政策与制度建立相应的规范转制程序探索转让后继续保持优质教育资源的制 度与机制这也是本论文研究的目的所在 通过研究可以在学校资产转让教职工安置等方面提供有操作性的方案转制 以后需要学校适应市场的需求继续保持优质教育品牌这些要求的落实首先 是转制时的制度保障研究就是探索这条道路 三已有研究概述 首先民办教育促进法的出台是民办教育在法律层面打破政府对教育垄断 的最重要成果民办教育促进法在市场层面改变了学校的办学规则在教师的 聘用招生方面民办学校拥有一定的自主权等揭示了转变政府公共教育管理职能 的新的可能性引导和推动了学校法人制度的建设 其次目前还存在制约我国民办教育发展这几个因素第一公民办学校的 法律地位仍然不平等税收问题上存在不公平待遇第二公办学校参与举办民办 学校引发不公平竞争 恶化民办学校的生存环境 民办学校缺乏应有的办学自主权 2 民办学校招生缺乏应有的自主权第三民办学校教育教学自主权缺乏实现基础 政府和教育行政部门往往采取相对性评价的方法来衡量学校的办学质量不利于民 办教育自身优势的发挥民办学校的收费自主权被不适当地限制 以上研究也是为今后的转制工作上做到依法有序产权清晰提供了理论和现实 的依据 第一章 公立转制学校产生的背景与对教育的贡献 2 0 0 4 年5 月1 日中华人民共和国民办教育促进法下简称民促法正式 实施国务院为配合民促法的顺利实施同时颁布实施民办教育促进法 实施条例下简称实施条例这两部法的颁布给公立转制学校带来了一个新 的课题 上海市在1 9 9 2 年开创了公立转制学校其中有相当一部分是义务制学校这 些学校中有相当一部分在短短的几年中就成为优质教育品牌同时随着政府职能 的转变教育事业法制建设的进一步完善特别是中华人民共和国民办教育促进 法和民办教育促进法实施条例的颁布实施要求公立转制学校进一步实 现产权明晰明确各方责权利关系非公非民的公立转制学校失去了存在的法 律依据公立转制学校只有两条路可以选择转为公办或者转为民办无论是转为 公办还是民办都会遇到许多问题作者通过研究初步就公立转制学校转为民办 校的模式可行性与转制中的部分关键问题提出自己的见解为制定转制的政策提 供依据为公立转制学校转为民办学校提供一些可以参考的做法 第一节 公立转制学校产生的背景 上海市的公立转制学校是在1 9 9 2 年小平同志南巡讲话以后才出现的在1 9 9 3 年 和1 9 9 4 年的两次教育工作会议和黄菊同志的讲话精神的影响下逐步发展起来的公 立转制学校建立的背景主要有三个方面的因素第一个方面当时是小学初中学 龄人口的入学高峰入学升学难的状况比较突出第二个方面当时正值初高中 脱钩减少了初中阶段品牌学校的数量一部分家长因为所处的学区义务教育质量 不尽如人意产生了为子女选择学校的愿望第三个方面公立学校中的薄弱校改 3 造工作给了地方政府极大的压力教育经费严重不足以上三个原因直接导致了公 立转制学校更多的是公立转制的初中的诞生当然除了上述三个主要原因以 外教育产业化的思想以及相当数量“文革”前参加工作经验丰富的公立学校老校 长和教师的退休也促使了公立转制学校的诞生到2 0 0 1 年底上海市公立转制中小 学共有7 6 所其中含有九年义务制学段的学校就有5 4 所 公立转制学校的名称五花八门品种繁多大致包括“公立中小学转制”“公 立中小学改制”“国有民办”“公办民助”“民办公助”“公立中小学办学体制改 革实验校”等等尽管这些名称很多但是其内涵却相差不多在上海市无论 是教育行政部门还是学校的教职工普遍认为这类学校公立的成分比较明显所以在 上海这类学校较为一致的称呼为“公立转制中小学”本文也就将这类学校统一地称 为“公立转制学校” 一般来讲对公立转制学校的理解是全民所有制公办学校由具有法人资格的 公民个人或社会团体依法承办后形成的以资产公有日常经费自筹办学自主为特 征的办学体制其基本特征是“教育资产仍属国家所有教育投资是学校自筹为主 政府适当补贴人事制度由学校自主聘任分配制度比较灵活在教育管理上政 府承担宏观指导的职能学校的经营管理权归董事会和校长在上海公立转制学 校大体又分为两种不同类型一种是对薄弱学校的转制通常采用的方法有拆除 原址重建学校名称更换优质公立学校兼办或重组另一种是作为住宅小区的公 建配套教育设施直接就变为公立转制学校这些学校由政府部门无偿或低偿提供 校舍场地有的还提供一定的启动资金或一部分教育设备教育行政部门通常还 为学校聘请知名校长进行管理办学这些学校的教职工都享有或保留事业单 位的编制而学生的收费却是按照民办学校的收费标准正因为如此十多年来 公立转制学校供不应求迅速发展这些学校中的大部分已经成为了拥有一定品牌 的学校这些学校对基础教育的发展做出了积极贡献 第二节 供立转制学校对基础教育的贡献 转制学校对教育的贡献主要有五个方面首先学校在减轻政府投入的同时 增加了优质教育资源这些学校相对于民办学校而言其负担要轻的多办学成本 也要低的多通过引进好校长好教师较快地成为优质资源以满足群众对优质 教育资源的需求 其次 学校改变了单一政府包揽办学的模式 初步形成教育投资渠道的多元化 这些学校在办学初期就摆脱吃“皇粮”的地步几年以后还交出了不少“公粮”在客 4 观上减轻了政府的负担间接地帮助了其他公立学校从而加快了地区教育水平 的整体提升同时还必须指出的是这些优质学校经过几年十几年的发展 教育资产非但没有流失相反学校面貌大为改观教学设施设备齐全教学条件 教职工的工作条件得到很大改善为国有资产的保值增值做出了贡献 第三管理体制得到进一步的改善学校的办学自主权有所扩大许多学校在 人事制度分配制度上率先进行改革较多的实行如“评聘分离”“多劳多得”“优 质优酬”等校内管理制度为公立学校制度改革充当了“先锋队”的角色 第四一定程度上促进了教育体制机制上的创新转制学校吸引了一大批退 休的优秀教师继续从教这在公办学校是难以办到的这也为优质教育人力资源的 挖掘与使用做了有益的尝试 此外公立转制学校还具有较大的办学自主权在教学的课程设置教学资源 的开发使用上有了更大的余地 正因为以上这些原因 作者认为公立转制学校在建立至今的1 0 余年里 结合了公办 民办学校两种体制的长处为教育事业做出的努力与贡献还是有目共睹 第二章 公立转制学校进一步体制改革的原因与必要性 公立转制学校能迅速“长大”的一个主要原因就是政府的扶持给予学校特殊的 政策学校是“哪头有利靠哪头”世界上的万事万物都具有两重性公立转制学校 在享受了公办与民办学校双重政策的同时一定引来公办与民办学校乃至社会的 共同争议 争议一不公平竞争公立转制学校在收费标准与民办相仿的情况下实际上 许多公立转制学校的收费标准与民办一致其办学成本却要民办学校低的多因 为公立转制学校的土地校舍都是国家的而且往往是无偿或者低价使用而民办 学校却要付出一笔数目不菲的校舍租赁费更有甚者有时公立转制学校的人员成 本也要低的多在“名校办民校”的模式下“名校”教师往往在“民校”兼课除兼课 工资以外的一切人员经费包括“四金”或者“三金”都有“名校”承担实际上是国 5 家承担民办学校认为这样的竞争不公平公办学校也觉得竞争不公平公立 转制学校“又收人可以在一定范围内择优招生又收钱收费标准比公办高的 多”转制学校教师始终保留着公办学校的单位建制与人事关系待遇远远高于 公办学校教师转制学校校长自主权也比一般公办学校大公办学校的教职工更多 的认为公立转制学校的成功并不是课程与管理水平的先进而是政策倾斜的结果 尽管这种想法有些偏颇但是也具有一定的道理 争议二产权不明晰一些公立转制学校在开办时由于对学校资产未加清晰 界定国有资产投资者资产和办学过程中积累的资产缺乏必要的评估和登记对 其归属使用转让风险负担等也未从法律意义上加以明确规定因此在学校运 行一个时期以后由于权属不明确学校法人和举办者的经济利益是否得到保障等 问题就显现出来了尤其是关于国有资产是否流失这个问题上在社会各界包括 人大政协议论颇多大家普遍认为公立转制学校迅速壮大与国有资产无偿或是 低偿使用不无关系 争议三转制的目的性不明显可以这样认为当初提出建立公立转制学校 教育行政部门还有着体制改革课程改革学校管理改革先行一步的想法与思路 但是 从改革实验运行的接过来看 多数学校在教育体制的实验与创新上做的不多 课程改革的力度不大相反有些学校过分专注于优秀生源的获取与办学经费的获 取有时甚至感觉到“乱收费”现象与一味的应试教育在这些公立转制学校表现的更 为突出 除了上述几项对公立转制学校本身的争议以外社会对政府在义务教育上的职 能公立转制学校体制上的合法性提出了自己的观点 有人认为就义务制阶段的教育而言政府理应解决教育经费而不应该是由 家长或者社会通过捐资助学这种手段获取进入好学校机会的义务教育阶段学校办 不好是政府的责任不能由社会来承担随着大力建设服务型政府工作的推进这 种呼声不仅仅来自社会同时也来自政府内部义务教育阶段的公立转制学校是不 是还应该存在 由于公立转制学校由政府申请政府审批政府既是“运动员”又是“裁判员” 因此在公立转制学校中不规范不合法的现象远甚于民办学校“校中校”“校中 民办班”“一校两制”的情况出现还有出现了无场地无资金无师资的“三无” 学校这样的学校是否合法 以上这些争议对公立转制学校能否继续生存是否能继续“活下去”这个问题 上打上了一个大大的问号 2 0 0 2 年1 2 月2 8 日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的 6 中华人民共和国民办教育促进法明确规定国家机构以外的社会组织或者个人 利用非国家行政性经费面向社会举办的学校就是民办学校因此学校只有两种 一个为公办学校一个为民办学校民办学校必须明确办学主体必须有出资人 与政府脱离关系公立转制学校失去了继续生存的法律基础 第三章 公立转制学校改制为民办学校的几种模式探讨 问题明显的摆在面前公立转制学校要么“进”进一步彻底转制为民办要 么“退”退一步退回公办学校如果学校不是薄弱学校改制或者共建配套学校 的话按照政策要求只能转回公办同时由于公立转制学校公办的成分更多一些 如果学校“退”回公办的话在国有资产教职工安置方面比较容易解决因此本 文只讨论公立转制学校转为民办的可能性 第一节 我国民办学校的特点 我国现有的义务阶段的公立转制学校以及民办学校按照区域形成了几大模式 有四种主要的模式第一种是上海模式由于本文讨论的对象主要是上海的公立转 制学校因此在这里就不再赘述第二种是温州模式温州模式的主要特点是以 专业户和集团股份等非公经济为投资主体社会广泛参与形成了学历教育与非学 历教育双向突破的势态整个浙江的民办教育在这种模式的带领下呈现出集团化 大规模的趋势 第三种模式是广东模式广东的民办教育是以“教育储备金”为典型收费方式而 发展起来的这些学校收费相对较高办学条件好但是办学的风险往往较大由 于广东的区域经济相对发展较快所以这些学校依托较好的经济环境得到进一步的 发展相反内地的一些以“教育储备金”为典型收费方式的教育集团由于区域经济 的不景气很快由兴走到了衰典型的例子就是山西南洋教育集团这个教育集团 从诞生到辉煌再到消亡前后只有1 2 年时间南洋教育集团的倒闭表面上是资金链 的问题其中一个主要原因还是区域经济发展缓慢导致的 第四种模式是天津模式天津模式主要就是“名校办民校“的模式这种模式投 入少产出大政府缺位现象比较严重 区域模式的形成是区域经济社会等条件共同作用的产物区域模式的形成也 促进了区域内民办学校的特色形成同样的民办学校宁波的华茂学校与广东的碧 7 桂园学校他们的培养目标课程设置教育方式和校园氛围就大不一样浙江的 生源更多的针对民营企业家的子女而广东的学校已经考虑港澳台以及东南亚的生 源了 无论是哪一种模式我国现今的民办中小学体现出以下四个特点首先是办 学宗旨的公益性这一点是世界上许多民办学校的共识尽管民办学校的兴办源于 个人或民间社团但办学宗旨却不能是为了某个人或某个团体的私利而应当是为 了国家和社会的公共利益只有以公益性为宗旨的学校法人才可以设立学校 其次民办学校具有办学权限的相对自主性义务制民办学校的办学自主性具 体体现在自主聘任校长教师和其他教育工作者自主招生相对自主地设置校本 课程所谓的相对自主的课程设置是因为义务阶段的学校根据实施条例第2 2 条 的规定实施高级中等教育义务教育的民办学校可以自主开展教育教学活动 但是该民办学校的教育教学活动应当达到国务院教育行政部门制定的课程标准 其所选用的教材应当依法审定 第三民办学校具有办学目标的方向性我国的民办学校要坚持社会主义的办 学方向贯彻国家的教育方针保证教育教学质量这一点是由社会的政治经济 制度所决定的这一点在东西方是完全一致的 第四民办学校办学经费的独立性这一特点是由民办学校的性质即“利用非 国家财政性教育经费”决定的民办学校的办学经费主要是由学校举办者和学生提 供的当然还包括一部分社会捐赠 第二节 公立转制学校转为民办学校的基础 考虑到从公立转制学校转为民办学校以后能够继续存活下去这个条件一般选 择“进一步”转制的都是一些办的较好的公立转制学校 从原先转制学校的功能来看公立转制学校解决了相当部分学生择校的问题 为什么公立转制学校能够这么快的成为优质资源其中的原因有这么几条首先 公立转制学校教职工的编制是公办教师的解决了教师的“四金”与退休以后的问 题其次公立转制学校的学费收费标准按照民办或者接近民办的学校的教育设 施与设备又是无偿低偿使用国有资产也就是说公立转制学校收入是民办收 入除人员经费以外的支出是公办学校的标准这样公立转制学校教师的待遇要比 公办学校高出许多甚至还高出民办学校这样对教师的吸引力是大大增强了 第三公立转制学校在人事上更多的自主权这些学校的创办校长几乎都是刚退休 8 的资深的有丰富教育管理经验的老校长他们无论是对教育教学规律的把握还 是社会影响力都是巨大的他们的个人魅力对吸引教师与生源是有极大益处的此 外这些校长的教育理念办学思想对教育发展的预见性使得公立转制学校的办 学特色在最短的时间里确立起来了第四教育行政部门的额外帮助也为这些学校 成为优质资源增添了不少力量教育行政部门有的在学校开办初期给予一定数量的 人员经费有的给予提前招生的特权有的给予学校教育设备上的支持第五公 立转制学校大多受教育产业化思想的影响在开办初期就利用有关政策进行了较大 数目的原始积累这样五个有利条件使得公立转制学校在教育设施上教师队 伍上教育管理水平生源水平已经走到了公办学校与民办学校的前头这批学校 成为择校对象也是理所应当的了现在这些学校转为民办学校是否成功的一个重要 标准就是能否继续保持优质教育资源要继续保持优质教育资源那么就要在转制 后对生源教师队伍管理队伍等方面的影响上加以考虑了 从社会对民办学校的要求来看人们选择民办学校的理由无非有两大方面首 先是公办学校提供的学额不够所以入学要求就比较高了此时民办教育弥补教育 资源的不足自然入学的门槛要比公办教育低人们公办学校进不去就进入民办学 校这种现象在高中以及大学阶段相对比较普遍在义务教育阶段是没有这种可能 性的其次选择民办学校的理由就是选择优质教育资源人们选择这类民办学校 是因为这些学校的办学特色突出办学质量较高学生的个性能够得到比较充分的 张扬尽管这些学校的学费比较昂贵但是人们还是心甘情愿的付出义务制阶段 的公立转制学校转为民办的就应该更多的担任这样的角色因此从这个角度出 发转制的模式又要考虑怎样保持并发展教育教学的特色了 从市场规律对民办学校的影响来看 市场需要民办学校 但是数量上不会很多 适者生存是市场永恒不变的规律 人们对民办学校的选择是用脑与脚的 用脑思考 这个民办学校我需不需要这个民办学校合不合我的要求这个学校提出的各项要 求主要是学费要求我能不能满足用脚投票就是选择民办学校不必像公办学 校那样几乎是我想怎样选就怎样选而教育市场与商品市场不完全一样主要表 现在以下几个方面首先是特色定位不一样商品的特色可以做的很细例如一瓶 洗发水可以做成适应不同发质的 供不同的人需求 而教育的特色往往是大的角度 如某一项学科的特色或者是培养目标的特色其次是达到优质的时间不一样商 品的特色更新的周期相对教育而言比较短教育特色的形成是需要一个相当长的周 期的“百年树人”讲的就是这个道理第三人们选择的方式不一样特色商品的 选择一般不考虑选择时间选择地点而选择学校的制约因素就比较多例如选 择一个电视机你可能就考虑功能与价钱而不会考虑在哪里买或者这台电视机 9 是不是本地制造的而选择学校你就会考虑学校的特色学费你往往还会考虑学 校的地点交通是否便利学校的生源情况等等人们不会去选择一个离家过分远 的义务制学校第四商品是可更换的而教育一般不可更换购买了一件不称心 的商品你可能马上更换或退掉但是一旦选择了学校再更换就不是一件容易的 事情了 正因为如此人们在选择民办学校的时候是经过反复思考比选择商品更注重 品牌这就是为什么一个学校去年的中考高考没有考好今年的招生马上滑坡的 道理这也是在教育界强者愈强的现象更加明显从这个角度出发转制的数量 应当控制在较小的规模内教育界比较普遍的认为义务制阶段区域内民办学校的 数量以不超过学校总数的1 0 为限非义务制学历教育阶段阶段以不超过总数 的2 5 为限这一点从国际上的民办学校的数量也可以得到印证英国中等教育阶 段的民办学校的在校生数不及总数的1 0美国的中等教育阶段的民办学校的在校 生数占总数的1 2 . 5从这个角度考虑公立转制学校转为民办学校的数量要适 当控制 从政府推进教育均衡化进程来看民办学校尤其是义务教育阶段的民办学校 会受到更大的冲击随着政府职能的改变政府行政部门认为义务阶段教育作为公 共产品的提供理应是自己的事情教育这一百年大计正越来越具有现实的意义对 义务阶段教育的投入正成为政府绩效考评中一项非常重要的指标在政府对义务制 教育加大投入以后公办学校无论是教学设备还是教师的待遇都会迅速提高民办 学校的优势正在逐步减少随着公办学校的办学条件的改善公办教师的教师队伍 的质量也将会稳步提高民办学校的师资优势也会被削弱自2 0 0 6 年义务制教育 阶段学生学杂费被全部免除民办学校与公办学校之间的收费差异被拉大要指出 的是这种收费上的差异使人们在感情上的差异要比实际数字上的差异大的多况 且学生的书本费午餐费被免除看来也是迟早的事情了人们会越来越倾向于公 办学校家长择校的想法会越来越淡漠因此从这个角度出发公立转制学校转 为民办学校要更多地考虑办学的成本与生存的条件了 根据以上几个方面的阐述公立转制学校并不能一下子全部转为民办学校其 中有条件进一步转制的应该是那些教学质量上乘教色特色明显教师专业化水 平较高生源充足的公立转制学校 10 第三节 公立转制学校转为民办学校的模式 如果公立转制学校转为民办学校成功那么举办者会有哪些利益呢首先举 办者可以通过学校提升企业的文化和形象举办学校往往使人联想到公益事业与 文化品位这对提升举办者的知名度与竞争力是有帮助的交大南洋在投资教育以 后长三角的交大南洋学校的品牌要比它的科技品牌更让人接受其次举办者可 以有合理的回报民促法规定了举办者可以收取合理汇报学校的营利可以为 举办者带来回报尽管这部分营利可能要先考虑提取学校的福利基金风险基金与 发展基金第三举办者通过举办学校建立的公共关系资源获取隐性收益房地产 商往往更愿意参与优质教育的投资因为他们知道他们开发的房地产如果有配套 的教育资源那么这些商品房可能卖的价钱更高更快事实上许多举办者并不 看中学校的营利更多地关注教育品牌的隐性效益正因为如此才会有更多的举 办者投资教育 公立转制学校转为民办学校的模式又有哪些呢一般来讲在各种各类民办中 小学没有多大差异只在管理特色上有所不同例如从学校的管理体制来划分 学校的管理是独立的还是成系统的包括中小学甚至大学在内等等从举办者 的人数来划分将民办学校的模式分为两种单一股份制形式与多元股份制形式 从校长的责任来划分学校是校长负责制还是董事会负责的校长聘任制从学生的 招收范围来划分学校是面向全社会招生的还是面向本地区的从对学生管理模 式来划分学校是封闭式寄宿的还是走读的种种划分我认为对学校办学质量 影响最大的是举办者的人数因此本文着重讨论的民办学校的转制模式从单一股 份制与多元股份制来进行讨论 单一股份制就是由举办者全部出资投入接办公立转制学校这个单一的举办 者按照民促法的有关规定可以是企业基金会社会团体事业单位只要是 符合法律规定的非政府机构都可以成为举办者单一股份制下的学校董事会组成比 较简单一般有举办者与学校代表共同组成他们代表的利益对象也比较清晰单 一股份制的投资方一个人承担办学风险一个人享受办学效益另外单一股份制 体制下举办者的权限是比较大的由于公立转制学校转制的成本较低风险较小 所以有实力进入并且愿意进入的单一举办者不在少数因此选择合适的举办者 11 建立合理规范的董事会制度就是转制的关键了而多元股份制就是由多个出资方 共同出资举办学校董事会的构成比较复杂办学的理念不容易统一但是由于多 元股份制还可以考虑到原公立转制将学校的无形资产品牌等同知识产权参股有 利于调动广大教职工的积极性因此多元股份制也是一个可以选择的转制模式 需要指出的是当举办者是某个或某些基金会的时候学校的发展可能受“钱” 这一因素的制约更少一些相反学校就有关注教育的更多可能性在当今的中国 这样的基金会是少之又少就是有这样的基金会它们的规模偏小实力偏弱没 有能力独自举办一所以非营利为目的的学校另外社会的转型以及人们的观念都 使我国的专项基金会发展的并非十分蓬勃因此我国现在民办学校的举办者多为 企业与个人 同时必须指出的是当采用将原公立转制学校的无形资产品牌等同知识产 权参股模式进一步改制时谁占有这部分股份这部分股份的比例为多少又是一个 矛盾的焦点了首先对学校的无形资产怎样评估没有一整套科学的理论依据与实 践操作的手段其次对学校的创办人的贡献怎样评估也会遇到相同的问题如 果这个学校是由公办学校翻牌或者是名校办的转制校学校的公有成分比较多无 形资产品牌是国有的基本不会产生异议但是如果公立转制学校是从无到有 从小到大那这些无形资产与品牌怎样评估就不想前一种情况那样简单了第三 学校的教职员工占有多少股份又是一个问题了根据上海市医院体制改革的经验教 训作者不建议全体教职工共同参股因为这样股权的分割在今后的转让上将会 带来清算上的诸多不便如果职工不参股那么怎样来评估学校教职工曾经做过的 贡献又成为体制进一步改革的一个问题了 第四节 国外民办学校的特点与主要模式 从教育史的角度来看西方国家民办教育更多称为私立教育有着悠久的历 史渊源虽然随着西方各国完整教育体系的确立和民族国家的形成与发展以及政府 职能的增强与完善公立学校系统日益发展壮大民办教育系统有一定的萎缩但 是民办学校并未消失 特别是到了近现代 随着一些发达国家社会和文化的多元化 个体的需求越来越得到社会的承认与尊重非政府的民办学校作为满足一部分人消 费文化和精神的偏好的机构还是表现出很强的生命力 国外的民办学校有着以下几个显著的特点第一民办学校体现出多元化这 种多元化是从学校诞生的那天起就已经基本注定的举办者包括办学人董事会 12 等校长学校与地方包括政府社区管理或土地开发商等的关系等起着 重要的决定作用从而必然带来了学校的多元化 其次民办学校体现出更多的办学特色由学校多元化带来的必是学校的办学 个性化“保持自己的个性”是英国民办学校以及学校每一位学生笃守的信条之一 民办学校也正是靠这些“与众不同”的办学特色来吸引学生与家长的例如英国的 伊顿公学很重视学生的绅士品格的培养为了尽快让学生养成典雅的绅士风度学 校就实行了特有的学生自治与导师制相结合的管理模式 第三国外一批知名民办学校保持强大生命力和经久不衰的声誉的共同的一个 根本原因就是学校与时俱进不断改革不断的适应社会的发展 第四国外的民办学校的经费基本上是非政府机构资助的有的完全与政府没 有经济关系只是有一些政府将义务教育的人头费拨给上民办学校的家长教育券 就是类似的做法由其在选定学校后作为学费的一部分交给学校我国的民办 学校在这一点上接轨的最快 以上这些特点都为我国的民办学校的建设提供了可以借鉴的地方民办学校不 依靠政府财政为政府节省了大量的教育开支因此我国政府也应该在坚持以政府 办学为主的前提下提倡民间办学坚持“两条腿走路”的办学方针同时国外民 办学校成功的经验告诉我们民办学校既要贯彻党的教育方针同我国公立学校的 办学方针办学思想接轨又要坚持自己的特色实现民办学校在内涵发展上的突 破为整个义务阶段的基础教育提供服务 国外民办学校发展的较早至今已有多种形式与不同的特色第一种形式是 公学这是英国最初的私立学校自成体系贵族特色明显教育管理有素学生 的素质较好入学考试和毕业考试严格得到多方面的资助这种现象在欧美国家 优秀的学校中比较普遍其中比较有名的就是伊顿公学 第二种形式是独立学校这类学校不接受教育行政部门和政府的补助但必须 在教育行政部门注册备案并接受检查这类学校独立于教育管理体系以外 第三种形式是特殊协议学校这类学校由特定的组织和人士掌握办学大权为 学校制定方针规划一般的教会学校就是这一类的学校这部分学校接受教育行 政部门的资助 第四种形式是受助民办学校我国的公立转制学校类似于这类学校和我国公 立转制学校有区别的是英国的这类学校通常由英国教会或罗马天主教会的民间团体 提供校舍负责基本项目的维修以及部分基本建设的费用而地方政府提供全部学 校的经常项目经费包括教师的薪金教学日常经费受助民办学校在管理上与公 办学校的差别主要在于具有更多的开放性接受“更广泛”的“督导” 13 第五种形式是直接补助学校这类学校为区域的居民提供一定数量的义务教育 的学额政府给予相应的补贴这类学校实际上是“一校两制”一部分学生属于公 办学生的待遇一部分学生属于民办学生这类学校的存在解决了公办学校学额不 够的问题 上述五种民办学校的模式对我们公立转制学校进行进一步体制改革提高了可供 参考的样本根据上海市公立转制学校的特点与实际情况作者认为转为民办可以 考虑的模式主要是第一种也就是作为优质教育资源的模式这种模式对改制后的 学校继续发展学生家长进行“择校”都有益处所不同的是转制以后的学校不必像 伊顿公学那样只招收“贵族”子女对能够承受择校费用的学生都可以提供选择的机 会第二种模式显然是不符合我们国家的实际情况对于义务阶段的学校尤其不适 合第三种模式对义务阶段学校也不适合而那些佛学院神学院倒是可以考虑这 种民办模式的第四种模式与我国的公立转制学校恰好相反我们的公立转制学校 校舍基本设施由政府提供学校的经常项目的经费由学校自行解决这一转变 公立转制学校不再担心开办的人员经费办公经费等经常性项目经费在某种程度 上可以有效地制止现在公立转制学校的收费乱 可以收取的费用 但是收费的名称 项目等不确切不规范乱收费不可收取的费用的现象但是使用这种模 式怎样调动教职员工的积极性又是一个需要思考的问题了第五种模式可以解决公 办学校学额不够的问题同时又能适当减轻民办学校在运作成本上的压力但是 对于同样的教学条件民办学校办的好要么公办生源争着进入这些学校可能引起 新的不公平 如果民办学校办学水平不高 那么还有谁的孩子来选择呢综上所述 我个人认为第一种模式最适合我们现在的公立转制学校进一步体制改革的要求 第四章 公立转制学校转为民办学校应该考虑的几个方面与解决对策 当公立转制学校根据学校的现状区域的情况确定有能力转为民办学校以后 面临的问题就是怎样转了转成什么模式的民办学校了公立转制学校转为民办学 校必须要做到产权明晰必须严格按照民促法与实施条例的要求去完成 同时公立转制学校的改制并不是学校与教育行政部门的事情牵涉到国有资产的 转让涉及到教师事业单位编制牵涉到民办非企业单位的注册登记等等所以 需要发改委国资办人事局民政局社保中心教育局等部门的协同解决必 要时可以请纪委参与改制的全过程 14 第一节 保证国有资产不流失 如果公立转制学校进一步改制为民办学校首先要考虑的就是如何保证国有资 产不流失公立转制学校本质上讲是一所公立学校学校的国有资产就是学校的土 地校舍学校的教育教学设施与货币资产与学校的无形资产保证国有资产不流 失就是对上述资产的转让都有一个根据学校发展历史与现状的明确交待另外 资产这个概念又包括资产的所有权处置权分配权使用权等等另外资产的 所有权与使用权是可以分开的 首先讨论教育用地与校舍如果举办者用货币按市场合理价格交换土地校舍 等国有资产那这部分国有资产就没有流失但事情的另外一个方面一旦教育用 地与校舍转让以后举办者今后所办的学校还是不是原来的公立转制性质的学校就 不得而知了在某地区一所公立转制义务制学校连同土地校舍彻底转让以后 完全有可能变为一所民办业余非学历学校这就与改制的初衷相违背了其次用 寸土寸金来形容上海的土地价格是不为过的如果一个举办者将土地和校舍收购以 后其办学成本就大大提高若将成本转嫁到学生家长身上对学校对投资方都 是不利的因此建议学校的土地校舍的产权不变归国家所有举办者通过租 赁的形式有偿使用这样既能保证这部分国有资产不流失又能保证教育资源不变 性持续发展还能将教学成本控制在一个合理的标准上土地与校舍的租用期 完全可以在举办者和政府的契约中约定而租金可以由国资办在充分考虑办学成本 与市场实际情况确定可以采用由低到高逐步递增的形式约定 其次讨论学校除土地校舍以外的资产处置方式余下的这部分资产由于金额 相对与前一部分小所以可以有举办者出资赎买这部分资产理应包括学校历年的 各种形式的资金节余对于资金节余举办者用货币等价交换同时为了防止公立 转制学校在改制以前突击使用教育行政部门要通过预算给予控制并制定相应的 预算绩效评估考核奖励标准这样 既可以防止因突击使用而带来的人员经费的“虚 高”使今后成为民办学校以后有一个较合理的人员成本又可以根据学校完成的 预算情况给予一定的一次性奖励以鼓励学校的努力对于其他教育教学设施物 品由政府的审计部门与资产评估部门给予清算国资办按规定对清算后的资产进 行有偿转让 第三讨论无形资产的转让关于学校的无形资产是不是属于国有资产是有 争论的因为有人认为无形资产主要是由学校的校长以及教职工共同创造的 具有所有权其理由就是公立转制学校原先并非优质的教育品牌另一方面公立 15 转制学校之所以能够在较短的时期里发展这么快与教育行政部门给予必要的倾斜 是密切相关或者说是起决定性作用的如果没有招生的优势没有教师编制的解 决没有收费政策的给予公立转制学校就没有今天这个无形资产中的极大一部 分应该是国有资产任何一所公立学校品牌的取得也是全体教职工的努力这些公 立品牌学校的无形资产毫无争议的是国有资产更何况公立转制学校本质上还是 公立学校因此无形资产的归属问题的争论可以有定论了当然讲公立转制学 校的无形资产是国有资产并不否认学校教职工的努力这些努力一方面体现在他 们比公办教师更为优厚的工资待遇另外一方面也体现在转制的一次性奖励上对 于无形资产的评估企业有一套较为详细的测算标准而学校的无形资产却没有现 成的测算标准与方法无形资产评估的过程实际上也是对学校综合评价的过程建 议对学校无形资产的估值要制定相关的指标并赋予一定的权重例如学校的无形资 产可以从学校的办学理念师资队伍学校课程与评价体系办学特色管理水平 教育科研社会声誉等七个一级指标考虑每一个一级指标下面可以有多个二级指 标在公立转制学校确定改制以后由教育评估部门进行专项评估可与教育督导 室联合行动国资办根据评估报告通过计算得出学校的无形资产后进行转让无 形资产这部分转让金额可以全部或部分留存作为民办学校的风险基金 所有的资产评估应该按照国有资产转让要求进行公示只有规范操作才能保 证国有资产的不流失只有国有资产不流失产权明晰才有意义 第二节 举办者的选择 选择民办学校的举办者就是选择学校新的娘家这关系到学校今后的发展前 途首先是举办者选择的标准尽管民办学校是允许营利的也可以做到营利的 但是需要改制的学校不同于社会上的业余学校改